# "История государственно-правового регулирования важнейших институтов в дореволюционной России: черновые наброски, сделанные в архивах Санкт-Петербурга, Москвы, Российской национальной библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина".

Масленников Альбов

Монография представляет собой издание, посвященное историко-правовым вопросам формирования основных институтов российского общества и государства на основе нравственно-правовых регуляторов взаимодействия личности, общества и государства.

УДК 341


ББК 67.412


"История государственно-правового регулирования важнейших институтов в дореволюционной России: черновые наброски, сделанные в архивах Санкт-Петербурга, Москвы, Российской национальной библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина".


Монография представляет собой издание, посвященное историко-правовым вопросам формирования основных институтов российского общества и государства на основе нравственно-правовых регуляторов взаимодействия личности, общества и государства.


@ Альбов А.П.


@ Масленников Д.В.


@ Ростов К.Т.


Санкт-Петербург 1989-1990.


Наборщик Попова Н.В.


ВВЕДЕНИЕ


Данный материал был собран авторами в разные годы и в разных книгохранилищах. Первоначально этот труд задумывался как фундаментальное многотомное издание по истории государственно-правового регулирования важнейших институтов в дореволюционной России.


Авторы не претендовали на исчерпывающий охват всех проблем, основная задача была познакомить молодого читателя с проблемами и подсказать основные пути исследования данной проблемы.


Надо сказать, что данный материал был выпущен в свет, но достаточно не большим тиражом, что сделало книгу, практически библиографической редкостью.


Сохранились лишь ксероксы документов, отдельно набранные файлы с этих источников, которые и вошли в предложенный текст. Все материалы основаны только на первоисточниках.


Просим извинения читателя за отдельные огрехи в оформлении подстрочных сносок, напомним еще раз, что основная суть этой работы ознакомить читателя с научными источниками, и по возможности направить и заинтересовать в дальнейшей научной работе.


Надеемся, этот материал будет полезен и интересен всем кто интересуется историей права и государства.


Юридическое образование в России XXI века все в более многообразных формах переплетаясь с экономикой, политикой, культурой, мировоззрением, правопорядком, последовательно повышает свою преобразующую роль и функциональное значение во всех сферах социального и государственного управления.


Известно, что размывание ценностей, особенно ценностей интегрированных в самом праве, ведет к абсолютизации, догматизации научной картины мира, выдаваемой за мировоззрение, за научное мировоззрение.


Формирование правовой культуры современного российского общества, воспитательная роль высшего образования требует осмысления сложившейся системы ценностей, нравственно-правовых идеалов. Сегодня гуманитарные науки, и правовая наука в том числе, могут развиваться, лишь опираясь на духовный опыт народа, сконцентрированный в истории науки, нравственных ценностях, особенностях правосознания и традиционной культуры русского человека.


В этом видится возможность преодоления десятилетиями господствовавшего в нашей науке юридического позитивизма и догматизма, а также возрождения традиций отечественной юридической науки, которая была предана забвению после 1917 года, а на место науки был воздвигнут постамент классово-демагогических идей и партийных лже-учений.


Основная задача, которую перед собой ставила кучка революционеров, захватившее власть в России и выдававшую себя от имени всех трудящихся: Ленин, Троцкий (Бронштейн), Мартов (Цедербаум), и др. - уничтожение прежней тысячелетиями сложившейся государственности и правосознания русского народа, впитавшего идеи Ярослава Мудрого, Нила Сорского, Максима Грека, Андрея Курбского, Феофана Прокоповича, Татищева, Десницкого, Чаадаева, Соловьева, Новгородцева, Бердяева, Ильина и многих др. юристов.


"Октябрьский переворот стал сокрушительным жребием для России...-, пишет выдающийся русский мыслитель, высланный за пределы российского государства,- лучшее, что ждало Россию, - неумелая, хилая, нестройная псевдододемократия без опоры на граждан с развитым правосознанием и экономической независимостью".


Большевистская трактовка истории российского права и государства была дана Лениным, которому была отвратительна и омерзительна русская древность, вся русская история, тем более православие: "Право есть воля господствующего класса, выраженная в законах".


"Согласно легистскому подходу под ПРАВОМ имеется ввиду продукт государства ( его власти, воли, усмотрению, произволу). Право - приказ. То есть право сводится к принудительно-властным установлениям, к формальным источникам позитивного права.


Если присмотреться внимательно, история правовой мысли советского периода - это история борьбы против государственности и права, против "юридического мировоззрения" как сугубо буржуазного мировоззрения, история  замены правовой идеологии идеологией пролетарской, марксистско-ленинской, история интерпретации  учреждений и установлений тоталитарной диктатуры как "принципиально нового" государства и права, необходимых для движения к коммунизму и вместе с тем "отмирающих" по мере такого продвижения к обещанному будущему.


Концепцию нового, революционного, пролетарского права как средства осуществления диктатуры пролетариата активно развивал и внедрял в практику советской юстиции Д. И. Курский, поставленный нарком юстиции в 1918-1928 гг. самим Радомыльским Гершен Ароновичем.


Право в условиях диктатуры пролетариата - это, согласно Курскому, выражение интересов победившего класса и его вождей. Здесь, по его признанию, нет места для "норм вроде Habeas Corpus", для признания и защиты прав и свобод индивида.


Курский пытался легитимировать деятельность "революционных народных судов" как нового источника правотворчества, особо выделяя то обстоятельство, что в своей основной деятельности - уголовной репрессии - народный суд абсолютно свободен и руководствуется прежде всего своим правосознанием.


Новое, революционное право, по Курскому, это "пролетарское коммунистическое право". Советская власть, поясняет он, разрушила "все три основы института буржуазного права: государство, право и частную собственность... Старое государство заменили Советами; на смену права приходят волевые акты изданные государством; частная собственность заменена собственностью пролетарского государства на все орудия производства.


Заметную роль в процессе зарождения и становления советской теории права сыграл П.И. Стучка. По его собственной оценке, "решающее значение" для всего его подхода к праву имела статья Ф. Энгельса  и К. Каутского "Юридический социализм". Содержащаяся  в этой статье трактовка юридического мировоззрения как классического мировоззрения буржуазии, отмечал Стучка, стала  одним из основных доводов "для необходимости нашего нового правопонимания, и новой оценки права".


На сегодняшней день в разнообразном потоке определений права отдельные "специалисты" от образования продолжают повторять:


"Право - система общеобязательных, формально определенных юридических норм, выражающих общественную, классовую волю, устанавливаемых и обеспечиваемых государством и направленных на урегулирование общественных отношений".


Или....


"Право -- это система обязательных правил поведения (норм) установленных государством, формально определенных и закрепленных в официальных документах, поддерживаемых силой государственного принуждения".


Откуда же возникло такое определение права, если его не было в русской дореволюционной и западной либеральной традиции? Почему такое определение права до сих пор звучит в аудитория в современной России?


В истории советской юридической науки особое место занимает "I Совещание по вопросам науки советского государства и права" (16-19 июля 1938 г.). Его организатором был подручный Сталина на "правовом фронте" А. Я. Вышинский, тогдашний директор Института права и одновременно Генеральный прокурор  СССР - одна из гнуснейших фигур во всей советской истории.


Цели и задачи Совещания состояли в том, чтобы в духе потребностей репрессивной практики тоталитаризма утвердить единую общеобязательную "единственно верную" марксистско- ленинскую, сталинско-большевистскую линию ("генеральную линию") в юридической науке и с этих позиций переоценить и отвергнуть все направления, подходы и концепции советских юристов предшествующего периода как "враждебные" и "антисоветские".


В первоначальных тезисах к докладу Вышинского (и в его устном докладе) формулировка нового общего определения выглядела так: "Право -- совокупность правил поведения, установленных  государственной властью, как властью господствующего  в обществе класса, а также санкционированных государственной  властью обычаев и правил общежития, осуществляемых  в принудительном порядке при помощи государственного аппарата в целях охраны, закрепления и развития общественных  отношений и порядков, выгодных и угодных господствующему  классу".


Наряду с таким общим определением права на Совещании было одобрено и следующее определение советского права: Право есть совокупность правил поведения, установленных  в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих  их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных  и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения  капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества.


Этот тип понимания, определения и трактовки "права", по существу, сохранился и после того, как с начала 60-х гг. по аналогии с "советским социалистическим общенародным государством"  стали говорить о "советском социалистическом общенародном  праве".


Новые подходы к праву. Уже с середины 50-х гг., в обстановке определенного смягчения политического режима и идеологической  ситуации в стране, некоторые юристы старшего поколения воспользовались появившейся возможностью отмежеваться от определения права 1938 г., начали критику позиций Вышинского и предложили свое понимание и определение социалистического  права. Монополия официального "правопонимания" была нарушена.


До Вышинского, классовый подход к праву был реализован в трудах Е. Б. Пашуканиса, и прежде всего в его книге "Общая теория права и марксизм. Опыт критики основных юридических понятий" (1-е издание - 1924 г.). В этой и других своих работах он ориентировался по преимуществу на представления о праве, имеющиеся в "Капитале" и "Критике Готской программы" Маркса, "Анти-Дюринге" Энгельса, "Государстве и революции" Ленина.


Для Пашуканиса, как и для Маркса, Энгельса, Ленина, Сталина буржуазное право - это последний тип права, после которого невозможен какой-либо новый тип права, какое-то новое, послебуржуазное право. С этих позиций он отвергал возможность "пролетарского права", называя право вообще системой норм.


Если не оспаривать хорошо известное положение, что история развития общества, развитие его институтов - объективный процесс, не зависящий от воли и сознания отдельной личности, то, следовательно, государство и право персонально никто не изобретал, а они есть результат развития общества как социального организма.


Лозунги знаменитых санклютов при штурме Бастилии, не породили права. Следовательно, право - есть естественно-исторический, закономерный результат, результат, полученный в результате "отрицания отрицания", результат естественного перехода определенного количества в новое качество.


К чему приводит такое позитивистское, легистское понимание права?


1. Право превращается из объективно развивающегося общественного феномена в продукт и форму выражения воли господствующего класса и, следовательно, воли государства.


Что есть сегодня "класс"? И каково определение "класса" сегодня могут привести "ученые", если не все тоже ленинское, приведшее к классовой борьбе и трагическим последствиям для всей русской государственности и правосознания?


"Классами называются большие группы людей, различающиеся по их месту в исторически определенной системе общественного производства, по их отношению к средствам производства, по их роли в общественной организации труда, а, следовательно, по способам получения и размерам той доли общественного богатства, которой они располагают. Классы, это такие группы людей, из которых одна может присваивать труд другой, благодаря различию их места в определенном укладе общественного хозяйства".


Это определение дано В. И. Лениным применительно к классам антагонистического общества. Отношения между такими классами неизбежно ведут к классовой борьбе. Марксистская методология при исследовании классов и советской бюрократии была реализована в новых условиях в работах неомарксистского направления (М. Афанасьев, Г. Горланов). По их мнению, при огосударствлении экономики и монополии государственной власти и управления бюрократия из производного образования, выражавшего интересы нескольких классов, превращается в первичную социальную управленческую общность.


2.В определении права, данного Вышинским, государство становится над обществом, государственная власть устанавливает правила поведения, "правила игры" его членов, и следовательно, подчиняет себе, по своему произволу и своему усмотрению. Отсюда всегда начинался путь к тоталитарным режимам.


3. Если государство - творец юридических норм, то субъективные права каждого человека зависят полностью от государства или класса, или партии, представляющей большинство в парламенте, как творца права. От сюда вытекает, что права можно предоставить, а можно и не предоставить.


Подобное понимание права неизбежно приводит к деформации правосознания, к правовому нигилизму, и не только власть имущих, но и самих пропагандистов, усердно повторяющих определение "права" данного Вышинским.


Мы должны согласиться и поддержать позицию Институт государства и права Российской академии наук, которая сводиться к следующему: "Согласно легистскому подходу под правом имеется ввиду продукт государства (его власти, воли, усмотрению, произволу). Право - приказ. То есть право сводится к принудительно-властным установлениям, к формальным источникам позитивного права. Право, таким образом, не имеет собственной объективной природы.


Такое легистское отождествление права и закона, импортированное из революционной риторики начала прошлого века присуще всем вариациям юридического позитивизма, которое до сих пор, к сожалению, имеет место быть.


Оно характерно для разного рода тоталитарных, деспотических подходов к праву. Кроме того, такой подход отрывает закон, как правовое явление от его правовой сущности. Тем самым сам такой позитивистский подход к праву, по существу, отвергает саму теорию права и юриспруденцию и формирует правовой нигилизм".


Главным и основным учение марксизма-ленинизма о государстве и праве считался вопрос о диктатуре пролетариата, пришедшей во власть. "Диктатура есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами". Необходимость диктатуры и попирание права объяснялась программой действий направленных на слом старой культуры, прежнего правосознания, все культуры русского народа.


Известный юрист, проф. Санкт-Петербургского Университета в своей работе пишет: "Тотальный контроль на экономикой, где государство выступало и собственником, и работодателем, и распределителем продуктов производства, означал сужение сфер личных прав и свобод граждан и, в конечном счете, их фактическое игнорирование. Перед государством не стояла задача обеспечения этих прав".


В обществе, основанном на ликвидации прав и свобод, подчинении индивида и его интересов государству, не могло не утвердиться негативное отношение к праву, отрицание его абсолютной ценности для человека и общества.


Правовой нигилизм проявляется не только в массовом сознании, но и в теоретических рассуждениях и определениях права.


Так прервалась тысячелетняя традиция развития юриспруденции в России, и формирования уникального правосознания русского человека основанного на любви и уважении к государству, к Родине, к религии.


Русская культура - через православие и Византию - прямая наследница культуры античной. В русской философии права мы находим действующими ее основные принципы, которые уже прошли через горнило последующих философских школ и традиций и преображены в свете исторического опыта христианства.


Известно, что размывание ценностей ведет к абсолютизации научной картины мира, выдаваемой за мировоззрение. Ансамбль позиций взаимодействия субъектов с их объектами-практиками, диспозициями, интеракциями, ресурсами ведет к возникновению надуманного противопоставления социальных реалий в объективном мире.


Вспомним, что давая определение понятия права, Соловьев подобно Чичерину отмечает, что в основе права лежит свобода как основной характерный признак личности. Правом определяется отношение лиц. Но свобода лица превращается в право, по Соловьеву, только тогда, когда за всеми ( по общему правилу) одинаково признается их свобода. " Моя свобода как право, а не сила только, прямо зависит от признания равного права всех других". Отсюда он выводит основное определение права: право есть свобода, обусловленная равенством. В этом определении права индивидуалистическое начало свободы неразрывно связано с общественным началом равенства, поэтому можно сказать, что право есть также синтез свободы и равенства. Признание свободы и равенства субъектов права в качестве необходимого условия всякого права, и есть выражение смысла требований и естественного права, которое " всецело сводится к этим двум факторам".


Свобода выступает как субстрат права, а равенство -- его необходимая форма.


Отнимите свободу, и право становится своим противоположным, т.е. насилием, -- неоднократно повторяли мыслители прошлого. Отсутствие общего равенства -- также прямое отрицание права.


По смыслу такого юридического правопонимания, закон должен соответствовать праву, иначе он перестает быть правовым явлением и теряет свое правовое значение.


Правовая свобода и равенство лиц -- это не эмпирический факт ( в эмпирической действительности люди -- различны и отличаются друг от друга), а положение разума.


Одним из важнейших выводов сегодня можно признать, что реализация принципов правового государства требует в первую очередь соответствующих ему по уровню правосознания и по уровню правовой культуры личностей, органично и в соответствии со своим "духовным рангом" (И. Ильин) включенных в ткань социума.


В этой связи проблема подготовки научных кадров должна быть осмыслена как объект исследования юридической науки. Решая эту задачу, юридическая наука сможет с большей степенью интенсивности активизировать свой гуманистический потенциал, на ответственном переломе российской истории еще и еще раз переосмыслить вечный вопрос об отношении правовой науки и практики.


Вспомним еще раз, что говорил И.А. Ильин в своей работе "О правосознании", эти мыли и сегодня являются актуальными для наших дней.


"Самое большее, о чем помышляет современный человек, - это о своих личных правах и привилегиях, а именно, как бы их закрепить за собой и расширить во все стороны...


Ныне мы переживаем эпоху, когда правопорядок становится повсюду непрочным и колеблется в самых основах своих; когда большие и малые государства стоят перед возможностью крушения и распада, а над миром носятся какие-то всеразлагающие дуновения угрожающие всей человеческой культуре. Это означает, что необходимо начать планомерную, систематическую борьбу за укрепление и очищение современного правосознания. Если эта борьба не начнется или не будет иметь успеха, тогда правосознание современного человечества станет жертвой окончательного разложения, а вместе с ним рухнет и вся современная мировая культура.


Современное человечество переживает кризис правосознания. Мировая история отмечает такой кризис не в первый раз, достаточно вспомнить хотя бы крушение древнего мира.


В XIX веке в Европе расцвела абстрактная и формальная юриспруденция, которая считалась только с положительным правом.


И как только попытались научно оформить этот зародыш социальной идеи, так сложилась "социалистическая" и "коммунистическая" доктрина. Словом, расцвету формальной юриспруденции соответствовало пренебреженное и разлагающееся правосознание.


Формула выродившегося и разложившегося правосознания была развернута марксистами сначала теоретически, а потом и в революционной практике. Она может быть выражена приблизительно так: "Государство есть относительное, условное равновесие равных человеческих индивидуумов, которые суть не что иное, как материальные существа, подлежащие количественному измерению и счислению. Государство есть не что иное, как хозяйственный механизм; строить его должна верхушка классовой, пролетарской, коммунистической партии - в порядке централизма, диктатуры и террора; этой партийной верхушке массы должны беспрекословно подчиняться.


Люди делятся по имущественному принципу на классы; эти классы должны бороться друг с другом на жизнь и на смерть за обладание земными благами....


Это состояние правосознания характеризуется следующими чертами:


1. Отрицание духа, духовной личности, духовной культуры, веры, семьи, родины и права как самостоятельных ценностей.


2. Сведение человеческой жизни к материальным процессам, материальным мерилам и материальному благополучию.


3. Неверие в силу личной свободы, инициативы и органического, творческого равновесия личной и общественной жизни.


4. Вера в силу механической покорности, диктаториального приказа и запрета, в силу вражды, классовой борьбы, революции, всеобщей бедности и всеобщего уравнения.


Такое "правосознание" есть правосознание только по видимости; на самом деле оно просто отрицает право как проявление духа и свободы и утверждает диктаториальный, механический произвол. Поэтому оно обозначает собою последнюю, низкую ступень в разложении правосознания. Дно достигнуто. Кризис развернулся. В дальнейшем возможны только два пути: всеобщее крушение права, государственности и духовной культуры или же возрождение, очищение и обновление правосознания".


## Глава 1. История уголовного процесса.


Современный уголовный процесс не может быть правильно осмыслен вне связи с прежними стадиями его развития, в противном случае, останутся нераскрытыми глубинные механизмы, образовавшиеся когда-то давно, но действующие сегодня и в значительной мере определяющие будущее. Без исследования генезиса невозможно понять современное состояние уголовного законодательства. В условиях происходящих преобразований отчетливо видно, насколько важны анализ прошлого, объективное и тщательное изучение истории. Такой анализ позволит дать оценку современного уголовного процесса, правильно определить направления его реформирования.


Обращение к изучению уголовной юстиции прошлого века, по нашему мнению, особенно необходимо потому, что процессы, происходящие тогда и происходящие сейчас, сходны. Этот период истории России созвучен с переживаемым нами временем.


В ранний период русской истории уголовный процесс был всецело проникнут состязательным началом. Стороны -- "суперники", опиравшиеся на помощь "мира", "околицы" -- были инициаторами дела, они собирали доказательства, и сам процесс -- "пря", "тяжа" -- велся, с соблюдением установленного процессуального ритуала, "слово против слова". Редкие случаи вмешательства в дело преследования, при отсутствии "истца", органов власти вызывались тем обстоятельством, что эти органы получали свою "продажу" и начинали дело "своего прибытка деля". Ясно, что в тех случаях, когда "продажа" увеличивалась кем-либо посторонним, преследование прекращалось. С постепенным формированием московского государства этот состязательный порядок начинает соединяться с розыскным. Это вызывается, с одной стороны, соображениями государственного характера, ростом идеи государственного значения преступного деяния, а с другой -- чисто практическими потребностями той эпохи. Покрытая лесами, малонаселенная страна, дававшая убежище для преступных элементов; непрестанные споры удельных князей, набеги кочевых народов и новгородской вольницы, а зачастую и прямая беспомощность судебной власти в борьбе с развивавшейся преступностью -- все это составило причины практического характера которые, по нашему мнению, также способствовали введению и развитию розыскных процессуальных форм. Эти формы развиваются с тем большей силой, чем более органы судебной власти выступают в роли представителей и носителей государственного начала. Особенно интенсивно этот процесс протекал, начиная с XIV века.


Судебная власть в России в XIV, XV, XVI и в половине XVII веках делилась на местную и центральную. Местная судебная власть была сосредоточена в уездах. В каждом уезде находились: 1) правительственные судьи -- наместники, "волостели" и их тиуны, губные старосты и излюбленные судьи; 2) вотчинные, т. е. частные судьи, творившие суд в своих собственных владениях. Из всех этих судей иногда составлялись "смесные" суды. Кроме указанных постоянных местных судей, существовал институт так называемых временных судей, а именно: правительственные судьи - "разъезжие" и "данные"; и судьи частные, третейские.


Центральная судебная власть сосредоточивалась в Москве и, до уничтожения уделов, в стольных удельных городах: 1) у бояр и окольничих, заведовавших порученными им судебными делами сначала в качестве "бояр введенных", а потом заседавших в учрежденных в Москве приказах; 2) у удельных князей, великих князей и царей. Первоначально судебная власть была по преимуществу единоличной (за исключением "смесных" судов), а начиная с XYI века также и коллегиальной -- в съездах губных старост, в заседаниях "излюбленных" судей и в приказах.


При производстве сделки, всегда присутствовали судные мужи, т. е. дворские, сотские, старосты и целовальники, в качестве свидетелей того, как велось дело. Они подписывали и иногда хранили у себя акты. В сложных случаях при князе находились бояре.


В судах служили дьяки, подьячие и особые приставы для выполнения судейских распоряжений, они именовались доводчиками, праветчиками, земскими приставами и недельщиками.


Отношение местного суда к центральному не оставалось неизменным в течение всего рассматриваемого нами периода времени. Сначала центральный суд, с небольшими исключениями, почти полностью поглощал значение местного суда; затем, наоборот, местный суд, особенно по важнейшим уголовным делам, действовал самостоятельно и совершенно независимо от суда центрального. В XVII веке повторяется снова, но еще в большей степени, прежняя ситуация, а именно: местный суд ограничивается ведомством лишь самых незначительных дел, все же остальные дела сосредоточиваются в Москве, в приказах. По свидетельствам современников начинается "московская волокита", полнейшее неправосудие и искажение начал древнего русского суда .


Наместники, именовавшиеся при действии Русской Правды посадниками, волостели, называвшиеся тогда вириками, и их тиуны -- составляли единственную местную правительственную судебную власть в течение XIV и XV столетий. Встречавшиеся в древних актах исторические должностные лица, а именно: особые волостели, слободчики, данщики, посельские и ловчие, по характеру своей судебной власти соответствовали отчасти, с некоторыми ограничениями, общим волостелям, хотя заведовали меньшими "присудами", и потому всех указанных выше лиц нельзя прямо относить к особому разряду правительственных судей 1.


Совместно со всеми указанными выше правительственными судьями существовали еще и судьи вотчинные, как светские, так и духовные (последние составляли преимущественно игумены и архимандриты в монастырях). Судебная власть, предоставленная в поземельных владениях их вотчинникам, определялась жалованными грамотами.


Судьи правительственные и судьи вотчинные иногда собирались вместе для решения общих дел и составляли, так называемые, смесные суды. Эти суды могли учреждаться, смотря по подсудности входивших в дело лиц, и отдельно, как из одних правительственных, так и из одних вотчинных судей.


Судьи разъезжие и судьи данные не причислялись к постоянным местным участковым судьям, как это имело место в отношении наместников и волостелей, а время от времени посылались правительством из Москвы в уезды для решения на месте по-преимуществу спорных гражданских земельных дел. Различие между разъезжими судьями, носившими также название писцов, и судьями данными состояло в следующем:


Первые, т. е. разъезжие судьи, посылались периодически, время от времени, в тот или другой уезд для составления о нем писцовых книг и решения при этом дел о тех спорных землях и угодьях, кои подлежали записке в уездные писцовые книги, но до решения судьей спора не могли быть в них внесены, так как для такого внесения требовалось точное обозначение имени владельца земли или угодья, что невозможно было сделать до окончания самого дела.


Вторые, т.е. данные судьи, назначались правительством по просьбе участвовавших в спорном деле сторон, и для решения одного дела. Каждой стороне дозволялось просить о назначении для себя особого данного судьи и указывать при этом прямо на то или другое желательное для него лицо.


Разъезжие судьи производили суд иногда в составе двух или трех из них, а иногда единолично. При этом не было точно определено, в каких случаях требовалось коллегиальное рассмотрение дела, а в каких нет. Монастырские земельные тяжбы, как правило, всегда решались разъезжими судьями коллегиально.


Третейские судьи были двух видов: 1) третейские судьи между самими судьями, не сходившимися в мнениях относительно решения дела; 2) третейские судьи между частными сторонами, по их собственным спорным делам.


Первого рода третейские суды допускались исключительно в "смесных делах", возникавших между отдельными удельными княжествами. Если у смесных судей, назначавшихся князьями, было разногласие относительно решения таких дел, то эти судьи пользовались правом самим выбирать третейского судью; в случае же разногласия их относительно выбора самого третейского судьи, естественным третейским судьей признавался великий князь Московский, и дело передавалось на его решение.


Третейские судьи второго рода были судьями между частными лицами. Эти судьи, без какого-либо отношения к правительственной власти, выбирались спорившими сторонами совершенно свободно. При выборе третейских судей стороны заключали третейские записи, которые писались примерно так: "не ходя на суд, поговоря меж себя полюбовно, зарядили мы в том деле третьих (таких-то), и третьим нашим пожаловать нас судить и всякими сыски сыскивать и по душам допрашивать. И мне (истцу), став перед третьими своими, иску своего искать, а нам (ответчикам) перед третьими своими в том его иску отвечать и во всем их слушать, и приговор их и сказку любить; и вольно третьим нашим правого оправить, и виновного по суду своему и по сыску и по нашим душевным сказкам обвинить, и расправа меж нами учинить безволокитно, и приговор свой третейский правому на виноватого дать. А будет я (истец) не стану перед третьими, где мне посрочать, к суду, или став не учну того своего иску искати, и третьих своих не учну суда слушать, и приговора их и сказки любить, и я (истец) того своего иску всего лишен; да на мне ж (истец) взять третьим нашим бесчестия свои против государева денежного жалованья. А будет мы (ответчики) перед третьими своими к суду не станем, где нам третьи наши посрочать к суду быти. или став перед них не учнем в том иске отвечать, или не учнем третьих своих суда слушать и приговору их и сказки любить, и на нас (на ответчиках) тот иск сполна; да на нас же взять третьим нашим бесчестия свои против государева денежного жалованья". Запись подписывалась истцами, ответчиками и послухами.


В монастырских селах, третейские судьи назначались иногда сельскими приказчиками.


Все указанные местные судебные власти существовали в течении нескольких столетий вплоть до второй четверти XVI века, когда на Руси начинается первая судебная реформа. А именно: суд уездный становится не одноличным, а коллегиальным, и вместо правительственного назначения судей для них вводится выборное начало.


В эпоху Ивана Грозного оба порядка уголовного процесса, и состязательный и розыскной, существуют совместно. В чисто уголовных делах состязательный порядок -- суд -- предполагает производство по менее важным деяниям, например, убийству в драке, нанесению ран и увечий, разбоям и "татьбам" без поличного и т.п. Причем это производство происходит по правилам производства гражданского, допуская даже примирение. Дело начинается "по жалобницам"; стороны по "приставной грамоте" приглашаются в суд. Последний обычно происходит в определенные, указываемые особыми грамотами для всей данной области сроки. Если истец (обвинитель) являлся, а ответчика (обвиняемого) на суде не было, то истец получал бессудную грамоту, удовлетворявшую его требования. Неявка истца влекла освобождение ответчика от суда. В случае явки обеих сторон дело двигалось в состязательном порядке, т.е. каждая сторона излагала свои требования и подтверждала их доказательствами. Вслед за этим объявлялся приговор.


Розыскной порядок -- сыск -- направлялся на расследование тяжких преступных деяний: убийство, разбой, "татьба" с поличным, поджог и т.д., обычно караемых смертной казнью. Сыск не был связан законными сроками и всегда соединялся с пыткой.


Первоначально сыск, введенный Иваном Грозным, во многом соответствовал германскому порядоку, установленный по Бамбергскому уложению 1507 г. Губные старосты должны были объезжать свои округа и расспрашивать местных жителей, "кто у них тут в губе лихих людей, татей приезжают и разбойную рухлядь привозят и от кого на разбои ездят и кому разбойную рухлядь продают за разбойное. И на кого на обыску скажут, что они лихие люди, тати и разбойники... и истцов им нет, и старостам по тем людей по обыску посылать, а велеть им имати и ставить перед собой... и как перед старостами поставят, старостам тех людей по обыскам в разбое пытать".


Судебная реформа также была начата в эпоху правления Ивана Грозного. А именно: учреждением в 1539 году новой местной судебной власти в лице выборных губных старост для каждого города и каждой волости по три или по четыре человека. Выборы в губные старосты стали производиться отдельно по каждому уезду, на общем съезде всех его сословий. А именно: духовенства, дворян, "детей боярских", городских, посадских и волостных людей. Для проведения самих выборов составлялись выборные списки за подписью всех избирателей и списки эти представлялись в Разбойный приказ. Выбирать в губные старосты предписывалось только детей из боярского рода и дворян.


Если Разбойный приказ не устраивал кто-либо из выбранных губных старост, то губного старосту назначали без выборов. В случае, если выборы не были единогласны, то такие выборы представлялись на рассмотрение в Разбойный Приказ, от которого зависело или утвердить кого-либо из лиц, выбранных в губные старосты, или приказать произвести новые выборы.


Выбранных таким образом губных старост запрещалось смещать с должностей. В грамоте 1550 года Иван Грозный прямо говорит: "а которые старосты нашу службу служат и от службы их отставати немочно". Если при этом принять во внимание, что срок выборной службы губных старост не был определен, и что они служили бессрочно, то мы имеем полное право сказать, что им присваивалась полная несменяемость. И действительно, их служба продолжалась почти пожизненно, иногда 20 и более лет в одной и той же должности и в одной и той же местности, как напр., губных старост Дубасова, Палицына, Осорьина и других1.


При этом губным старостам разрешалось оставлять должность по собственному желанию, но если их выбирали снова, то они не могли отказываться от службы, кроме того случая, когда при специальном освидетельствовании их находили больными или увечными.


Таким образом, для суда в средневековой Руси было характерно наличие выборного, демократического, начала в его формировании и прицнипа несменяемость судей.


В целом обязанность губных старост состояла в том, чтобы "разыскивать" разбойников, судить и казнить их. С учреждением губных старост "дела разбойные" уже не подлежали ведению наместников, волостелей и их тиунов; но по всем остальным делам они еще сохраняли свою прежнюю власть и значение. Впоследствии, обязанность губных старост еще более расширилась, когда им предписано было произносить приговоры и о "татях" и "душегубцах". Соответственно этому увеличению сферы компетенции губных старост уменьшалась компетенция наместников и волостелей, и наконец, начиная с 1552 года, эти должности, по ходатайству местных общин, стали почти повсеместно уничтожаться и заменяться выборными излюбленными судьями.


Институт излюбленных судей был установлен Иваном Грозным. В первые годы его самостоятельного правления на наместников и волостелей, назначавшихся правительством из бояр и "детей боярских", крестьянские общины стали приносить царю постоянные жалобы о том, что эти должностные лица "чинят им продажи и убытки великие". Царь обратил внимание на эти жалобы и, в своих грамотах об установлении нового судебного учреждения, а именно излюбленных судей, заявил следующее: "мы, жалуючи крестьянство, для тех великих продаж и убытков, наместников и волостелей от городов и волостей отставили, и велели есми во всех городах и волостях учинити старост излюбленных, кому меж крестьян управа чинить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всей землей, людей добрых и просужих, которые бы были душей прямы и от которых бы им (крестьянам) продаж и убытков и обиды не были, и (которые) рассудить бы их умели вправду беспосульно и бесволокитно".


Таким образом, излюбленные старосты были собственно крестьянскими судьями. Они назывались также земскими судьями, мирскими выборными или просто выборными судьями и судейскими. Выборы в излюбленные судьи производились не всеми сословиями, как это было при выборах в губные старосты, а только одними крестьянами отдельно по каждому городу, посаду или волости, причем для всякого из этих выборных участков выбиралось по несколько судей. Срок выборной службы излюбленных судей не был определен, но городским, посадским и волостным людям разрешалось переизбирать их или по собственному побуждению, или вследствие желания самих судей оставить должность. Губные старосты и излюбленные судьи редко действовали однолично, но всегда почти коллегиально в большем или меньшем составе.


Ведению излюбленных судей подлежали дела крестьянского сословия, остававшиеся до этого в компетенции наместников и волостелей после передачи от них губным старостам дел разбойных, "татебных" и "душегубных", т. е. гражданские дела и маловажные уголовные дела. Однако, следует заметить, что излюбленным судьям, иногда предоставлялись и права губных старост в решении важных уголовных дел, касавшихся только крестьян.


Прочие местные судебные власти, как то: судьи разъезжие, данные, третейские, вотчинные, и после судебной реформы, осуществленной при Иване Грозном, сохранили свое прежнее значение без всяких изменений, но вотчинным судьями уже не дозволялось вести в своих вотчинах дела о татьбах, разбоях и душегубствах.


Изложенное нами изменение в судоустройстве не было, впрочем, строго и одновременно осуществлено на всем пространстве русского государства. Поэтому при учреждении губных старост и излюбленных судей, оставались местности, где ни тех, ни других не было, а все дела по-прежнему судили одни наместники или волостели и их тиуны.


При наместниках и волостелях каждый уезд делился на большее или меньшее число судебных округов. Из них тот округ, в границы которого входил уездный город, в котором находился наместник, назывался наместничеством, а другие округа, в том же уезде, с главным селом, где жил волостель, именовались волостельствами. Среди наместничеств и главных волостельств постоянно образовывались еще гораздо меньшие, но самостоятельные "присуды", как правительственные, которые можно назвать особыми волостельствами, так и частные -- вотчинные округа. Например, в Переяславском уезде было пять главный судебных округов: 1) наместничество Переяславское и общие волостельства, 2) Усольское, 3) Кисемское, 4) Верх-Дубенское и 5) Слободское; но, кроме того, в округе Переяславского наместничества возникли еще три особые волостельства с особыми волостелями, независимыми от наместников, именно: 1) волостельство "столнича пути" для рыболовных дворов в самом Переяславле; 2) волостельство сокольнича пути для 20 сокольничьих дворов также в Переяславле; 3) Артемоновское волостельство, из волости Артемоновской.


Реформа, произведенная в 50-60 годы XVIв., (Поготовлен новый Судебник -- 1550 года, некотрые его положения были заимствованы из судебника 1497 года, в котором преобладало стремление к установлению в общероссийском масштабе единых правовых норм и единого судопроизводства). Это значительно повлияла на изменение пределов прежних правительственных судебных округов. Там, где вместо наместников и волостелей учреждены были излюбленные судьи, за прежними наместничьими и волостельскими присудами осталось лишь финансовое значение, именно городские; посадские и волостные люди этих прежних присудов обязаны были сообща за кормы, пошлины и всякие доходы бывших наместников и волостелей вносить в казну оброк, по тому времени весьма значительный. Например, с Важского и Шенкурского наместничьего присуда платилось оброка полторы тысячи рублей в год. Судебные же округа вновь учрежденных излюбленных судей исключительно ограничивались тем городом, посадам или волостью, для которых эти судьи были выбраны. Таким образом, прежние "присуды" наместников и волостелей сохраняли за собой представление единственных "тяглых" единиц, с которых платилась денежная повинность, однако в виде собственно судебных округов они уже перестали существовать.


Губные старосты, как уже было отмечено, избирались по уездам, и потому уезд составлял их общий судебный округ. При этом губные старосты, в количестве трех или четырех человек на ту или другую общину, действовали, как местные участковые судьи, только в том городе, посаде или волости, для которых были выбраны. При возникновении же важных уголовных дел, все губные старосты того или другого уезда обязаны были съезжаться в уездный город и решать такие дела сообща. Итак, губные старосты, кроме своего частного судебного округа, именно: города, посада или волости, имели еще и общий для всех их судебный округ -- целый уезд. В XVI веке губным старостам на своих участках разрешалось судить и единолично.


Съезды губных старост в главный город их уезда для решения преимущественно важных разбойных дел представляют собой то начало чистой коллегиальности, которого смесные суды еще не имели, так как каждый из смесных судей, будучи судьей только той или другой стороны в деле, невольно преследовал в нем и свой особый интерес.


Из всего сказанного следует, что наместничьи и волостелины "присуды", заключавшие в себе по нескольку волостей после учреждения губных старост и излюбленных судей, разделились на самые мелкие присуды, ограничившиеся пределами одного города, или посада, или одной волости.


Интересно отметить, что уже в XIII в. существовала присяга судей при вступлении их в должность. Относительно наместников, волостелей и их тиунов непосредственных сведений в исторических источниках нет. Но из того, что им предписывалось судить "право", "по крестному целованию", можно заключить, что они давали судейскую присягу, -- тиуны перед наместниками и волостелями, их избиравшими, а сами наместники и волостели, вероятно, в Москве, перед самым отправлением их на службу в тот или другой уезд.


Что касается губных старост и излюбленных судей, то все они, после выбора в судьи, обязаны были приезжать в Москву, где приводились к присяге через дьяков, губные старосты -- в Разбойном Приказе, а излюбленные судьи в том Приказе, которому подведомственна была выбравшая их в судьи местность.


Присяга судей производилась по особо установленной форме. Одна из форм судейской присяги, или крестного целования сохранялась еще со времен Ивана Грозного. Она была составлена, без сомнения, по общему, употреблявшемуся тогда образцу, для некоего Петрушки, выбранного излюбленным судьей в Тавренскую волость Важского уезда:


"Целуем крест своему Государю, Царю и Великому Князю Ивану Васильевичу всея Руси и его детям царевичам, Царевичу Ивану и Царевичу Федору, и их землям, на том, что меня, Петрушку, по Государеве Цареве и Великого Князя грамоте, в Тавренской волости выбрали в выборные излюбленные судьи: мне, будучи в судьях, крестьян судити всякий суд в правду безо всякие хитрости, другу не дружити, а недругу не смтити, и посулов мне в суде не имати ни у кого ничего, некоторыми делами, и Государев оброк с крестьян сбирати без приборов, и ходит мне о всем, по тому, как в уставной грамоте писано, по сему Государеву крестному целованию".


Впоследствии с 1607 года излюбленные судьи приводились к присяге не в Москве, а на месте их избрания через воевод; но уже с 1622 года снова было предписано присылать излюбленных судей для принятия судейской присяги в Москву.


При существовании в уездах одних лишь наместников и волостей, вполне независимых друг от друга, власть этих судей увеличивалась или уменьшалась судя по тому, получал или нет наместник или волостель право боярского суда, пользуясь только правом небоярского суда наместник или волостель, имевший право боярского суда мог в своем наместничестве или волостельстве казнить и оправдывать лиц, обвинявшихся в важных преступлениях, а также рассматривать иски холопов о предостовлении свобод от холопства и признавать их вольными людьми.


Наместники же или волостели, получавшие право небоярского суда, могли решать собственной властью только незначительные уголовные дела, по важным же уголовным делам им не разрешалось ни казнить, ни оправдывать преступников, ни освобождать холопов из холопства. В этих случаях наместники или волостели обязаны были судные списки своего суда переносить для доклада и вершения дел в Москву или к удельным князьям. Так как большинство наместников и волостелей пользовались лишь правом небоярского суда, то, очевидно, что все важнейшие уголовные дела и дела о холопах, желавших освободиться от крепостной зависимости, были сосредоточены в Москве и у удельных князей.


Тиуны, как лица, назначавшиеся на должность самими наместниками и волостелями себе в помощь, но без права удаления их от службы до истечения одного года, никогда не получали права боярского суда, несмотря на то, что наместники или волостели, их определившие, имели на это право. Тиуны решали судные дела самостоятельно, без вмешательства в их суд наместников и волостелей.


Особые волостели, носившие названия: посельских, ловчих, данщиков, слободчиков или просто волостелей, почти никогда не рассматривали дел о "душегубстве", а иногда и дел о разбое и "татьбе" с поличным. Поэтому лица, жившие в присудах особых волостелей и им подсудные, подлежали по делам о "душегубстве", а иногда по делам о разбое и "татьбе", не суду своих особых волостелей, а суду наместников или главных волостелей, судя по тому, в округе кого из них находилось то или другое особое волостельство. Власть губных старост была, напротив, весьма обширна и касалась всех без исключения сословий. Губные старосты могли сами казнить разбойников. В своих грамотах, царь Иван Грозный, предоставляя губным старостам неограниченное право применения смертной казни, говорит: "то есми положил на душах наших, а вам от меня в том опалы нет".


Губные старосты в своих участках, именно в городах, посадах и волостях, разбирали в составе трех или четырех человек, только незначительные разбойные и "татебные" дела; особо важные дела этого решались, как уже было нами отмечено, губными старостами всего уезда на общем съезде. Если они переносили дела в Москву, то лишь в результате каких-либо проблем в решении этих дел. В наказах губным старостам говорилось: "а в чем будет вам, в котором деле, невозможно управу учинити, и вы б о том отписывали к нашим боярам, которым приказаны разбойные дела, и бояре наши о тех делах докладывают Меня Царя и Великого Князя, да вам в тех делах указ учинять".


Излюбленные судьи были судьями только лишь крестьянского сословия, и их судебная власть над крестьянами не превышала власти наместников и волостелей без права боярского суда, т.е. касалась дел не имеющих принципиального значения. Лица других сословий, проживавшие в участках излюбленных судей, а именно: бояре, дети борские и дворяне, не подлежали суду излюбленных судей, в том случае если они были ответчиками по делу, а не истцами, и судились в Москве, в Судных приказах Московском и Владимирском. С исками же на крестьян обращались к излюбленным судьям лица всех сословий. Иногда излюбленным судьям, кроме отнесения к их ведомству маловажных дел, давались также и полномочия, предоставленные губным старостам. В таком случае, излюбленные судьи также могли казнить разбойников, "татей" и "душегубцев", если только эти преступники принадлежали к лицам крестьянского сословия. Остальным излюбленным судьям, не имевшим губного права, разрешалось участвовать в смесных судах с губными старостами по делам разбойным, татебным и душегубным, касавшимся крестьян.


Вотчинные судьи получали право судить не только вследствие одного фактического владения вотчиной, но прежде всего вследствие особого пожалования этого права верховной государственной властью. В XIV и XV веках вотчинным судьям предоставлялась судебная власть по всем без исключения гражданским и уголовным делам, возникавшим в их вотчинах и между их крестьянами. Власть эта соответствовала власти наместников и волостелей, имевших право небоярского суда. Полномочие же боярского суда никогда не давалось вотчинным судьям. Поэтому дела о разбое и "татьбе" они были обязаны представлять на решение в Москву или к удельным князьям. Так, в 1455 году, встречается постановление, чтобы вотчинные дела Кирилло-Белозерского монастыря, в Дмитровском уезде, о разбое и татьбе, после суда, докладывались дмитровскому Князю: "а судив того, сказано в постановлении, да доложат меня Князя Юрия Васильевича и аз того сам дозрю." Дела о "душегубстве" в XV веке редко представлялись разбирательству вотчинных судей. В XVI же веке дела о "душегубстве", разбое и "татьбе" с поличным, после учреждения губных старост, были повсеместно исключены из ведомства вотчинных судей.


Прямого закона об отводе судей не встречается ни в XIV, ни в XV и в XVI столетиях, но практикой, очевидно, такой отвод допускался. В 1620 году было принято постановление об отводе, но оно касалось одних губных старост. Отвод разрешался со стороны истцов, а не обвиняемых, но староста не устранялся от дела полностью, а к нему "присоединялся" другой губной староста. Примечательно, что отводы судей в той форме, в какой они существовали в то время, т.е. превращение единоличного суда губного старосты в коллегиальный, и прямое устранение от судебного разбирательства излюбленного судьи, происходили не перед рассмотрением иска, а во время судебного процесса.


При местных правительственных судьях находились: судные мужи, дьяки, доводчики и праветчики, палачи и бирючи. У наместников, волостелей и их тиунов, а также у губных старост и излюбленных судей постоянно в суде сидели судные мужи, и без них ненельзя было производить никакого суда.


Наместникам, волостелям и их тиунам постоянно предписывалось в уставных грамотах не судить без сотского, старосты, дворского и "лучших" людей. Но назначались ли эти лучшие люди для присутствования в суде по выбору общин или по указанию самих судей первоначально не было определено. Впоследствии, со времени Ивана Грозного, судные мужи выбирались по волостям и приводились к присяге в том "что им на суде всякого дела беречи в правду, по крестному целованию, без всякие хитрости". В этот же период определен и тот порядок, по которому судные мужи должны были являться в суд для исполнения своих обязанностей. Им предписывалось сидеть в суде попеременно. Так в Керетской и Ковдинской волостях (приморских) было выбрано 6 судных целовальников. Из них половина(3 человека заседали в суде у слободчика один месяц; затем следовала другая смена, также из трех человек и тоже сидела месяц. В в отдельных уездах выбиралось также по два судных целовальника на волость. В Заонежских погостах у излюбленных судей в 1598 году сидело по 5 и 6 целовальников.


Судные мужи, или судные целовальники, присутствуя при рассмотрении дел в суде, по окончании их, прикладывали руки к подлинным судным спискам, в которых излагался процесс суда, и при суде наместников и волостелей, писались земскими выборными дьяками. Эти списки, по приложении к ним рук дворскими, старостами и вообще целовальниками, хранились у наместников и волостелей; копия же с этих списков (противни) писались наместничьими или волостелиными дьяками и хранились, после приложении к ним рук со стороны наместников или волостелей, у судных мужей, сидевших в суде. На суде у губных старост и излюбленных судей также сидели специальные целовальники. Из них целовальники, присутствовавшие на суде у губных старост, в частности назывались еще и губными целовальниками.


Губных целовальников выбиралось человек 5 или 6 на волость. Обязанность их состояла не только в том, чтобы присутствовать при производстве суда, но и в том, чтобы разыскивать разбойников и "татей" и исполнять разные поручения губных старост, например отвозить их грамоты и преступников в другие губы к другим губным старостам, когда в том была необходимость. Губные целовальники исполняли свою службу по 10 и более лет. Впоследствии, в 1632 году, царь Михаил Федорович приказал выбирать губных целовальников только на один год и выбирать из людей добрых и прожиточных.


Целовальники, присутствовашие на суде у губных старост и излюбленных судей, также подписывали судные списки; но списки эти составлялись уже не в двух экземплярах, как на "присуде" наместников и волостелей, а только в одном экземпляре, который хранился у самих судей, и подписывался как судьями, так и целовальниками.


Таким образом, судные мужи, или судные целовальники, не были судьями, а только "оберегателями" правды на суде, и свидетелями того, что на нем происходило. Приближаясь к современным понятиям, можно сказать, что судные целовальники были своего рода присяжными заседателями, обязанными удостоверить своей подписью правильность судебного протокола, т.е. подтверждать ею достоверность внесенных в судной список фактов судебного следствия, без всякого права судить о вине или невинности подсудимых. Разумеется, отказ их подписать судной список, как неверный, фактически отменял и сам приговор, после чего дело переносилось на рассмотрение в Москву.


Дьяки были в распоряжении наместников и волостелей и ими назначались. Назывались они наместничьими или волостелиными дьяками. При выборных судьях, т.е. при губных старостах и излюбленных судьях, состояли земские выборные дьяки, выбиравшиеся по одному в каждой волости. Их приводили к присяге по той же записи, что и судей. Дьяки, как выборные, так и невыборные, занимались составлением судных списков и ведением бумаг. Дьяки, находившиеся при губных старостах, назывались губными дьяками.


Доводчики и праветчики назначались самими наместниками и волостелями. Обязанность доводчика состояла в вызове к суду по приставным грамотам подсудимых, истцов, ответчиков и свидетелей, а также в содержании под арестом людей, "бравших за пристава". Эти люди находились в доме у доводчика под присмотром, а иногда и в оковах. Праветчики занимались взысканием денег посредством правежа по судебным решениям. Нередко доводчиком и праветчиком бывало одно и тоже лицо, называвшееся так или иначе, смотря по роду обязанностей, которые оно исполняло в данное время. У губных старост и излюбленных судей, вместо доводчиков и праветчиков, были для исполнения тех же обязанностей особые выборные целовальники -- земские приставы. В ведении губных старост находились также палачи, которые были, впрочем, только в городах.


Для своих целей, именно для поимки разбойников, губные старосты употребляли и бирючей, на которых возлагались обязанности: "в торговые дни по торжкам кликать не по один день о царских указах для всеобщего сведения и о разных распоряжениях властей, а также и о поимке преступников".


Вотчинные судьи также имели при себе тиунов, приказчиков и приставов, а митрополиты -- и своих волостелей. Места , в которых судили губные старосты, назывались губными избами, а места, где заседали излюбленные судьи, носили названия судных изб и судебень.


Центральную или высшую судебную власть имели, как было отмечено выше, введенные бояре, начиная с XVI  века распределенные по приказам. Ее удерживали за собой удельные князья, великие князья и цари.


Приказы в Москве образовывались постепенно. В жалованных грамотах IV и XV веков, относительно лиц, которым они жаловались, говорилось только: "сужу их яз, князь Великий, или боярин мой введенный, или дворецкий". Этим введенным боярам и дворецкому, заведывавшему дворцовым ведомством, поручалось, до учреждения Приказов, решение тех или других судных дел, переносившихся по каким-либо обстоятельствам в Москву; но всякий раз по личному указанию князей. Такая передача дел приняла характер определенного направления в распределении их между боярами, и таким образом, постепенно складывался институт приказов. Поэтому точно определить то время, в которое они, собственно, возникли представляется достаточно сложным.


В XVI столетии упоминается только о двух приказах, именно о Приказе Большого Дворца и о Разбойном приказе. Но в записке о Приказах, составленной в начале XVII века указываются 19 Приказов, учрежденных, очевидно, значительно раньше. Эти были Приказы: 1) Приказ Большого Дворца; 2) Приказ Большого Прихода; 3) Четверти Новгородская, Владимирская, Ярославская и Галицкая (Четвертной Приказ); 4) Стрелецкий Приказ; 5) Пушкарский Приказ; 6) Ловчий Приказ; 7) Сокольничий Приказ; 8) Приказ Иноземцев; 9) Ямской Приказ; 10) Конюшенный Приказ; 11) Холоний Приказ; 12 и 13) два Земских Приказа; 14) Денежный Приказ (Монетный); 15) Приказ Челобитный; 16, 17 и 18) Судные Приказы Владимирский, Дмитровский и Рязанский и 19) Разбойный Приказ. К этим Приказам следует присоединить еще 20-й Приказ Посольский, о котором упоминается в 1601 году при царе Борисе Федоровиче и 21-й Приказ сыскных дел, о котором в первый раз говорится в царствование царя Михаила Федоровича.


Все эти приказы, кроме порученного им специального ведомства, иногда чисто административного, пользовались еще и судебной властью в назначенной для каждого из них местности. Известно, что каждому приказу, на его содержание, приписывали город или несколько городов с уездом или с частью уезда. Из этих территориальных округов, распределенных между теми или другими приказами, находившиеся там наместники, волостели или излюбленные судьи должны были в случае необходимости представлять все судные уголовные и гражданские дела в тот из приказов, к которому данная местность была приписана. Таким образом, приказы, при своем общем значении для всей страны в отношении порученных им дел административного ведомства, в вопросах, относящихся к производству суда, представляли собой местные учреждения, хотя и находившиеся в Москве, но ведавшие вне ее более обширными судебными округами, чем округи наместников, волостелей, губных старост и излюбленных судей. Вследствие такого участия приказов в решении судных дел той или другой местности, все они, кроме специально присвоенных им наименований, назывались и Приказами Судными, независимо от особых Судных Приказов Владимирского, Дмитровского и Рязанского.


Система наказаний за те или иные преступления, подлежащие суду всех уровней, также складывалась постепенно и не всегда была одинакова во всех местностях. Кроме того, как мы видели, в ряде случаев судьи имели чрезвычайно большие полномочия. Упорядочена система наказаний была в Уложении царя Алексея Михайловича.


С этими оговорками можно в общим и целом сказать, что за преступления в XIV, XV, XVI и в половине XVII веков назначались следующие наказания: 1) Смертная казнь, совершавшаяся преимущественно через повешение, а иногда через сожжение и отсечение головы; 2) Лишение свободы, именно тюремное заключение на определенный срок или до смерти, или заключение в монастырь, вероятно до исправления; 3) Телесные наказания, как то: наказание батогами, кнутом и отсечение руки; 4) Денежные взыскания.


В эпоху Уложения 1649 г. укрепляется розыскной порядок, постепенно вытесняя из области уголовного правосудия остатки состязательного процесса. Для начала преследования за тяжкие преступления, по общему правилу, не требуется "истца". "А не буде на кого в смертном деле челобитчика, и по таким делам за мертвых людей истец бывает сам царь". Таким образом, на первый план выступает государственный элемент преследования преступлений, а состязательное начало постепенно отодвигаются в тень.


В общем и целом все уголовные дела в средневековой Руси можно разделить на три категории: по одним из них назначался суд, формальное судопроизводство; но другим -- производили сыск; по третьим, по очевидности поступков, "чинили управу", т. е. подвергали наказанию без формального о них суда. Таким образом, дела уголовные разделялись на управные, судные и сыскные. Слово "управа" не всегда, впрочем, означало расправу без суда; напротив, оно понималось и в смысле ответственности за преступление, хотя бы назначению такой ответственности предшествовал суд или сыск. Но несомненно и то, что управа иногда производилась без всякого суда или сыска. Так например, за насильственные поборы с крестьян правительственными чиновниками и за самовольные приезды на пиры и братчины виновных наказывали взысканием с них причиненных ими убытков без суда. Точно также без суда взималась и пеня за неплатеж, пошлины за товары; но если торговые люди утверждали, что они заплатили пошлину таможенникам, а последние такой платеж отрицали, то тогда, для разрешения возникшего спора, "давали суд и обыском обыскивали". Таким образом, "управными" делами в узком смысле слова назывались такие дела, за которые большей частью наказание назначали напрямую без суда. Это, по преимуществу, были такие дела, по которым не возникало частных исков, а только нарушались распоряжения правительства. В подобных случаях быстрая кара считалась необходимой; но если обвиняемый представлял доказательства своей невиновности, то мог производиться суд и по управным делам.


Что касается судных и сыскных дел, то для определения их сущности и различия в судопроизводстве по ним, можно обратиться к текстам исторических документов: "Взыщет кто на ком бою и грабежу, и то сыскивать, а сыщут, что на него бой и грабеж был, и потому ответчика обвинять. А на грабеж видоков нет (а на грабеж сыску нет), и в том присуждати целовати. Кто в чем скажется виноват, то на нем взяти, а в достали суд и правда и крестное целование. А кого приведут с поличным впервые, иного его судити, да про него обыскивати, и назовут его в обыске лихим человеком, ино пытати, а скажет на себя сам, ино его казнити смертной казнью. А скажут в обыску, что он добрый человек, и того поличного сыскивати судом, и дело вершити по суду. На которых людей истцы бьют челом в татьбе и в разбое именно, без поличного, без язычной молвки, и не по лихованным обыскам, то тех челобитчиков отсылать из Разбойного Приказа в Судный Приказ, где кто судим, а будет в Судном Приказе сыщется, что те дела дошли до пыток, то тех истцов и ответчиков из Судного Приказа отсылати в Разбойный Приказ".


Из вышеизложенного видно, что слова: "суд", "судити", имели общее и частное значение. Судебное расследование какого либо дела называлось судом. Производили суд не только по маловажным преступлениям, но, например, о разбоях. Но в узком смысле слова под судом понимали особый порядок судопроизводства, отличный от сыска; напр., вор, пойманный с поличным и признанный на обыске "добрым" человеком, судился судом, а не сыском и дело о нем вершилось по суду, и не в Разбойном приказе, а в одном из судных приказов. Заметим, что поскольку суд перешел в ведение воевод, земские старосты лишились своей судебной компетенции, а также других не менее важных полномочий.


С другой стороны, когда обвиняемые в "татьбах" и разбоях без поличного, переданные для суда из Разбойного в судные приказы, доводились до пыток, их снова передавали в ведомство Разбойного Приказа, т.е. прекращали суд и начинали сыск. И так, судом назывался такой порядок судопроизводства, при котором не было пыток, а доказательствами служили: свидетельские показания и крестное целование. Рассматривавшиеся этим порядком дела, как уголовные, так и гражданские, назывались судными делами.


Что касается слов: сыск, обыск, сыскивать, обыскивать, то они также имели значение общее и частное. В общем смысле обыски могли производиться по всяким уголовным делам, как по судным, так и по сыскным. Но при суде, как особом порядке судопроизводства, обыски производились для исследования факта преступления и отношения к нему обвиняемого, а при сыске, в частном значении этого слова, обыски производились для определения не только того, виновен ли обвиняемый во вменяемом ему преступлении, но и для определения того, "лихой" ли он человек или нет, т.е. следует ли его подвергнуть пытке или не следует. Такой сыск, который мог вести к пытке, и при котором дело решалось по признаниям обвиняемого, данными под пытками, рассматривался как особый порядок судопроизводства, отличный от производства суда в тесном смысле.


Таким образом, суд и сыск составляли две особые формы судопроизводства. Сыск, как особый порядок судопроизводства, употреблялся только при решении дел о важнейших уголовных преступлениях, влекших за собой, при известных обстоятельствах смертную казнь. Сюда относится "татьба" с поличным, разбой, "душегубство", поджог, "ябедничество", измена и пр. Другие преступления, за которые назначались временное заключение в тюрьме или в монастыре, наказание кнутом или денежные взыскания, если только эти преступления не подлежали управе без суда, рассматривались не сыскным, а судным порядком. Однако, нельзя оставить без внимания того обстоятельства, что и при значительных преступлениях, сыск, как особый порядок судопроизводства, не всегда употреблялся. Так, например, дела о "татьбах" и разбоях без поличного, когда против обвиняемых истцы не представляли никаких других доказательств, кроме крестного целования, рассматривались под формой суда, а не сыска. Но иногда и при полных доказательствах вины, например, по делам о душегубстве и о поджогах, сыска не производили, а дело решалось по суду, и влекло за собой не смертную казнь, а денежные взыскания. Эта на первый взгляд очевидная непоследовательность, объясняется тем, что убийцы и поджигатели, несмотря на всю тяжесть их преступлений, не всегда, по господствовавшим в то время понятиям, считались "лихими" людьми, которые одни только и подлежали сыску и казни. Поджигателей и убийц не признавали лихими людьми, если они совершали убийства и поджоги не при разбоях, а при ссорах или по пьянству. Поэтому, даже умышленные поджигатели, если поджог был сделан не при разбое, не подвергались смертной казни, а приговаривались посредством суда к взысканию причиненных ими убытков. Дела об убийствах при самовольных наездах на чужие земли, вследствие соседских ссор и несогласий, а также при драках, влекли за собой плату по суду и могли прекращаться миром.


Кроме того, составители подложных документов, например, купчих, как заведомо "лихие" люди, судились сыском и подвергались пытке, а те, кто подговаривали их в свою пользу к такому преступлению, не считались лихими людьми, и потому судились порядком суда и несли денежную ответственность. Очевидно, что лихими людьми считались лица, совершавшие важные преступления как бы в виде промысла; единичные случаи противозаконных деяний, несмотря на их тяжесть, не делали еще, по господствовавшим в то время понятиям, человека заведомо "лихим", и потому преступники этого рода всегда судились судом, исключая "татей" и разбойников (тоже, как мы видели, не всегда подлежавших сыску).


Подводя итог, отметим, что по уголовным делам в в допетровской Руси производились: управа, суд и сыск в узком значении этих слов. Управа состояла в безотлагательном наказании виновных без суда. Суд, как особый порядок судопроизводства, принимал в качестве доказательств свидетельские показания и крестное целование, а сыск, в смысле отдельной формы уголовного процесса, -- исключительно пытку.


Сыску подлежали только важнейшие уголовные дела, и при основательности улик и при признании того, что обвиняемые были или могли быть, по роду сделанных ими преступлений, заведомо "лихими" людьми. Главным образом, сыскной порядок применялся к разбоям и "татьбам" с поличным, а также к душегубствам и поджогам, совершенных при разбоях.


В XVII столетии усиливается значение центральных органов, прежде всего приказов, в организации уголовного процесса. Особое место в организации уголовного процесса занимал разбойный приказ, который 1539--1701 гг. давал наказы губным старостам, утверждал этих старост в должности, получал от них отчеты и решал те дела, которые не могли быть решены на местном уровне. В то же время в ведении разбойного приказа находились важнейшие уголовные дела, а именно: воровство и разбой с поличным и т.д., но если эти дела требовали допроса через пытку. Эти дела поступали в приказ или по докладу местных властей, или непосредственно, как в суд первой инстанции. По своему составу приказы, в период их наиболее полного развития как института государственной власти, т.е. в XVII веке, были коллегиальными учреждениями. В его аппарат входили: возглавлявший приказ боярин, окольничий или думный дворянин "с товарищи", а также дьяки, подьячие и "пристава" -- недельщики, заводчики и т.д.


Высшим органом в эту эпоху была Боярская Дума, рассматривавшая среди других подведомственных ей дел также и судебные дела, которые поступали к ней или распоряжению царя, или в общем (ревизионном по докладу и апелляционном) порядке, причем окончательное решение наиболее важных дел зависело от верховной власти. Во второй половине XVII в. при Думе, в качестве самостоятельного судебного установления, была учреждена Расправная Палата, в которую поступали дела, не подлежавшие окончательному рассмотрению приказов. Однако наиболее важные из их числа должны были по прежнему докладываться царю, который продолжал сохранять за собой власть высшей ревизионной инстанции. Расправная палата была одним из наиболее жизнеспособных образований московской Руси. Она просуществовала до 1718 г., когда в ходе петровских реформ уже начали действовать новые принципы организации уголовного процесса. Эти принципы, а также соответствующие им новые властные институты мы рассмотрим в следующем параграфе. Таким образом, XVII в. отмечен нарастающей бюрократизацией государственного и общественного управления, а также усилением регламентации уголовного процесса и развитием его правовой базы. Но особенно крупные шаги в своем развитии сделала бюрократизация в эпоху Петра I, когда в России начинала складываться абсолютная монархия.


п. 2. Петровские преобразования и их роль в совершенстовании


уголовного процесса в России.


Конец XVII -- первая четверть XVIII в., ознаменовались серией реформ Петра Великого, направленных на модернизацию экономической и социально-культурной жизни в стране. Реформы Петра I являлись продолжением преобразований, начатых его предшественниками на престоле -- Алексеем Михайловичем и Федором Алексеевичем. Однако Петр I провел их более решительно, продуманно, последовательно. Это касается реформ в сферах военного дела, финансов, церкви и государственного аппарата. Подлинным новатором он выступил в реформе суда, здесь он действовал достаточно смело, предприняв первую попытку отделения суда от администрации.


Нельзя отрицать того факта, что грандиозные преобразования требовали колоссального напряжения всего народа. Петр I, являясь личностью волевой, решительной, талантливой, был безжалостен по отношению ко всем в вопросах, касающихся достижения поставленной им цели -- превращения России в экономически развитое, сильное государство. он не дорожил собственной жизнью в моменты, когда решалась судьба России. Естественно, что того же он требовал и от окружающих. Осознаваемые правительством недостатки существующей судебной организации требовала ее коренной перестройки, поиска новых форм суда, способных удовлетворять интересы правящей элиты на этапе становления и укрепления абсолютизма. Эта характеристика достаточно верна для реорганизаций в области управления, тогда как судебную организацию Петр I попытался изменить еще более решительно, вводя в нее новые, прогрессивные начала. Правда, попытка эта удалась не совсем, поскольку для этого не созрели еще в достаточной мере социально-политические и экономические условия. Реформа суда и уголовного процесса была тесно связана с государственно-административной реформой, в ходе которой Петр I хотел найти средство ограничить власть воевод и передать часть функций, в том числе и судебных, местным органам, сформированным из дворян. Это хорошо отражает перечень прав и полномочий, данный в документе от января 1719 г., носившем название "Инструкция или наказ воеводам".


Проведенные в первой четверти XVIII в. реформы аппарата управления и суда, сопровождавшиеся созданием новых органов для отправления правосудия, можно подразделить, по крайней мере, на два этапа.


Первый этап начинается на рубеже XVII--XVIII вв. и продолжается до конца второго десятилетия XVIII в., до утверждения коллегий.


Во главе судебной системы стоял царь. Его роль в отправлении правосудия по сравнению с прошлым столетием значительно усилилась. Если раньше он решал наиболее важные дела совместно с Боярской думой, то с укреплением абсолютизма все сложные дела поступали из Сената на его личное утверждение. В качестве верховного судьи царь единолично разбирал многие дела по своему усмотрению.


Исключительной прерогативой царской власти было право помилования, при этом Петр I лишил права пожалования (т.е. заступничества, подачи жалоб или прошений царю о помиловании какого-либо) духовенство.


Тем не менее, практика подачи жалоб непосредственно царю продолжалась. Это объяснялось, в определенной мере, юридической безграмотностью населения. Но основными причинами были, конечно, пороки существовавшей организации суда, не правосудие судей, а главное -- вера народа в "доброго" царя, обусловленная политической идеологией абсолютной монархии, трактующей роль царя как верховного справедливого арбитра, заботящегося об "общем благе" для подданных и "всенародной пользе".


Высшим судебным органом, следующим после царя, является Сенат, созданный в 1711 г.1, и ставший с 1718 г. высшей апелляционной инстанцией. С учреждением Сената была окончательно ликвидирована Боярская дума. По мнению большинство дореволюционных русских исследователей, между двумя этими органами существовала преемственная связь. Сенат в значительной мере воспринял компетенцию Думы. Однако, если деятельность Боярской думы основывалась преимущественно на обычном праве, то деятельность Сената была строго регламентирована законом.


Первоначально Сенат состоял из девяти сенаторов, назначаемых царем, и составлял одно общее присутствие.


В состав Сената перешла Расправная палата, специальное судебное отделение Боярской думы, ставшая по сути его судебным департаментом. Основной задачей Расправной палаты было рассмотрение доношений фискалов и челобитных на незаконные действия и решения местных органов управления и суда.


Расправная палата состояла частично из сенаторов, а частично из "судей расправных дел", назначенных Сенатом (во второй половине XVII в., она тоже обладала собственной структурой: председатель и члены). По мнению А.Н. Филиппова расправная палата была восстановлена в конце 1712 г. Она состояла из назначенных Сенатом "расправных дел судей", которые осуществляли судебные функции вместе с одним или двумя сенаторами. Она являлась и апелляционной инстанцией. 2


Компетенция Сената определялась рядом указов: от 2 марта 1711 г. (право осуществлять правосудие, распределять государственные доходы, право общего управления страной); от 5 марта 1711 г. "О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате и о должности обер-фискала", а также от декабря 1718 г. "О должности Сената".3


Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях высших должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции -- жалобы на решения Юстиц-коллегии, поместного приказа и других судебных органов. Решения Сената не подлежала обжалованию и могли быть отменены только царем. Суду Сената подлежали за должностные преступления сенаторы.


Сенат являлся также органом надзора над коллегиями -- судебными и финансовыми органами, над законностью управления вообще. Этот надзор он осуществлял через фискалов, а позднее и прокуроров, состоявших при коллегиях, ревизующих провинции.


На первом этапе реформ Петра I роль центральных судебных органов продолжали осуществлять приказы, в организацию и деятельность которых были внесены бюрократические элементы. Однако даже в подновленном виде они не могли соответствовать усложнившимся задачам управления и возросшей роли суда, а потому и были ликвидированы в ходе второго этапа административных реформ.


Петром I была изменена и система местных судебных органов. Реорганизация общих местных органов, осуществляющих функции правосудия, началась в 1702 г., когда были упразднены губные учреждения, а их функции переданы воеводам. При воеводах были созданы выборные дворянские советы, с которыми они должны были совместно решать все порученные им дела, в частности судебные.


Но, как уже отмечалось выше, воеводы не оправдали ожиданий правительства, что и привело к новой попытке организации местного аппарата. Областная реформа была начата указом от 18 декабря 1708 г.1, в соответствии с которым страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, переименованную в 1710 г. в Санкт-петербургскую, Киевскую, Смоленску, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.


В связи с сохранявшейся нераздельностью органов управления и суда административно-территориальное деление отождествлялось с делением по судебным округам. Начальник губернии- губернатор был наделен и судебными функциями. При губернаторе в 1713 г. учреждались ландраты,2 вместе с ними должны были коллегиально решаться все дела, в том числе и судебные. По указу от 20 января 1714 г. их было предписано выбирать дворянам провинции,3 а с 1716 г. стали назначать Сенатом. Учреждение ландратов являлось попыткой Петра I привлечь российских дворян к выборной службе, хотя эти органы в качестве выборных просуществовали всего два года.


По штатам 1715 г. при губернаторе полагалось быть также ландрихтеру для выполнения судебных функций. Полномочия его не были четко определены в законе. По-видимому, он должен был стать низшей судебной инстанцией в губерниях преимущественно по спорным земельным искам.


Таким образом, на первом этапе судебно-административных реформ правительству Петра I не удалось создать "регулярно" организованной общей судебной системы, но были проведены первые попытки отделения суда от управления путем создания специальных судебных органов -- ландрихтеров и установления судебно-административных инстанций. Если для предшествующих этапов развития феодального суда было характерно деление органов управления и суда на высшие, центральные и местные, то указом от 17 марта 1714 г. были созданы уже судебные инстанции. Согласно указу, повелевалось подавать челобитные в городах комендантам, на комендантов жаловаться -- губернаторам, а на губернаторов -- Сенату.


В 1715 г. после учреждения ландрихтеров последние стали выполнять роль первой судебной инстанции в тех городах, где не было военных гарнизонов, а следовательно, и комендантов.1 Сенат в этом случае являлся высшей апелляционной инстанцией, причем подача жалоб сразу в Сенат или непосредственно императору, минуя низшие инстанции, запрещалась.


В Москве и в других городах учреждались ратуши и магистраты - выборные коллегиальные присутствия, ведавшие общим управлением в посаде, т.е. среди торгового и промышленного населения города, а также судом, народным образованием, полицией. При этом суд был отделен от администрации, а именно: губернаторы и воеводы были не вправе вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение его решений. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы выбирались на посадских сходах. Однако, выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы на деле поступали в полное распоряжение правительственной власти, полностью зависели от нее. Поэтому все вновь учрежденные судебные инстанции быстро бюрократизировались.


Второй этап реформ Петра I в области судоустройства связан с реорганизацией центрального правительственного аппарата, а потому началом его можно считать 1717--1718 гг., когда взамен приказов было решено учредить коллегии.2 Они строились по единому принципу разделения отраслей управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны.


В отличие от приказов, деятельность которых основывалась преимущественно на принципе единоначалия, дела в коллегиях должны были решаться коллегиально. В указе от 22 декабря 1710 г. подчеркивалось преимущество коллегиального управления и суда по сравнению с приказным: "президенты и председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели. В коллегиях президент не может без соизволения товарищей ничего учинить".1 Регламент или Устав Духовной коллегии отмечал, что в коллегиях "не обретается место пристрастию, коварству, лихоимному суду", что лучше отыскивается "истина соборным сословием, нежели единым лицом", что скорее "по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ" и что коллегия "свободнейших дух в себе имеет к правосудию: не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится".2 Разумеется, в условиях абсолютной монархии, характеризующейся тенденцией бюрократизации аппарата, живучестью обычаев местничества (хотя и отмененного юридически в 1682 г.3, но на практике существующего), принцип коллегиальности соблюдался далеко не всегда, и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента. Петр I пытался внести демократические начала в процедуру решения дел, предлагая начинать обсуждение их и высказывать суждение по званию, однако на практике этот принцип встречал сильное сопротивление родовитых сановников и знатных чинов. В течение VIII в. значение принципа коллегиальности в управлении и решении дел падало, к концу века он практически изжил себя и в начале XIX в. с учреждением министерств был заменен принципом единоначалия.


Система коллегий создавалась постепенно. Первоначально, согласно указу от 14 декабря 1717 г., было создано 9 коллегий: иностранных дел, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Военная коллегия, Адмиралтейская коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-контор коллегия. Последующие изменения выразились как в частичной реорганизации учрежденных, так и в создании новых (Малороссийской, Коммерц-коллегии и на правах коллегий -- Главного Магистрата и Синода). Всего к концу царствования Петра I было создано 13 коллегий.1


Деятельность коллегий как части бюрократического государственного аппарата была детально регламентирована. Часть коллегий имела собственные инструкции и регламенты, или уставы, а другие (Военная, Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегия) действовали на основе Генерального регламента.2


Все коллегии, помимо административных функций, выполняли и судебные в отношении своих служащих, в случае совершения ими маловажных преступлений. Некоторые коллегии обладали и специальной судебной компетенцией. Так, Коммерц-коллегия решала "споры и тяжбы по морским учреждениям", "споры между городами о торгах, торговых и ярмарочных правах", вексельные дела, дела иностранных купцов.3


Берг- и Мануфактур-коллегии ведали "судом и расправой" берг- и мануфактур-заводчиков.4 Соляной конторе были подсудны соляные промышленники 5 и т.д.6


До учреждения Юстиц-коллегии жалобы и апелляции по делам, производившимся в областных, местных инстанциях, подавались в Расправную палату,7 последняя и осуществляла судебное управление до передачи его в компетенцию Юстиц-коллегии. Вероятно, Расправная палата была ликвидирована с появлением Коллегии.8


Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и надводными судами и была для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам, а также ведала розыскными делами и сбором сведений о заключенных.1 Кроме того, Юстиц-коллегии были подсудны дела по доношениям фискалов, дела самых фискалов; тяжбы иноземцев, служащих в коллегиях: вице-президентов, советников и асессоров -- как между собой, так и с посторонними. В ее компетенцию входили и все другие дела, связанные с иноземными служащими, кроме дел по государственным преступлениям.2 Юстиц-коллегия ведала также межевыми делами и делами архиерейских крестьян и всех лиц, подведомственных Синоду, в тех случаях, когда они влекли за собой наказание в виде смертной казни.3


Коллегии являлись средней судебной инстанцией, подчиненной Сенату, который осуществлял контроль за их деятельностью. С 1718 г. Сенат стал высшей апелляционной инстанцией, рассматривающей жалобы на решения Юстиц-коллегии. Поместного приказа и других судебных мест. В качестве суда первой инстанции он рассматривал дела о политических преступлениях высших должностных лиц. Решения Сената не подлежала обжалованию и могли быть отменены только царем -- высшим судьей государства. В этот период изменились структура и состав Сената. В продолжении первых двух десятилетий Сенат составлял одно присутствие, позднее был разделен на департаменты.


На втором этапа реформ был создан и институт прокуратуры. Если фискалы утверждались для "безгласного", тайного надзора, то прокуроры должны были осуществлять гласный надзор за деятельностью всех центральных и местных государственных органов. Система прокуратуры возглавлялась генерал-прокурором, учрежденным при Сенате согласно указу от 12 января 1722 г.4 В качестве помощника и заместителя его в Сенате назначался обер-прокурор. Обер-прокурор имелся также и в Синоде; последний обладал компетенцией равной генерал-прокурору в своем ведомстве.1 При коллегиях и надворных судах также имелись прокуроры.2 Таким образом система прокуратуры была централизованной.


С созданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокуроры контролировался также финансовую отчетность и ведомости коллегий.


Ведущей тенденцией развития надзора являлось обособление его от Сената путем непосредственного подчинения императору, что вполне соответствовало принципам абсолютизма.


Задача генерал-прокурора состояла не столько в регистрации нарушений закона, сколько в их предупреждении. Методы и форму прокурорского надзора отличались от форм деятельности фискалов. Генерал-прокурор был обязан приносить протест с правом приостановления дела. Об этом он должен был немедленно донести императору, в других случаях -- сообщать в установленные указом сроки. Протест приносился в тех случаях, когда сенаторы "в своем звании праведно и не лицемерно" не поступали.3


В соответствии с новым указом от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" последнему были подчинены фискалы. Так, ста IV и VII этого закона устанавливали обязанность генерал-прокурора осуществлять надзор за фискалами, прокуроры коллегий и надворных судов обязывались надзирать за фискалами соответствующих органов.4 Прокуроры должны были принимать и расследовать доношения фискалов, а затем передавать их на рассмотрение соответствующих органов. Таким образом, фискалитет утратил самостоятельное значение, став подчиненным и поднадзорным прокуратуре на всех уровнях структуры.


Трудно разграничить компетенцию фискалов и прокуроров. По-видимому, Петр I предполагал, что сферой контроля фискалов будут интересы государственной казни, тогда как надзор прокуроров будет направлен на соблюдение принципов законности всеми присутственными местами. При таком разделении фискал выступал бы истцом от казны, а прокурор -- блюстителем законов.


К.Д.Кавелин отмечает, что подобное разграничение компетенции фискалов и прокуроров имелось в Финляндии, которая использовала шведскую систему государственного управления.1


Создание прокуратуры, по-видимому, вызывалось необходимостью усиления и централизации надзора за деятельностью новой системы государственного управления, созданной Петром I, и отправлением правосудия. Подчинение всей системы прокурорского надзора через генерал-прокурора непосредственно императору способствовало дальнейшему росту власти самодержавного монарха и свидетельствовало о нем.


Институт фискалитета ликвидируется, по-видимому, 29 декабря 1729 г., так как указ от 15 мая 1730 г., называет фискальную канцелярию уже бывшей. Прокуратура как институт, удовлетворяющий интересы самодержавия, просуществовал до 1917 г., преториев в своей эволюции некоторые изменения в структуре и функциях, но сохранив неизменными задачи.


Взаимоотношения Сената и генерал-прокурора не были четко определены в законодательства XVIII--первой половины XIX вв., что неоднократно приводило к несогласованности в действиях и даже конфликтам между ними.


Присутствуя на заседаниях Сената и используя право протеста и приостановления дела, генерал-прокурор мог влиять на отправдание правосудия Сенатом. Прокуроры при коллегиях и надворных судах действовали аналогично.


Обер-прокурор Сената должен был также подготавливать дело к слушанию. Дела должны были рассматриваться и решаться присутствием Сената. Вообще установлению новых принципов делопроизводства в Сенате (и других присутственных местах) Петр I уделял большое внимание. Первоначально дела должны были решаться единогласно. Решения Сената облекались в форму сенатских указов и рассылались в соответствующие присутственные места.


Генерал-прокурор был обязан следить не только за своевременным рассмотрением и решением дел, но также за исполнением решений. Об этом он должен был производить соответствующие записи в специальную книгу.1


В 1722 г. была учреждена Сенатская контора в Москве для высшего надзора за производством московских дел. Тогда же Сенат получил право направлять в губернии и провинции ежегодно ревизующего сенатора, что стало одной из форм надзора и контроля Сената за деятельностью местных учреждений.


Анализ отчетов сенаторов по ревизиям показывает, что на местах регулярно скапливалось большое количество нерешенных дел, что в значительной степени определялось существующий организацией местного суда. На это влияло и то обстоятельство, что функции управления и правосудия продолжали осуществляться одними и теми же местными органами. К тому же реформа системы центрального аппарата управления и суда требовала проведения соответствующей реформы на местах.


Началом реформы местного общего суда можно считать 1718 г., когда правительством Петра I была проведена следующая попытка создания особых судебных органов, отдельных от административных, путем учреждения должности обер-ландрихтеров губернии, который возглавлял теперь систему нижестоящих ландрихтеров. Компетенция обер-ландрихтеров и ландрихтеров законом четко не определялась. Им предлагалось при решении наиболее серьезных и спорных дел обращаться за инструкциями в Юстиц-коллегию (вышестоящую над ними судебную инстанцию). Учреждением должности обер-ландрихтера правительство рассчитывало, вероятно, усилит независимость судебной власти от административной. Если первоначально ландрихтеры создавались при ландратских коллегиях, непосредственно подчиненных губернатору, то теперь система специальных местных судебных органов должна была состоять из двух инстанций. Предусматривалась следующая структура местного суда: 1) обер-ландрихтер -- главный судья губернии, имеющий ланд-секретаря; 2) ландрихтер -- уездный судья, а при нем ланд-шрейбер. Эта организация должна была быть введена с 1719 г.1 Однако в 1719 г. вместо ландрихтеров в ряде губернских городов (С.-Петербурге, Москве, Казани, Курске, Ярославле, Воронеже, Нижнем, Смоленске и Тобольске) создаются надворные суды, или гофгерихты, также заимствованные из шведской судебной системы и первоначально подчинявшиеся обер-ландрихтерам. Причины отказа правительства от устройство ландрихтерских судов неизвестны, когда они были ликвидированы также неизвестно. Последний раз законодательство о них упоминает в 1719 г.2 По-видимому, в них отпала надобность в связи с созданием в 1718--1720 гг. нижних и городовых судов, которым было поручено решение спорных исковых и поземельных дел, так как последние составляли раньше компетенцию ландрихтеров.


Таким образом, в 1718 г. было намечено образовать новую судебную систему, состоявшую из двух единообразных судебных инстанций, а именно: надворного суда и городового, или нижнего, суда, -- непосредственно подчиненных Юстиц-коллегии. Последний носил в законодательстве различные наименования: уездный, земский, нижний или нижний городовой, или провинциальный суд.5 Где новых судов не было, там их функцию выполняли соответственно воеводы, губернаторы, вице-губернаторы, обер-ландрихтеры, ландрихтеры и городовые судьи.6


Надворный суд составлял вторую, высшую областную судебную инстанцию, причем ему были подсудны дела нескольких губерний, по примеру гофгерихтов в Швеции. Тем самым как бы создавались особые судебные округи, не совпадающие с административно-территориальным делением страны. Вместе с тем надворный суд являлся судом первой инстанции для города или уезда, в котором он был расположен. Там, где не были учреждены надворные суды, их функции выполняли губернаторы.7


Введению надворных судов подлежали уголовные и гражданские дела. Вышестоящий над ними инстанцией была Юстиц-коллегия, в которую поступали жалобы на надворные суды и на дела, превышавшие их подсудность, а также пересылались из них доносы фискалов. делопроизводство было таким же, как и в других присутственных местах, заседания протоколировались.1


О составе надзорных судов специальных указаний в законах Петра I не содержится. Известно только, что Московский надворный суд состоял их трех полковников, одного подполковника и двух царедворцев и должен был осуществлять свои функции на территории губернии совместно с вице-губернатором.2


Как полагает В.О. Ключевский, состав надворных судов был следующим: президент, вице-президент и несколько асессоров по образцу шведских гофгерихтов.3 Таким образом, в отличие от ландрихтеров, бывших единоличными судами, надворные суды были коллегиальными.


Самую низшую, первую инстанцию в общей судебной системе составляли провинциальные суды, для которых "главные" -- высшие, надворные были апелляционной инстанцией.4 Там, где не были введены нижние суды, их функции выполняли воеводы. Им были подсудны также уголовные и гражданские дела, большинство из которых могло быть решено ими окончательно. В тех случаях, когда преступление влекло наказание в виде смертной казни или галерных работ, приговор низшего суда направлялся в надворный суд, туда же доставляли преступника. Надворный суд мог по согласованию с местным губернатором, вице-губернатором или воеводою утвердить приговор и вернуть в низший суд для исполнения. В случаях несогласия с приговором дело направлялось на ревизию в Юстиц-коллегию. Апелляция на неправильность решения или медленность судопроизводства в низших судах приносились в надворные суды той же губернии.5


Нижние провинциальные суды были учреждены в девяти городах. Они являлись также коллегиальными органами и состояли из председателя -- обер-ландрихетар и асессоров.1 В то же время в других больших городах были введены единоличные нижние судебные органы в лице городского судьи. Компетенция их была равна компетенции коллегиальных нижних судов; им также были подсудны как уголовные, так и гражданские дела.


Однако в 1722 г. они были упразднены, а функции их переданы воеводам. В городах, отдаленных от центра провинции более чем на 200 верст и в которых не было воевод, создавался судебный орган в лице особого асессора, компетенция которого распространялась на несколько соседних городов. Ему были подсудны дела, не превышавшие ценой иска в 10--20 рублей.2 Вскоре асессоры были заменены судебными комиссарами, которым стали подведомственны дела с ценой иска в 50 рублей.3 Более значительные дела были подсудны воеводам, которым подчинялись комиссары. Цель этих изменений не известна. Как считает К.Д.Кавелин, "они должны были заступить место судов там, где их не было".4


Такова была система общих областных, местных судов, созданная Петром I. Сделать суда полностью независимым от администрации не удалось. Были созданы специальные органы, ведавшие отправлением правосудия. Отношение между судебной и административной властью определялись тем, что воеводы и губернаторы не обладали правом решать спорные гражданские дела.5А лишь контролировать деятельность судей, пресекая проволочку дел и нарушения правил делопроизводства, а также принимали жалобы на действия судей, направляя их в надлежащие инстанции для рассмотрения.6 Они обладали также правом самостоятельного обжалования судебных решений и являлись органами, исполняющими решения.7


Таким образом в ходе реформ Петром I были созданы две системы отдельных инстанций: сначала судебно-административная (коменданты и городовые и провинциальные воеводы-губернаторы), а в 1917 г. судебная (судьи и городовые провинциальные суды -- надворные суды). Ликвидация в 1722 г. городовых судей и передача их компетенции воеводам, т.е. опять же слияние судебной и административной властей, тогда как в других городах, где сохранились городовые и провинциальные суды, сохранялось разделение властей, привело к "нерегулярности" в областной системе того времени, нарушило ее организацию и иерархию присутственных мест, запутало порядок принесения апелляционных жалоб. Это вновь привело к замедлению делопроизводства в судах, скапливанию дел, неудовлетворительному их решению, а впоследствии и к отказу от созданной Петром I общей системы местных судебных органов.


Помимо системы общего суда, Петром I в первой половине XVIII в. были созданы системы "особенных" судов: городских, военных и церковных.1 Новых специальных крестьянских судов не было создано. С учреждением должностей комендантов и ландратов, заменивших сначала воевод, им стали подсудны гражданские дела крестьян. Различные категории крестьянства были подсудны тем органам управления, в ведомство которых входили. Так, в частности, крестьяне, приписанные к заводам, фабрикам и приказов. Крестьяне помещичьи и вотчинные (эти категории при Петре I были слиты в одну) подлежали суду помещика или вотчинника, за исключением случаев особо тяжких преступлений. Причем феодалы могли устраивать в своих владениях локальные органы управления и суда, схожие с органами мирского самоуправления, а могли поручать выполнение судебных функций приказчикам. Крепостники действовали в этой области произвольно, поскольку она не регламентировалась специально законодательством, предоставляя в этом отношении собственнику дискреционную власть.


Подводя итоги рассмотрению проблем нотариата, введенного реформами Петра, следует указать следующие положительные моменты. Организация суда основывалась на принципе коллегиальности рассмотрения и решения дела, последовательно проведенном как в высших судах, так и в центральных и местных. Была осуществлена, хотя и недостаточно последовательно, попытка отделения суда от администрации. Четко прослеживается тенденция рассмотрения дел гражданско-правовой сферы, а именно вотчинных и исковых, в одних судебных органах, тогда как раньше их подсудность была разделена. Создаются помимо общей специальные, особенные судебные системы для различных сословий (для горожан и духовенства). Суд четко разделяется на гражданский и военный. Установлена система судебных инстанций. Создана также специальная система прокурорского надзора.


Недостатком новой организации нотариата являлась ее сложность, громоздкость и связанная с этим дороговизна ее содержания. Отсутствие подготовленных, квалифицированных кадров юристов, комплектование нотариусов бывшими судьями и дьяками приказов, знакомых с законодательством, но воспитанных на принципах приказного делопроизводства, известного своим крючкотворством, произволом, взяточничеством, не могло способствовать развитию нотариата.


По желанию владельца вотчинную купчую могли составлять управляющие, приказчики или органы мирского самоуправления. Некоторые помещики давали своим управителям своеобразные неофициальные индексы для применения по отношению к крепостным и право оформлять сделки.


Как мы видим, в эпоху правления Петра начинается новый период в развитии судебных законов. Не преследуя задачи отделения суда от администрации, Петр I создает органы, круг ведомства которых ограничивался судебными делами. Эти органы ставятся в более или менее определенную взаимную инстанционную связь.


п. 3. Развитие уголовного процесса в России XVIII - первой половине XIX вв.


Период в истории дореформенной России, начиная с эпохи правления Екатерины I и вплоть до 1861 года, характеризуется в области уголовного процесса постоянными изменениями. Упразднялись старые и возникали новые судебные установления. Общей чертой этого периода является соединение судебной и правительственной власти. 1725--1762 года являлись эпохой дворцовых переворотов и отличались политической нестабильностью.


Говоря о причинах отказа от системы местного административного и судебного аппарата, созданного Петром I, нельзя, на наш взгляд, полностью согласиться с теми исследователями, которые полагают, что скопированная западная система была отторгнута российской действительностью. Процесс рецепции иностранных образцов и законодательства в целом носил творческий характер, использование зарубежного опыта проходило с учетом объективных условий и потребностей русского государства. Более того, заимствование элементов чуждых систем не было определяющей чертой реформ Петра I, которые, по справедливому мнению ряда историков, являлись продолжением и завершением тех мероприятий, что проводились еще его предшественниками в 1630--1680 гг.3 Одной из причин была конечно, та, которая приводилась в официальных документах, а именно тяжелое финансовое положение страны, не позволявшее содержать дорогостоящую громоздкую систему органов управления и суда. А главное, в государстве еще не сложились буржуазные отношения, которым бы соответствовало разделение административной и судебной власти. разделение может сопутствовать и феодализму в период его кризиса, который, однако, еще не наступил к середине XVIII в.4 Эта эпоха не только не была временем упадка или застоя, но, наоборот, динамика экономического развития получила тогда дальнейшее ускорение, что свидетельствовало о еще неисчерпанном до конца потенциале феодального способа производства.1


Отсутствие квалифицированных юридических кадров также влияло на решение правительства изменить организацию местного аппарата. Частично была реорганизована и структура центральных и высших органов, причем с изменением компетенции последних. Этот период изменения судебной системы характеризовался отказом от идеи разделения суда и администрации и полным их слиянием на всех уровня.


В рассматриваемый период претерпевает изменения и Сенат. Помимо того, что сменявшие друг друга правители изменили отведенную ему роль в политической системе империи, была реорганизована и его структура. С возрождением значения Сената в период правления Елизаветы Петровны связано курьезное замечание Екатерины II, считавшей, что оно достигло такого уровня в деле отправления правосудия, что Сенат даже "утеснял прочие судебные места в их законах и преимуществах".


Правительство Елизаветы Петровны для восстановления престижа Сената приостановило деятельность ранее всесильного кабинета и восстановило указом от 12 декабря 1741 г. прежнюю компетенцию Сената. Был восстановлен также институт прокуратуры с утверждением в должности генерал-прокурора князя В.Ю. Трубецкого, а обер-прокурора -- И.О.Брылкина. Были назначены вновь прокуроры в коллегии, канцелярии и конторы, как центральные, так и местные.2


Устанавливался новый порядок обжалования последовательно по инстанциям: в высшую на низшую, в соответствии с которым, в частности, жалобы на решения Сената могли подаваться непосредственно императрице.3 Эта мера была продиктована тем обстоятельством, что массовое неправосудие, царившее в судах, влекло нескончаемый поток челобитий на имя монархини. Следует отметить, что Елизавета Петровна проникала к своему суду значительное число наследственных дел. В связи с тем, что в законодательстве отсутствовала четкая регламентация вопросов наследственного права, ее правосудие основывалось не только на законе, но и на субъективных соображениях государственной "пользы".


В нарушение установленного порядка обжалования жалобы направлялись зачастую прямо императрице или в Сенат, минуя низшие инстанции, что являлось, по мнению правительств, причиной волокиты сенатского разбирательства. В связи с этим и был издан указ от 5 декабря 1744 г., согласно которому уточнялась компетенция Сената: отныне он не должен был принимать к своему рассмотрению дела, не решенные в низших судах.1


В целом особенных изменений в системе высших и центральных судебных органов в рассматриваемый период не произошло. Это объясняется тем, что определяющий тенденцией производимых реформ в области организации суда было стремление вернуться к допетровской системе, которая характеризовалась неразрывной связью функций суда и управления в одних органах. А деятельность Сената и коллегий была построена именно на таком принципе. Эти учреждения являлись одновременно административными и судебными, а потому и не подлежали ликвидации. На областном, местном уровне функционировали созданные Петром раздельные системы органов управления и суда. Они и были подвергнуты коренной перестройке.


С передачей судебных функций губернаторам и воеводам 1 надворные суды стали не нужны и в связи с этим ликвидированы в 1727 г. Указом от 5 мая 1828 г. был установлен порядок их упразднения. Так, дела С.- Петербургского надворного суда были переданы Юстиц-коллегии, в ее состав были переведены и судебные чиновники. Дела других надворных судов были распределены соответственно между губернаторами и воеводами.2 Восстанавливался старый порядок апелляции. Так, жалобы на воевод направлялись губернатору, а на последних -- в Юстиц-коллегию или в Сенат,3 что отражало тенденцию бюрократизации местного государственного аппарата. Тем самым правительством был последовательно проведен принцип слияния административных и судебных органов на всех уровнях системы управления и суда, а также утвержден принцип единоначалия при решении дел взамен коллегиальности, введенной Петром Великим. Избавившись от громоздкой и дорогостоящей системы, упростив ее, правительство надеялось повысить эффективность деятельности аппарата, ускорить делопроизводство и судопроизводство. Но довольно скоро получило противоположный своим целям результат реформы. Губернаторы и воеводы, в канцеляриях которых скапливалось, помимо дел сферы управления, огромное количество гражданских и уголовных дел, оказались "плохими судьями и обремененными делами".1


Были внесены частичные изменения и в системы "особенных" (особых) судов. Это было продиктовано желанием правительства сократить количество учреждений и усилить централизацию и бюрократизацию аппарата.


В 1743 г. правительство вновь возвращается к прежней системе городских судов, созданной Петром I: были восстановлены Главный магистрат в С.- Петербурге и магистраты в городах, причем как независимые от губернаторов. В их подсудность с 1743 г. были вверены дела иностранных купцов, за исключением английских, для которых была установлена особая подсудность -- из судили в Коммерц-коллегии.2 Восстановлена апелляционная иерархия: городские магистры подчинялись по апелляции провинциальным, а те в свою очередь -- губернским.3 В 1764 г. губернские магистраты были подчинены губернаторам.4


В 1754 г. учредили специальные словесные суды, процесс в которых велся устно, тем самым облегчалось и ускорялось решение дел.5 Они подчинялись по апелляции магистратам и ратушам.6 До реформы Петра I суды существовали в России под наименованием таможенных. Они были устроены для облегчения и ускорения решения дел по спорам между купцами, относящимися исключительно к купеческому обороту. В ходе реформ первой четверти XVIII в. были запрещены существовавшие в них упрощенные формы процесса, а вследствие этого суды прекратили существование.


Претерпела незначительные изменения в системе церковного суда. Так, в 1726 г. общее присутствие Святейшего Синода, созданного еще Петром I, было разделено на два департамента,7 с последующим изъятием из его ведения всех спорных гражданских дел.


В 1763 г. в Москве была учреждена Синодальная контора, которая ведала делами Московской епархии.1


В 1733 г. была сужена компетенция суда епархиальных архиереев в связи с тем, что некоторые настоятели монастыре получили право суда над подведомственными им лицами.2


В 1744 г. духовные правления (при архиереях) были переименованы в консистории, которые также являлись церковными судами второй инстанции.3 В состав консистории входило несколько секретарей, канцеляристов и копиистов.4 В компетенцию этого суда не входило самостоятельное решение дел о разводах браков, заключенных в недопустимых степенях свойства или родства. Они были подсудны Святейшему Синоду,5 который оставался высшей инстанцией церковной судебной системы.


В рассматриваемый период были созданы и новые виды особых судов со специальной подсудностью. Была предусмотрена также особая подсудность для "ученого сословия". Так, указами 1755--1757 гг. лица учебного ведомства (профессора университета, учителя двух учрежденных в Москве гимназий и все студенты), в особенности по делам, относящимся к их профессиональным обязанностям и занятиям, не могли быть привлечены к гражданскому суду без согласия куратора и директора университета. Университет состоял в непосредственной подсудности Правительствующему Сенату.6


Следует отметить, что для этого периода судебной системы характерны частичные преобразования, направленные на усиление бюрократизации судебных органов и централизацию всей системы, а также сокращение и упрощение сложного и дорогостоящего местного аппарата и слияние администрации и суда.


В в ранний период правления Екатерины II, в 1763 г., была проведена реформа Сената: он был разделен на шесть департаментов. Четыре находились в С.-Петербурге, а два -- в Москве (взамен Сенатской конторы), причем судебная компетенция принадлежала только второму, шестому и отчасти третьему департаментам. Так, в ведении второго департамента находились дела, поступавшие из Рекетмейстерской конторы и апелляционные -- из экспедиции Сената, из Юстиц- и Вотчинной коллегий, а также дела, относящиеся к генеральному межеванию. Судному приказу, розыскным экспедициям по сыщиковым делам и о колодниках, все следственные дела. Третьему департаменту, наряду с функциями по управлению Малороссией. Остзейскими провинциями и Выборгской губернией, были вверены дела по университетскому управлению и апелляции. Шестой департамент ведал различными апелляционными делам. О своих решениях Сенат был обязан подавать ежедневно мемории монарху.2


В 1774 г. были внесены частичные изменения в институт прокуратуры. Так, в первый департамент был введен обер-прокурор (так же как и в другие департаменты). Генерал-прокурору было поручено осуществлять "наблюдение" в общем собрании Сената и руководить всеми государственными и секретными делами, ведущимися в департаментах.3


Реорганизация Сената в период правления Екатерины II привела к превращению его в сфере правосудия в высшую судебную инстанцию для областных судов. Были произведены также некоторые изменения в структуре коллегий.


Определенным шагом вперед была реформа 1775 г., осуществленная на началах децентрализации, инициаторы которой пытались обеспечить большую самостоятельность судебных органов и внести определенность в их ведомство. Но отделения суда от администрации не осуществила и эта реформа. Ее характерная черта -- всепроникающее сословное начало.


Основной документ, который определил основные направления реформ -- "Учреждения для управления губерноской Всеросийской империи", был опубликован в 1775 году. Россиия разделялась на 23 губернии, 66 провинций, и более 180 уездов. Интнересно отметить, что это деление осуществлялось только по сторого административному апринципу, без учета национальных, религиозных и иных признаков, в расчет брался только колличественный показатель, так в губернии проживало около четырехсот тысяч душ, а в уезде -- около тридцати. Старые территориальные ораганы преобразовывались и ликвидировались. Губернская реформа 1775 г. увеличила полномочия губернаторов и упрочила положение аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы, преобразовывалась судебная реформа.


Попытки отделить суд от администрации, на уровне губернии, делались в работе Уложение комиссии в 1769 году. Предполагалось создать четырехзвездную систему судов: уездные судные приказы -- провинциальные судные приказы -- губернские, апеляционные надворные суды или расправные палаты -- Сенат ( апелляционная инстанция).


Еще в 1769 году был подготовлен законопроект " О судебных местах", в котором регламентировались начала судебного права просвещенного абсолютизма. Предполагалось установить несколько видов судов: духовный; уголовный, гражданский, полицейский(по делам о благочинии); торговый; военный; придворный ( по уголовным делам придворных чинов); специальный( по таможенным делам).


Уголовные, гражданские и полицейские суды предполагалось создать по территориальному принципу -- земские и городские. В городах, кроме выше названных должны были создаваться и цеховые суды. Все суды входили в единую систему соподчинения: уезд -- провинция -- губерния. Земские и городские суды предпологалось сделасть выборными, а сам судебный процесс гласным. Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной реформы 1775 года.


В 1775 г. на местах были учреждены: для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которго дворяне избирались дворянством на три года. Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верховный земский суд, состоящий из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Для сельских обывателей -- нижние расправы, в который входили судья и 8 заседателей (по выбору сельских сословий), ведавшие дела однодворцев, служилых людей прежних служб, черносошных, казенных или государственных крестьян и т.д., как уголовные, так и гражданские. Аппеляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в которую вносились под денежный в течении недельного срока. Для горожан -- магистраты (в посадах -- ратуши), которые в составе 2 бурмистров и 4 ратманов, избиравшихся городским населением сроком на три года, ведали уголовные и гражданские дела местных купцов и мещан. Аппеляционной (второй) инстанцией для них был губернский магистрат. Для дворян -- уездные суды, в составе уездного судьи и одного-двух заседателей -- всех по выбору местного дворянства, ведавшие уголовные и гражданские дела по уезду; второй инстанцией был верхний земский суд. В губерниях соответственно учреждаются: а) верхние расправы, состоявшие из двух председателей и десяти заседателей, -- последние по выбору сословия тех селений, которые входили в округ верхней расправы; б) губернские магистраты, в составе двух председателей и шести заседателей, -- последние также по выбору сословия, т.е. купцов и мещан города; в) верхние земские суды -- двух председателей и десяти заседателей, -- последние по избранию дворянства. Эти учреждения делились на департаменты: Первый департамент занимался уголовными делами. Большинство дел из всех учреждений должно было поступать в в палаты уголовного (или гражданского) суда. Палаты уголовного суда действовали в составе председателя, двух советников и двух асессоров. Их решения вступали в силу лишь по утверждении, их начальником губернии, а некоторые, наиболее важные, дела направлялись на дальнейшую ревизию в Правительствующий Сенат или к императору2.


В результате преобразований системы областного управления и суда в рассматриваемый период гражданский и уголовный суд был сосредоточен в губернской провинциальной и воеводской канцеляриях, а в городах -- в магистратах; апелляционной инстанцией для них была Юстиц-коллегия. Помимо множества административных функций, эти органы решали разнообразные дела, причем их компетенция не была ограничена законом. Таким образом в состав их юрисдикции входили даже некоторые государственные преступления. И только в тех случаях, когда за последние назначались меры наказания (ссылка на галеры, каторга, смертная казнь), решения таких судов подлежали утверждению губернатора.


Естественно, такие суды не могли устраивать дворянство, фактически отстраненное в массе своей от участия в отправлении правосудия. Поэтому оно ходатайствовало перед правительством о необходимости новой организации судебной власти и расширении своего участия в деле отправления правосудия.


Недостатки в организации суда приводили к замедлению производства дел, которые иногда не решались десятилетиями. дела накапливались, а многие решались крайне неудовлетворительно. Эти обстоятельства настоятельно требовали проведения новой реформы.


Суд присяжных был встречен на первом этапе своего существования в обществе радушно, стал предметом всеобщего внимания и действовал удачно и с большой пользой для правосудия. Он развивал правосознание, самостоятельность народа, фактически устанавливал контроль общественности за темными местами российской жизни, являлся независимым представителем общественности в сфере правосудия. Однако подъем революционного движения в стране, ответная охранительная реакция правительства помешала развиться этим качествам данного демократического элемента в системе суда: была ограничена его компетенция, изменен порядок выборов. Но все же он сохранился вплоть до ликвидации его декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г.


Система, введенная Екатериной II, была подвергнута значительным изменениям при Павле I, но уже при Александре I она была восстановлена. При этом основные задачи ведомства палат уголовного и гражданского суда и отношения их к низшим судебным органам и Сенату были определены более точно; уездные суды стали рассматривать дела, ранее находившиеся в ведении нижних судов (упраздненным), соответственно изменился их выборный состав. При Николае I вся система была дополнена крестьянскими (для государственных крестьян) судами -- сельской и волостной расправой. Основная черта дореформенного права -- слияние суда и администрации -- осталась неприкосновенной.


Характеризуя уголовный процесс первой половины XIX века и вплоть до реформ шестидесятых годов, необходимо отметить, что по действовавшему в то время Своду Законов маловажные дела ведались исключительно полицией (земский суд). По серьезным делам органы следствия были отделены от органов суда. Следственные действия (до 1860 г.), по общему правилу, сосредоточивалось в руках городской и земской полиции под общим наблюдением прокуроров, стряпчих и высшим надзором гражданских губернаторов, причем, в указанных в законе случаях, при следствии должны были присутствовать депутаты от того "ведомства" (духовенство, военные, купцы, мещане и т.д.), к которому принадлежал обвиняемый.


Следствие разделялось на предварительное и формальное и производилось в тайне. Предварительное следствие должно было установить, действительно ли имело место происшествие, заключавшее в себе признаки преступного деяния, и собрать все необходимые доказательства, указывающие на то или иное проивоправное действие. дореформенной России органом предварительного расследования являлась полиция, подразделявшаяся на городскую и земскую. Первая называлась управой благочиния, вторая -- земским судом. Полиция осуществляла отправление правосудия по малозначительным делам как гражданским, так и уголовным. Контроль за деятельностью полицейских органов, и в частности за производством предварительного расследования осуществлялся начальником губернии -- губернатором. Губернатор рассматривал жалобы на действия полиции, получал следственные материалы для проверки, мог назначать повторное расследование. Все указания губернатора были обязательны к исполнению. Кроме губернатора, надзор за предварительным расследованием осуществляла прокуратура. Главной ее обязанностью считался контроль за соблюдением законов при производстве следствия. При этом закон не определял четко сферу полномочий прокуратуры и стадии предварительного расследования. В этот период следствие начиналось по инициативе следователя без формальной жалобы потерпевшего. Оно осуществлялось тайно, характеризовалось отсутствием состязательности. От следователя зависел практически весь исход дела. Права личности на предварительном следствии игнорировались. Обвиняемый лишался права предоставлять доказательства своей невиновности, практически не имел права на защиту. В итоге права обвиняемого сводились к подаче жалоб на следователя, на которые мало кто обращал внимание.


Не могла способствовать отысканию истины на предварительном расследовании и формальная система доказательств. В соответствии с этой системой, доказательства оценивались не с точки зрения их относимости и допустимости, а делились на совершенные и несовершенные. При этом законодатель сам установил, какие доказательства относились к совершенным, а какие к несовершенным. так, совершенными считались такие доказательства, как повальный обыск, осмотр, освидетельствование. Несовершенным считалось такое доказательство, как показание одного свидетеля. Для постановления приговора считалось достаточным наличие одного совершенного или нескольких несовершенных доказательств. Не устанавливалось каких-либо сроков для ведения расследования. Предварительное расследование делилось на предварительное (генеральное) следствие и следствие формальное.


Когда в конце 50-х годов XIX в. правительство приступило к подготовке реформы органов управления, в том числе полиции и следственного аппарата. Именно в этот период началась интенсивная научная разработка уголовно-процессуального законодательства. Правительством была образовалась специальная комиссия. Изучив деятельность полиции, она пришла к выводу, что основными причинами неудовлетворительной работы полиции являлось "обременение ее разнообразными функциями, низкое жалование полицейских чиновников", а также их низкий профессиональный уровень. Выводы комиссии обсуждались в Главном комитете по крестьянскому делу. Необходимость реорганизации полиции и реформирования угловного процесса признавалась бесспорной. Дальнейшая разработка проектов реформы полиции возлагалась на Комиссию губернских и уездных учреждений, созданную в марте 1859 г. Ее задачей являлось создание законодательных актов об отделении следственной части от полиции. В выполнении этой задачи правительство видело реальную поддержку предстоящей крестьянской реформы, значительную помощь в ее реализации. Первый проект реорганизации следственного аппарата и предварительного расследования "Положение о следственных приставах" был разработан комиссией в июле 1859 г. В соответствии с ним производство предварительного расследования изымалось из ведомства полиции и передавалось в судебное ведомство. Расследование осуществлялось специальными чиновниками -- следственными приставами, состоявшими при уездных судах (первых судебных инстанциях) и Уголовных палатах (судах второй инстанции).


Однако комиссия, судя по проекту, не решалась осуществить радикальную реформу предварительного расследования. Это отразилось в том числе и в порядке назначения на должность следственного пристава, который предлагала комиссия и в круге полномочий следственных приставов. В ноябре 1859 г. один из членов Комиссии губернских и уездных учреждений Н.И.Стояновский подготовил записку --"Учреждение следственных приставов". В этой записке им предлагалась собственная концепция структуры и принципов деятельности следственного аппарата. Основная мысль представленного проекта -- передача следственной части в судебное ведомство. В пояснении к записке Стояновский отмечал: "Власть следственная есть часть судебной власти". "Учреждение следственных приставов" предоставляло им определенную степень независимости: документ содержал в себе нормы, запрещающие кому-либо вмешиваться в деятельность следственного пристава. Следственные приставы получили статус судей, являлись членами судов. В проекте Стояновского предусматривалась несменяемость следственных приставов. Контроль за деятельностью следователей возлагался на судебные органы. Записка Н.И. Стояновского явилась программным документом, на котором базировались последующие проекты: "Учреждение следственных судей", "Учреждение судебных следователей".


При дальнейшем обсуждении вопроса о реорганизации следственного аппарата, комиссия пришла к выводу о необходимости разделения предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Дознание состояло в первоначальном, не терпящем отлагательстве расследовании преступлений. Предварительное следствие имело свою целью анализ события преступления с изысканием и оценкой доказательств со строгим соблюдением уголовно-процессуальной формы. При этом указывалось, что дознание является неотъемлемой частью предварительного расследования, от которого зависит исход уголовного дела.


Комиссия губернских и уездных учреждений предложила оставить дознание в ведении полиции, заметив при этом, что полиция является более мобильным органом, тесно связанным с повседневной жизнью населения. Следовательно у нее имелось больше возможностей "усматривать и настигать преступление". В то же время следователь как член суда должен (основываясь на материалах дознания) тщательно собирать и исследовать доказательства, делать выводы о квалификации преступлений.


Комиссия губернских и уездных учреждений предложила назвать будущих следователей следственными судьями. это подчеркивало их принадлежность к органам правосудия.


В начале мая 1860 г. проект "Учреждение следственных судей" рассматривался в Государственном Совете -- высшем совещательном органе при императоре. Государственный совет в целом согласился с предложенными проектами, однако высказывался против того, чтобы назвать будущих следователей следственными судьями. В результате следователи получили наименование судебных следователей.


Формальное следствие в первой половине XIX века направлялось на то, чтобы выявить и "привести в полную ясность и известность", над каким лицом или имуществом было совершено преступное деяние, в чем оно состояло, каким способом, когда, где, кем, с определенным умыслои или без оно было совершенно и т.д., так чтобы суд мог вынести справедливый приговор. Поводом к началу следствия могли быть: извещение, а также молва и слух, жалоба, донос, явка с повинной, доношения прокуроров и стряпчих. Если имеющиеся улики вызывали подозрение, то необходимо было задержать подозреваемое лицо для допроса и что особо оговаривалось, что допрос должен быть произведен в не зависимости от должности, званья и ранга. Против обвиняемого принимались меры для пресечения способов уклонения от следствия или суда -- содержание в тюрьме, в полиции, домашний арест, полицейский надзор, отдание на поруки. Затем допрашивались свидетели также под присягой, и в присутствии депутатов, при необходимости организовывалась очная ставка с обвиняемым и производился, также если было необходимо, повальный обыск -- допрос окольных жителей. Оконченное следствие отсылалось в надлежащее судебное место, где все "дело" вносилось в дежурную книгу, снабжалось описью и дальнейшими необходимыми справками. Вслед за этим из дела составлялась выписка или докладная записка, где излагались существо и ход дела, приводились справки (о возрасте, судимости, заслугах и т.д. ), выписки из законов. После чего дело вносилось для доклада и решения в присутствие. В нужных случаях суд мог подвергать подсудимых вторичному допросу и, если подсудимый давал противоречивые показания, а подозрение было основательно, должен был, "без истязаний, уликами, а в случае нужды -- увещанием священники привести к открытию истины". Но дополнительный допрос не был обязательным, и решение суда могло состояться по заслушивании докладной записки; причем, по общему правилу, на обсуждение полагалось не более трех часов; мнения объявлялись членами суда, начиная с младшего; в случае разногласия производилось "словесное прение", и дело решалось по большинству голосов. При этом, если присутствующие строили свои выводы без опоры на законы, то секретарь суда, хотя не имевший голоса в решении дела, обязан был уведомить об этом "с должной благопристойностью" председателя суда. И если это не было учтено в дальнейщем, то он должен был записать свое представление в специальный журнал. Приговоры и мнения необходимо было составлять "по прилежном рассмотрении" всех обстоятельств дела и основывать на существе доказательств и в точном соответствии с законами, а не "на едином лишь судейском рассуждении".


Общим правилом было, что чем более тяжко обвинение, тем сильнее должны быть и доказательства. Все доказательства распадались на совершенные и несовершенные. На первом месте стояло собственное признание подсудимого, "лучшее свидетельство всего света". Далее шли совершенные доказательства: письменные документы, признанные действительными теми, против кого они были представлены; свидетельство двух достоверных свидетелей, в случае их противоречия, преимущество отдавалось мужчине над женщиной, знатному над незнатным, ученому над неученым, духовному над светским; совершенными доказательствами были также: личный осмотр произведенный следственным органом и не опровергнутый; согласное с достоверными обстоятельствами дела "свидетельство" медицинских чиновников (экспертиза). Несовершенными доказательствами признавались: повальный обыск, оговор подсудимых и посторонних лиц, а также разнообразные улики, например, внесудебное признание обвиняемого, его попытки скрыться, объяснение им своих показаний "превратно" и т.д.


Некоторые доказательства не учитывались, например, показания свидетелей, даваемые без присяги, а именно: показания малолетних до 15 лет; безумных и сумасшедших; лишенных части прав; людей, тайно портивших межевые знаки; явных прелюбодеев; не бывших никогда у Святого Причастия; иностранцев; раскольников -- в делах правоверных и др. Окончательный подсчет доказательств принадлежал суду. К наказанию подсудимый мог быть приговорен только на основании "точных (совершенных) доказательств или явных улик". Доказательства несовершенные, совокупно взятые, могли образовать совершенное доказательство. Если очевидны были только "некоторые улики", то судя по их важности, подсудимый оставлялся в подозрении или отдавался "под надежное поручительство в добром впредь поведения" (что однако не освобождало его от подозрения), или обязывался принести присягу для очищения от подозрения, а если это грозило клятвопреступлением, -- дело "предавалось воле Божьей". Человека оставшегося под подозрением общество могло не принять и он подлежал обязательной высылки в Сибирь. Если не было никаких улик, выносился оправдательный приговор.


Уездные суды выносили решения по менее важным делам. Если наказание заключалось в лишении всех или особых прав, в смертной казни, ссылке на каторжные работы, на поселение или на житье, в исправительные арестантские роты, рабочий дом, смирительный дом, крепость с потерей прав, -- то постановлялось лишь "мнение" суда, и дело поступало на ревизию и решение палаты уголовного суда, а оттуда на утверждение к начальнику губернии. Кроме того дела почетных граждан, дворян и чиновников, приговариваемых к лишению прав; несовершеннолетних 14--21 года приговариваемых к ссылке в каторжные работы или на поселение; дела, по которым присуждались к тяжким наказаниям более 9 человек, равно как дела, по которым начальник губернии не согласился с решением палаты, -- подлежали перенесению на ревизию правительствующего Сената, где дело решалось окончательно, если сенаторы департамента и обер-прокурор приходили к единогласным выводам. Если же и здесь возникали трудности дело переносилось в Общее Собрание. Решение Общего Собрания должно было поступать на просмотр Министра Юстиции и считалось окончательным, если министр был согласен с мнением большинства. В противном случае дело вновь возвращалось в Общее Собрание, и если мнение министра не собирало большинства, дело вносилось через департамент гражданских и духовных дел Государственного Совета к Императорскому Величеству и разрешалось Высочайшим повелением. Во всяком случае на Высочайшее усмотрение вносились дела о дворянах и чиновниках, приговариваемых к лишению прав, а также дела, по которым крепостные люди участвовали в преступлении со своими помещиками.


По делам, по которым суды первой или второй степени имели право принимать решения (а не мнения), указанный ревизионный порядок, т.е. переход дела в высший суд в силу закона, не применялся. По этим делам участвующие в деле лица могли подавать апелляционные жалобы в порядке инстанций: на уездный суд -- в палату уголовного суда, на палату -- в Правительствующий Сенат. Но этот порядок был ограничен. Так, лица, не освобожденные по закону от телесных наказаний, могли жаловаться на решения палаты, приговаривающие их к ссылке на каторжную работу или на поселение, или к исправительным арестантским ротам с потерей прав, только после исполнения приговора, т.е. когда они достигнут места работ или ссылки, причем, если жалоба оказывалась несправедливой, то жалующийся подлежал высшему наказанию за клевету (тюрьма) или телесному наказанию.


К середине XIX века экономика России имела в значительной степени капиталистический характер и вошла в противоречие с существовавшим социальным и государственным устройством. Как в сельском хозяйстве, так и в промышленности в связи с развитием товарно-денежных отношений появились тенденции к расширенному воспроизводству. Дальнейшему развитию экономики мешало общественное и государственное устройство России, характерное для феодального общества. Законом было закреплено неравенство представителей разных сословий. Большая часть населения не имела личных прав и была собственностью помещиков.


Государственная власть была представлена системой исполнительных органов. Из деятельность являлась надзаконной, поскольку законы издавались самой исполнительной властью, и бюрократия была ответственна только перед вышестоящими чиновниками и обладала всей полнотой власти над нижестоящими органами. Никаких гарантий законности деятельности исполнительной власти не было.


Судебные органы не были вычленены из системы исполнительных органов и подчинялись в своей деятельности губернаторам -- "минимонархам" на местах. Губернаторы утверждали приговоры, направляли дела на дополнительное расследование, прекращали уголовные дела и т. д. Прокуроры были наделены правом общего надзора за деятельностью судов. Система судов первой инстанции носила сословный характер. Суд в отношении крепостных крестьян творили из владельцы -- помещики.


Господство государственного интереса и бесправное положение личности, проникновение государства в частную жизнь, отрицание за личностью способности понимать свой собственный интерес определяли черты не только судоустройства, но и уголовного процесса. Уголовному судопроизводству были присущи: доминирование принципов публичности; нерасчлененность процессуальных функций, пассивное положение личности в процессе вообще и в особенности обвиняемого (подсудимого), который рассматривался как объект исследования для достижения истины; отсутствие гласности; наличие канцелярской тайны; волокита; взяточничество и т.д.


Необходимость социально-политических изменений осознавалась обществом. Вторая половина XVIII -- первая половина XIX веков были отмечены созданием большого числа проектов, направленных на изменение положения крестьянства и переустройство государственных органов. Ни один из проектов не был воплощен полностью. Наиболее удавшейся следует признать реформу судоустройства, проведенную в царствование Екатерины II.


Отношение общества к судебному ведомству и царившим там порядкам было отрицательным. Положение обвиняемого (подсудимого) вне зависимости от сословной принадлежности было удручающим, разрешение дел длилось годами. Например, на момент ревизии сенатором Бегичевым Орловской губернии в 1843 году некоторые дела находились в производстве 20 лет.1


Такой суд не мог обеспечить правосудие и наряду с устаревшим социальным и государственным устройством препятствовал развитию товарно-денежных отношений. С другой стороны, переустройство юстиции было обязательным условием проведения всего комплекса реформ, которые стали необходимыми к середине XIX века. Освобождение крепостных крестьян от личной зависимости и возникновение между ними и бывшими владельцами юридических отношений требовали создания судов, которые разрешали бы споры. В противном случае их разрешение становилось прерогативой или полицейских органов, практика которых отличалась произволом и волокитой, или помещиков.


Реформы в области уголовного процесса, их необходимость, история становления правовой базы, будут рассмотрены нами в следующей главе.


## Глава 2.


Исторические предпосылки и правовая база реформы уголовного процесса второй половины XIX - начала XX вв.


К середине XIX в. в России, которая в политическом и правовом отношении продолжала оставаться страной полуфеодальной, назрели все основные предпосылки для буржуазных реформ. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства. Помещичьи хозяйства все активнее включались в рыночный оборот и те из помещиков, кто не мог приспособиться к новым экономическим условиям, теряли свои земли, попадавшие в заклад. Довольно быстрыми темпами развивалась промышленность. Этот процесс особенно сильно стимулировала Крымская война. Она же показала неэффективность экономической, социальной и правовой системы России. Кризисная ситуация наиболее ярко проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов и развитии революционного движения, пик которого пришелся на 1859 - 1861 гг. К середине XIX в. система общественного управления в России практически полностью не соответствовала уровню социально-экономического развития страны. Недостатки судопроизводства и организации уголовного процесса, сложившихся, начиная с эпохи Петра, и носивших, по сути, феодальный характер, стали осознаваться как либеральной общественностью, так и правящими верхами.


Шестидесятые годы XIX века в истории России -- время перехода от общества внеэкономического принуждения к обществу экономических методов управления социальными процессами, вычленения личности из сословных структур, начала формирования гражданского общества, трансформации государственно-правовых институтов в соответствии с новыми общественно-экономическими реалиями. Переход общества из одного качественного состояния в другое был оформлен многочисленными реформами, самой последовательной и прогрессивной из которых была судебная реформа 1864 года. К середине XIX века развитие экономических отношений достигало уровня, когда отсутствие полноценной судебной власти становилось преградой для дальнейшего развития экономики.


Государственная власть была представлена системой исполнительных органов. Их деятельность являлась надзаконной, поскольку законы издавались самой исполнительной властью, и бюрократия была ответственна только перед вышестоящими чиновниками и обладала всей полнотой власти над нижестоящими органами. Никаких гарантий законности деятельности исполнительной власти не было.


Судебные органы не были вычленены из системы исполнительных органов и подчинялись в своей деятельности губернаторам - "мини-монархам" на местах. Губернаторы утверждали приговоры, направляли дела на дополнительное расследование, прекращали уголовные дела и т.д. Прокуроры были наделены правом общего надзора за деятельностью судов. Система судов первой инстанции носила сословный характер. Суд в отношении крепостных крестьян творил их владельцы - помещики.


Господство государственного интереса и бесправное положение личности, проникновение государства в частную жизнь, отрицание за личностью способности понимать свой собственный интерес определяли черты не только судоустройства, но и уголовный процесса. Уголовному судопроизводству были присущи: доминирование принципа публичности; нерасчлененность процессуальных функций, пассивное положение личности в процессе вообще и в особенности обвиняемого (подсудимого), который рассматривался как объект исследования для достижения истины; отсутствие гласности; наличие канцелярской тайны; взяточничество и т.д. Отношение общества к судебному ведомству и царившим там порядкам было отрицательным. Положение обвиняемого (подсудимого) вне зависимости от сословной принадлежности было удручающим, разрешение дел длилось годами. Например, на момент ревизии сенатором Бегичевым Орловской губернии в 1843 году некоторые дела находились в производстве 20 лет.


Такой суд не мог обеспечить правосудие и наряду с устаревшим социальным и государственным устройством препятствовал развитию товарно-денежных отношений. С другой стороны, переустройство юстиции было обязательным условием проведения всего комплекса реформ, которые стали необходимыми к середине XIX века. Освобождение крепостных крестьян от личной зависимости и возникновение между ними и бывшими владельцами юридических отношений требовали создание судов, которые разрешали бы споры. В противном случае их разрешение становилось прерогативой или полицейских органов, практика которых отличалась произволом и волокитой, или помещиков.


Юристы прошлого неоднократно отмечали неудовлетворительность системы судов в XVIII - первой половине XIX вв., в которой сельские и волостные расправы, уездные суды, магистраты, ратуши, надворные суды, палаты и т.д. "стояли в большом смещении, с плохо отграниченной подсудностью, сословным строем и, по делам гражданским, с многообразными (свыше 20) видами судопроизводства, часто переходящими друг в друга. Порядок суда по маловажным делам в "земском суде" нарушал самые элементарные требования правосудия. При производстве следствия по более серьезным делам стремление добиться сознания обвиняемого, несмотря на категорическое воспрещение закона, находило свое осуществление в самых уродливых и бесчеловечных формах. Юридически отмененная в 1801 г. пытка фактически не практиковалась. Розыскное начало судопроизводства, соединявшее в руках судьи несовместимые функции обвинения, защиты и самого суда, создавало психологическую невозможность спокойного и беспристрастного правосудия. В то же время приговор суда выносился не на основании свободного внутреннего убеждения, основанного на обсуждении всех обстоятельств дела в их совокупности, а на основные формальны, предустановленных доказательств, в силу чего приговоры суда нередко противоречили явной очевидности. Огромный процент судебных приговоров (87,5%) падал на "оставление в подозрении", которое, в силу соединявшихся с ним правовых и бытовых последствий, на деле превращалось в жестокое наказание. Решались все дела не в условиях непосредственного общения суда с обвиняемым и свидетелями, а канцелярским способом, на основании предварительных выписок и докладов. Судебные действия покрывала глубокая тайна, и судебные приговоры, естественно, не вызывали к себе доверия населения и не пользовались внутренним авторитетом. Каждое дело должно было проходить бесконечную канцелярскую волокиту. Этому способствовал как порядок доказывания и стремления добиться сознания подсудимого, так и ревизионный порядок пересмотра дел высшими судебными инстанциями в силу закона. Правительственные мероприятия, направленные на борьбу с этим явлением, не достигали положительных результатов."


Плохое состояние правосудия в значительной степени объяснялось и самым положением и составом судей. Судебный строй воспитывал в них чувство постоянной зависимости. Многие дела полностью подлежали ведению административной власти; другие, в силу прав по надзору, предоставленных административным законом органам, не могли быть окончательно разрешены без соответствующего утверждения судебных решений и приговоров губернским начальством. Это подрывало саму мысль о самостоятельности и достоинстве органов суда. Зависимость судей поддерживалась и их нищенским материальным положением -- они получали гораздо меньшее содержание, чем чины административных учреждений. Это влекло за собой то последствие, что на судейские места поступали малоквалифицированные, неопытные чиновники, а с другой стороны -- неизбежно вело к развитию взяточничества.


Подготовка судебной реформы проводилась параллельно с крестьянской. Реформы, открывшие путь для развития рыночной капиталистической экономики в России и частичной демократизации системы государственного управления, были начаты Манифестом от 19 февраля 1861 г. В Манифесте было объявлено об освобождении двадцати двух миллионов населения России от крепостной зависимости. Россия была и продолжала оставаться по преимуществу аграрной, а следовательно, крестьянской страной. Поэтому от экономического и социального положения крестьянства прямо или косвенно зависели все стороны общественной и экономической жизни страны.


На первом этапе (1867--1861 гг.) работы по подготовке судебной реформы проводились под руководством графа Д.И.Блудова, который был сторонником постепенного введения прогрессивных принципов в существовавшее законодательство. Подготовленные под руководством Д.Н.Блудова умеренные проекты не могли быть реализованы в рамках существовавшего законодательства без полного его изменения. Работы из 2-го отделения собственной его императорского величества канцелярии были переданы в комиссию при канцелярии Государственного совета, где проводились под руководством С.И.Зарудного (1861--1864 гг. -- второй этап подготовки реформ).


Остановимся сначала на вопросе о становлении института предварительного следствия в системе российского уголовного процесса.


Вывод о необходимости передачи предварительного расследования в судебное ведомство являлся результатом развития правовой мысли в России в первой половине XIX столетия. Еще в начале XIX в. вопросы реорганизации предварительного расследования волновали государственных деятелей России. Так, М.М.Сперанский в 1803 г. составил проект, который назывался "Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России"; М.А.Балугьянский в 1826 г. разработал проект "Об учреждении управления в губерниях (Рассуждения об управлении губерний)". Анализ этих проектов наглядно показывает, каким образом развивалась идея о передаче следствия в судебное ведомств. М.М.Сперанский и М.А.Балутьянский пришли к выводу о необходимости изъятия следствия у полиции, рассматривали предварительное расследование как составную часть уголовного судопроизводства. Несовершенство законодательства о предварительном расследовании осознавалось правительством. Во втором отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, занимавшегося кодификацией законодательства, разрабатывались проекты реорганизации предварительного расследования. Это - "Проект о следствии", подготовленный главой второго отделения Д.Н.Блудовым в 1837 г. и "Устав судопроизводства по преступлениям и проступкам", представленный им в 1850 г. в Государственный совет для обсуждения. Д.Н.Блудов прямо указал, что следствие должно осуществляться судебными органами. Первоначальные проекты создали научную, законодательную, методологическую базу для осуществления реформы следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г.


Положения о предварительном следствии, принятые в июне 1860 года впитали в себя все лучшее, что имелось в проектах первой половины XIX века, посвященных реорганизации следственного аппарата и предварительного расследования. Реформа следственного аппарата и предварительного расследования находилась в тесной связи с другими реформами второй половины XIX века. Отметим, что именно реформа следствия послужила своеобразной организационно-правовой подготовкой крестьянской и судебной реформы, поскольку реорганизация следственного аппарата и предварительного расследования рассматривалась как необходимая мера для улучшения полицейского аппарата и как первый шаг судебной реформы. С осуществлением реформы следственного аппарата нагрузка на полицию снижалась, что предоставляло ей возможность заниматься выполнением других функций с большим вниманием. В то же время реорганизация следственного аппарата и предварительного расследования была серьезным практическим шагом на пути реформирования всей судебной системы.


8 июня 1860 г. был издан императорский указ "Об отделении следственной части от полиции". Одновременно вступили в силу такие документы, как "Учреждение судебных следователей". "Наказ судебным следователям", "Наказ полиции о производстве первоначальных исследований по преступлениям и проступкам". "Учреждение судебных следователей" определяло правовой статус и полномочия судебных следователей, их взаимоотношения с исполнительной властью, а также судом, прокуратурой, полицией. "Наказ судебным следователям", а также "наказ полиции о производстве первоначальных исследований по преступлениям и проступкам" содержали в себе процессуальные нормы. В соответствии с "Учреждением судебных следователей" производство следствия возлагалось на судебных следователей, которые считались членами уездного суда. Назначение на должность судебного следователя осуществлялось Министром юстиции по согласованию с губернатором. Судебные следователи имели право участвовать в судебном заседании наравне с другими членами суда. исключение составляли те дела, по которым они сами проводили расследование.


Центральное место в реформировании законодательной базы уголовного процесса занимала разработка законодательства, определяющего структуру, сферы компетенции и порядок деятельности судебных инстанций. В 1862 году были подготовлены "Основные начала преобразования судебной части в России". В этом документе содержались принципы судебной реформы, которые были закреплены Судебными уставами. 20 ноября 1864 г. Судебные уставы были утверждены. Одновременно был подписан указ об опубликовании Судебных уставов для всеобщего сведения. В указе говорилось, что задачей судебной реформы является "водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных наших, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе ... уважение к закону".1


Судебные уставы состояли из четырех законодательных актов -- Учреждения судебных установлений, Устава уголовного судопроизводства, Устава гражданского судопроизводства и Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Разработчики Судебных уставов 20 ноября 1864 года, стали на путь значительного сокращения числа судебных инстанций, значительного упрощения судебной системы. Вместо сложной и громоздкой структуры сословных дореформенных судов создавались следующие судебные органы: мировой суд в составе единоличного мирового судьи, а в качестве второй, апелляционной инстанции для всех дел, рассмотренных в моровых судах данного мирового округа, создавался съезд мировых судей (раздел первый Учреждения судебных установлений), Общие судебные места - окруженные суды и судебные палаты (раздел второй Учреждения судебных установлений); единой кассационно инстанцией для всех судов империи учреждались два департамента сената - уголовно-кассационный и гражданско-кассационный (раздел второй, главы IV Учреждения судебных установлений).


Реализация Судебных уставов позволяла впервые в России создать самостоятельную судебную власть, вычленить из системы исполнительных судебные органы: сделать суд центральным звеном юстиции, обеспечить его независимость, ограничить полномочия прокуратуры поддержанием обвинения в процессе, создать независимую самоуправляющуюся адвокатуру. Кардинальным образом изменилось положение личности в уголовном процессе, за которой признавались права, свободы и интересы. Это обеспечивалось, с одной стороны, коренным переустройством организационных основ уголовной юстиции, а с другой -- законодательным закреплением принципов устности, гласности, непосредственности судопроизводства, равенства всех перед судом, наделением обвиняемого (подсудимого) правом на защиту как в материальном, так и в формальном смысле (в судебных стадиях), установлением судебного контроля за следствием. Судебные уставы 1864 г. провозгласили ряд демократических принципов судопроизводства: гласность, устность и состязательность, в связи с чем была реорганизована прокуратура и учреждена адвокатура, введен институт судебных следователей. Часть судебных органов была сделана выборной. Судебная реформа создала более четкую систему судебных инстанций. Формально суд был отделен от администрации, но фактически через Министерство юстиции, которое по-прежнему заведовало личным составом суда и прокуратуры и осуществляло надзор за деятельностью суда, он до некоторой степени подчинялся администрации. Это подчеркивалось и тем обстоятельством, что сохранялось совмещение одним лицом должности министра юстиции и генерал-прокурора, который имел право давать отдельные распоряжения по дознанию и следствию о государственных преступлениях, а также контролировал совместно с министром внутренних дел назначаемого им лично прокурора судебных палат по этим делам. Сохранялись некоторые черты сословно-феодального суда. Так, например, крестьянство и инородцы, т.е. подавляющая масса населения, по маловажным гражданским делам и уголовным преступлениям судилась в крестьянских и "инородческих" судах, в которых применялись обычаи, сложившиеся еще в предшествующий период. Особому суду подлежало и духовенство. Для него был сохранен суд духовной консистории. Это, несомненно, являлось отступлением от демократического принципа равенства всех перед законом.


История создания Судебных уставов показывает, что в обстановке обострения социального противостояния в стране, в условиях революционной ситуации правительство было вынуждено провести судебную реформу, сделав этим определенные уступки, введя гласный и состязательный процесс, институт присяжных заседателей, отделив судебную власть от обвинительной и административной. Однако правительство создало и такие судебно-процессуальные институты, которые предоставляли ему возможность контролировать своих политических оппонентов, бороться с возрастанием революционного движения: суд сословных представителей для рассмотрения политических, должностных преступлений и недопущение по этим делам суда присяжных; утверждение императором приговоров по обвинению дворян в совершении преступлений, влекущих за собой лишение прав и состояния, увеличило число изъятий из общего порядка судопроизводства; установил высокий имущественный и образовательный ценз для занятия должностей по судебному ведомству и контроль администрации над порядком избрания присяжных заседателей. Эти отступления от формально провозглашенных демократических принципов судопроизводства как бы предвосхищали отказ от ряда основных институтов судебной реформы, который был осуществлен в 80--90-е гг.


Отход от провозглашенных принципов судебной реформы начался по двум основным направлениям. Прежде всего чаще стали практиковаться изъятия из общего судебного порядка с передачей дел на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов. Важную роль сыграло также примечание к ст.1 Устава уголовного судопроизводства, допускавшее ситуации, при которых "администиративная власть принимает в установленном законном порядке меры для предупреждения и пресечесния преступлений и проступков". В 1871 году дознание по государственным преступлениям было официально поручено корпусу жандармов. Собранные материалы передавались министру юстиции на его дальнешее рассмотрение. В 1872 году наиболее важные дела по государственным преступлениям были переданы на рассмотрение Особого присутствия Сената с учсатием сословных представителей. В 1874 году из введения общих судов изымаются дела о "противозаконных сообществах" и участии в них, в 1878 году -- дела о противодейсвтвии или сопротивлении властям и о покушениях на должностных лиц. Обвиняемые в этих преступлениях предавались военному суду.


В 1881 году, после покушения на Александра II, было принято специальное "Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общесвтенного спокойствия", закрепившее и приведшее в систему все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. В 1886 году у суда присяжных были изъяты дела о печати, административные органы понуждали прокуроров возбуждать дела против наиболее смелых публицистов и редакторов, через год суду предоставлялось право закрывать двери заседаний, объявляя слушающееся дело "деликтным", "конфиденциальным" или "секретным". В 1889 году вступает в действие "Положение о земских участковых начальниках", разрушевшее раздельность судебной и административной властей. Этим актом прежде всего был нанесен серьезный удар по системе мировых судов, их число существенно сократилось, а затем вплоть до 1914 года, они полностью исчезают.


В уездах вместо мировых судей вводился институт земских начальников, наделенных широкими судебными и административными правами в отнрошении крестьян, параллельно с ними в уезде стали действовать уездные члены окружного суда, которые рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд. Кассационной инстанцией для вновь возникшей системы судо стали губернские присутствия, находившиеся под руководством губернатора и в основном состоявшие из госудасрвтенных чиновников.


Таким образом, судебные уставы изменили структуру судебных органов. Местную судебную систему составили мировые судьи, съезды мировых судей, волостные суды и "инородческие" суды. Мировой судья должен был иметь свой участок, охватывающий одну или несколько волостей в зависимости от их размеров. Несколько мировых участков в пределах одного или нескольких уездов составляли мировой округ.


Мировые судьи делились на две категории - участковых и почетных. Все мировые судьи подлежали избранию уездными земскими собраниями или городскими думами и утверждению первым департаментом сената.


Чтобы быть избранным мировым судьей, следовало обладать возрастным цензом - не ниже 25 лет, не состоять под следствием или судом, а также обладать имущественным цензом в размере не менее 400 десятин земли. (Учреждение судебных установлений содержало подробное расписание количества земли, дающего право быть избранным в мировые судьи), а в некоторых губерниях это количество достигло 950 и 1300 десятин). При отсутствии земли лицо, претендующее на избрание мировым судьей, должно быть иметь другую недвижимость на сумму не ниже 15 тысяч рублей, а в городах обладать недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога - в столице 6000 рублей, а в прочих городах - 3000 рублей. Образовательный ценз требовал высшего или среднего образования либо не менее чем трехлетнего стажа работы, "преимущественно по судебной части".


Список лиц для баллотировки должен был составляться в каждом судебном округе, а затем представляться на проверку и утверждение губернатора, только после этого список передавался в уездное земское собрание (или городскую думу) для голосования. В национальных районах мировые судьи и председатели съездов назначались министром юстиции. Надзор за деятельностью мировой юстиции осуществляло министерство юстиции совместно с Сенатом, его кассационными департаментами.


Учреждение судебных установлений указывало, что почетные мировые судьи пользовались теми же правами, что и судьи участковые, и должны были рассматривать отнесенные к подсудимости мирового суда уголовные и гражданские дела в тех случаях, когда стороны будут об этом просить почетного мирового судью. Кроме того, почетные мировые судьи осуществляли судейские функции в случае отсутствия, болезни или отъезда участкового мирового судьи. Участковые мировые судьи получали жалование и определенные суммы на наем письмоводителя, рассыльного и прогоны, а почетные мировые судьи ни жалования, ни других сумм не получали и все расходы по выполнению судейских функций должны были оплачивать из своих средств.


Все мировые судьи каждого мирового судебного округа собирались в назначенные сроки для окончательного решения дел, подлежавших мировому разбирательству, а также для рассмотрения в кассационном порядке просьб и протестов об отмене окончательных решений мировых судей.


Устанавливалось, что время и место открытия съездов мировых судей определяли уездные земские собрания, а в столицах - городские думы. Съезды мировых судей избирали одного из мировых судей в качестве председателя на три года.


Общие судебные места, как было показано в предыдущем параграфе, были предназначены вести наиболее важные и сложные дела, выходившие за пределы компетенции мировых судов. Основной инстианцией был окружной суд. Окружные суды учреждались для нескольких уездов, причем их округ не обязательно совпадал с губернией, а являлся самостоятельной судебной единицей. Суд состоял из председателя и членов. В зависимости от разряда он делился на шесть, три, два отделения или вовсе не имел отделений. Если окружной суд действовал в "коронном составе", то его приговоры не носили окончательного характера. Апелляции на них могли поступать в судебную палату, организованную для нескольких губерний. Если суд осуществлялся с участием присяжных заседателей (по наиболее важным делам), то, согласно российскому законодательству, на их приговоры была возможна только кассационная жалоба в сенат.


Приступая к подготовке судебной реформы, правительство готовило и изменения системы предварительного расследования. В марте 1859 года была создана специальная комиссия под председательством Д.А.Милютина, в задачу которой входила разработка нового устройства губернских и уездных учреждений. Эта комиссия прежде всего высказалась за изъятие у полиции следственных функций и создание специального органа, на который надлежало возложить производство предварительного расследования. В соответствии с этим к маю 1860 года комиссия представила проект учреждения специальных следственных судей, автором которого был один из видных представителей либеральной группировки деятелей судебной реформы Н.И. Стояновский. В 1870 г. министр юстиции получил право назначать в каждый окружной суд следователя по важнейшим делам. Судебные следователи, считаясь членами окружного суда, состояли в назначенных для них участках. Им было поручено производство предварительного следствия. Кроме того, они могли привлекаться к участию в заседаниях окружного суда для решения уголовных дел, за исключением тех, по которым они проводили следствие. Надзор за производством предварительного следствия осуществляли прокуроры.


Вопрос о реорганизации прокуратуры при подготовке судебной реформы был поставлен особо и имел самостоятельное значение. Авторы судебной реформы стремились значительно расширить права прокуратуры, наделить ее целым рядом новых полномочий. Прокуратура была включена в судебное ведомство, но имела свою особую организацию. Во главе прокуратуры был поставлен генерал прокурор, бывший одновременно и министром юстиции. Органы прокуратуры создавались при судебных учреждениях. При сенате состояли обер-прокуроры и их товарищи в каждом из кассационных департаментов, а также и в общем собрании департаментов сената.


В судебных палатах прокуратуры представляли прокурор судебной палаты и его товарищи, количество которых определялось штатами. В окружных судах учреждались прокуроры и товарищи прокурора окружного суда. Из товарищей прокурора окружного суда один состоял при окружном суде, а прочие в других городах округа данного окружного суда.


В местных судебных органах прокурорские должности не учреждались, в съездах мировых судей прокурорские обязанности осуществлялись одним из товарищей прокурора окружного суда.


Судебная реформа установила, что сущность прокурорской обязанности заключается: 1) в надзоре за единообразным и точным соблюдением законов; 2) в обнаружении и преследовании перед судом всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению; 3) в даче суду предварительных заключений в случаях, означенных в уставах гражданского и уголовного судопроизводства.


В обязанности прокуроров входило осуществление надзора за законностью действий государственных учреждений и отдельных лиц, а также поддержание государственного обвинения в суде. Прокуроры имели определенное число товарищей (помощников). При кассационных департаментах Сената находились обер-прокуроры и их товарищи. Товарищи прокуроров и обер-прокуроров находились под руководством соответственно прокуроров и обер-прокуроров, при которых они состояли. Прокуроры окружных судов подчинялись прокурорам судебных палат. Руководство и надзор за деятельностью всей прокуратуры осуществлял министр юстиции как генерал-прокурор. Кроме общей прокуратуры, существовали специальные: военная и военно-морская. Прокурором могло быть лицо, имевшее высшее образование, служебный стаж и обладающее особой политической благонадежностью. Прокуроры назначались императором по представлению министра юстиции.


Согласно новому законодательству была создана адвокатура. Введение адвокатуры было прогрессивным шагом. В основе ее организации лежал принцип: адвокат -- правозаступник, оратор и поверенный своего клиента. Адвокаты разделялись на две категории -- присяжных поверенных и частных поверенных. Высший надзор за действиями присяжных поверенных принадлежал судебной палате и Сенату, что ставило адвокатуру в некоторую зависимость от Министерства юстиции.


Введение новой судебной системы шло поэтапно и окончательно завершилось к 1 июля 1899 г., причем на окраинах -- с существенными отступлениями.


Правительство постепенно ограничивало действия Судебных уставов: был установлен особый порядок расследования и рассмотрения политических преступлений. В 1871 г. дознание по государственным преступлениям было передано в ведение жандармских органов; в 1872 г. было создано Особое присутствие Правительствующего Сената для рассмотрения таких дел; в 1878 г. рассмотрение ряда таких дел было передано военно-окружным судам; несколько был ограничен принцип независимости и несменяемости судей -- в 1885 г. было создано Высшее дисциплинарное присутствие для суждения о неблаговидных поступках судей; ограничена гласность суда; повышен ценз для присяжных заседателей; сужена сфера деятельности присяжного суда и соответственно расширена компетенция судов с сословными представителями;1 в 1889 г. была ликвидирована мировая юстиция, за исключением столиц и Одессы, и передано ведение ранее подсудных ей дел в руки местных административных органов -- земским начальникам, а в городах -- назначаемым городским судьям. Во второй половине 90-х гг. XIX в. были сделаны попытки существенно пересмотреть судебные уставы 1864 г. но подъем общественного движения помешал этому.


Судебные уставы значительно расширили круг обязанностей Министерства юстиции в области судебного управления. В сфере управления личным составом судебного ведомства Министерство юстиции получило право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в их окружных судах, городских судей, уездных членов окружных судов (а с 1912 г. и представителей уездных съездов мировых судей), мировых судей и председателей съездов мировых судей в прибалтийских губерниях, на Северном Кавказе и некоторых других местностях (с 1012 г. они стали назначаться царем по представлению министра юстиции); министр юстиции утверждал в должности обер-секретарей кассационных департаментов Сената, назначал товарищей прокуроров окружных судов. По представлению министра указами императора назначались обер-прокуроры судебных палат, обер-прокурор общего собрания кассационных департаментов, товарищи обер-прокуроров и прокуроров судебных палат. В сфере за деятельностью судебных учреждений права министерства были также расширены: ему был поручен надзор за деятельностью мировых судей, суть которого -- правительственный нажим на мировую юстицию. Министр юстиции как генерал-прокурор осуществлял надзор за деятельностью прокуратуры, на которую была возложена обязанность возбуждения уголовного преследования, наблюдения за расследованием преступления и за точным соблюдением закона при производстве судебных дел. Вследствие этого Министерству юстиции была предоставлена возможность руководить деятельностью прокурорского надзора с момента возбуждения уголовного дела до окончательного его решения, благодаря донесениям и рапортам прокуроров, поступающих в министерство. По концу 19 мая 1871 г., давшему правительству право решать дела по государственным преступлениям внесудебным порядком, министр юстиции получил возможность рассматривать и разрешать дела по этим преступлениям по согласованию с шефом жандармов в административном порядке.


Совместно с кассационными департаментами Сената, которому было поручено осуществление надзора, Министерство юстиции осуществляло общий надзор за деятельностью подведомственных ему судебных учреждений (с 1877 г. совместно с особым соединенным присутствием первого и кассационных департаментов Сената). Для осуществления надзора Судебные уставы предоставили министерству право наблюдения за безостановочным течением дела, соблюдением правил внутреннего устройства судебных органов и соблюдением в них правил делопроизводства.


В порядке общего надзора министерству было предоставлено ведение судебной отчетности, производство ревизий судебных учреждений, принятие мер к сокращению сроков прохождения дел в судах путем рассылки частных и циркулярных предписаний, а также наблюдение за личными действиями чиновников судебного ведомства.


Кроме того, Министерство юстиции осуществляло управление межевой и тюремной частями, нотариатом. Выполнение всех этих обязанностей распределялось между структурными подразделениями, входящими в состав министерства, и должностными лицами ведомства.


Создание новых судов в различных местностях проводилось по-разному и не одновременно, причем допускались существенные отступления от уставов 1864 г. Уже первый этап применения Судебных уставов показал, как отмечал М.Н.Катков, "несоответствие между отдельными узаконениями и общими основаниями государственного строя России".1 Вследствие этого правительством и были разработаны законопроекты по приспособлению новых судебно-правовых институтов к существующему государственному строю. Многие законопроекты были утверждены императором, а введение их в действие означало значительное изменение основ судоустройства и судопроизводства, провозглашенных Судебными уставами 1864 г. Эти мероприятия принято называть в литературе судебной контрреформой. Не вдаваясь в неоконченную по сию пору дискуссию исследователей по поводу того, была ли на самом деле осуществлена судебная контрреформа в России, мы хотим коротко остановиться на нескольких законах, особенно противоречащих принципам и духу Судебных уставов в сфере судоустройства. Это, в частности, "Положение о земских участковых начальниках" от 12 июля 1889 г., ликвидировавшее на большей части территории России (в 37 губерниях) мировую юстицию. Выборные мировые судьи сохранились в Москве, Петербурге и еще 6 крупных городах. В остальных же вместо мировых судей вводились должности земских участковых начальников (совмещавших выполнение административных и судебных функций) либо городских судей, назначавшихся министром юстиции. Дела, ранее относившиеся к компетенции мировых судей, но выходившие за пределы компетенции земских начальников и городских судей, подлежали решению уездных членов окружных судов. Введение должности земских начальников означало, по сути, нарушение и даже отказ от принципа независимости судебной власти от административной как краеугольного камня в строительстве реформированной судебной системы. Мировая юстиция будет восстановлена в 1912 г.


Другим ярким примером отступления от принципов Судебных уставов является создание по законы 20 мая 1885 г. Высшего дисциплинарного присутствия Сената, также направленного против принципа несменяемости судей. Правда, по мнению А.Кони, этот закон можно только с определенной натяжкой оценивать таким образом, поскольку он был призван прежде всего усилить дисциплинарную ответственность судей.


Таким образом, следует отметить, что Судебные уставы предусматривали создание новой прогрессивной судебной организации. Вместе с тем история применения Судебных уставов, растянувшаяся на несколько десятилетий, показывает их изначальное несоответствие основным политическим институтам: независимость суда от администрации лишала царя части прерогатив в сфере правосудия; несменяемость судей принципиально отличала статус судей от положения других государственных чиновников, что не могло не раздражать царскую бюрократию; равенство всех перед судом не соответствовало сохранявшемуся сословному строю.


Реализация Судебных уставов затянулась на долгие 30 лет. Это произошло не только из-за недостатка финансовых причин затянувшегося проведения реформы было много, в том числе: 1) усиление позиций консерваторов в правительстве, 2) недостаток лиц, которые могли быть назначены на должность судьи, 3) перенос работ по проведению реформы из комиссии при канцелярии Государственного совета в Министерство юстиции, чиновники которого не были заинтересованы в последовательном ее проведении.


Еще при подготовке уставов обсуждались два предложения о тактике проведения реформы. Авторы Судебных уставов предлагали апробировать реформу в нескольких губерниях. Однако императором было утверждено предложение князя П.П.Гагарина о поэтапном введении уставов, сначала на европейской территории, а затем в остальных частях России. Впоследствии по предложению министра юстиции К.И.Палена к территориальной добавилась институциональная фрагментарность реформы, когда в зависимости "от видов правительства" на определенных территориях не вводились некоторые институты (например, в Польше не вводился суд присяжных и т.д.). Кроме этого, исполнительная власть не желала утрачивать свои полномочия в судебной сфере. Были изданы законодательные акты, которые усиливали вмешательство исполнительных органов в деятельность судов, ограничивали компетенцию суда присяжных, деформировала принцип несменяемости. В некоторых местностях вводились вместо мировых судей должности земских начальников и городовых судей, которые были лишены привилегии несменяемости. На должность судебных следователей назначались чиновники, которые исполняли обязанности судебных следователей и не являлись членами окружного суда. Тем не менее высокое качество правовых работ, взаимосвязанность и взаимообусловленность вводимых принципов позволили начать формирование судебной власти, создать принципиально новую уголовную юстицию.


Новое положение личности, признание ее прав, свобод и интересов обусловили создание суда, который в состоянии выносить правосудное решение. Ведущими юристами той эпохи вполне осознавалось, что достижение этой цели возможно, если есть независимый суд и ограждены от произвола государства права личности, вовлеченной в орбиту уголовно-процессуальной деятельности. Наиболее важными гарантиями независимости суда при постановке приговора являются суд присяжных и принцип несменяемости. А права личности более всего обеспечиваются правом на защиту и судебным контролем за следствием.


Выделим основные принципы судебной реформы, протекавшей в России в связи с ее важнейшими этапами.


Первое формирующегося на новых началах уголовного процесса заключалось в принципе государственности суда. Оно вытекало из того положения, что суд служит не частным интересам отдельных лиц, отдельных общественных групп или отдельных ведомств, а общим государственным интересам правосудия. Начало государственности суда выражалось, прежде всего в том, что все судебные решения утверждались именем верховной государственной власти, "по указу Его Императорского Величества".


Второе начало, логически вытекавшее из первого, заключалось во всесословности суда и равенстве его для всех. Суд, будучи призван служить не отдельным индивидуальным интересам, а закону, должен был, по мнению разработчиков реформ, быть устроен так, чтобы в нем не было дано преобладания одному сословию над другим, так как считалось, что подобное преобладание коренным образом противоречит идее государственности суда. С другой стороны, суд должен быть равным для всех. Это требование в известной мере можно рассматривать как необходимое следствие начала, провозглашенного во время Великой французской революции о равенстве всех перед уголовным законом и составляющего краеугольный камень всех европейских уголовных кодексов XIX века. Однако следует заметить, что серьезным отступлением от начала равенства суда для всех было существование, наряду с обыкновенными судами, особенных судов (например, суды военные, духовные, или же специально создаваемые для определенной категории дел).


Сословное начало в судебной организации присутствовало в качестве одного из важнейших принципов в дореформенных судах, которые, как отмечали составители Судебных уставов 1864 года, "трудно подчинялись контролю, действовали нередко произвольно, разнообразно и довольно часто в интересах сословия", почему они и "не могли иметь ни единства в действиях, ни беспристрастия"1. Всесловность суда по Судебным уставам выражена в ст. 2., по которой судебная власть распространяется на лица всех сословий, а равенство перед уголовным судом -- в ст. 396, на основании которой обвиняемые призываются или приводятся к следствию, несмотря на их звания, чины и личные преимущества. Вместе с тем, сословное начало и после введения судебной реформы продолжало в значительной степени существовать в волостных судах, компетенция которых была даже значительно расширена законом 12 июля 1889 года, причем указанное начало было принято и в утвержденном того же 12 июля 1889 года положении о земских участковых начальниках, назначаемых лишь из потомственных дворян. Были приняты меры к тому, чтобы не ограничивая прав самоуправления крестьян, учредить постоянный, близкий общине и достаточно твердый надзор.


Третье основное начало устройства пореформенного суда заключалось в единстве типа судебных установлений и в возможной простоте судебной организации, устранявщих возможные затруднения и сомнения в определении типа суда и его инстанции. Однако, нужно заметить, что это провозглашенное в целом ряде юридических работ того времени, начало, также не было осуществлено в полной мере, поскольку единство типа судебных установлений, фактически, не было проведено судебной реформой 20 ноября 1864 года. Судебные уставы образовали пять типов суда. Судами первой степени являлись: мировые (местные) учреждения, окружной суд без участия присяжных заседателей, окружной суд с участием присяжных, судебная палата с сословными представителями и верховный уголовный суд. Не считая последнего, который должен был созываться редко, при чрезвычайных обстоятельствах, по особому указу императора, оставалось четыре вида судебных установлений первой степени. Из них судебная палата с сословными представителями была судом особенным, занимавшимся государственными преступлениями.


В общем и целом вся первоначальная судебная организации по Судебным уставам сводилась к двум основным типам -- мировому суду и общим судебным установлениям, из которых первый не был подчинен в порядке инстанций и надзора последним. Единственным звеном, связывавшим в указанной организации мировую юстицию с общими судебными местами, были кассационные департаменты Правительствующего Сената, которым было предоставлено право отмены окончательных решений и приговоров как мировых съездов (суд второй степени по делам мировой подсудности), так и общих судебных мест, и был предоставле высший надзор за всеми установлениями и должностными лицами судебного ведомства в империи.


Российское законодательство после издания Судебных уставов 1864 года пошло по пути не упрощения изложенной судебной организации, а напротив -- по пути ее усложнения. Так, лица "гражданского ведомства" судились по уголовным делам в восьми различных судах первой степени: 1) в верховном уголовном суде, 2) в особом присутствии Сената с четырьмя сословными представителями, 3) в судебной палате с четырьмя сословными представителями, 4) в той же палате с тремя сословными представителями, 5) в окружном суде с участием присяжных заседателей, 6) в окружном суде без участия присяжных заседателей, 7) у мирового судьи или должностных лиц, его заменивших, а именно у земского участкового начальника, городского судьи и уездного члена, члена окружного суда, и 8) в военно-окружном суде.


Кроме перечисленных судов для лиц крестьянского сословия существовал еще девятый суд -- волостной, а на национальных окраинах для "инородцев" -- народный суд. Такое множество судов, которое не встречалось в то время ни в одном из европейских государств, нарушало необходимые для судопроизводства единообразие и простоту и, как видно из публикаций того времени, вело к неясности в вопросе о подведомственности отдельных судов.


Это противоречие в организации уголовного процесса вполне осознавалась как учеными-юристами того времени, так и законодателем, что послужило одним из главных оснований к образованию при Министерстве юстиции по Высочайшему повелению 7 апреля 1894 года, под председательством министра юстиции, особой Комиссии для пересмотра законоположений по судебной части. В докладе министра юстиции, статс-секретаря Н.В. Муравьева, об образовании этой Комиссии были приведены, следующие соображения: "Благодаря наслоению частных поправок неорганически, без связи. следовавших одна за другой, наши судебные порядки в общем их составе не только не улучшились с течением времени, а постепенно ухудшились и усложнились, и в настоящее время достигли такой пестроты, сбивчивости и сложности, которые не были свойственны даже и дореформенным порядкам. Русский человек судится ныне самыми многоразличными способами и на самых разнородных основаниях, причем, не говоря уже о простом обывателе, даже сведущему юристу-технику трудно разобраться в запутанной системе существующих у нас теперь судебных инстанций, с их разнообразной подсудностью и разнообразием процессуальных приемов и правил. Подобный порядок вещей, конечно", -- говорится в том же всеподданнейшем докладе, -- "нельзя признать нормальным и отвечающим интересам страны"1.


Значительный по объему труд по пересмотру Судебных уставов, начавшийся 30 апреля 1894 года, был завершен Комиссией весной 1899 года. После 5 июня в тот же год Комиссия была закрыта по особому распоряжению императора, а затем составленные ей проекты с заключением министра юстиции были внесены 31 декабря 1901 года на рассмотрение Государственного Совета, в котором обсуждение проектов, начавшееся 16 декабря 1902 года продолжалось в течение длительного времени. Деятельность Комиссии отразила необходимость дальнейшего совершенствования российского законодательства по пути приближения к общеевропейским образцам и возросший уровень юридической мысли в России.


Одной из основных задач деятельности Комиссии было объединение судебного устройства в России путем выработки единообразного типа "судебных установлений". В 1894 году, ко времени начала работы Комиссии, т.е. через тридцать лет после издания Судебных уставов, введение их далеко еще не было закончено. К этому году действие Судебных уставов распространялось исключительно на Европейскую часть России, за исключением Архангельской губернии, пяти северо-восточных уездов Вологодской, Олонецкой, Астраханской, Оренбургской и Уфимской губерний, а также киргизских и калмыцких кочевий. Таким образом, на значительном пространстве империи, -- а именно в 23 губерниях и областях, в том числе во всей Сибири и в Средней Азии еще продолжали действовать судебные учреждения старого образца и применяться судопроизводственные правила, отвергнутые самой законодательной властью.


Одновременно с работами Комиссии по пересмотру законоположений по судебной части Министерством юстиции были предприняты меры к завершению судебной реформы в пределах всей империи. Этот труд удалось осуществить в течение пяти лет. Согласно утвержденным законодательной властью предположениям Министерства юстиции в первой половине 1894 года последовало открытие новых судебных установлений в Олонецкой, Оренбургской и Уфимской, а затем и в Астраханской губернии; при этом, вскоре после введения новых судов в этих четырех губерниях, оказалось возможным ввести суд присяжных (закон 2 февраля 1898 года). 29 января 1896 года императором было утверждено мнение Государственного Совета об открытии окружного суда в Архангельске. 13 мая 1896 года был принят закон о распространении с 1 июля 1897 года судебной реформы на все губернии и области Сибири. 2 июня 1898 года утверждено мнение Государственного Совета о введении Судебных уставов в полном объеме в Туркестанском крае и Степных областях. Согласно закону 15 февраля 1899 года, завершено с 1 июля 1899 года судебное преобразование в пяти северо-восточных уездах Вологодской губернии; тогда же последовало утвержденное императором мнение Государственного Совета о распространении Судебных уставов и на Закаспийскую область. Наконец, согласно указу 16 августа 1899 года, на одинаковых с губерниями и областями Сибири основаниях, Судебные уставы были введены в Квантунской области.


После завершения судебного преобразования в пределах всей империи на началах Судебных уставов Императора Александра II в России действовало несколько типов судов преимущественно в области местной юстиции. Так, в этом отношении можно было различать: 1) местности, где было введено положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 года и где местный суд отчасти находился в ведении административно-судебных органов, отчасти в ведении органов судебной власти; 2) местности, на которые действие этого положения не распространялось и в которых местный суд, организованный отчасти на выборном начале, отчасти на основе правительственного назначения, находился в ведении судебных органов, не входящих в состав общей судебной организации, и 3) местности, в которых местный суд принадлежал судебным органам, назначаемым правительством и связанным в одну систему с общими судебными учреждениями.


Этот последний тип местного суда был принят Комиссией для пересмотра законоположений по судебной части для выработанной ею системы судоустройства с учетом перспективы его дальнейшего объединения. В системе, выработанной Комиссией, на первом плане стояли учреждение, взамен существующих различных судебных органов (мировой судья, городской судья, уездный член окружного суда), участковых единоличных судей, с более обширной компетенцией и с передачей им кроме рассмотрения подведомственных им судебных дел, также производства предварительных следствий и некоторых нотариальных обязанностей. Участковые судьи подчинялись во второй инстанции окружным судам или уездным и городским его отделениям, образованным на специальных съездах; третьей, кассационной, инстанцией над участковыми судьями были судебные палаты.


Кроме слияния местной и общей юстиции единство типа судебного строя в судоустройстве на этом этапе реформ выражалось в принятии единой системы правительственного назначения судей, причем в виде исключения выборное начало предполагалось сохранить лишь в отношении почетных судей.


Четвертым началом суда признавался принцип его близости к населению. Законодателем было признано, что чем ближе суд к населению, тем более обеспечиваются: 1) возможность непосредственного учета судом доказательств, собранных по делу, 2) быстрота назначения наказания и 3) наименьшее отвлечение лиц, вызываемых в суд, от их постоянных занятий. "Одно из важнейших требований, которому должно удовлетворять правильное устройство суда", -- говорилось в одном из программных документов Комиссии, -- "состоит в доступности его для населения. Малодоступность суда приближается к полному отсутствию судебной защиты и делает безразличным в практическом отношении всякое улучшение в области судоустройства и судопроизводства"1.


Однако проведение этого принципа в жизнь на практике было затруднено в силу наличия больших и малонаселенных пространствах на теорритории России. Тем не менее законодатель рассчитывал через учреждение института участковых судей максимально приблизить суд к населению и с этой же целью была намечена и высокая степень их компетенции, превосходящей компетенцию мировых судей.


В Судебных уставах 20 ноября 1864 года кассационные функции были сосредоточены в кассационных департаментах Правительствующего Сената. Впоследствии при проведении судебной реформы на Кавказе, Сибири, Туркестанском крае и в Степных областях единство кассации было нарушено перенесением кассационных функций по делам мировой подсудности на Тифлисскую, Иркутскую, Омскую и Ташкентскую судебные палаты. Еще более серьезное отступление от начала единства кассации было сделано законом 12 июля 1889 года, установившим в каждой губернии, где было введено положение о земских участковых начальниках, особые кассационные инстанции в виде губернских присутствий, в составе которых преобладали должностные лица административного ведомства.


Пятое, в высшей степени важное основное начало суда заключалось в его самостоятельности и независимости. Рассматриваемое начало обеспечивалось: 1) отделением судебной власти от административной, 2) несменяемостью судей, 3) приданием судебной власти социального высокого положения и 4) материальным обеспечением судей.


Глубокое различие, лежащее между судебной и административной видами деятельностями, привели российское законодательство к признанию необходимости отделить судебную власть от административной. Принятие этого начала обосновывалось Судебными уставами 20 ноября 1864 года следующими соображениями. "К отделению администрации от суда побуждает не одно удобство разделения труда", -- говорилось в Судебных уставах, -- "но также и необходимость разъединения властей административной и судебной, для взаимного ограничения одной из них другой. Администрация требует от управляемых исполнения закона и предупреждает нарушение законного порядка, а суд восстанавливает порядок уже нарушенный и определяет последствия сего нарушения. Если одна и та же власть будет предъявлять требование и сама обсуждать последствия его неисполнения, то очевидно, что обвиняемые не могут иметь никаких ограждений от неправильного преследования их. Решения административных властей по делам судебным всегда внушают к себе недоверие, и всякое наказание, назначенное без суда, представляется произволом власти, возбуждающим ропот"1.


Принятое Судебными уставами 20 ноября 1864 года начало отделения административной власти от судебной не было, однако, осуществлено в полном объеме. Так, статья 8 Устава уголовного судопроизводства прямо указывала, что никто не может быть наказан за преступное деяние, подлежащее ведению судебных мест, иначе, как по приговору суда, вошедшему в законную силу. Причем статья 1 того же Устава добавляла, что никто не может подлежать судебному преследованию за преступное деяние, не будучи привлечен к ответственности по правилам этого устава. Из содержания этих статей закона следовало, что существуют такие преступные деяния, которые не подлежат ведению судебных инстанций и влекут уголовную ответственность, осуществляемую не в форме судебного преследования. И действительно, российскому законодательству была известна довольно значительная группа маловажных нарушений специальных Уставов казенного управления, общественного благоустройства и благочиния, отнесенных к ведению административных учреждений. Затем административной власти была предоставлена широкая власть применять административные взыскания, имевшее практическое значение карательной меры по отношению к лицам опасным для правопорядка. "Теоретическое и практическое отделение их друг от друга", --утверждал выдающийся дореволюционный юрист профессор Н.С.Таганцев, -- представляется почти невозможным, а потому нельзя не сказать, что и после издания Судебных уставов 20 ноября 1864 года у нас власти судебные и административные еще не размежевались"2.


"Неразмежеванность" этих властей сказывалась также в существовавшем в российском уголовном процессе особом чрезвычайно сложном порядке привлечения должностных лиц к ответственности за преступления по службе, в котором право возбуждения преследования была предоставлена начальству. Широкое участие административного начальства в возбуждении преследования и даже в утверждении судебных приговоров принадлежало по отношению к военнослужащим сухопутного и морского ведомств на основании военного и военно-морского судебных уставов1.


Таким образом, отделение судебной власти от административной в девяностые годы следлало определенный шаг назад после судебной реформы 20 ноября 1864 года. Так что в известной мере можно говорить об элементах контрреформы. Между тем, как справедливо отмечал профессор Н.С.Таганцев, "было бы в высшей степени желательно, чтобы государство, признавая известную организацию судящих учреждений и известный порядок разбирательства дел уголовных наиболее соответствующим в данное время требованиям правды и справедливости, применяло бы их к разбору всех деяний, признаваемых им заслуживающими наказания, тем более, что одним из условий, объясняющих выделение уголовной неправды из неправды вообще, является неизбежная процессуальная трудность разбора дел уголовных"2.


Подводя предварительный итог нашему анализу истории становления законодательных и организационных основ уголовного процесса в условиях реформ второй половины XIX - начала XX века, можно отметить высокую степень значимости и актуальности отечественного исторического опыта в условиях современного нормотворчества. Характеризуя современную уголовную юстицию, мы исходим из того, что ее состояние определяется совокупностью отношений, существующих в обществе, прежде всего отношений собственности и власти. Как всякий системный объект уголовная юстиция передает составляющим ее элементам сущностные характеристики, по которым можно судить о системе в целом.


Поскольку для правосудия в правовом государстве прежде всего присущи независимости суда, участие в отправлении правосудия населения, состязательность, постольку именно по этим параметрам и была охарактеризована современная уголовная юстиция.Сам процесс реформирования схож наличием противоположных тенденций в законодательстве: одобрение Концепции судебной реформы в РСФСР и принятие ряда законодательных актов, противоречащих ей. Целью проведения реформы является разрешение проблем, схожих с теми, которые существовали в нашем обществе в XIX веке. Сходство "болевых точек" определяет основные направления реформы: создание самостоятельной судебной власти, независимого суда, расширение гарантий права на защиту и т.д. В XIX веке Судебные уставы, как мы видели, создали достаточно гибкую и развернутую систему судебного контроля за предварительным следствием; более четко разграничили правовую природу полицейской и следственной деятельности, более четко определили процессуальный статус прокурора, чем это даже имеет место в современных условиях.


Таким образом, учет опыта реформы 1864 года, на наш взгляд, может способствовать большей целенаправленности дальнейшей реформы уголовной юстиции Российской Федерации.


Правовые и организационные основы уголовного процесса в пореформенной России


Как было показано в предшествующем параграфе, общим формальным источником русского уголовного процесса, прежде всего в части уголовного судопроизводства были "Судебные Уставы Императора Александра II", в дальнейшем дополнявшиеся и перерабатывавшиеся, а также другие правовые документы, в основном собранные в XVI томе Свода Законов Российской империи. Напомним, что Указом 19 октября 1865 предполагалось осуществить судебную реформу в земских губерниях и в Бессарабской губернии к 1870 г., но это осуществление, по различным, главным образом финансовым, причинам, сильно замедлилось. В первые четыре года реформа была проведена только в 31 губерниях и областях (петроградская, новгородская, псковская, московская, владимирская, калужская, рязанская, тверская, тульская, ярославская, 11 губерний и областей Кавказа -- 1866 г.; харьковская, курская, орловская, воронежская -- 1867 г.; полтавская -- 1868 г.; нижегородская, херсонская, екатеринославская, таврическая, бессарабская -- 1869 г.). В течение дальнейших 10 лет введение реформы состоялось в 22 губерниях и областях (смоленская, костромская, казанская, симбирская, самарская -- 1870 г.; тамбовская, саратовская, пензенская -- 1871 г.; вятская и область войска Донского -- 1876 г.); вологодская и 10 губерний царства Польского -- 1875 г.; пермская -- 1876 г.); в 1880--1890 годах -- в 12 губерниях (киевская, подольская, волынская -- 1880 г.; могилевская, виленская, минская, ковенская, гродненская, витебская -- 1883 г.; 3 губернии Прибалтийского края -- 1889 г.); в 1890--1899 годах -- в остальных 23 губерниях и областях Империи.


В своем первоначальном, не входящем в Свод, издании Судебные Уставы включали в себя: 1) учреждение судебных установлений, 2) устав уголовного судопроизводства, 3) устав гражданского судопроизводства и 4) устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. В 1876 г. при переиздании некоторых томов Свода Законов, отдельные части Уставов были в кодификационном порядке размещены по томам I, X и XV, так что систематическая цельность Уставов была утрачена. Но в 1883 г., они были восстановлены в их самостоятельности и единстве как "законодательный памятник предшествующего царствования" и их новому изданию указом императора 17 апреля 1884 г. было присвоено наименование "Судебных Уставов Императора Александра II". В этом издании Уставы уже включали в себя: 1) учреждение судебных установлений, 2) устав гражданского судопроизводства, 3) положение о нотариальной части, 4) устав уголовного судопроизводства и 5) устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.


Третье издание Судебных Уставов вышло в свет в 1892 г. В нем было опущено наименование "Императора Александра II", так как в его состав были внесены значительные изменения, в значительной мере связанные с общими изменениями в процессуальном законодательстве. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, согласно закону 5 ноября 1885 г., был перенесен в XV том Свода Законов, а остальные судоустройственные и судопроизводственные законы, в связи с внесенными в них изменениями, составили две части нового XVI тома. В первую часть вошли: 1) учреждение судебных установлений, 2) устав гражданского судопроизводства, 3) положение о нотариальной части, 4) устав уголовного судопроизводства и 5) устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.


Вторую часть XVI тома Свода Законов составили: 1) учреждение местных судебных установлений прежнего устройствам, 2) законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских и 3) законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и поступках. Эта вторая часть по мере распространения действия Судебных Уставов на всю территорию Российской Империи и упразднения дореформенных судебных учреждений почти всецело утратила свое действие. К 1917 году на территории империи фактически действовал всего один ее отдел -- "О взысканиях гражданских", замененный в 1910 г. "Положением о взысканиях по бесспорным делам казны" , сохранившим свое место в ч. 2 т. XVI Свода Законов. Первая же часть XVI тома, в которой находились документы, регулировавшие угловный процесс, продолжали действовать, войдя в издание 1914 г.. Сюда входили: 1) "Судебные Уставы Императора Александра II" -- Учреждение судебных установлений, Устав гражданского судопроизводства, Положение о нотариальной части и Устав уголовного судопроизводства, 2) Правила о судебной части в местностях, в которых действует Положение о земских участковых начальниках и не введен в полном объеме закон 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда, и 3) Волостной судебный устав Прибалтийских губерний (последний был включен в состав первую часть XVI тома в 1909 г.). В издание 1914 г. вошли все документы, регламентировавшие уголовный процесс, опубликованные с 1892 г. по 15 сентября 1914 г., причем статьи Уставов, которые были основаны на законе 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда, но распространялись лишь на те регионы, в которых этот закон был введен в действие в полном объеме, были отпечатаны в двух изложениях (в два столбца), -- новом, применявшемся в этих регионах, и прежнем, сохраняемом для всех остальных.


С распространением Судебных Уставов на отдельные регионы Россия некоторые их положения, в зависимости от региональных особенностей, были сильно изменены. Эти новые законоположения вводились в текст Судебных Уставов с особой нумерацией статей. Такие законы, относящиеся к вопросам организации уголовного процесса в регионах России, мы имеем: 1) в статьях 430. и 1255. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Кавказском крае, Закон 22 ноября 1866 г.); 2) в статьях 462 и 1286 (учреждение судебных установлений и судопроизводства в губерниях Варшавского судебного округа, Закон 19 февраля 1875 г.); 3) в статьях в статьях 556. и 1332. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Прибалтийских губерниях, Закон 9 июля 1889 г.); 4) в статье 1357. (о судопроизводстве в Велико-Устюжском, Никольском, Соль-вычегодском, Яренском и Усть-Сысольском уездах Вологодской губернии, Закон 3 и 15 февраля 1899 г.); 5) в статьях 606. и ст. 1376. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Архангельской губернии, Закон 29 января 1896 г.); 6) в статьях 624. , 1407. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в губерниях и областях Сибири, Закон 13 мая 1896 г.); 7) в статьях 648. и 1449. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Сыр-Дарьянской, Самаркандской, Ферганской, Семиреченской, Закаспийской, Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской областях, Закон 2 июня 1898 г. и 15 февраля 1899 г.) и 8) в статьях 5551 и 12861 (учреждение судебных установлений и судопроизводства в Холмской губернии, Закон 23 июня 1912 г.).


Изменения, внесенные этими законами в общие положения Судебных Уставов, в общем и целом сводятся к следующему: 1) сохранение в отдельных регионах низших судов, опирающихся на традиции и обычаем (ст. 1256, 1283, 1284, 1285, 1410, 1451 Уставов); 2) учреждение института назначаемых мировых судей; в) отсутствие в ряде регионов империи суда присяжных заседателей (ст. 1256, 1271, 1309, 1338, 13991, 1423, 1466 Уставов) и, в связи с этим, расширение апелляционного судопроизводства; 3) передача общим судам апелляционных и кассационных функций по отношению к мировым судам, например, окружный суд выступал в качестве апелляционной инстанции по статьям 1264, 1379, 1415, 1453 Уставов, а в качестве кассационной инстанции по статьям 1382, 1419, 1457; судебные палаты - в качестве кассационной инстанции (ст. 1382, 1419, 1457); 4) отсутствие обязанности для полицейских и административных властей, возбудивших уголовное преследование, являться к судье для подтверждения обвинения, если они сами не находят этого необходимым или если этого не требует судья (ст. 1261, 13581, 1378, 1414, 1452 Уставов); 5) усиление полномочий полиции в качестве следственного органа (ст. 1426, 1465) и как субъекта обжалования приговоров по уголовным делам (ст. 1380, 1416, 1454); 6) возложение ряда следственных функций по угловным делам на мирового судью (ст. 1272, 12852, 1384) 7) усиление власти прокурора по отношению к следователю (ст. 1315, 1341); 8) приведение в ряде случаев свидетелей к присяге при предварительном следствии (ст. 442 прим., 1360, 1390, 1427, 1466); разрешение письменных показаний без непосредственной явки свидетелей, а также объяснения и заявления подсудимых (в случаях необязательности их присутствия на суде) (ст. 1361, 1371, 1402, 1403, 1432, 1434, 1471, 1473); 9) неприбытие в суд частного обвинителя или гражданского истца перестало считаться отказом от обвинения или иска в уголовном суде (ст. 1370, 1401, 1431, 1470); 10) расширение круга лиц, приглашаемых председателем суда для защиты подсудимых (1363, 1392, 1429, 1468); 11) отказ от старых правил о заочном разбирательстве (ст. 1372, 1404, 1439, 1478); 12) приостановление по требованию прокурора приведения в исполнение оправдательных приговоров по тем уголовным делам, по которым наказание было связано с лишением или ограничением прав гражданского состояния (ст. 1276, 1436, 1475); 13) вводился новый порядок объявления приговора посредством предоставления соответствующим лицам его копии (ст. 1370, 1374, 1405, 1406, 1437, 1468, 1476, 1477); и др.


Особым источником уголовного процесса, существовавшим в дореволюционной России независимо и отдельно от документов, объединенных в XVI томе Свода Законов Российской империи, были законы Великого Княжества Финляндского, отдельные положения Уложения Финляндии, а также шведского Уложения, принятого на сейме 1734 г. и подтвержденного для Финляндии рядом указов российских императоров 5. Некоторые изменения в области действия этих законов были внесены 17 июня 1910 г. (Закон "О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения") и 20 января 1912 г. (Закон "Об уравнении в правах с финляндскими гражданами других русских подданных"). В последнем законе были даны процессуальные правила о привлечении к суду и о порядке суда по отношению к нарушителям ст. 14231 Уложения о наказаниях.


В предшествующем параграфе говорилось о том, что принцип всеобщности судебных правил не распространялся на все группы населения. Здесь уместно будет отметить, что к числу особенных источников, действие которых распространялось только на определенные группы населения, относились:


1) Военно-судебный устав и Военно-морской судебный устав.


2) "Временные правила о волостном суде в местностях, в которых действует Положение о земских участковых начальниках" (Закон 12 июля 1889 г.), заменившие собой процессуальные положения дореформенного Сельско-судебного устава 1839 г.


3) Устав Духовных Консисторий 1841 г. с изменениями 1903 г.


Следует отметить, что судебная практика также играла в России роль одного из источников процессуального прав. Хотя ее значение в этом качестве было не столь велико как, к примеру, в странах англосаксонской традиции. 8 В частности, это относилось к решениям кассационных судов, в частности кассационных департаментов Правительствующего Сената. Согласно закону (ст. 933 Устава уголовного суда), все решения и определения кассационных департаментов, в которых разъяснялся точный смысл законов, должны были в обязательном порядке публиковаться для "руководства к единообразному истолкованию и применению оных". Можно, однако, заметить, что обязательность разъяснений закона, указанных кассационными департаментами, была установлена в дореволюционном российском законодательстве в достаточно узких пределах. Эти пределы в общем и целом были намечены ст. 930 Уставов уголовного суда.


Следует отметить, что в дореволюционной России не только допускалось толкование законов, относящихся к уголовному процессу, но и признавалось важным источником права. При этом в юридической науке о нем было развито целое учение.


Существенным и важным элементом уголовного процесса в России было предварительное следствие. Определяя задачи предварительного следствия, видный дореволюционный юрист С.И.Викторский писал: "Цель предварительного следствия, как и дознания, констатирование в событии признаков преступления, почему оно может вестись и в тех случаях, когда подозреваемого не совсем ввиду, а также собирание докзательств против виновника преступления. Кроме того, эта стадия процесса имеет задачей проверить данные дознания и ввиду того, что дознание уже достаточно подготовляет обыкновенно почву для его производства, оно ведется более смело и решительно и уже не окружается такой непроницаемой тайной, как действия полицейских чинов".


Предварительное расследование в соответствии с вновь принятым "Учреждением" делилось на дознание и предварительное следствие. Дознание оставлялось в ведении полиции и состояло в изыскании и открытии обстоятельств, имеющих значение для раскрытия преступления, поимки преступника. Предварительное следствие осуществлялось судебными следователями. Материалы предварительного следствия служили основанием для судебного разбирательства и постановления приговора. в особо важных случаях следствие велось коллегиально, для чего назначались следственные комиссии. Право назначения следственных комиссий принадлежало суду.


"Учреждение судебных следователей" предоставляло определенную степень свободы и независимости судебным следователям. Так, они имели право производить те действия, которые считали необходимыми. "Учреждение" закрепило принцип несменяемости судебных следователей, что давало определенные гарантии их независимости. Увольнение допускалось только в случае привлечения к уголовной ответственности. Реформа следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г. была первым шагом на пути к радикальной реформе правосудия.


Реализация "Учреждения судебных следователей" проходила по следующим направлениям: 1) формирование кадрового состава нового следственного аппарата; 2) проведение организационных мероприятий, обеспечивающих нормальную работу судебных следователей, их материальная поддержка; 3) выработка рекомендаций о порядке применения положений, а также разрешение спорных вопросов, возникающих на первоначальном этапе деятельности судебных следователей.


Формированию кадрового состава судебных следователей уделялось максимальное внимание. Так, в июле 1860 г. Министерство юстиции разослало на места специальный циркуляр, где подробно разъяснялось. каким требованиям должен отвечать человек, претендующий на занятие должности судебного следователя. Через некоторое время были разработаны специальные правила, которыми необходимо руководствоваться при разрешении вопроса о назначении судебного следователя. Губернские власти представляли в Министерство юстиции отчет практически по каждой кандидатуре. Правительство старалось держать процесс формирования кадрового состава под строгим контролем.


В процессе принятия "Учреждения" нередко возникала необходимость разъяснения тех или иных норм, содержащихся в "Учреждении". Это было связано с расплывчатым характером отдельных положений, а также с тем, что практика зачастую вызывала к жизни такие ситуации, которые невозможно было предусмотреть в законе. Прежде всего разъяснения со стороны Министерства юстиции последовали в отношении разграничения дознания в предварительного следствия и соответственно обязанностей полиции и судебных следователей. "Учреждение судебных следователей" четко не разграничило эти два этапа предварительного расследования. Кроме того давались разъяснения необходимые в силу того, что судебные следователи одновременно являлись членами уездных судов.


Основополагающим документом, содержащим в себе главные принципы и положения будущей судебной реформы 1884 г. являлись "Основные положения о преобразовании судебной части" 29 сентября 1882 г. "Основные положения" сохранили институт судебных следователей, оставили в неприкосновенности разграничение предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Вообще, "Основные положения" восприняли в целом ту систему предварительного расследования, которая была установлена "Учреждением судебных следователей" 1860 г. Новшеством было введение постоянного прокурорского надзора за исполнением законов в стадии предварительного расследования. Тем не менее при разработке "Основных положений" был поднят целый ряд проблем о защите на предварительном следствии, о порядке назначения на должность судебных следователей (этот вопрос не получил отражения и "Основных положениях"), о введении принципа гласности на предварительном следствии.


Сразу после принятия 29 сентября 1862 г. "Основных положений о преобразовании судебной части в России" специально созданная "Комиссия для начертания проектов законоположений о преобразовании судебной части" приступила к разработке законодательных актов по судебной реформе. Осенью 1883 г. работа комиссия была окончена. Результатом проделанной работы явились проекты "Устава уголовного судопроизводства", "Устава гражданского судопроизводства", "Учреждения судебных мест", "Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями". В декабре 1863 г. проекты начали обсуждаться в Государственном Совете.


Положения о предварительном расследовании содержались в проектах "Устава уголовного судопроизводства" и "Учреждения судебных мест". В проекте "Учреждения судебных мест" определялось место судебных следователей в системе правоохранительных органов, порядок назначения и увольнения, порядок перевода следователей, порядок наложения дисциплинарных взысканий и т.п. В проекте "Устава уголовного судопроизводства" устанавливался круг полномочий и обязанностей судебного следователя, основные принципы ведения расследования, состав участников этой стадии процесса, процессуальные нормы.


Судебные уставы в конечном итоге почти полностью восприняли положения, содержащиеся в "Учреждении судебных следователей" и "Наказах", однако при разработке уставов возникали серьезные дискуссии по разным вопросам предварительного расследования преступлений. Так, спорным вопросом при составлении "Учреждения судебных мест" явился порядок назначения на должность судебных следователей, взаимоотношения с полицией. Что касается процессуальных норм, то дискуссионными здесь были вопросы, касающиеся оснований возбуждения уголовного дела, гласности. состязательности предварительного расследования как дополнительных гарантий прав личности при предварительном расследовании.


Так, в проекте "Учреждения судебных мест" право назначения на должность судебного следователя предоставлялось министру юстиции (в то время как другие члены суда назначались императором). При обсуждении этого вопроса одни члены комиссии полагали, что судебный следователь должен назначаться высшей властью (императором). Другие члены комиссии считали, что утверждение в должности судебного следователя следует оставить за министром юстиции. Государственный совет согласился с первым предложением и таким образом судебные следователи полностью приравнивались по правовому положению к остальным членам судов. Это положение получило отражение в судебных уставах 20 ноября 1864 г.


Судебные Уставы закрепили разграничение предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. При этом "Устав уголовного судопроизводства" более четко определены полномочия полиции и судебных следователей в процессе расследования преступлений.


Большое внимание при составлении Уставов было уделено проблемам взаимоотношений судебных следователей и прокуратуры при предварительном расследовании. В результате обсуждений и дискуссий было принято решение о том, что судебный следователь обязан исполнять все требования прокурора. Если по каким-либо причинам судебный следователь не мог согласиться с мнением прокурора, ему предоставлялось право приостанавливать распоряжения прокурора и передать спор на рассмотрение суда. При обсуждении в Государственном Совете в этот пункт внесли изменения. За судебным следователем сохранялось право обжалования указаний прокурора в суд, однако это не должно было приостанавливать исполнения этих указаний. Исключения из этого правила составляли вопросы об аресте обвиняемого. В этом случае обвиняемый не подлежал аресту до разрешения дела судом.


В Судебных Уставах предполагалось расширить круг гарантий реализации прав обвиняемого в стадии предварительного расследования. Так предполагалось ввести институт защиты на предварительном следствии, а также установить гласность следствия. Однако эти положения не были закреплены в Судебных Уставах.


"Учреждение судебных следователей", принятое 8 июня 1860 г., и Судебные Уставы 20 ноября 1864 г. коренным образом изменили порядок предварительного расследования, изменили правовой статус следователя.


Результатом многолетней и неоднократной реформы уголовного процесса было создание системы судов, включавшей в себя три категории юстиции: 1) общую; 2) мировую; 3) административно-судебную.


Общие судебные места, как было показано в предыдущем параграфе, были предназначены вести наиболее важные и сложные дела, выходившие за пределы компетенции мировых судов, поэтому и организация их была сравнительно сложна и все они были коллегиальны. Они также состояли из двух судебных инстанций: 1) окружного суда - одного в судебном округе, включавшем несколько уездов; 2) судебной палаты, действовавшей в пределах одной или нескольких губерний и объединявший значительное количество судебных округов. Всего было образовано 108 округов; несколько судебных округов были подведомственны судебной палате. было создано сначала 11 палат, потом их число возросло до 14. Учреждение судебных установлений подчеркивало, что окружение суда могли быть разбиты на отделения в зависимости от количества дел, что в зависимости от количества отделений окружные суды могут быть разбиты нам четыре разряда. Суды первого разряда (столичные) имели шесть и более отделений, суды второго раздела - три отделения, суды третьего - два, а суды четвертого разряда на отделения не делились.


Окружной суд состоял из председателя и членов, число последних зависело от числа отделений (или департаментов) в суде, которые ведали уголовными или гражданскими делами. Председатель и члены окружного суда назначались императором по представлению министра юстиции. Для руководства заседаниями отделений окружного суда учреждались должность товарища председателя окружного суда, причем при рассмотрении дел он использовался такими же правами, как и председатели окружного судов. Членами окружных судов были и судебные следователи, которые могли привлекаться к участию в заседаниях окружных судов при недостатке наличных членов окружного суда. При недостатке наличных членов в состав окружного суда могли привлекаться и мировые судьи. Судебным следователям в заседаниях окружного суда запрещалось участвовать в рассмотрении тех дел, которые они расследовали. Судебные уставы предусматривали создание института присяжных заседателей, которые участвовали в рассмотрении уголовных дел в окружном суде. Составление списка лиц, могущих быть присяжными заседателями по такого рода делам, предлагалось возложить на особые комитеты во главе с губернским предводителем дворянства. В состав этих комитетов должны были входить: уездные предводители дворянства, городские головы и мировые судьи данной губернии. Списки, составленные этими комитетами, передавались на рассмотрение начальника губернии, который должен был контролировать благонадежность присяжных и имел право сокращать число избранных на одну треть и даже на половину.


Окружной суд являлся судом первой инстанции и рассматривал все уголовные дела кроме дел о политических и должностных преступлениях, совершенных представителями высшей администрации. Уголовные дела могли рассматриваться в окружных судах с участием присяжных заседателей и в этом случае не подлежали апелляции судебной палаты, а только кассации в Сенате.


Судебная палата была судом первой инстанции по политическим делам, но, как общее правило, она была апелляционной инстанцией по отношению к окружным судам. Кроме того, судебная палата являлась органом надзора за окружными судами и мировыми съездами. Судебная палата, как и окружные суды, были коллегиальным органом: в ее состав входили судьи, назначенные из числа членов судебной палаты. Судебная палата разделялась на два департамента-отделения -- гражданский и уголовный, во главе которых стояли председатели. Верховным и кассационным судом в империи был Сенат, являвшийся также и высшим органом судебного надзора. Эти функции выполнялись в заседаниях кассационных гражданских и уголовных департаментов.


При окружном суде находился суд присяжных заседателей, состоявший из двенадцати человек, отобранных из числа кандидатов. Для кандидатов были установлены высокие имущественный и служебный цензы, а также ценз оседлости. Закон 1887 г. дополнительно запретил включать в списки присяжных лиц, "находящихся в бедности". При общих судебных учреждениях состояли судебные следователи, судебные приставы, нотариусы, прокуроры и советы присяжных поверенных. Нотариусы назначались на должность и увольнялись старшими председателями судебных палат.1


Особое место в уголовном процессе, организованном по общей категории, составлял Верховный Уголовный Суд. Его состав определляся непосредственно императором. Возглавлял совет кто-либо из членов Государственного Совета. Приговоры, вынесенные Верховным Уголовным Судом, были окончательные, без допущния отзывов и жалоб, но с правом принятия от подсудимых просьб о помиловании на имя императора. Ответственности перед этим судом подлежали члены Государственного Совета и члены Государственной Думы, председатель Совета министров, министры, главнокомандующие отдельными войсковыми частями, наместники и генерал-губернаторы.


Судопроизводство в общих судебных местах рассматривается в уставе уголовного судопроизводства значительно более подробно, что объясняется, несомненно, большим удельным весом этих судов, большей значимостью дел, рассматривавшихся в этих судах.


Различается подсудность по роду преступлений (ст. ст. 200-207), по месту совершения преступлений (ст. ст. 208-217), по принадлежности обвиняемых к особым ведомствам (ст. ст. 218-230).


Обращаясь к подсудности по роду преступлений, устав отмечал, что окружным судам подсудны все дела, изъятые из ведомства мировых судей. Дела о преступлениях, влекущих за собой наказания, соединенные с лишением или ограничением прав состояния, подлежали рассмотрению окружного суда с присяжными заседателями. Дела о преступлениях государственных были подсудны судебным палатам с сословными представителями или верховному уголовному суду, а дела о преступлениях должностных подлежали ведению окружных судов, судебных палат или верховного уголовного суда в порядке, установленном книгой III устава уголовного судопроизводства, т.е. составляли изъятия из общего порядка судопроизводства.


Первую стадию уголовного судопроизводства составляли дознание и предварительное следствие.


Производство дознания было возложено на полицию, которая обязана была в пределах одних суток доложить судебному следователю или прокурору о всяком происшествии, которое заключало в себе признаки преступления. Сведения о преступлениях, подсудных мировым судам, полиция обязана была передавать им по принадлежности.


Судебные следователи могли приступать к производству предварительного расследования только при наличии законных к тому поводов и достаточных оснований. Начав расследование, следователь был обязан поставить об этом в известность прокурора, который осуществлял контроль над всем ходом расследования.


По окончании предварительного расследования его результаты должны были представляться прокурору окружного суда, который, проверив материалы следствия, приступал к составлению обвинительного акта.


Объяснительная записка к уставу уголовного судопроизводства указывала, что составление обвинительного акта преследует цель не только разъяснить суду существо дела, но и "облегчить обвиняемому способы защиты". "Если подсудимый не знает заблаговременно и положительно, в каких действиях он обвиняется и на основании каких действий и улик, то ему трудно приготовиться к основательному опровержению обвинения даже несправедливого, между тем как по началу равенства обвинения и защиты обвиняемому необходимо дать полную возможность сообразиться с средствами к оправданию".


Заявления авторов указанной записки о "начале равенства обвинения и защиты" были пустой декларацией.


Так, при разработке устава уголовного судопроизводства первоначально предполагалось допустить защиту в стадии предварительного расследования. Но это предложение, выдвинутое либеральными деятелями судебной реформы, вызвало категорическое осуждение высших правительственных округов. Соединенные департаменты законов и гражданских дел Государственного совета, мотивируя неприемлемость такого предложения, указывали: "...на суде, где действует особый обвинитель, ему противопоставляется защитник обвиняемого, но при предварительном следствии трудно поставить такого защитника в надлежащие границы и нельзя опасаться, что он сочтет своей обязанностью противодействовать собиранию обличительных доказательств и способствовать обвиняемому в сокрытии следов преступления. В этих видах не только не установлено назначение защитника при предварительном следствии, но и отклонено требование депутатов от сословий, к которым принадлежат обвиняемые".


Участие защиты в стадии предварительного расследования разделило ту же участь, что и суд присяжных по государственным преступлениям.


Составленный прокурором окружного суда обвинительный акт или заключение о прекращении дела передавались им или окружному суду, если дело касалось преступления или проступка, не связанных и с лишением или ограничением прав состояния, или передавались прокурору судебной палаты, если обвиняемый изобличался в совершении более тяжкого преступления.


Рассмотрению дел в окружном суде предшествовали приготовительные к суду распоряжения. По всякому делу, поступившему на рассмотрение окружного суда, последний обязан был по докладу одного из членов обсудить в распорядительном заседании, не требует ли данное дело особенных распоряжений. Здесь обсуждались все жалобы и заявления сторон относительно порядка судопроизводства.


Рассмотрим судопроизводство в окружном суде без присяжных заседателей. Окружной суд без присяжных заседателей. Окружной суд без присяжных заседателей рассматривал дела по обвинению в таких преступлениях, которые не были связаны с лишением или ограничением прав и преимуществ и влекли за собой наказание в виде заключения в крепости, смирительном доме или тюрьме. Судебное заседание должно было начинаться приналичии трех судей, в том числе председателя суда или товарища и секретаря или его помощника. Судебное заседание не могло быть открыто без участия защитника.


Устав уголовного судопроизводства устанавливал случаи, когда подсудимый имел право отвода судей: 1) когда судья, его жена, родственника по прамой линии и некоторые боковые родственники имели участие в деле; 2) когда судья был по делу судебным следователем, прокурором или поверенным одной из сторон; 3) когда судья состоял или его жена состояла по закону ближайшими наследниками одного из участвующих в деле лиц или имели с одним из тяжбу.


Подчеркивался гласный характер судопроизводства устность судебного разбирательства и состязательности.Судебное следствие начиналось чтением обвинительного акта, после чего суд приступал к проверке материалов предварительного следствия. Судом рассматривались протоколы об осмотрах, выемках, обысках, а также все остальные письменные документы и вещественные доказательства; производился допрос подсудимого, свидетелей, сведующих людей участвующих в процессе лиц.


Устав уголовного судопроизводства содержал перечень лиц, которые не допускались в качестве свидетелей, - умалишенные, священники, располагавшие сведениями, полученными ими на исповеди; присяжные поверенные и другие лица, исполнявшие обязанности защитников подсудимых, получившие признание от доверителя во время производства о нем дела.


Судебное следствие завершалось прениями по существу рассмотренных и проверенных доказательств. Устанавливалось, что обвинительная речь прокурора не должна была представлять дело в одностороннем виде, извлекая из него только обстоятельства, обличающие подсудимого, она не должна была преувеличивать значение имеющихся в деле доказательств и улик и важности рассматриваемого преступления. На прокурора, кроме того, возлагалась обязанность отказаться то обвинения и не поддерживать обвинительного акта в случаях, когда он (прокурор) найдет оправдания подсудимого уважительными.


Эти положения, направленные против обвинительного уклона прокурорской деятельности в суде, были включены в устав уголовного судопроизводства по предложению либеральных деятелей судебной реформы. Практическое исполнение этих норм устава значительно улучшило бы положение подсудимого, гарантировало бы беспристрастность судебного разбирательства, но все они реализованы не были, как и ряд других, содержавшихся в судебных уставах 20 ноября 1864 года. Судебная практика пореформенных лет не знает случаев отказа прокурора от обвинения, не знает примеров наличия в обвинительной речи прокурора обстоятельств, которые смягчали бы вину подсудимого. Ярко выраженный обвинительный уклон пореформенной прокуратуры общеизвестен.


По окончании судебного следствия и прений сторон суд приступал к постановлению приговора. Вынесению приговора предшествовало рассмотрение судом следующих вопросов: 1) было ли в действительности событие приведшее к обвинению подсудимого; 2) виновен или не виновен подсудимый по всем предметам обвинения; 3) какой закон о наказании должен быть применен к подсудимому; 4) о вознаграждении за вред, нанесенный преступлением.


Эти вопросы обсуждались судом в совещательной комнате, в которой не имели права присутствовать посторонние лица, в том числе и прокурор. Определение вины или невиновности подсудимого должно было выноситься по внутреннему убеждению судей на основании совокупности всех обстоятельств дела. Приговор выносился большинством голосов, а при равенстве голосов предпочтение отдавалось тому мнению, которое поддерживалось председательствующим. Приговор оглашался в открытом судебном заседании, и копия его вручалось подсудимому. С момента вручения копии приговора исчислялся срок обжалования приговора.


Рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей имело свои особенности. Устав уголовного судопроизводства отмечал, что к открытию заседания суда должно было быть налицо не менее тридцати присяжных заседателей. Список присяжных заседателей представлялся прокурору или частному обвинителю, а затем подсудимому. Стороны могли отводить присяжных заседателей, не объясняя причин отвода. Прокурор или частный обвинитель имели право отвести не более шести заседателей. Подсудимому, а если их несколько, то всем им вместе предоставлялось право отвести столько заседателей, чтобы из общего числа тридцати осталось не менее восемнадцати неотведенных лиц. Из числа неотведенных для участия в процессе путем жеребьевки избиралось двенадцать комплектных и двое запасных присяжных заседателей. Затем присяжные заседатели приводились к присяге, каждый по обряду своего вероисповедания; от лиц, принадлежавших к вероучениям, не приемлющим присяги, должно было отбираться торжественное обещание, соответствующее присяге. Присяжные заседатели из своей Среды избирали старшину из числа грамотных лиц для руководства их совещаниями.


В период судебного следствия присяжные пользовались одинаковыми с судьями правами ознакомления с материалами дела, осмотра следов преступления, вещественных доказательств, могли задавать через председательствующего вопросы подсудимому, свидетелям, экспертам. Присяжные заседатели имели право просить председателя суда разъяснить им содержание прочитанных на суде документов, признаки, которыми определяются в законе преступление, инкриминируемое подсудимому, и вообще все для них, непонятное.


Судебное следствие и прения сторон в окружном суде с присяжными заседателями аналогично рассмотрению дел без присяжных заседателей. Существенно отличается только стадия постановления приговора.


В делах, рассматриваемых с участием присяжных заседателей, председатель суда после окончания прений сторон передавал старшине присяжных опросный лист и объяснял им: 1) существенные обстоятельства дела и законы, относящиеся к рассматриваемому преступлению;


2) общие юридические основания для оценки доказательств, которые говорили в пользу и против обвиняемого. Председательствующий должен был напомнить присяжным, чтобы они были свободны от всякого увлечения к обвинению или оправданию подсудимого и определяли вину или невиновность подсудимого на основании совокупности всех обстоятельств дела во внутреннему убеждению.


Еще в период разработки устава уголовного судопроизводства соединенные департаменты законов и гражданских дел Государственного совета пришли к заключению, что объяснения председателя суда имеют главным назначением оказание помощи присяжным заседателям в уяснении существа дела, преследуют цель обратить их внимание на те обстоятельства, которые могут иметь влияние на разрешение предложенных им вопросов, и предостеречь их от всякого увлечения в обвинении или оправдании подсудимого. Кроме того, указывалось, что в прениях сторон, всегда более или менее односторонних, нередко встречается неточное изложение обстоятельств дела, и неправильное определение законного их значения. Речь председателя должна восстановить обстоятельства дела в законном их виде и значении; поэтому она должна напутствовать присяжных при разрешении представленных им вопросов.


Напутственная речь должна была произноситься председателем после того, как присяжным вручался опросный лист, где содержались вопросы, выносившиеся на разрешение присяжных. Вопросы эти следующие: 1) имело ли место событие, подающее повод к обвинению сидящего на скамье подсудимого; 2) виновен или не виновен подсудимый по предметам обвинения.


В совещательной комнате присяжные заседатели должны были дать ответ на эти вопросы. Устанавливалось, что присяжные заседатели должны были склонять свое мнение к единодушному решению, при отсутствии его решение должно было выноситься большинством голосов; при разделении голосов поровну должно было приниматься то мнение, которое говорило в пользу подсудимого. Вынося вердикт, присяжные могли также высказаться о том, заслуживает ли подсудимый по обстоятельствам дела снисхождения.


При оправдательном вердикте суд немедленно освобождал подсудимого, а при обвинительном - выслушивалось заключение прокурора, а затем выносился приговор. Приговор окружного суда с присяжными заседателями считался окончательным и в апелляционном порядке обжалованию не подлежал.


Окончательные и вступившие в законную силу приговоры, вынесенные судом присяжных, могли пересматриваться только в кассационном порядке сенатом в лице его уголовно-кассационного департамента. Такие приговоры подлежали пересмотру исключительно при наличии кассационных оснований - по просьбам осужденных или потерпевших от преступлений или по протестам прокурора. Поводами к кассационной отмене приговоров устанавливались: 1) нарушение существенных форм и обрядов судопроизводства; 2) явное нарушение прямого смысла закона и неправильное толкование его при определении преступления и рода наказания; 3) вновь открытые обстоятельства, обнаруживающие невиновность осужденного или подложность доказательств, на которых основан приговор.


Вступившие в законную силу приговоры подлежали в своем подавляющем большинстве исполнению, за исключением тех, которые подлежали представлению на "высочайшее усмотрение". К ним относились приговоры о лишении всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ дворян, чиновников, священнослужителей - всех степеней духовной иерархии, лиц, имеющих ордена и знаки отличия, пожалованные царем, а также приговоры, о смягчении которых ходатайствовал сам суд.


Реализация судебных уставов позволяла впервые в России создать самостоятельную судебную власть, вычленить из системы исполнительных судебные органы, сделать суд центральным звеном юстиции, обеспечить его независимость, ограничить полномочия прокуратуры поддержанием обвинения в процессе, создать независимую самоуправляющуюся адвокатуру. Кардинальным образом изменилось положение личности в уголовном процессе, за которой признавались права, свободы и интересы. Это обеспечивалось, с одной стороны, коренным переустройством организационных основ уголовной юстиции, а с другой - законодательным закреплением принципов устности, гласности, непосредственности судопроизводства, равенства всех перед судом, наделением обвиняемого (подсудимого) правом на защиту как в материальном, так и в формальном смысле (в судебных стадиях), установлением судебного контроля за следствием.


Судебными уставами в России создавался процесс смешанного типа, инквизиционный на досудебных и состязательный на судебных стадиях.


Реализация Судебных уставов затянулась на долгие 30 лет. Это произошло не только из-за недостатка финансов. Причин затянувшегося проведения реформы было много, в том числе: 1) усиление позиций консерваторов в правительстве, 2) недостаток лиц, которые могли быть назначены на должность судьи, 3) перенос работ по проведению реформы из комиссии при канцелярии Государственного совета в Министерство юстиции, чиновники которого не были заинтересованны в последовательном ее проведении.


Еще при подготовке уставов обсуждались два предложение о тактике проведения реформы. Авторы Судебных уставов предлагали апробировать реформу в нескольких губерниях. Однако императором было утверждено предложение князя П.П. Гагарина о поэтапном введении уставов, сначала на европейские территории, а затем в остальных частях России. Впоследствии по предложению министра юстиции К.И. Палена к территориальной добавилась институциональная фрагментарность реформы, когда в зависимости "от видов правительства" на определенных территориях не вводились некоторые институты (например, в Польше не вводился суд присяжных и т.д.).


Кроме этого, исполнительная власть не желала утрачивать свои полномочия в судебной сфере. Были изданы законодательные акты, которые усиливали вмешательство исполнительных органов в деятельности судов, ограничивали компетенцию суда присяжных,, деформировали принцип несменяемости. В некоторых местностях вводились вместо мировых судей должности земских начальников и городовых судей, которые были лишены привилегии несменяемости. На должность судебных следователей назначались чиновники, которые исполняли обязанности судебных следователей и не являлись членами окружного суда.


Тем не менее высокое качество правовых работ, взаимосвязанность и взаимообусловленность вводимых принципов позволили начать формирование судебной власти, создать принципиально новую уголовную юстицию.


Новое положение личности, признание ее прав, свобод и интересов обусловили создание суда, который в состоянии выносить правосудное решение. Достижение этой цели возможно, если есть независимый суд и ограждены от произвола государства прав личности, вовлеченной в орбиту уголовно-процессуальной деятельности. Наиболее важными гарантиями независимости суда при постановке приговора являются суд присяжных и принцип несменяемости. А права личности более всего обеспечиваются правом на защиту и судебным контролем за следствием.


Предложение о создании суда присяжных в России было воспринято неоднозначно. Тем не менее этот суд был создан. Нельзя сказать, чтобы идея участия народных представителей в отправлении правосудия была чужда русской истории. По мнению многих исследователей того времени, суд присяжных был лучшей и высшей формой уголовного суда, выработанной историей. При данных жизненных условиях эта форма является единственной, могущей обеспечить справедливость в возможном приближении ее к идеалу; только при этой форме в полной мере может осуществляться желание императора Александра II, чтобы "правда и милость царствовали в судах". Как указывал видный русский юрист В.Г.Щеглов, деятельность судов присяжных восполняет формальную строгость норм права так, что известные отдельные случаи его нарушения обсуждаются на основании представлений о справедливости самого общества.


Согласно российскоуму законодательству, суд с участием присяжных заседателей, состоял из трех постоянных коронных судей и 12 присяжных заседателей. Считалось, что участие последних дает возможность устранить из суда формализм, рутинность и то предубеждение в виновности подсудимого, которые развиваются у коронных судей. Институт присяжных заседателей, будучи построен на началах всесословности, соединял в себе представителей различных классов общества. "От присяжных судей, собственно, требуется решение того, изобличается ли подсудимый в преступлении, которое выставлено обвинением и следствием. Если закон требует от обслуживающих фактическую сторону дела только одного полного внутреннего убеждения, не стесняемого никаким формальными доказательствами, то, очевидно, что для справедливого решения такого вопроса присяжные, избираемые обыкновенно из той же Среды, к которой принадлежит обвиняемый, имеют более средств к оценке факта, чем судьи, чуждые местности или круга, в коем совершилось преступление. Как те, так и другие пользуются одними и теми же данными, обнаруженными следствием, и едва ли можно допустить, чтобы из этих данных естественная логика, присущая каждому человеку со здравым умом, не могла вывести относящихся к предмету обвинения, соображений. Но, сверх этих общих данных, присяжные для открытия истины могут пользоваться ближайшею известностью им поведения и наклонностей подсудимого, а равно местных нравов, обычаев и порядков домашней жизни, что проливает иногда свет на такие обстоятельства, которые для людей, посвятивших себя исключительно кабинетным занятиям, кажутся темными, или не имеющими связи с преступлением". По словам А.О. Кони, это - суд жизненный, имеющий облагораживающее значение на народную нравственность.


Суд присяжных наряду с земским самоуправлением был первым опытом реализации сложившейся правовой культуры населения. Участие представителей населения в отправлении правосудия - характерная черта правового государства, столь же обязательная, как и организация государственной власти по принципу разделения отдельных ее ветвей. Наиболее предпочтительной формой такого участия в то время мог быть только суд присяжных, поскольку раздельное заседание коллегий не позволяло коронным судьям влиять на присяжных при постановке вердиктов. Кроме того, участие присяжных в решении дел дает возможность учитывать особенности каждого из них, а анализ выносимых ими вердиктов способствует корректировке законодательства. Российские исследователи суда присяжных того времени пришли к выводу, что этот суд необходим для разрешения большей части сложных дел, особенно, когда обвинение связано "с тонкими уликами", требующими "житейской вдумчивости". В том случае, если, по мнению коронных судей, присяжными был осужден невиновный, то коллегия коронных судей единогласным решением направляла дело на рассмотрение новым составом суда присяжных.


Суд присяжных в России с учетом социально-политичечских условий второй половины XIX века позволил обеспечить независимость суда при вынесении приговоров. Наличие этого демократического института входило в противоречие с государственным строем, поэтому последующим законодательством в нормативное закрепление этого института были внесены изменения. Они приспосабливали его к условиям тогдашней России. Например, была сужена компетенция суда присяжных, был увеличен имущественный ценз, чтобы привлечь "благонадежный элемент", ограничено право безмотивного отвода. В состав комиссий, которые подготавливали годовые и периодические списки присяжных, были включены представители обвинительной власти (товарищи прокуроров) и т.д.


Помимо суда присяжных независимости суда в значительной степени способствовала несменяемость судей. Под несменяемостью понималось такое положение судьи, когда кроме случаев, предусмотренных в законе, он не может быть уволен от занимаемой должности или переведен из местности в местность без согласия. Реализация принципа несменяемости судей способствует особый порядок привлечения их к ответственности, законодательная регламентация чинопроизводства и т.д.. Принцип несменяемости и обеспечивающие его институты в первоначальной редакции Судебных уставов имели достаточно последовательную регламентацию. Судья назначался на должность пожизненно. Увольнение от должности без согласия увольняемого дозволялось по закону в ранних, очень немногочисленных случаях, четко оговоренных в законе. Перевод на работу в другую местность был возможен только при наличии согласия судьи. Был разработан и закреплен в законе порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, который исключал произвол со стороны исполнительной власти и вышестоящего судебного начальства. К недостаткам нормативного закрепления принципа несменяемости, думается, следует отнести неурегулированность вопроса о последствиях для судьи сокращения должности, неразработанную систему дисциплинарных наказаний судей. Впоследствии изменения, внесенные в законодательство, привели к деформированию принципа несменяемости. Судьи фактически были поставлены под контроль исполнительной власти, чему способствовали учреждение Дисциплинарного присутствия в Сенате, неопределенность формулировок оснований привлечения к дисциплинарной ответственности или увольнении от должности, изменение порядка привлечения к дисциплинарной ответственности. Стремление царского правительства деформировать принцип несменяемости и подкрепляющие его институты свидетельствуют о том, что комплексная регламентация этого принципа в уставах оказалась удачной, его нормативное закрепление обеспечило фактическую независимость судей.


Постановку судебного контроля за задержанием юристами того времени признавалась неудовлетворительной, т.к. проверка законности задержания являлась правом, а не обязанностью судьи или прокурора; в законе не указывались способы реализации этого права; проверка законности задержания не касалась его оснований, а - только формальных условий; не предусматривалась санкций за незаконное задержание, а предписание закона о немедленном освобождении неправильно задержанного не получило на практике применения в силу подчиненности мест заключения исполнительной власти.


Законом предусматривалось обжалование следственных действий, "нарушающих или стесняющих" права личности, в суд. Однако в законе не было указания о том, что следователь обязан разъяснить порядок обжалования и порядок его реализации участниками процесса; не содержалось последствий, которые наступают, если следователем не будут выполнены сроки препровождения жалобы по назначению; сам институт обжалования конструировался не как обжалование действий в суд, а как обжалование действий нижестоящего должностного лица вышестоящему (так ст. 493 Устава уголовного судопроизводства предусматривала обжалование действий полиции прокурору); не были указаны последствия удовлетворения жалобы, за исключением передачи производства по делу другому следователю с возможностью признания недействительными следственных действий (ст. 507 Устава уголовного судопроизводства).


Достаточно последовательно Судебными уставами регламентировался контроль суда за движениями дела (прекращением или приостановлением производства по делу). Прекращение или приостановление производства по делу могло быть только по решению суда. При вынесении решения рассматривались материалы дела, заслушивалось мнение прокурора. Исключительным правом возобновления производств по делу также обладал суд - судебная палата.


Определенное место в уголовном процессе занимали и местные, или мировые, суды, несмотря на то, что они занимались, как правило, разбором второстепенных дел. Учитывая, что организация местного суда являлась одной из попыток наиболее демократического судоустройства в дореволюционной России и была тесно связана с системой местного самоуправления, рассмотрим более подробно вопрос о местном суде, его истории, структуре и сферах компетенции. Он представляется нам особо актуальным в свете задач современного государственного строительства в России и формирования системы местного самоуправления.


С этой точки зрения, наиболее важной и показательной является, на наш взгляд, система судебных инстанций, в сфере компетенции которой был разбор вопросов, посвященных преступлениям, совершенным крестьянами. В нем же в значительной мере нашли отражение черты крестьянского самоуправления. Этот опыт интересен также с точки зрения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.


По своему характеру волостной суд был сословным для крестьян и состоял из крестьян. Это имело, однако, как положительные, так и отрицательные стороны. Прежде всего, отрицался принцип всеобщности суда, признававшийся дореволюционными юристами в качестве формального принципа российского уголовного процесса. Крестьяне оставались вне рамок общего для других сословий права. Крестьянские дела разрешались волостным судом не по строго очерченным законам, а по особым, часто по обычаю, а значит по произволу и усмотрению малограмотных судей из крестьян. Но, вместе с тем, по сравнению с прежним всевластием помещика, это было шагом вперед. Вводилась ежегодная выборность судей из среды крестьян на волостном сходе. Состав суда, определение числа судей (закон определял их численный состав от 3 до 12), установление между ними очередности все это представлялось на решение волостному сходу крестьян. Юрисдикция такого суда распространялась на крестьян свое население той или иной волости. Дела с участием лиц других сословий по требованию одной из сторон разбирались в мировом суде. Компетенция волостного суда ограничивалась рассмотрением мелких споров между крестьянами по имущественным делам и проступкам, часть из которых могла иметь и уголовный характер.


Согласно статьи 101. Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 19 февраля 1861 года, суд разбирал и приговаривал к наказанию крестьян за поступки, если те были совершены в пределах волости против лиц крестьянского сословия Серьезные уголовные дела должны были рассматриваться в мировом суде. Соответственно ограничивались и наказания, налагаемые волостным судом: общественные работы до 6 дней, денежное взыскание -- до 3 рублей, арест -- до 7 дней или наказание розгами до 12 ударов (ст. 102).


Вместо разбирательства в волостном суде крестьяне по спорам и тяжбам могли по взаимному согласию обращаться к третейскому суду, который разбирал дела на любую сумму. Решение третейского суда считалось окончательным после вписания его в книгу правления. Решение волостного суда также не подлежало обжалованию. "Приговоры волостного суда по проступкам, подлежащим его рассмотрению, считаются окончательными"1 -- говорилось в статье 109 Положения. Приговор суда в исполнение приводили сельские старосты. При этом, ни волостной старшина, ни староста не должны были вмешиваться в производство волостного суда, присутствовать при обсуждении. Указ от 14.02.1866 года "О порядке отмены решений волостных судов" предусматривал возможность отмены приговоров волостных судов в случае, если меры наказания, определенные судом, превышали те что были определены статьей 102. Положения, и если решение суда состоялось без участия одной из сторон. Решение суда отменялось уездным мировым съездом2.


В 1872 году под председательством сенатора М.Н.Любощинского была учреждена специальная комиссия с целью преобразования волостных судов. Хотя в итоге ее работы и не было принято никакого законодательного акта, но вместе с тем комиссия собрала большой материал о том, как функционировали волостные суды в течение первого пореформенного десятилетия. Участвующий в работе комиссии М.И. Зарудный (один из авторов судебной реформы), на основе собранных материалов и своих личных наблюдений опубликовал специальное исследование о пореформенном крестьянском суде, где отмечал такие недостатки волостного суда, как безграмотность судей, засилье в суде волостных писарей, которым практически был подчинен суд, формальный подход к решению дела, давление на волостной суд со стороны местной администрации. отсутствие в самом законе всяких, хот бы самых кратких положительных указаний на порядок производства дел порождало произвол волостных писарей. Крестьяне избегали обращаться в волостной суд для разбора своих дел и споров и довольствовались своим доморощенным судом. Комиссия встретила массу "сельских общих судилищ", действовавших независимо от волостных судов, -- отмечал М.И.Зарудный3.


В 80-е годы ввиду растущего малоземелья произошло обострение социально-политической обстановки в стране. Правительство приняло меры к тому, чтобы предупредить крестьянские выступления. Проводимые в тот период контрреформы изменили прежде всего судебный механизм. В 1889 году ликвидируются мировые суды, которые нередко вставали на защиту крестьян. Создается новая система судов земских участковых начальников, которые были наделены не только административными, но и судебными правами в отношении крестьян, городских судей и уездных членов окружного суда.


Статья 13. Временных Правил о волостном суде в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках, гласила: "Ближайший и непосредственный надзор за всеми волостными судами земского участка возлагается на местного начальника, которые обязан проводить не менее двух раз в год ревизию каждого из состоящих в его участке волостных судов"4.


Каждое сельское общество избирало одного кандидата в волостные судьи, а из их числа земский начальник утверждал четырех из восьми избранных в должностях волостных судей на три года, а остальных назначал кандидатами к ним на тот же срок. Кандидаты заменяли волостных судей только "в случае их выбытия из должностей ранее истечения трехлетнего срока или временного отсутствия , при этом соблюдался порядок и очередность, установленные земским начальником"5. Он же приводил судей к присяге. Председателя волостного суда назначал уездный съезд из числа избранных в судьи, причем эти функции могли быть возложены и на представителя администрации -- волостного старшину. Если в Положении 1861 года отсутствовала регламентация того, кто не может быть избран в судьи, все это представлялось на решение волостного схода, то во временных правилах "О волостном суде" 1889 года в статье 3 перечислялся список лиц, которые не могли быть избираемы в судьи: это лица "судившиеся за кражу, мошенничество, присвоение или растрату чужого имущества и судебными приговорами неоправданные, а равно подвергшиеся по суду телесному наказанию, заключение в тюрьму или иному более строгому наказанию: содержатели трактиров и питейных заведений и лица, занимающие другие должности по волостному или сельскому управлению"6.


Так как мировые судьи были ликвидированы, то часть их дел передавалась на разрешение волостных судов. Соответственно были повышены пределы их компетенции. Например, по спорам и тяжбам ценовой барьер был повышен со 100 до 300 рублей. Но при этом из ведомства суда исключались иски о праве собственности или о праве на владение недвижимостью, основанном на крепостных или явочных актах. Без ограничения суммы могли решаться дела по наследованию и разделам между наследниками крестьянского надела, или хотя бы оно и не входило в состав крестьянского надела, но находилось в пределах волости, а ценность его не превышала 500 рублей.


Отметмим, что после 1889 года в ведомство волостного суда переходила часть уголовных дел, ранее подведомственных мировым судьям, если цена похищенного имущества не превышала 500 рублей, и если при том кража или мошенничество были совершены в первый или второй разы.


Лица других состояний, против которых были совершены уголовно наказуемые преступления, имели право выбирать удовлетворение своего иска или в областном суде, или у земского начальника, или в надлежащих судебных установлениях соответственно уровню их компетенции. Нарушений условий найма, заключенного уже по договорному листу, не могло рассматриваться в волосном суде, а также такие преступления, как кража лошади и крупного рогатого скота, утайка найденного ценой свыше 100 рублей при условии, если известен хозяин находки, сокрытия находки ценой свыше 300 рублей.


С увеличением пределов подсудных волостному суду дел, увеличивались и наказания, налагаемые судом. По правилам 1889 года суд мог назначить такие меры наказания, как выговор в присутствии суда, денежное взыскание до 30 рублей, арест до 15 дней с содержанием на хлебе и воде. За кражу, мошенничество и присвоение чужого имущества суд мог назначить арест до 30 дней, лицам, не освобожденным от телесных наказаний, до 20 ударов розгами.


Земский начальник мог в значитеьной мере контролировать все действия и решения суда. Он мог обязать суд приступить к разбору нужного власти дела, а уездный съезд мог отменить любое решение суда. К тому же земский начальник и уездный съезд могли отстранить от должности волостных судей. Согласно статье 22. Правил 1889 года суд. например, приступал к разбору дела по жалобам крестьян, доставленных суду, волостному старшине или земскому начальнику. Если дело было неподсудно волостному суду, но принято к производству, то земский начальник мог своей властью направить дело по принадлежности. Если постановление по делу уже принято, то земский начальник вправе был приостановить его исполнение и направить дело уездному съезду (ст. 20). Решение волостного суда могло быть обжаловано в течение трех дней. В таком случае жалоба направлялась земскому начальнику. В статье 31. Положения говорилось: "Земский начальник представляет уездному съезду в течение двух недель со дня получения жалобы по делам о тех поступках, за которые виновный приговорен к аресту на время свыше трех дней, либо к телесному наказанию, либо к денежному взысканию свыше 5 рублей, а также жалобы на все прочие решения, если они приняты к судопроизводству с нарушением пределов власти суда или оказываются неподсудными"7. Уездный съезд в таком случае отменял решения суда или оставлял в силе. Мог принять новое решение или передать в другой волостной суд для нового рассмотрения.


Такие же полномочия были у земского начальника и в отношении волостных судей. Статья 62 Положения о земских участковых начальниках гласила: "Земский начальник после рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностных лиц сельского и волостного управления, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц, имеет право подвергать их, без формального производства, одному из взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. За более важные нарушения земскому начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных должностных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлениями в уездный съезд о совершенном увольнении их от службы или о предании их суду"8. Причем, согласно 64. статьи этого же Положения вышеизложенные взыскания считаются окончательными и подлежат немедленному исполнению без какого-либо обжалования.


Перейдем теперь к анализу роли мирового суда в организации уголовного процесса. Согласно Закона 12 июля 1889 г., мировой судья должен служить посредником "для соглашения требований, которые часто только в начале своем кажутся противоположными". Каждый уезд составлял мировой округ, который подразделяется на определенное число участников (ст. 12--15, здесь и далее указываются статьи Закона 12 июля 1889 г.). "Мировые судьи избираются всеми сословиями в совокупности и утверждаются правительством (ст. 10), там где существуют земские учреждения; в прочих местах они "назначаются от правительства из числа лиц, соответствующих требованиям (ст.402).


Согласно Закону 12 июля 1889 г. "ведомству мировых судей подлежат: I. "Проступки, за которые, в особом уставе о налагаемых ими наказаниях, определяются: 1) выговоры, замечания и внушения; 2) денежные взыскания не свыше трехсот рублей; 3) арест не свыше трех месяцев, и 4) заключение в тюрьме не свыше одного года и шести месяцев" II. "Нарушения, поименованные в ст. 1010--1013, 1015--1019, 1030 и 1032 Уложения о наказаниях" по нарушениям постановлений о печати (ст. 12132). III. По закону 13 июня 1867 г. и 12 июня 1890 г. нарушения в земских, дворянских, городских, общественных и сословных собраниях. Из этого общего правила изъемлются: 1) похищение и самовольная рубка леса, а также укрывательство или покупка заведомо похищенного или самовольно срубленного леса, когда цена похищенных, самовольно срубленных или поврежденных лесных произведений превышает 300 р.; 2) "дела о прекращении работ на фабриках и заводах по стачке рабочих, а также о насильственных действиях и угрозах, учиненных участниками стачек" (ст.33 прим. 2 и 3); 3) "когда наказание за проступок сопряжено по закону с высылкой виновного из места жительства, с запрещением производить торговлю или промысел, или же с закрытием торгового или промышленного заведения"; 4) "когда иск о вознаграждении за причиненные проступком вред или убытки превышает пятьсот рублей; 5) "когда обвиняемые сельские обыватели по закону подлежат ответственности перед их собственными судами" (ст. 34); 6) по делам, чисто частным, возникающим, по жалобе потерпевшего и допускающим прекращение преследования за примирением сторон, мировые судьи должны склонять к примирению сторон и только, при не успешности, направить дело к судебному следователю (ст. 35); 7) укрывательство или покупка заведомо краденого леса и лесных произведений, когда эти проступки совершены лесопромышленниками, и 8) кража, мошенничество, присвоение и растрата, совершенные дворянами, священно-служителями, монашествующими и почетными гражданами, когда они совершены в 3-й раз, или на сумму свыше 300 р. или при особо квалифицирующих обстоятельствах (ст. 159 прим. 1 п. 181 Мирового Устава).


Мировой судья должен был приступать к рассмотрению дел, которые относились к его компетенции, в следующих случаях: 1) по жалобам частных лиц, потерпевших, понесших убытки, или лиц, которым был причинен вред; 2) по сообщениям полицейских или других административных властей; 3) по непосредственному усмотрению мирового судьи в случаях, когда имело место деяние, подлежащее преследованию вне зависимости от наличия жалобы частного лица.


Жалобы, которые приносились мировому судье, могли быть либо письменными, либо устными. В последнем случае жалоба записывалась судьей в протокол и подписывалась судьей в протокол и подписывалась заявителем. Устав уголовного судопроизводства обязывал мирового судью по делам, возникшим по жалобам частных лиц, могущим быть прекращенными примирением сторон, приложить усилия для примирения потерпевшего с обвиняемым, а при невозможности добиться примирения судья должен был вынести приговор, основываясь на доказательствах, представленных сторонами. Судопроизводство у мировых судей носило устный и гласный характер. При закрытых дверях должны были рассматриваться только дела о преступлениях против прав семейственых, об оскорблении женской чести и о проступках, возбуждаемых по жалобам частных лиц, когда обе стороны просят о негласном разбирательстве дела. Окончательные приговоры мировых судей и их съездов могли обжаловаться только в кассационном порядке.


Высшей инстанцией мирового суда законом был признан Съезд мировых судей, представлявший собой собрание как почетных, так и участковых мировых судей каждого мирового округа. На этом съезде председательствовал один из мировых судей, избранный на три года (ст. 17, 35, 53). При съездах состояли: 1) непременный член, избранный "по общему их соглашению" для приготовительных распоряжений по делам, подлежащим рассмотрению съезда, и для исполнения всяких обязанностей, возложенных на него уставами уголовного и гражданского судопроизводства; 2) назначенные председателями секретари, их помощники и 3) судебные приставы -- для исполнительнения решений съезда (ст. 57, 59--63). Ведению мировых съездов подлежали: 1) дела, которые мировые судьи не могли решить окончательно (в этом случае съезд выполнял функцию апелляционной инстанции); 2) рассмотрение частных жалоб на низкие темпы судопроизводства, а также по поводу незаконного взятия обвиняемого под стражу; 3) дела, решенные окончательно мировым судьей -- в качестве кассационной инстанции (ст. 145--154, 51 и ст. 124, 173). Разбирательство на съезде мировых судей также производилось устно и гласно, тем же порядком, как у мировых судей, но с соблюдением особых правил. Стороны не вызывались для участия в работе съезда, но имели право присутствовать лично или послать туда своих поверенных. Приговор мирового съезда или утверждал приговор мирового судьи, или был совершенно новым, но только в пределах жалобы. Наказание обвиняемого не могло быть усилено без наличия требования обвинителя. Приговор мирового съезда считался окончательным и обжалованию не подлежал.


Ведомству уездных членов окружного суда подлежат: 1) все возникающие в уезде гражданские и уголовные дела отнесенные судебными уставами к ведению мировых судей и притом неподсудные земским участковым начальникам и городским судьям, и 2) все дела охранительного судопроизводства, отнесенные уставом гражд. судопр. к ведомству мировых судей" (ст.29). Аппеляционной инстанцией для них служит Окружный суд, который заменяет в этом случае Мировой Съезд.


"В каждом уезде состоит уездный съезд", состоящий из уездного предводителя дворянства -- председателя, из уездного члена окружного суда, почетных мировых судей, городских судей, земских начальников и товарища прокурора окружного суда (ст.69, 73, 76). "По делам судебным, к ведению уездного съезда относятся: 1) пересмотр решенных волостными судами дел, указанных во временных правилах о волостном суде в местностях, в которых введено настоящее положение (ст. 30--32), и 2) рассмотрение жалоб и отзывов по делам гражданским и уголовным, подлежащим рассмотрению земских начальников и городских судей, в случаях, предусмотренных правилами о производстве этих дел" (ст.89).


"В каждой губернии полагается губернское присутствие", которое состоит из губернатора--председателя, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора или товарища прокурора окружного суда, двух непременных членов и председателя или члена местного окружного суда (ст.104 и 1050). При присутствии состоят секретарь, по назначению губернатора, и канцелярия (ст.108). "П судебным делам, губернскому присутствию принадлежит разрешение протестов и просьб об отмене окончательных приговоров и решений уездный съездов" (ст.123).


До 1912 года в России действовали также, так называемые, административно-судебные местные установления. К ним относились уездные съезды и земские начальники, сочетавшие административную и судебную власть, их основные функции были рассмотрены нами выше в связи с деятельностью местных судебных инстанций.


Подводя итоги, отметим, что в Российской империи имела место сложная, достаточно гибкая и динамично развивавшаяся система организации уголовного процесса, в основу которой были положены передовые достижения юридической мысли того времени: принцип государственности суда, всесословности суда и равенства его для всех, единства типа судебных установлений, гласности судопроизводства, суд присяжных. Все эти принципы, а также идеи ученых-юристов прошлого, их выдвигавших и обосновывавших, следует признать актуальными для сегодняшнего дня, хотя и с возможными оговорками. Концептуальной основой реформы была идея личности, которая и определяла ее основные направления: в области судоустройства -- создание самостоятельной судебной власти, независимого суда, ограничение полномочий прокуратуры преимущественно поддержанием обвинения, создание независимой адвокатуры; в области судопроизводства -- создание уголовного процесса смешанного типа, введение свободной оценки доказательств.


Однако нужно отметить, что эти принципы никогда не были последовательно реализованы в законодательстве и в практике организации уголовного процесса, что было следствием противоречивоого и неравномерного развития российского общества, когда законодательная регламентация судоустройственных и уголовно-процессуальных институтов стала объективным отражением отношений собственности и власти и обусловленного этим положения личности в обществе и государстве. Судебная реформа 1864 года была неизбежным следствием перехода от общества, базировавшегося на внеэкономических методах управления социальными процессами и бесправном положении личности, и обществу индустриального типа, признающему приоритет прав и интересов личности. При подготовке реформы следственного аппарата и предварительного расследования впервые на законодательном уровне появилось новое понимание положения личности в уголовном процессе, попытка дать определенные гарантии личности при привлечении к уголовной ответственности и в процессе расследования преступления. В период подготовки Судебных уставов гарантии прав подследственного в уголовном процессе получили законодательное оформление. В тоже время каких-либо новых гарантий в процессе предварительного расследования (по сравнению с 1860 годом) предоставлено не было. Либерализация затронула только судебное рассмотрение уголовных дел. Законодатель при этом особо предусмотрел характер и пределы полномочий судебных следователей, связав это с тем, что судебные следователи передавались в судебное ведомство.


Коренным вопросом реформирования уголовной юстиции явилось создание судебной власти, как самостоятельного института государственности путем изменения порядка формирования судейского корпуса, введения суда присяжных, обеспечения организационной самостоятельности судов и особого статуса судей, причисления к институтам судебной власти прокуратуры, адвокатуры и следователей.


Думаем, что в общем и целом рецепция институтов, рожденных судебной реформой 1864 года, возможна, но ее пределы ограничены рядом условий, к числу которых прежде всего относятся: отсутствие аналогичных институтов в прошлом, необходимость адаптации заимствуемого института к современным условиям общества. Однако прежде чем сделать попытаться это осуществить и получить выводы, когторые могли бы быть актуальны для современного уголовного процесса, необходимо дать оценку опыта эпохи, опосредствующей эпоху реформ в России конца XX столетия с периодом великих реформ середины XIX - начала XX вв.


Революция 1917 года стала водоразделом в развитии отечественного права. Произошел глубокий разрыв в отечественной правовой традиции, многое из наработанного раньше, как в теории, так и на практике, оказалось отвергнуто. Вместе с тем, советский период в развитии основ права также является одной из исторических предпосылок формирования уголовного процесса и его законодательной базы.


Формирование принципов нового права, а, следовательно, и основ уголовного процесса, началось с издания первых декретов Второго Всероссийского съезда советов, которые отменяли действие старых законов, если они противоречили духу революционного времени и ставшие главным источником права при отсутствии новых писанных форм. В местных судах в качестве источника определенное время продолжали действовать нормы обычного права. Революционное правотворчество осуществлялось самими судебными органами, руководящими органами политических партий и местными советами. Приоритет "революционного правосознания" в качестве источника права основывался на господстве в первые годы революции психологической теории права, сводившей все аспекты правовой реальности к правосознанию, а не к правоотношению и не к норме.


Советские суды создавались и развивались в сложный исторический период. Вначале были, фактически, уничтожены прежние судебные учреждения, сформированы новые, непрофессиональные, кадры судей и народных заседателей из рабочих и крестьян, не имевших достаточных знаний и опыта в судейской работе.


Перед советскими судами большевиками были поставлены новые задачи, которых в таких масштабах никогда не знал прежний российский суд: ужесточить репрессии к врагам нового режима, к которым относили как уголовников, так и политических противников. "На Дону Краснов, которого русские рабочие великодушно отпустили в Петрограде, когда он явился и отдал свою шпагу, ибо предрассудки интеллигенции еще сильны и интеллигенция протестовала против смертной казни, был отпущен из-за предрассудков интеллигенции против смертной казни, -- говорил Ленин на V Всероссийском съезде Советов, имея в виду суд как орган террора в лице территориальных и военных трибуналов, которые обладали полномочиями такого рода, -- А теперь я посмотрел бы народный суд, тот рабочий, крестьянский суд, который не расстрелял бы Краснова, как он расстреливает рабочих и крестьян" 3.


Близкие к партийным кругам юристы поспешили обосновать новое понимание судебных задач. В ряде статей Д.И.Курского и М.Ю.Козловского, написанных в 1918--1919 гг., освещались проблемы советского правосудия 5. В 1920 г. председатель Реввоентрибунала Республики К.Х.Данишевский опубликовал апологетическую брошюру о реввоентрибуналах, в которой изложил общие сведения из истории создания советской военной юстиции, упомянув и значение нотариата6. В ряде работ П.И.Стучки, Н.В.Крыленко, Я.М.Бермана, Н.Н.Полянского также освещались вопросы судоустройства.7 В них становление нотариата в первые годы Советской власти показано мимоходом, главный упор сделан не на историю, а на время, когда работы писались.


В этих работах обосновывалась задача создания единой системы советского правосудия, которая упраздняла старые судебно-следственные и прокурорские органы. Важную роль в сломе дореволюционного суда и становления основ советского правосудия сыграл декрет Совнаркома от 24 ноября 1917 г., который вошел в историю как декрет о суде N 1 8. Декретом о суде N 1 предписывалось упразднить существовавшие общие судебные установления, институт судебных следователей, прокуратуру, адвокатуру, приостановить действие института мировых судей и создать местные суды. Последние должны были действовать в составе постоянного судьи (избираемого на основании прямых выборов, а до выборов они временно подлежали избранию местными Советами), а также двух очередных заседателей, списки которых составлялись местными органами Советской власти. При этом прежние мировые судьи не лишались права быть избранными в местные судьи. Особое отношение Советской власти к мировым судам, которые не упразднялись (их действие приостанавливалось), объяснялось тем, что многие мировые судьи были настроены демократически, не проявляли враждебности к революции и могли быть использованы при создании революционных судов. Декрет отменил апелляцию, установив кассационный порядок пересмотра приговоров местных судов на срок свыше 7 дней и возложив эту обязанность на уездные и столичные съезды местных судей.


Предварительное следствие по уголовным делам, подсудным местным судам, должен был вести единолично местный судья. Обвинителями и защитниками по всем уголовным делам могли выступать любые граждане как в суде, так и на стадии предварительного следствия. Право помилования и реабилитации по уголовным делам принадлежало только суду.


Первый вариант проекта декрета в результате многочисленных обсуждений подвергся существенным изменениям. Так, в п. 6 этого варианта проекта первого декрета о суде указывалось, что советский суд должен руководствоваться "не писаными законами свергнутых правительств, а декретами Совета Народных Комиссаров, революционной совестью и революционным правосознанием"9. Как видно из текста проекта декрета, считалось, что законодатель должен отменить действия старого законодательства. Декрет СНК от 24 ноября 1918 г. выразил иную позицию по этому вопросу. Из содержания декрета ясно, что руководящими принципами деятельности советского суда являются декреты новой власти, "революционная совесть" и "революционное правосознание" членов суда. Это было не чем иным, как одним из методов слома сложившихся правовых традиций и норм, отказа от принципов уголовного процесса, принятых в российской законодательстве и законодательствах других развитых стран.


В тех случаях, когда новое законодательство не могло восполнить пробелы в правовых нормах, "революционное правосознание" выступало уже в качестве непосредственного регулятора общественных отношений наравне с правовыми нормами. При этом, декрет разрешил судам руководствоваться законами свергнутых правительств, но "лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию". Вместе с тем содержавшееся в декрете правило об использовании старого законодательства все же давало возможность судам своевременно реагировать на уголовные преступления. Декрет также предоставлял судам право самим регулировать конкретные правоотношения на основе "революционного правосознания", которое выступало суррогатом правовых норм.


В этот период фактически отменяется действие принципа всеобщности суда. Согласно новым установлениям, на выборных должностях в советском государстве могли быть только представители трудящихся классов. Принцип ограничения прав при назначении на должности в государственном аппарате был провозглашен уже в январе 1918 г. в "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Еще более резко это было выражено в Конституции РСФСР 1918 г. Представители "эксплуататорских" классов, будучи лишены избирательных прав, не могли занимать выборные должности, в том числе и в суде. Однако декрет о суде N 1 все же предусматривал выборность судей прямыми демократическими выборами без каких-либо ограничений в отношении представителей "эксплуататорских" классов, хотя на практике это, фактически, никогда не имело места. Попытки провести прямые выборы судей в конце 1917--начале 1918 г. осуществлялись в ряде губерний, как правило в суды попадали явно неграмотные люди, которые не могли правильно осуществлять правосудие.


Новое законодательство отрицательно отнесилось и к судам присяжных, действовавшим в России. Как мы помним, до революции также по угловнными вопросам дела могли рассматриваться без присяжных - в так называемых коронных судах. Они были преобразованы в так называемые временные суды, возникшие после победы Февральской революции. Правовые нормы, регламентировавшие деятельность этих судов, были приняты Временным правительством, но оно лишь санкционировало то, что уже фактически сложилось. Временные суды в Петрограде действовали в составе мирового судьи и по одному представителю от армии и рабочих (один плюс два, как и в народном суде). Министерство юстиции Временного правительства в марте 1917 г. было вынуждено санкционировать их создание и принять соответствующую инструкцию16. Однако эти временные революционные суды просуществовали недолго. Постановлением о временном устройстве местного суда от 28 апреля 1917 г. было предрешено их упразднение17.


После победы Октябрьской революции новые власти однозначно не доверяли суду присяжных, отдавая такому судоустройству, при котором народные заседатели имели такие же права, как и постоянные судьи.


Что касается предварительного следствия и дознания, то здесь в течение более длительного периода частично сохранялась преемственность. Так, в марте 1918 г. в ряде регионов России была учреждена должность народного судьи по особо важным уголовным делам, подсудным окружным народным судам. По существу это являлось возрождением института судебных следователей дореволюционной России. До марта 1918 г. в Ставропольской губернии сохранялись прежние суды, институт судебных следователей, прокуратура 21. Декрет о суде N 1 ограничил подсудность местного суда рассмотрением гражданских исков ценой до трех тысяч рублей и уголовных дел, если обвиняемому угрожало наказание не свыше двух лет лишения свободы. Срочно требовалось организовать суды, которые рассматривали бы более важные и сложные дела, превышавшие подсудность местного суда.


В развитие и дополнение предшествующего закона ВЦИК 15 февраля 1918 г. принял новый декрет о суде (N 2) 25. Для рассмотрения наиболее важных и сложных уголовных дел были введены окружные народные суды, действовавшие в составе постоянного судьи и двенадцати народных заседателей. При этом отменялось предусмотренное старым уголовно-процессуальным законом так называемое напутственное слово председательствующего, который мог давать только заключение о мере наказания, участвуя в совещании народных заседателей без права решающего голоса. Участие в суде двенадцати народных заседателей с лишением председательствующего права решающего голоса в некоторых отношениях напоминало суд присяжных.


Декрет о суде N 2 предусматривал право кассационной инстанции отменять судебный приговор не только на основании существенных формальных нарушений, но также в связи с явной несправедливостью приговора. Кассационная инстанция имела право помилования и смягчения наказания. Не допускались жалобы и протесты на оправдательные приговоры, смягчение наказания и на полное освобождение обвиняемого от наказания. Важное значение имело положение декрета о том, что суд не был стеснен никакими формальными соображениями при решении вопроса о допущении тех или иных доказательств. Присяга отменялась, а свидетели предупреждались об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Устанавливалось, что судопроизводство как по уголовным делам могло производиться по правилам судебных уставов 1864 г. постольку, поскольку они не были отменены декретами ЦИК. Декрет предусматривал состязательность при рассмотрении уголовных дел, защита допускалась в стадии предварительного следствия, которое велось избираемыми местными Советами комиссиями (из трех лиц), имеющими право ограничивать участие защиты на следствии. Постановление следственной комиссии об ограничении участия защиты в стадии предварительного следствия могло быть вынесено только в случае "если того требуют интересы раскрытия истины". Оно могло быть обжаловано в окружной народный суд.


Судебное следствие проходило при участии обвинения и защиты. Общественный обвинитель и общественный защитник должны были состоять в коллегии правозаступников. Такие коллегии создавались при местных Советах. Кроме указанных обвинителей и защитников, в судебных прениях могли принимать участие один обвинитель и один защитник из присутствующих на судебном заседании лиц (ст. 28).


В целях достижения единообразия кассационной практики декрет предусматривал учреждение в столице Верховного судебного контроля, который наделялся правом выносить объединяющие принципиальные решения, которые служили руководством для кассационных инстанций. В случае обнаружения неустранимых противоречий между действующими законами и правосознанием трудящихся классов Верховный судебный контроль давал законодательным органам представления о необходимости изменения законодательства.


Кроме Верховного судебного контроля, декрет предусматривал также создание областных народных судов. Однако в действительности эти вышестоящие судебные органы созданы не были. Правовые нормы, регулировавшие организацию Верховного судебного контроля и областных народных судов, так и остались формально значившимися на бумаге.


Нормы старого законодателсьтва могли применяться лишь на основе "революционного правосознания". При этом объективной основой правильного применения требований революционного правосознания к конкретным случаям жизни являлось следующее: общее направление политики советской власти, выраженное в нормативных актах, что давало возможность судам решать конкретные вопросы по аналогии, решения и постановления съездов партии большевиков, ЦК РУП(б), а также местных партийных организаций.


В июле 1918 года СНК принял Декрет о суде N 3, расширявший компетенцию местных судов. Следственные комиссии переподчинялись местным советам. Кассационные жалобы рассматривали советы местных народных судей. Создавался в Москве Кассационный суд для рассмотрения жалоб на решения и приговоры окружных судов.


В ноябре 1918 года ВЦИК утвердил положение о нардом суде республики, которое пыталось унифицировать судебную систему. Учреждалась единая форма суда: народный суд, состоявший из одного народного судьи и нескольких заседателей. В своей деятельности суды должны были руководствваться декретами советской власти и социалистическим правосознанием. Защиту и обвинение осущетсвляли коллегии при уездных и губернских исполкомах, избираемые их советами. Члены коллегий были должностными лицами. Предварительное следствие проводили следственные комиссии, милиция или же сами судьи. 21 октября 1920 г. ВЦИК утверждает новое положение о народном суде РСФСР 35, которое внесло ряд изменений в судоустройство и судопроизводство народного суда в соответствии с решением III съезда деятелей советской юстиции. Новое положение о народном суде упразднило коллегиальность предварительного следствия и ввело институт народных следователей, сохранялось участие защиты 36. Было сохранено также старое правило, по которому постоянный народный судья в ряде случаев мог сам лично производить расследование. Во многих актах за народными судами де-юре сохранялись права следователя, хотя в действительности народные судьи расследование не вели. В ст. 92 Положения было сформулировано ревизионное начало в кассационном производстве: "Совет народных судей при рассмотрении дела не связан пределами кассационной жалобы и поводами, в ней указанными". В законе закреплялось то, что уже давно сложилось в судебной практике. Положение о народном суде от 21 октября 1920 г. изменило порядок отзыва народных судей в целях пресечения возможно произвола при решении этого вопроса. Ст. 15 Положения предусматривала, что подобный отзыв должен быть подробно мотивирован и подлежал утверждению губернского исполнительного комитета на основе заключения отдела юстиции.


Постановлением ЦК от 16 сентября 1920 г. предписывалось организовать особые сессии народного суда и дежурные камеры 37. Особые сессии народного суда должны были рассматривать уголовные дела, имевшие крупное общественное значение. Как правило, речь шла, о делах, передаваемых из революционны трибуналов и чрезвычайный комиссий (крупная спекуляция, злостное нарушение трудовой дисциплины, наиболее важные должностные преступления и др.). Председательствовал в особой сессии член президиума совета народных судей или уездного бюро юстиции по назначению этих органов. Президиум совета народных судей мог поручить председательствовать и другим народным судьям. Особые сессии действовали уже до принятия Постановления НКЮ от 16 сентября 1920 г. Дежурные камеры учреждались в губернских и уездных городах для рассмотрения несложных уголовных дел в день задержания обвиняемого, если эти дела не требовали расследования. Уголовные дела в особых сессиях и дежурных камерах рассматривались коллегиально с участием народных заседателей и соблюдением действующих уголовно-процессуальных норм.


В октябре 1920 г. Наркомюст РСФСР принял "Инструкцию народным следователям по производству предварительных следствий"40, в которой подробно регламентировался процессуальный порядок расследования уголовных дел, осуществлявшегося единолично народными следователями. Предварительное следствие по уголовным делам, подсудным народным судам, а также большинству уголовных дел, подсудных ревтрибуналам, было коллегиальным с допущением в этой стадии представителей защиты. Такая организация предварительного следствия имела серьезные недостатки, но были в этом, несомненно, и положительные моменты. Созданные Декретом о суде N 2 стадии судебного разбирательства гласность и состязательность; предполагалось, что в стадии предварительного следствия это обеспечит лучшее достижение истины по делу. В 1918 г. была издана и действовала на территории Москвы инструкции о следственных комиссиях, по которой они проводили свои заседания открыто, с вызовом обвиняемого и допущением представителей обвинения и защиты, с прениями сторон, а иногда и с вызовом свидетелей.


Большую роль в упорядочении судебной практики по применению мер наказания, особенно штрафа, сыграл циркуляр НКЮ РСФСР от 20 января 1920 г.75, в котором отмечалось, что штраф является преобладающим видом наказаний, а по некоторым губерниям -- 60%. При этом в циркуляре указывалось на недопустимость замены штрафа арестом по мотивам несостоятельности осужденного. В 1920 г. наблюдается увеличение применения принудительных работ лез содержания под стражей при сокращении количества штрафов. НКЮ и его местные органы, давая в своих циркулярах руководящие указания народным судам, особое внимание обращали на широкое применение условного осуждения. Однако в практике деятельности народных судов применение условных мер наказания не сразу получило должное распространение. По мере совершенствования работы оперативно-розыскных и судебно-следственных органов условное осуждение стало применяться чаще. Так, в январе 1918 г. из всех приговоров народных судов Москвы только 13% были условными, в мае 1918 г. -- 21%, в июне 1918 г. -- 29, а во второй половине 1918 г. было уже около 40% условных приговоров к лишению свободы 77. В 1920 г. народными судами было осуждено 582 571 человек, приговорено к лишению свободы -- 199 182 (из них условно --79 979), остальные приговорены к мерам наказания, не связанным с лишением свободы. Расстрел народными судами не применялся.


Другой формой суда в то время были революционные трибуналы. Декрет НК РСФСР от 4 мая 1918 г.29, который предписывал сохранить ревтрибуналы только в крупных центрах (столицах, губернских городах, крупных узловых станциях и промышленных центрах) номинально изъял из ведения этих судов все дела общеуголовного характера. Несмотря на требования декрета, ревтрибуналы по инерции еще длительное время рассматривали неподсудные им уголовные дела и гражданские иски30. Декрет предусматривал допущение защиты только с момента окончания предварительного следствия, все вопросы расследования следственная комиссия разрешала при закрытых дверях. Защитникам предоставлялось право делать свои замечания по поводу произведенного следствия. При каждом революционном трибунале наряду со следственной комиссией учреждалась коллегия обвинителей в составе не менее трех лиц, избираемых местными советами: права и обязанности этой коллегии, такие как право возбуждения уголовного дела, дача заключения следственной комиссии по вопросу о подсудности дел и полноте проведенного следствия, поддержание обвинения в суде и др., подробно регламентировались.


29 мая 1918 г. ВЦИК утвердил Положение о революционном трибунале при ВЦИК 31, утвержденном для рассмотрения важнейших уголовных дел, изымаемых из подсудности местных трибуналов. Состав трибунала (председатель в шесть членов) избирался ВЦИКом сроком на три месяца, участие народных заседателей в этом трибунале не предусматривалось; для производства предварительного следствия учреждалась следственная комиссия при ревтрибунале в составе трех лиц, избираемых ВЦИКом. Декрет от 29 мая 1918 г. учредил центральную коллегию обвинителей из трех лиц, избираемых ВЦИКом, на которую возлагалось выполнение обязанностей, предусмотренных декретом от 4 мая 1918 г., а также осуществление координации усилий и руководства деятельностью коллегий обвинителей местных революционных трибуналов. Постановлением Постановлением ВЦИК от 18 июня 1918 г. следственный отдел трибунала возглавили Розмирович, Кингисепп и Диасперов, а обвинительную коллегию Крыленко, Чикколини, Могилевский32.


Декрет от 4 мая 1918 г. не касался вопроса о правомочиях ревтрибуналов в применении уголовного права. Существенное изменение в этой области внесло Постановление НКЮ РСФСР от 16 июня 1918 г.33, которым ревтрибуналам предоставлялось неограниченное право применения любой меры наказания. После этого постановления расстрел как высшая мера наказания широко входит в практику ревтрибуналов.


Окончание гражданской войны и переход к нэпу поставили перед советским судом новые задачи в борьбе с преступностью. Сузилась сфера деятельности чрезвычайных органов борьбы с контрреволюцией и особо опасными преступлениями против порядка управления воинскими преступлениями (ревкомов, органов ВЧК, комиссий по борьбе с дезертирством), а затем отпала в них необходимость. Компетенция судебных органов постепенно расширялась. Продолжался процесс совершенствования форм их организации. После окончания гражданской войны преступность в РСФСР продолжала быть высокой.


После окончания гражданской войны был принят ряд уголовно-правовых актов, направленных на укрепление и развитие общественных отношений мирного периода. Это определило и направление деятельности судебных органов. 26 февраля 1921 г. Наркомюст издал постановление "Об усиленной ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе"3. В постановлении перечислялись должностные лица, к которым следовало применять более суровые наказания за совершение ими должностных преступлений. При этом не указывались конкретные меры наказания. Суд должен был действовать по своему усмотрению, руководствуясь нормами "социалистического" правосознания.


Важное значение для органов советского правосудия имел декрет Совнаркома от 5 мая 1921 г. "Об ограничении прав по судебным приговорам"4, в котором давался подробный перечень общеуголовных преступлений: убийство, причинение тяжких ран и увечий, изнасилование, растление малолетних, профессиональное сводничество и содержание притонов разврата, разбой, грабеж, кража, мошенничество и др. 24 ноября 1921 г. Совнарком принял декрет "О наказаниях за ложные доносы"10. Этот закон устанавливал уголовную ответственность (лишение свободы на срок не менее одного года) за заведомо ложные доносы в судебно-следственные органы и другие государственные учреждения, а также за ложные показания свидетелей, экспертов, переводчиков. Отягчающими обстоятельства считались: заведомо ложное обвинение в тяжком преступлении, искусственное создание доказательств обвинения, корыстные мотивы доноса или показания. Этот декрет вносил существенные уточнения в источники доказательств в советском уголовном процессе. Необходимость усиления борьбы с контрабандой обусловила принятие Совнаркомом 8 декабря 1921 г. декрета "О борьбе с контрабандой"11. Рассмотрение уголовных дел о контрабанде возлагалось декретом на революционные трибуналы, которым предписывалось назначать за эти деяния лишение свободы со строгой изоляцией на срок не менее трех лет. При отягчающих обстоятельствах применялась высшая мера наказания. Декрет предусматривал ряд мероприятий по организации борьбы с контрабандой и в целом по совершенствованию уголовного процесса по этим делам 12. Определенное влияние на уголовную политику судов оказали циркуляры Наркомюста и Верховного трибунала ВЦИК. В циркуляре НКЮ от 18 сентября 1921 г. предписывалось судебным органам вдумчиво и осторожно применять такую меру наказания, как высылку из места постоянного жительства, поскольку осужденный отрывался от своего хозяйства, что могло препятствовать его исправлению 15. В циркуляре Военно-транспортной коллегии Верховного трибунала ВЦИК от 24 марта 1922 г. предписывалось при назначении наказания учитывать следующее: 1) степень обдуманности, планомерности совершения преступления, коварства, дерзости, зверства, размера материального ущерба, причиненного преступлением, степень разлагающего влияния на других; 2) единолично или группой совершено преступление; 3) распространенность данного преступления в определенной местности и его причины; 4) данные о личности подсудимого (классовое происхождение, умственное развитие, воспитание, поведение до и после деяния, наличие судимости, материальное и семейное положение) 16.


Важной составной частью организации уголовного процесса стала ситсема судебного контроля. Положением о высшем судебном контроле от 10 марта 1921 г., на Наркомат юстиции РСФСР возлагалось: общий надзор за деятельностью всех судебных органов РСФСР и дача им руководящих указаний и разъяснений по действующему советскому праву; рассмотрение вступивших в законную силу приговоров и признание их неправосудными при наличии соответствующих оснований; разрешение вопроса о возобновлении судебных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Высший судебный контроль имел право отменять вступившие в законную силу приговоры и направлять уголовные дела на новое рассмотрение в соответствующие судебные органы. Наркомату юстиции, т.е. органу государственного управления, представлялось право оказывать непосредственное влияние на рассмотрение судами конкретных уголовных и других дел. Административный орган получил право отменять судебные приговоры и решения. Такое положение противоречило исторически сложившимся принципам и нормам правосудия.


Важной задачей судов и ревтрибуналов при переходе к нэпу был признан надзор за соблюдением законов о продовольственном и других натуральных налогах. Верховный революционный трибунал при ВЦИК в циркуляре от 15 июня 1921 г. предписывал всем ревтрибуналам учредить особые постоянные сессии для рассмотрения уголовных дел о нарушениях законов и постановлений, касающихся натуральных налогов плательщиками налогов, а также должностными лицами и государственными учреждениями (превышение или бездействие власти). В состав этих постоянных сессий входили лица, назначавшиеся губернскими продовольственными комиссарами. Предварительное следствие по этим делам производилось продовольственными органами (циркуляр предоставлял им такое право). Трибуналы рассматривали уголовные дела на распорядительных заседаниях и назначали их слушание либо возвращали на доследование. Подобные уголовные дела, как правило, рассматривались в упрощенном порядке, без участия сторон и свидетелей 40. Процессуальный порядок разрешения данной категории уголовных дел был близок к внесудебному разбирательству, ибо существенно ограничивалось право обвиняемого на защиту, и суд руководствовался главным образом материалами предварительного следствия. Кроме того, в состав судебной коллегии в административном порядке включался представитель продовольственных органов. Установление такого порядка разрешения уголовных дел объяснялось стремлением обеспечить немедленное реагирование на злоупотребления с продовольствием и другие опасные преступления. Законодательного закрепления эта процедура не получила.


Ряд разъяснений по процессуальным вопросам дал Верховный трибунал ВЦИК. Так, 31 января 1922 г. он разъяснил, что председатель и члены трибунала не могут выступать в качестве обвинителей и вести предварительное следствие по тем уголовным делам, которые подлежали рассмотрению в данном составе трибунала 43. 17 февраля 1922 г. последовало указание о недопустимости заочного рассмотрения уголовного дела, если обвиняемый не знает существа обвинения и не уведомлен о предстоящем процессе 44 . В циркуляре от 2 февраля 1922 г. Верховный трибунал ВЦИК предписал прекращать уголовные дела в распорядительном заседании трибунала по следующим основаниям: 1) отсутствие состава преступления, 2) недоказанность события преступления, 3) недостаточность улик, 5) смерть обвиняемого, 6) амнистия. Во всех остальных случаях освобождение от уголовной ответственности было возможно только в судебном заседании в форме приговора. Запрещалось прекращать уголовные дела за неподсудностью дел и маловажностью преступлений 45. Представляется сомнительным запрещение прекращения уголовных дел за маловажностью совершенных деяний. Такой порядок приводил к необоснованным увеличениям в производстве трибуналов уголовных дел. Это отвлекало трибуналы от решения главных задач.


Некоторое значение придавалось соблюдение прав обвиняемого на защиту. В марте 1922 г. Военно-транспортная коллегия Верховного трибунала ВЦИК пришла к выводу о том, что некоторые трибуналы нарушают это право обвиняемых. Выражалось это в том, что, во-первых, подсудимым не всегда предъявлялся следственный материал, заключительное постановление следователя и постановление распорядительного заседания трибунала об утверждении акта следователя. Предписывалось строго соблюдать эти требования. Коллегия разъясняла, что заочные приговоры возможны только в следующих случаях: обвиняемый скрылся от следствия и суда, и нет возможности вызвать его в судебное заседание, подсудимый совершил побег из-под стражи, подсудимый находится вне пределов РСФСР 46. По процессуальным вопросам предварительного следствия предписывалось строго руководствоваться следующим: предварительное следствие должно начинаться обязательно с постановления следователя о начале расследования; при наличии необходимых данных по делу следователь должен вынести постановление о привлечении в качестве обвиняемого; каждое следственное производство должно заканчиваться обвинительным заключением, если обвинение подтверждается соответствующими доказательствами 48.


Судебная реформа 1922 г. внесла новые коррективы в организацию судебных органов РСФСР. В литературе однобоко раскрываются причины и сущность реформы. В большинстве работ данная проблема освещается фактологично и шаблонно. В некоторых работах встречаются самостоятельные объяснения и оценки, но они недостаточно мотивированы. Так, Д.С.Карев приходит к выводу, что в 1922 г. произошло объединение судебных органов в одну систему, создавалась единая система судебных учреждений (народный суд, губернский суд, Верховный суд РСФСР) 53. Аналогичным образом оценивает судебную реформу 1922 г. Т.Н.Добровольская, которая считает ее сущностью упразднение революционных трибуналов и установление единой трехзвенной судебной системы 54. Утверждения Д.С.Карева и Т.Н.Добровольской о том, что в результате судебной реформы 1922 г. сложилась единая система судебных учреждений РСФСР, представляется недостаточно аргументированными. Практически в 1922 г. единства судебной системы не получилось, впрочем, законодатель к этому и не стремился. В коллективном труде Института государства и права Академии Наук СССР содержится следующее утверждение: "В новых условиях встал вопрос о реформе всей судебной системы, о том, чтобы последовательно провести идею единого народного суда"55. Нечто аналогичное утверждает также В.В,Кривоногов: "Принцип единого народного суда был трансформирован в принцип единой судебной системы в соответствии с требованиями которого параллельные системы народных судов и революционных трибуналов были объединены в единую систему судов"56. В данных работах сделана попытка представить дело таким образом, будто создание трехзвенной системы (народный суд -- губернский суд -- Верховный суд РСФСР) есть последовательное проведение в жизнь, развитие, трансформация принципа единого народного суда. В действительности, однако, переход к трехзвенной системе судов в определенной мере означал отказ от идеи единства местного народного суда, ибо народный суд отныне перестал быть единым и не ему принадлежала заглавная роль в общей судебной системе. Появились два вышестоящих звена, которые могли в качестве судов первой инстанции рассматривать уголовные и другие дела, временно создавалась и чрезвычайная юстиция, которая не имеет ничего общего с демократическим и гуманным правосудием.


Судебная реформа началась с принятия 11 ноября 1922 г. ВЦИКом постановления об утверждении Положения о судоустройстве РСФСР 59. Ст. 1 Положения провозглашала: "В целях ограждения завоеваний пролетарской революции, обеспечения интересов государства, прав трудящихся и их объединений, действует на территории РСФСР следующая единая система судебных учреждений: 1. Народный суд в составе постоянного народного судьи; 2. Народный суд в составе того же постоянного народного судьи и двух народных заседателей; 3. Губернский суд; 4. Верховный суд РСФСР и его коллегия". Как видно из текста статьи, сам закон называл новую систему судебных учреждений единой. Это неудачная формулировка закона и нашла отражение в литературе, в которой подчеркивается, что реформа предусматривала создание единой системы судебных учреждений. Неудачность формулировки ст. 1 видна из содержании ст. 2 Положения, в которой указывалось, что в РСФСР временно действуют военные и военно-транспортные трибуналы, а также другие судебные учреждения. Следовательно, Положение о судоустройстве РСФСР 1922 г. предусматривало существование двух систем судов (общие суды и военные трибуналы) вместо трех систем, действовавших до реформы (единый народный суд, ревтрибуналы, военные трибуналы). В момент принятия закона по Положению о судоустройстве РСФСР 1922 г., рассматривал большинство уголовных дел общей подсудности. Губернский суд действовал в качестве: 1) судебного центра губернии, надзорного органа в отношении народных судов; 2) органа, рассматривавшего кассационные жалобы и протесты на приговоры народных судов; 3) суда первой инстанции по уголовным делам, отнесенным законом к его ведению. Верховный суд РСФСР выступал в качестве суда первой инстанции, кассационного суда в отношении приговоров губернских судов, высшего надзорного органа в отношении всех судебных учреждений РСФСР. К недостаткам Положения о судоустройстве РСФСР 1922 г. следует отнести отсутствие в нем определения подсудности судебных учреждений. Этот пробел восполнила гл. II УПК РСФСР 1923 г.


Положение о судоустройстве РСФСР 1922 г. внесло важные изменения в систему судебных учреждений. Если в годы гражданской войны функционировали три системы судов: единый народный суд, территориальные революционные трибуналы, военные трибуналы (в Красной Армии, на Флоте и транспорте), то в результате реформы остались две системы: общие суды и военные трибуналы. Произошло некоторое упрощение судебных органов, ибо прекратили существование территориальные революционные трибуналы. Однако существенно усложнилась система общих судов. Вместо единого местного народного суда в качестве судов первой инстанции стали действовать три звена. Следовательно, упрощения судебной системы в результате не последовало, а скорее, наоборот, она усложнялась.


Важным этапом кодификационной работы стало создание основ союзного законодательства. На сессии ЦИК СССР в октябре 1924 года были приняты Основы судоустройства и судопроизводства Союза ССР и союзных республик, которые закрепили для всх республик единую систему во главе с Верховным судом СССР, образованном в 1923 году. В этом же месяце были приняты Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. На его основе два года спустя была принята новая редакция Уголовного кодекса РСФСР. Общесоюзные кодификации права двадцатых годов отразили основные процессы, протекавшие в стране. А именно: централизация власти, управления и регулирования экономическими, политическими и идеологическими процессами. В правовой сфере складывалась закрытая система права, претендующая на законченность и полноту.


На рубеже двадцатых-тридцатых годов в стране усилились тоталитарные тенденции, возникшие на основе монополии РКП(б)-ВКП(б) на власть. Партийная власть быстро сросталась с властью государственного аппарата и высшими судебными инстанциями. В конце 1933 года было утверждено Положение о прокуратуре СССР, образованной в июне того же года. В августе 1938 года принимается закон "О судоустройстве СССР, союзныех и автономных республик", в котором закреплялась унифицированная судебная система. В состав судов всех инстанций стали входить судья и два народных заседателя. С тридцатых годов все больше постановлений правительства стало приниматься совместно с руководящими партийными органами, которые приобретали фактически характер нормативистских актов. Такая трансформация была обусловлена также представлениями о праве как об инструменте государственной политики. Доктрина "соцзаконности", сложившаяся в тридцатые годы, опиралась на марксистскую идеологию и исходила из нормативисткого представления о праве. На практике имели место многочисленные нарушения законности. Советское право носило императивный характер, требуя толкования закона в строгом соотвесттвии с намерениями его авторов. Процессы концентрации политической власти внутри узкого круга партийных и государственных чиновников сопровождалось сужением гражданских прав и свобод для основной массы населения.


Критика культа личности, атмосфера "оттепели" пятидесятых-шестидесятых годов позволила усилить контролирующую роль органов прокуратуры, провести определенные мероприятия, направленные на частичную демократизацию суда и уголовного процесса. Результатом этого стало принятое Верховным Советом СССР в 1957 году новое Положение о Верхвоном суде СССР, расширяющие надзорные права республиканских судов. Изменения в политической, экономической, социальной, культурной жизни страны, накопившиеся в послевоенные десятилетия, нашли свое отражение в Конституции СССР и Конституции РСФСР, в принятых в декабре 1958 года новых Основах уголовного законодательства Союза СССР и союзных республик. В качестве одной из задач провозглашалась охрана законности, личности и прав граждан. Эти основы подчеркивали принцип индивидуализации наказания и связь уголовной ответственности со степенью вины. Отменялся принцип объективного вменения, согласно которому наказание применялось без учета факта виновности. Идея законности, практика реабилитации нашли отражение в решениях партийных съездов того времени.


В шестидесятом году Верховный Совет РСФСР принял новый Уголовный кодекс, разработанный с учетом основ уголовного законодательства. Основынми принципами являлись осуществление правосудия только судом на начлах равенства граждан перед законом и судом, коллегиальность рассмотрения дел в суде, независимость судей, гласность судебного разирательства, обеспечения обвиняемому права на защиту. Следователи прокуратуры получали право давать обязательные указания органам дознания. Защита получала право принимать участия в процессе с момента объявления обвиняемому об окончании предварительного следствия, а по делам несовершеннолетних -- с момента предъявления обвинения. Эти принципы организации уголовного процесса оставались неизменными вплоть до 1982 года.


В последующем традиционные политические институты утрачивали свою власть, отдавая ее вновь образованным политическим партиям. Период перестройки и реформ был отмечен противоречивыми тенденциями: с одной стороны делалаись реальные шаги в направлении приближения основ уголовного процесса к практике демократических стран, с другой -- резко нарастали неблагоприятные тенденции и качественные изменения в уголовной преступности: одновременно с их количественным ростом отмечаются увеличение числа так называемых безмотивных посягательств, нарастание проявлений жестокости, вандализма, цинизма, глумления над людьми, рост организованной и уличной преступности, рост тяжких насильственных преступлений, совершаемых группами лиц. В последние годы появляются новые формы групповых посягательств. Так, в 1997 году криминальной милицией было зарегистрировано 29258 убийств и покушений на убийство (из них раскрыто 22488), 46131 случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью человека (из них раскрыто 34752), 1140 случаев похищения людей (из них раскрыто 748), 9307 изнасилований и покушений на изнасилование (из них раскрыто 7853).


Законодательство призвано активно, своевременно и адекватно реагировать на новые тенденции в социальных процессах. Одним из аспектов охраны прав и интересов граждан является четкая организация уголовного процесса в соответствиии с ребованиями законности. Разумеется, система уголовного процесса в современной России еще только складывается, она далека от совершенства. Ее развитие должно происходить как с ориентацией на исторические традиции России, так и с учетом богатого зарубежного опыта в этой области. Этот опыт учит, что кризисные явления в сфере права должны разрешаться цивилизованным путем. И путь этот известен -- судебно-правовая реформа, которая должна осуществляться с учетом и на базе собственного исторического опыта, исходя из национальных особенностей, культуры и традиций.


ГЛАВА 2


АНТИАЛКОГОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ: ИСТОКИ И ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ


╖ 1. Истоки возникновения антиалкогольных представлений и антиалкогольного законодательства в древних цивилизациях


Настоящее есть закономерное проявление прошлого. Научное изучение прошлого, в том числе научной правовой мысли и законодательства, всегда приводило к формированию в человеческом сознании нового правового знания и правовой культуры.


История алкогольных напитков неразрывно связана с историей развития правовых мер борьбы с их незаконным производством, провозом и продажей, с пьянством и алкоголизмом, с социальными отклонениями, обусловленными потреблением алкоголя. История антиалкогольного законодательства России неразрывно связана с проблемами современности, как настоящее связано с прошлым и будущим.


Руководствуясь известным положением: "С чего начинает история, с того же должен начинаться и ход мыслей..." (23, 497), мы хотели бы начать "с начала", "с истоков" антиалкогольных представлений древних цивилизаций. Можно предположить, что опыт антиалкогольной правовой мысли обусловил возникновение этого же социального явления в Древнерусском государстве почти через 28-30 столетий.


Антиалкогольные правовые идеи философов древнего мира. Большое внимание различным мерам борьбы с отклонениями в поведении (в том числе и пьянством) уделял выдающийся философ-материалист Демокрит (ок. 460 - ок. 377 г. до н.э.). Материалистические позиции философа в вопросах причинного объяснения болезней выражены в его словах; "Здоровье просят у богов в своих молитвах люди, а того не знают, что они сами имеют в своем распоряжении средства к этому. Невоздержанностью своею противодействуя здоровью, они сами становятся предателями своего здоровья благодаря своим страстям" (22, 178). И далее подчеркивал: "Кажется с древних времен существует тяжба у тела с душой по поводу страстей. И Демокрит, возводя к душе причину бедствия, говорит: "Если бы тело обвинило душу во всех страданиях, которые оно получило в течение жизни, и (во) всех бедствиях, которые оно претерпело, и ему самому (Демокриту) по воле судьбы пришлось бы выступить в этой тяжбе, то он охотно осудил бы душу за то, что она погубила тело отчасти своим небрежным к нему отношением и расслабила его пьянством, отчасти же испортила его и привела к гибели своей чрезмерной любовью к наслаждениям, подобно тому как в случае, если какой-нибудь инструмент или сосуд находится в плохом состоянии, он обвинил бы того, кто пользуясь им, небрежно с ним обращался" (22, 159).


Мир человеческих влечений весьма сложен и многообразен. Слишком сильное стремление к чему-нибудь одному, отмечал Демокрит, оказывается формой ущемления всего остального. Встает задача гармонически уравновешенного удовольствия разных стремлений. Кроме того, удовольствия идут рука об руку с неудовольствиями, сопряжены с последующими, часто мучительными страданиями. "У тех, - писал Демокрит, - которые предаются удовольствиям желудка и переходят надлежащую меру в еде, в вине или в наслаждениях любви, удовольствия бывают кратковременные и быстротечные, продолжающиеся лишь пока они едят или пьют; страдания же, получающиеся в результате этой невоздержанности, бывают многочисленны и продолжительны. Действительно, эти вожделения всегда направляются на одни и те же объекты, и, лишь только тогда произойдет удовлетворение их желаний, удовольствие тотчас исчезает, и нет в них ничего хорошего, кроме этого минутного наслаждения, и по удовлетворении опять появляется потребность в том же самом" (22, 161-162).


Основной целью и движущим мотивом человеческой жизни является, с точки зрения Демокрита, хорошее расположение духа, или евтюмия. Это состояние, по свидетельству Диогена Лаэртского, обозначается философом еще как "уравновешенность", "гармония", "безмятежность", "невозмутимость", "тишина", "незнание страха", "благое состояние". "Тот, у кого хорошее состояние духа, - говорил Демокрит, - всегда стремится к справедливым и законным делам, и поэтому он и наяву, и во сне бывает радостен, здоров и беззаботен"". Но может быть и другое состояние, состояние страха, вызываемое противоположными причинами. В этой связи философ пишет: "А тот, кто не соблюдает справедливости и не исполняет своих обязанностей, тому причиняет неудовольствие воспоминание о собственных дурных поступках, и он находится в состоянии (постоянного) страха и самоосуждения" (22, 155-156). Демокрит глубоко убежден в том, что не из страха, а из чувства долга человек должен воздерживаться от плохих поступков (19, 158). Он считает, что "постоянное общение с дурными развивает дурные задатки" (22, 172), что, если мы не в состоянии "препятствовать совершению несправедливого поступка", то хотя бы не следует ему "содействовать" (22, 158), что в большинстве своем люди "становятся хорошими от упражнения, чем от природы" (22, 173).


Демокрит один из первых философов высказал идею о том, что формирование убеждений человека в необходимости нормативного поведения будет способствовать более эффективному предупреждению "дурных поступков", чем действие законов. "Лучшим, с точки зрения, добродетели будет тот, кто побуждается к ней внутренним влечением и словесным убеждением, чем тот, кто (побуждается к ней) законом и силою" (22, 157). Вот как он аргументирует свой тезис: "Ибо тот, кого удерживает от несправедливого (поступка) закон, способен тайно грешить, а тому, кто приводится к исполнению долга силою убеждения, не свойственно ни тайно, ни явно совершать что-нибудь преступное. Поэтому-то всякий, кто поступает правильно, с разумением и с сознанием, тот вместе с тем бывает мужественным и прямолинейным" (22, 157). Поэтому вполне по-сократовски звучит высказывание Демокрита, что причиной ошибок (например, в поведении) "является незнание лучшего" (22, 156).


Греческий философ Антисфен (ок. 444 - ок. 366 г. до н.э.), ученик Горгия и Сократа, вел аскетический образ жизни и проповедовал отказ от каких-либо потребностей (автаркия), в том числе и от вина. Им написано сочинение "Об употреблении вина" (или "О пьянстве").


Основоположник философского идеализма, греческий философ Платон (ок. 427 - ок. 347 г. до н.э.) в сочинении "Законы" первым выдвинул идею предупреждения пьянства среди молодого поколения посредством законов и воспитания. "...Мы, - писал он, - установим закон, чтобы дети до 18 лет совершенно не вкушали вина; мы растолкуем, что не надо ни в теле, ни в душе к огню добавлять огонь прежде, чем человек не достигнет возраста, когда можно приняться за труд" (15, 2, 132). Лицам, достигшим возраста 30 лет, философ советовал "...вкушать вино, но умеренно, ибо молодой человек должен совершенно воздерживаться от пьянства и обильного употребления вина. Достигшим сорока лет ... пировать на сисситиях, призывая как остальных богов, так в особенности и Диониса, на священные празднества и развлечения стариков" (15, 2, 133).


Свои рассуждения об отношении государства к потреблению вина или его запрету Платон закончил следующими словами: "Если же оно смотрит на них только как на забаву и позволяет всякому желающему пить в любое время, с кем угодно и в соединении с любыми другими обычаями, то я не подал бы своего голоса за то, что государство и отдельный человек должны именно так использовать опьянение. Но еще более, чем за критский и лакедемонский обычай, подал бы я свой голос за карфагенский закон: в лагере никто не должен вкушать вина, но должно в течение всего этого времени пить на совместных собраниях одну только воду; в пределах государства ни раб, ни рабыни никогда не должны вкушать вина; ни правители в течение этого года, когда они отправляют свою должность; ни кормчие, ни судьи, стоящие у своего дела, совершенно не должны вкушать вина; ни один из них, кто собирается участвовать в каком-либо совещании, достойном внимания; совершенно нельзя пить никому днем, - разве что для телесных упражнений или по причине болезни; нельзя пить ночью, имея в виду брачное общение и зачатие. Можно было бы перечислить еще целый ряд случаев, при которых люди, имеющие разум и правильный закон, не должны пить вина; так что по этому правилу ни одно государство не будет нуждаться в большом числе виноградников. Все остальные виды земледелия и весь вообще образ жизни был бы упорядочен, изготовление же вина применялось бы в самых скромных размерах" (15, 2, 143).


На уровне конкретной личности, по мнению Платона, может решаться вопрос о рождении здорового потомства, условием которого является обязательное воздержание молодых людей от употребления спиртных напитков. "Пить до опьянения, - отмечал философ, - не подобает никогда, за исключением празднеств в честь бога - дарителя вина; к тому же это и небезопасно для человека, серьезно относящегося к браку. Здесь и жениху, и невесте подобает быть очень разумными: ведь это немалая перемена в их жизни. Да и потомство должно произойти от наиболее разумных родителей; между тем ведь почти неизвестно, в какую ночь - или день - будет с помощью бога зачат ребенок. Поэтому бракосочетание не должно совершаться, когда тело отяжелело от вина. Напротив, ребенок должен зародиться, как это и подобает, крепким, спокойным, в утробе он не должен блуждать. А пьяный человек и сам мечется во все стороны, и увлекает все за собой; он неистевствует и телом, и душой; стало быть, тот, кто пьян, не владеет собой и не годится для произведения потомства. Естественно, что ребенок иной раз рождается ненормальным, не внушающим доверия и неудач, как по характеру, так и телом. Поэтому как в течение целого года, так и в течение всей своей жизни, а всего более тогда, когда наступает время родить, должно остерегаться и не совершать по доброй воле ничего вредного, дерзкого и несправедливого. Ибо все это неизгладимо отпечатлевается в душе и в теле ребенка, и дети рождаются плохими во всех отношениях. Особенно надо воздерживаться от этого в тот день и в ту ночь, когда совершается брак. Ибо божественное начало, заложенное в человеке, спасает все, если каждый подобающим образом его чтит" (15, 2, 252).


Кроме того, Платон поставил вопрос о регулировании поведения на пиршествах. "Но разве кто видел когда-нибудь правильный порядок этих пиршеств? Вам-то легко ответить, что никогда и никто. Вам они чужды, у вас они не узаконены", - писал в "Законах" философ. В итоге он приходит к выводу о том, что "...надо ставить начальником над нетрезвыми человека трезвого, мудрого, а не наоборот. Ведь если над нетрезвым будет поставлен пьяный, юный, немудрый начальник, он лишь благодаря очень счастливой случайности не наделает страшных бед" (15, 2, 104). По глубокому убеждению философа, исполнение законов о пиршествах и борьбе с чрезмерным пьянством должно быть поручено людям "...спокойным и трезвым; именно они должны быть начальниками над нетрезвыми. Без них воевать с опьянением страшнее, чем воевать с врагами, не имея спокойных военачальников. Кто не может заставить себя повиноваться этим законам и переступившим за шестьдесят лет руководителем дионисийских обрядов, тот пусть понесет равный или даже больший стыд, чем человек, не повинующийся военачальникам Ареса. Не правда ли, если бы опьянение и забавы были так новы, то пирующие получали бы от них пользу и расходились с них не врагами, как ныне, но еще большими друзьями, чем были прежде. Если бы трезвые руководили нетрезвыми, все взаимное общение на пирах совершалось бы согласно законам" (15, 2, 140).


Для преодоления злоупотребления вином Платон советовал пьяным "...смотреться в зеркало, чтобы отвратиться от своего безобразия" (6, 161).


Согласно учению Платона, по завершении своей жизни в первом воплощении, души подвергаются суду, одни из них в порядке наказания заключаются в подземные темницы, другие поднимаются в некую область неба. На тысячный год являются те и другие, чтобы выбрать себе новый удел. Человеческая душа при этом может получить и жизнь животного: "...кто предавался чревоугодию, беспутству и пьянству... перейдет, вероятно, в породу ослов или иных подобных животных", а те, кто преуспели в гражданской добродетели, рассудительности и справедливости, "окажутся в общительной и смирной породе, среди пчел, или, может быть, ос, или муравьев..." (16, 2, 47-48).


Говоря о беседах Платона, Диоген Лаэртский подчеркивал, что "...справедливость он принимал в своих диалогах за божественный закон, чтобы страх посмертной кары за дурные поступки подкреплял его увещевания о добрых поступках. Поэтому некоторые даже считают, что он слишком увлекался мифами, ибо повествования такого рода он охотно вплетал в свои книги, чтобы люди, не будучи уверены, что их ждет после смерти, воздерживались от несправедливости" (6, 173).


На пороге эпохи крупных империй могучим "Геркулесовым столбом" возвышается величественная фигура Аристотеля (384 - 322 г. до н.э.) - ученика Платона, подлинного энциклопедиста древности. Он различал действия "по неведению" от действий "в неведении". Так, пьяный совершает дурные поступки в неведении, то есть не осознавая, что делает. Но это сознательно избранная несознательность. Человек сознавал, чем и каким поведением может закончиться злоупотребление вином, какую ответственность он понесет в случае нарушения закона. Аристотель был глубоко убежден в том, что "пьяные женщины рождают таких же детей".


Всякая деятельность предпринимается человеком ради какой-либо цели, которая есть благо. Аристотель характеризует высшее благо как блаженство, евдемонию. Он полагал, что люди образуют понятия блага и блаженства, сообразуясь с той жизнью, которую они ведут (3). Развивая это положение, философ отмечал, что человек не имеет природной добродетели, но он обладает возможностью совершенствования в ней. Служение государству, соблюдение его законов и требований - внешний критерий нравственности, по Аристотелю. Человек, нашедший свое завершение в государстве, по его мнению, - совершеннейшее из творений, и, наоборот, человек, "живущий вне закона и права, наихудший из всех...; природа же дала человеку в руки оружие - умственную и нравственную силы, а ими вполне можно пользоваться в обратную сторону. Поэтому человек, лишенный, оказывается существом самым нечестивым и диким, низменным в своих половых и вкусовых инстинктах" (4, 380).


Просветитель древности Эпикур (341 - 270 г. до н.э.) считал, что человек не должен быть игрушкой судьбы. Познавая законы происходящих явлений, человек с большой свободой может избирать целесообразный способ предпринимаемых действий и лучше устраивать свою жизнь. "Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей; а мы будем повиноваться ей, необходимые желания исполняя, а также естественные, если они не вредят, а вредные сурово подавляя" (13, 200).


В этой связи Эпикур предлагал такой способ борьбы с пьянством. Мы "...будем совершенно выбрасывать дурные привычки, все равно как скверных людей, долгое время приносивших нам большой вред" (13, 221).


Жизнь по принципу удовольствия, согласно учению Эпикура, означает, что нельзя жить приятно (в удовольствии), не живя разумно, нравственно и справедливо, не живя приятно. Законы в трактовке философа выступают в качестве публичной гарантии свободы, безопасности автономии нравственных людей. "Законы, - писал он, - изданы ради мудрых, - не для того, чтобы они не делали зла, а для того, чтобы им не делали зла" (13, 235).


Важным средством, сдерживающим людей от нарушений условий договора (то есть социальных норм), являлось, по Эпикуру, страх, постоянное душевное беспокойство нарушителя перед возможным наказанием.


Более решительно осуждал пьянство Луций Анней Сенека (ок. 4 г. до н.э. - 65 г. н.э.) - римский государственный деятель, философ и писатель, представитель римского стоицизма. Главной причиной возникновения пороков (в том числе и пьянства) у человека, как считал Сенека, был и остается обычай. "С такими надо избегать разговора: они-то и заражают нас пороками, передавая их от одного к другому. Кажется, что худший род людей - переносчики чужих слов, а на самом деле это переносчики пороков. Их разговор приносит величайший вред: даже если они не действуют сразу, то оставляют в душе семена, и за нами, когда мы с этими людьми расстанемся, неотступно следует зло, которое взойдет потом". (8, 108).


Антиалкогольные обычаи. Правовые обычаи долгое время оставались важнейшим источником права древних цивилизаций. Нормативный характер запрещения потребления вина наиболее ярко представлен в обычаях древних римлян. Например, существовал обычай в семейной жизни, согласно которому муж имел право развестись с женой, если она тайно от него потребляла вино (11, 5). Если говорить о молодом поколении, то "юноши до 30 лет не смели пить вина" (12, 1109).


Плиний Старший (23/24 - 79 гг.) в 14-ой книге "Естественной истории" повествует о том, что "некий римлянин был оправдан за убийство жены, предавшейся пьянству, что некая римлянка, взломавшая замок у места хранения ключей от винного погреба, чтобы выпить хмельного напитка, была уморена голодом своими родственниками за этот проступок" (1, 75).


Антиалкогольное законодательство в древнем мире. Примерно в 2286 г. до н.э. в Китае был издан эдикт, предусматривающий суровое наказание (вплоть до смертной казни) за неумеренное и систематическое потребление опьяняющих напитков.


Выдающимся памятником древневосточной правовой мысли являлись Законы Хаммурапи (1792 - 1750 г. до н.э.), увековеченные на черном базальтовом столбе. Одна из статей законов запрещала жрице, не живущей в обители, открывать корчму "для питья сикеры" (7, 238), и свободной женщине посещать ее. В случае нарушения запрета эту женщину должны были сжечь. Согласно другой статье, "если в доме корчемницы сговариваются преступники и она не схватит этих преступников и не приведет ко дворцу, то эту корчемницу должно убить" (7, 238).


Ликург (IХ-VIII вв. до н.э.) под страхом сурового наказания запретил чрезмерные попойки (20, 96) и употребление вина молодоженами в день свадьбы.


Солон ( 640 - 560 г. до н.э.) в своих радикальных реформах стремился полностью искоренить пьянство у архонтов. Как отмечал Писистрат, в Афинах действовал закон, по которому "...архонту, если его застанут пьяным, наказание - смерть" (19, 80). Салон также предписывал смешивать с вином несколько частей воды. Это правило долгое время соблюдалось с большой строгостью.


Из высказываний Эзопа в изречениях так называемых "Семи мудрецов" мы узнали о том, что Солон издал указ, запрещающий рабам "напиваться" хмельных напитков (17, 249).


Из диалога Анахарсиса и Питтака следовало, что последний в Митилене принял закон, согласно которому за проступок, совершенный "во хмелю", полагалось взыскание "вдвое против трезвого" (17, 253).


Так, по сведениям Диогена Лаэртского, царь иокрийцев Залевк (VII в. до н.э.) запретил своим подданным пить вино под страхом смертной казни, разрешив употреблять его в ограниченном количестве лишь больным.


Относительно этой столь суровой правовой меры Плутарх (II-I вв. до н.э.) заметил, что гораздо лучше было бы запретить употребление чистого вина. Подобного рода закон был введен в Афинах царем Амфиктионом, установившим, чтобы вино всегда смешивалось с водой. И только в конце трапезы, по сообщению ритора Атенея (II-III вв. н.э.), приводимому в книге "Пир мудрых", разрешалось выпить несколько капель (!) вина в честь богов.


В "Законах ХII таблиц" (451 - 450 гг. до н.э.) были отражены требования к поведению римлян в общественных местах, а также запрещен обычай, связанный с поминанием усопшего раба. В них законодатель установил "смертную казнь за небольшое число преступных деяний и в том числе считали необходимым применение ее в том случае, когда кто-нибудь сложит или будет распевать песню, которая содержит в себе клевету или опозорение другого" (9, 27). В большинстве случаев эти преступления совершались в хмельном состоянии. Согласно закону IX таблицы отменялось бальзамирование рабов и употребление вина из чаши по кругу. Поминание усопшего раба должно было проходить "без пышного окропления, без длинных гирлянд, без курильниц".


Особое место среди источников права Древней Индии занимала литература чисто светского жанра, относящаяся к науке политики, - артхашастры. Одно из таких произведений, дошедших до нас, представляет собой научный трактат об искусстве политики и управления государством, приписываемый Каутилье, советнику царя из династии Маурьев Чандрагупты (конец IV в. до н.э.). Так, в III книге "Область деятельности судей" во 2 главе - "Правила, связанные с браком: дхарма брака, установления, касающиеся стридханы, и откупная сумма при взятии второй жены" записано, что "жена, участвующая, несмотря на запрещение (мужа), в буйных пьяных оргиях, пусть заплатит штраф 3 паны. Если она уходит (из дома), когда муж спит или пьян, или же не открывает двери мужу - 12 пан. С уходящей (из дома) ночью двойной штраф" (5, 72).


В середине IV в. до н.э. министр Шан Ян (390 - 338 г. до н.э.) в царстве Цинь провел реформы, направленные на усиление роли государства. Он ввел единое законодательство. Наказания за различные преступления отличались крайней жестокостью. Например, групповая выпивка наказывалась смертной казнью (21, 24).


Общее представление о должном поведении давали "Законы Ману", которые впервые были записаны между II в. до н.э. и II в. н.э. Многие правовые нормы в этом сборнике регулировали отношения, связанные с употреблением хмельных напитков, с поведением варн в состоянии опьянения. Ниже приводим лишь часть из них, например: "Когда (кто-либо) тайком овладевает спящей, опьяненной или безумной, это - наихудший из видов брака, восьмой, известный, (как) пайщача" (10, 56). "Нет греха в употреблении мяса, спиртных напитков и в плотских удовольствиях - таков образ жизни живых существ; но воздержание (от всего этого приносит) большую награду" (10, 106-107). "Пьянство, игра в кости, женщины и охота - по порядку (перечисления) - эту четверку надо считать наихудшей в группе (пороков), порожденной желанием" (10, 131). "Пьянство, общение с дурными людьми, оставление мужа, бродяжничество, спанье (в неположенное время), проживание в другом доме - шесть действий, порочащих женщину" (10, 186). "Убийца брахмана, пьяница, вор, осквернитель ложа гуру - они все вместе и каждый в отдельности должны считаться людьми, совершившими великий грех. Для этих четырех, не совершивших искупление, надо определить законное наказание - телесное и денежное. На осквернителя ложа гуру должно быть наложено (клеймо, изображающее) женский орган, на пьяницу - знак продавца спиртного (изображение чарки), на вора - знак собачьей ноги, на убийцу брахмана - знак трупа без головы" (10, 206). Клеймо ставилось на лоб лица, совершившего преступление. "Убийство брахмана, пьянство, кража, прелюбодеяние с женой гуру и даже сообщество с такими (преступниками) объявили великими грехами. Пренебрежение Ведой, порицание Веды, лжесвидетельство, убийство друга, поедание запрещенной и несъедобной пищи - шесть (преступлений), равных пьянству" (10, 233).


Примерно со второго тысячелетия до н.э. проводились римские мистериально-оргиастические празднества тайного культа в честь греко-римского бога вина Вакха (Диониса). Результатом исследования П.Н.Бодянского стала изданная им впервые в России книга "Римские вакханалии и преследование их в VI веке от основания Рима". В 568 г. до н.э. правительство было поставлено в известность о готовящемся заговоре со стороны участников вакханалии. Информацию о вакханалии представил Эбуций. Основным условием вступления в вакханалию было: "Нужно десять дней сохранять целомудрие; на десятый день, когда он поужинает и затем чисто вымоется, она отведет его в святилище" (18, 5). Вот что рассказала консулу Геспала Фецения о вакханалиях: "Сначала то было святилище для женщин, и никого из мужчин обыкновенно не принимали туда. Были три определенные дня в году, в течение которых днем посвящали поступающих в число вакханок. Обыкновенно жрицами туда назначались благородные дамы по очереди. Кампанка Пакулла Анния изменила все, в качестве жрицы, как бы по божескому внушению. Ибо и мужчин она первая стала посвящать - своих собственных сыновей Миния и Геренния Цериниев, и дневное торжество заменила ночным, и вместо трех дней в году, назначенных для посвящения, (ввела) по пяти в каждый месяц. С тех пор, как священнодействия сделались общими для обоих полов, и мужчины присутствовали (там) вместе с женщинами, и к этому присоединилась еще ночная бесцеремонность, - стали здесь совершаться всякого рода преступления, всякого рода позорящие дела. В большинстве случаев мужчины обесчещивали не женщин, а друг друга. Кто был менее податлив к обесчещиванию и более медлителен к совершению на других гнусного дела, того закалывали, как жертву. Не считать ничего непристойным - таково было последнее слово их религии" (18, 7). О вакханалиях консул Постумий довел до сведения Сенат, который по данной информации принял постановление: "...Позаботиться о том, чтобы совершение этого дела не сопровождалось вредом для Эбуция и Фецении; также пригласить наградами и других доносчиков; жрецов этих священнодействий - мужчины ли то были или женщины - разыскать не только в Риме, но по всем рынкам и сборным местам, чтобы отдать их в руки консулов. Кроме того, повелели объявить - в городе Риме и по всей Италии, чтобы никто из лиц, посвященных в мистерии Вакха, не сходился и не собирался для священнодействий, а также, чтобы не делал чего-либо, относящегося к такому богослужению. А прежде всего, чтобы было устроено следствие о тех, которые сходились, или составляли клятвенные союзы с тем, чтобы произвести обесчестие или иное позорящее дело" (18, 8).


Жители Италии были охвачены паническим страхом относительно вакханалий. Между тем правительство немедленно приступило к выполнению постановления, а именно: к аресту последователей мистерий. В первую же ночь после сбора большое количество участников вакханалии было арестовано. Многие были схвачены на основании доноса. Некоторые из участников вакханалии покончили жизнь самоубийством. В мистерии участвовало, как указывал очевидец, более семи тысяч мужчин и женщин. В первую очередь старались арестовать лиц, стоящих во главе этих мистерий. Однако большое количество участников мистерий тайно бежали из города. Поэтому консулы отправились в различные районы Италии, чтобы выявить, осудить и привести в исполнение решение суда. Если говорить о наказаниях, то они были разными: "Те, которые были только посвящены, и после предварительного произношения жрецов слов из формулы с заклятиями, дали клятвенные обещания, в которых заключалось нечестивое соглашение на всякое преступление и распутство, но которое не допустили по отношению к себе и не сделали сами другим ни одного из тех дел, к которым они обязались клятвою, - тех оставили в темничных узах. Те же, которые были обесчесчены распутством или убийствами; те которые были запятнаны ложными свидетельствами, поддельными печатями, подлогом завещаний (и) иными злодеяниями, - тех подвергли смертной казни. Умерщвлено было больше, чем брошено в тюрьмы. ... Осужденных женщин передавали их родственникам или тем, под чьей властью они были, чтобы те сами наказали их у себя. Если же не было подобающего исполнителя наказания, то оно исполнялось государством" (18, 11).


Затем сенат издал указ, запрещающий вакханалии. О содержании этого указа консулы должны были известить не только прямых подданных Римского государства, но и жителей союзных с Римом общин. Одно из таких извещений дошло до нас в подлиннике, содержание которого в переводе следующее: "...Постановили, что так следует объявить о вакханалиях тем, кто принадлежит к числу союзных (общин); да не будет ни у кого из них священнодействия в честь Вакха. Если бы были такие, которые говорили, что для них необходимо иметь такое священнодействие, те должны придти в Рим к городскому пр(ектору) и, когда слова их будут услышаны, должен наш сенат постановить решение о таких делах. Только бы присутствовало не менее ста сенаторов, (когда об эт)ом деле будут совещаться. Да не присутствует при Вакханалиях ни один мужчина, - гражданин ли то Римский, или принадлежащий к числу подданных, живущих по латинскому праву, или кто-либо из союзников (вообще), разве что явится к городскому пр(ектору), и тот повелит (на основ)ании суждения сената, только бы не менее ста сенаторов присутствовало, когда об этом деле будут совещаться. Одоб(ри)ли.


Да не будет мужчины жреца; да не будет кто-либо из мужчин главою (общества, служащих Вакху); да не будет ни у кого из них общ(ей) денежной кассы; да не назначают у них мужчину (или жен)щину магистратом или исправляющим должность магистрата; да не будет после сего между ними сговор(а, или) общих обетов, или взаимных обещаний, или согласия на третейский суд, - и пусть в их среде никто не дает слова друг другу; пусть никто не совершает тайно священнодействий; пусть никто не совершает священнодействий ни открыто, ни у себя, ни вне города, разве что явится к городскому претору и тот повелит, на основании суждения сената; только бы не менее ста сенаторов присутствовало, когда об этом деле будут совещаться. Одобрили.


Да не совершает никто священнодействий, (когда) лиц (желающих участвовать в священнодействии) - мужчин и женщин - вместе будет более пяти. Пусть не будет там более двух мужчин (и) более троих женщин, разве что на основании суждения городского пр(етора) и сената, как написано выше.


Чтобы вы обнародовали это на сходке не позже, как чрез три рыночных дня; а чтобы вы знали приговор сената об этом, вот каков он: если будут такие, которые сделают вопреки тому, что написано, тех подвергать уголовному наказанию. Сенат, кроме того, признал, что следует, чтобы вы вырезали это на медной доске и приказали ее прибить, чтобы легко можно было познакомиться с (тем, что начертано на) ней. Сделайте также так, чтобы в течение десяти дней, когда вам будут даны таблицы, были уничтожены, как выше написано, те священнодействия в честь Вакха в общине Тевры, разве что в каком-нибудь месте там будет что-либо священное" (18, 12-13).


Намного позже из-за частых беспутств и разврата участников вакханалий по предложению Катона римский сенат в 186 г. до н.э. запретил культ вакханалий не только в метрополии, но и в провинциях (2, 248). Однако, как и в первом случае, этот запрет не везде и не всегда выполнялся.


Заканчивая рассмотрение первого вопроса, можно подвести некоторые предварительные итоги. На первом этапе возникновения антиалкогольных представлений можно со всей очевидностью говорить о следующем:


Причинами потребления алкогольных напитков являются: "страсть души" и "незнание лучшего поведения" (Демокрит), а также алкогольные "обычаи" (Л.А.Сенека).


Мерами борьбы с потреблением вина философы считали: формирование правомерного поведения и чувства долга (Демокрит); осознание необходимости отказа от потребления вина (Антисфен, Платон); антиалкогольное законодательство и воспитание, законодательное регулирование пиршеств (Платон); осознание пагубности пьянства для здоровья и поведения людей (Аристотель); искоренение "дурных привычек" и страх перед возможным наказанием за пьянство (Эпикур); воздержание от общения с пьющими людьми (Л.А.Сенека).


Таким образом, уже в этот период была высказана идея правового регулирования потребления алкогольных напитков. Большинство философов едины во мнении, что молодежь не должна потреблять алкогольные напитки. Касаясь взрослых, чаще всего говорили о "разумном" потреблении ими вина в отведенные для этого дни года (природные, религиозные, семейные и другие праздники).


Обращаясь к антиалкогольным обычаям, можно выделить некоторые из них: например, муж-римлянин имел право развестись с женой, тайно употребляющей вино; потребление вина, разбавленного водой; запрещение употребления вина лицами до 18 лет и др.


Анализируя правовые нормы антиалкогольного характера, можно выделить ряд запретов. Так, не разрешалось чрезмерно употреблять опьяняющие напитки (Ликург), свободной женщине посещать корчму (Хаммурапи), архонтам, молодежи и рабам употреблять вино (Ликург, Солон, Законы ХII таблиц), пьяным распевать песни на улицах, потреблять вино при поминании усопших рабов (Законы ХII таблиц), жене участвовать в "буйных пьяных оргиях" (Артхашастра), употреблять вино группой (Шан Ян), овладевать опьяненной женщиной (Законы "Ману"), организовывать и участвовать в вакханалиях (Катон), употреблять неразбавленное вино (Ликург, Солон) и др. Достаточно жестокими были и меры наказания за нарушение этих законов: смертная казнь (Хаммурапи, Ликург, Солон, Шан Ян, Катон и др.), взыскание "вдвое против трезвого" (Питтак), штраф 3 паны (Артхашастра), денежные и телесные наказания, выставление на лоб клейма с изображением чарки (Законы "Ману"), темницы и др.


Таким образом, при всей своей неполноте и наивности, вызванной недостаточным развитием общественной практики и низким уровнем знаний о способах поведения людей в обществе, свободомыслие древности нанесло серьезный удар по алкогольному мировоззрению своего времени и создало предпосылки для последующих этапов развития антиалкогольного законодательства. По сути, мы говорим об истоках возникновения антиалкогольного законодательства в древних цивилизациях. Если даже многие антиалкогольные идеи античности были всего лишь гениальными догадками юристов, философов, историков, и не приобрели нормативного смысла для широких масс населения, истинность их впоследствии была доказана многократно.


╖ 2. Начала антиалкогольного законодательства Древнерусского государства


Говоря о степени разработанности вопроса, можно констатировать, что полностью отсутствуют публикации по истокам антиалкогольного законодательства Древнерусского государства.


Древнерусское право возникает вместе с Древнерусским государством. Следовательно, хронологические рамки этого явления столь же неясны. Установить точную дату трудно, так как первой формой выражения правовой нормы являлся обычай, который на тот момент не документировался.


Важнейшим законодательным памятником Древнерусского государства являлась Русская Правда, которая включала в себя нормы различных отраслей права.


Создание Краткой редакции Русской правды относится разными исследователями ко времени от середины ХI до 30-х годов XII в. Применительно к исследуемому вопросу ст. 3 рассматривает орудия, какими наносятся побои: "Аще ли кто кого ударить батогом, либо жердью, либо пястью, либо чашею, ли рогом, или тылеснию..." (батог, жердь, ладонь, чаша, рог, тупая сторона острого орудия) (23, 47). Перечень предметов говорит о том, что для закона не имеет значения степень опасности для здоровья потерпевшего орудия, которым наносятся побои. Важен не только сам удар, сколько обида, им нанесенная. Поэтому и ответный удар должен был следовать сразу за оскорблением. Чаще всего, по-видимому, местом совершения преступления являлись пиры: статья говорит о чаше и о роге (сосудов для напитков) как о возможных орудиях совершения преступления. В случае, если обиженный по той или иной причине не смог сразу же отомстить, обидчик подвергался денежному взысканию в размере 12 гривен. Размер взыскания также указывает, что удары в данном случае рассматривались как оскорбительные для мужчины.


Создание Пространной Правды большинство исследователей относят к первой четверти ХII в. (24). В ней ст. 6 относила убийство на пиру к менее тяжкому преступлению. Поэтому наказание выступало в форме выплаты виры с участием членов общины. В соответствии со ст. 54 Пространной Правды банкротство, утрата купцом взятых в долг денег не влекли за собой уголовной ответственности. Ему давалось возможность восполнить утраченные денежные средства и в рассрочку выплатить долг. Однако эта льгота не распространялась на купца, утратившего капитал в результате пьянства. Поэтому возмещение ущерба происходило путем продажи имущества купца и его самого в холопы.


В письменных памятниках древнерусского периода нашей истории часто встречаются указания на пиры и братчины. Пир - "долго продолжающийся торжественный обед (ужин) для большого числа приглашенных с обильным угощением, хмельными напитками и увеселениями" (46, 34). Слово братьщина И.Д.Мартысевич понимал как группу "соседей, объединившихся между собой с целью организации в складчину общественных пирушек" (10, 117), которая могла рассматривать мелкие дела, вроде оскорблений и драк во время пира (10, 118).


Пиры были одной из форм общественной жизни в средневековье, сложившихся на более ранних этапах развития общества. Известны княжеские пиры в Х-XII вв. с участием бояр, гридей, на которые специально приглашались деклассированные элементы города, пиры у бояр и богатых горожан в ХI в., городские братчины в ХII в., монастырские пиры в конце ХII в., сельские пиры и братчины в ХIV в.; на пирах допускались словесные турниры между представителями разных социальных групп, не принятые в обычной жизни. Но право ХV в., уже знает запреты на участие в пирах и братчинах незваных гостей.


В уставных и жалованных грамотах, в числе других преимуществ волостям и селам постоянно давалась и такая исключительная привилегия, как "... по праздником, и по пиром, и по братчинам, никому незваным не ездити, ни ночлегов в тех селах не чинити" (4, 37). А если "...кто приедет к ним на пир и на братчины незван, и они того вышлют вон безпенно; а кто у них учнет пити сильно, а учинится у них какова гибель, и ему то заплатить без суда и без исправы" (6, 91) "вдвое" (2, 110).


К числу злоупотреблений власти чиновников, как видно из этих грамот, принадлежало и то, что они и их люди приезжали пить на сельские пиры и братчины, не будучи ранее приглашенными. Поэтому запрещение приезжать незваным гостем на братчины касалось: во-первых, служилых людей - наместников, волостелей, тиунов и их людей; во-вторых, - всех незваных. Однако в отношении к служивым людям допускались иногда исключения. Так, в уставной Онежской грамоте записано: "А тиуну и иным наместничим людям на пир и на братчины незваным к ним не ездити, опричь доводчика" (36, 153). Итак доводчик и незваный могли приезжать на братчины.


Наказание налагалось на "незваных гостей" в форме выплаты "вдвое" (7, 79) за всякое лихо. Столь суровая мера ответственности была обусловлена рядом причин. Во-первых, совершением преступлений в состоянии алкогольного опьянения: "...деи ваши люди ездят в митрополичи села по праздником, и по пиром, и по братшинам, незваны; а в них деи чинится душегубства, и татьба, и иных лихих дел много" (4, 37), "...в пиру или в братчине посварятся или побьются..." (32, 122). Во-вторых, несоблюдением сроков сбора корма: "а доводчику у них проехати по деревням на весь год дважды..." (32, 122) и др.


Для тиунов и доводчиков, приглашенных на пир или братчину, законодателем было сформулировано еще два ограничения: "А кто позовет к себе тиуна или доводчика пити в пир или в братчину, и они пивши да тут не ночуют, а ночуют в иной деревне; а насадок из пиров и из братчин у них не емлют" (32, 122). То есть гостям необходимо было после окончания пира переезжать в другое селение для ночлега. Слово "насадки" означало определенную долю пива, которая взималась с пиров и братчин в виде натуры или денег (17, 23). В уставной грамоте, данной царем Михаилом Федоровичем, Устюжне Железопольской в 1614 г. записано: "Да волостелю ж в год, на Велик день да на Николин день осенней, с братчин по насадке пива; а не люба насадка, и он емлет за насадку пива алтын" (34, 78).


Таким образом, крестьяне, получая право не принимать и высылать "незваных гостей" с пиров и братчин, будет ли это чиновник княжеский или кто иной, избавлялись от некоторых издержек, которые при множестве различного рода прямых и косвенных налогов, были для них обременительны.


На пирах и братчинах при большом скоплении народа естественным образом могли совершаться преступления: убийство, воровство, кражи, драки, оскорбления и т.д., которые, как правило, рассматривались княжеским судом, а дела о кражах - судом братчины.


Начиная с 1463 г., право производить, хранить и продавать алкогольные напитки принадлежало уже государству. Частным лицам эти виды деятельности были запрещены. В этой связи в "Записи Псковской о церковном суде" (1477) сказано, что "княжим людем корчмы по дворам не держать, ни во Пскови, ни на пригороде, ни в ведро, ни в корец, ни бочкою меду не продавати" (8, 80). Однако это ограничение не распространялось на мед, пиво и вино, произведенные для домашнего употребления в дни праздников: "А в городе на Устюжне питье держати в году на четыре праздники: на Велик день неделя, на Дмитриевскую субботу неделя, на Николин день осенней неделя, на Масленой неделе неделя; а проче тех праздников питья им не держати..." (34, 78). Но городским и сельским жителям запрещалось производить алкогольные напитки не только для продажи, но и для собственных нужд. Так, в "Наказе о суде и расправе в Заонежских погостах" (1598-1605) записано, чтобы "...крестьяне и иные всякие люди корчемного питья не держали, вин не курили и пив не варили, и медов не ставили" (12, 85).


С 1553 по 1651 год в Русском государстве существовала смешанная форма управления питейными сборами. Поэтому, наряду с государством, право производить, хранить и продавать алкогольные напитки имели и частные лица, круг которых был ограничен сословно. С XI в. питейные дома стали тем местом, где интересы производителя, продавца и покупателя совпадали. Приблизительно с начала X-ХI вв. они назывались "корчмой". С 1553 года они стали именоваться "кабаком". "Корчмой называлось место, - писал И.Г.Прыжов, - куда народ сходился для питья и еды, для бесед и попоек с песнями и музыкой. У западных славян в корчмах приставы передавали народу постановления правительства, судьи творили суд, разбирались дела между приезжими людьми, и корчмы долго заменяли ратуши и гостиные дворы" (19, 27).


Немецкий дипломат Зигмунд фон Герберштейн посетил Россию в 1517 и 1526 гг. Автор "Записок о московитских делах" указал, что "еще Василий Иванович построил для своих слуг за Москвой рекой какой-то дом, или слободу, названные "наливками" (теперешнее урочище у Спаса на Наливках), и позволил им пить там пиво и мед, запрещенные остальным жителям города" (3, 14). Эти данные подтверждаются и другими источниками. В 1588-1589 гг. английский дипломат, доктор гражданского права Джайлс Флетчер был послом в Москве. Автор сочинения "О государстве Русском", в котором сообщал: "На южной стороне города царь Василий построил дома для солдат, позволив им пить вино в постные и заветные дни, когда другие русские должны пить одну воду, и по этой причине назвал новый город Налеу, т.е. Наливайка" (39, 132-133). Адам Олеарий, немецкий путешественник, бывал в России в 30-е г. ХVII в. Автор труда "Описание путешествия в Московию...". В нем он писал, что "четвертая часть города - Стрелецкая слобода лежит к югу от реки Москвы в сторону татар и окружена оградою из бревен и деревянными укреплениями. Говорят, что эта часть выстроена Василием (III), отцом тирана (Ивана IV), для иноземных солдат: поляков, литовцев и немцев - и названа по попойкам Налейками, от слова "налей". Это название появилось потому, что иноземцы более московитов занимались выпивками, и так как нельзя было надеяться, что этот привычный и даже прирожденный порок можно было искоренить, то им дали полную свободу пить. Чтобы они, однако, дурным примером своим не заразили русских (эти последние также весьма склонны к пиршествам и выпивкам, но в течение целого года им разрешается напиваться лишь в немногие дни - в самые большие праздники), то пьяной братии пришлось жить в одиночестве за рекою" (16, 319).


"Кабаки, - писал Н.Костомаров, - строились обыкновенно так: во дворе возвышался деревянный дом, под которым был подвал для хранения питья, а обок его омшаник с печью, где ставили питье. Другие здания на дворе были: ледник, над которым надстроено сушило, поварня, где производились работы и стояли инструменты, и стояльная изба, где находились стойка, за которой сидели целовальники и продавали вино, а собираемые ими деньги были относимы и хранимы в горнице, стоявшей, как сказано выше, под погребом" (9, 67). Кабаки, не имевшие "винных поварен", снабжались напитками или "с государевых винокурен", или от частных лиц - торговых людей и помещиков, бравших подряд на поставку вина. Подрядчики поставляли или одни материалы для винокурения, пиво и медоварения, или же сами напитки. Подряд сдавался им за поручительство в приказе.


В 1545 г. войска Ивана IV при наступлении на Казань сожгли ханские кабаки, которые в летописи назывались "царскими". Возвратившись из Казани, русский царь приказал построить "на Балчуге" (на топи) особый дом для опричников, названный по-татарски "кабаком". В переводе на русский им назывался постоялый двор, где продавались приготовленные блюда для еды и алкогольные напитки. Русский же кабак торговал только спиртными напитками. Сюда собирался не столько "народ", сколько пьяницы - "питухи". Кабак полюбился русскому царю, и из Москвы стали предписывать наместникам областей о закрытии корчемных домов и открытии кабаков.


Появление и развитие корчмы и кабака предполагало решение законодателем ряда проблем: о правах на производство и продажу алкогольных напитков; о правах на открытие и содержание питейных домов; о преследовании лиц, которые незаконно производят, хранят, провозят и продают спиртные напитки; о борьбе с чрезмерным пьянством; о преследовании кабацких голов и целовальников, злоупотребляющих своими правами; о взимании питейных сборов и др.


Право производить и продавать алкогольные напитки первоначально принадлежало кабацким головам и целовальникам. Должность кабацкого головы была выборной. Например, царская грамота воеводе Бутурлину прямо указывала на необходимость избрания в Чердыне нового кабацкого головы "из посадских и торговых людей, торгового лучшего человека добра", "которые б были верны и прожиточны, и не воры, и не бражники" (44, 138-139). Кабацкие целовальники выбирались из тех же сословий, что и головы.


Некоторую характеристику кабацким головам и целовальникам мы находим в "Сведениях о питейных сборах в России". Так, кабацкие "головы обыкновенно выбирались из торговых, посадских и уездных людей; иногда, впрочем, назначались и непосредственно правительством; в эту должность предписывалось выбирать только "самых добрых и знающих, пожиточных и правдивых людей, кому б в сборе государственной казны можно верить" (25, 3). Избранный кабацкий голова приводился к присяге и в течение года исполнял свои обязанности, которые сводились: во-первых, к заготовке вина для казенных кабаков, во-вторых, к сбору денег от продажи вина. В определенные сроки (обычно один-два раза в год) ему необходимо было приезжать со своими учетными книгами и питейными сборами в Москву для отчета. Если говорить о функциях кабацких голов и целовальников, то они сводились к следующему: 1) строительству и ремонту кабаков; 2) производству, хранению и продаже алкогольных напитков; 3) преследованию лиц, занимающихся корчемством" (25, 2-5).


Однако производились алкогольные напитки не только для продажи, но и для собственных нужд или для домашнего употребления. Первоначально это право распространялось на дворян, детей боярских, приказных людей и духовенство. Так, в царской грамоте Псковским воеводам записано: "...чтоб никто, никаков человек, опроче дворян и детей боярских, которым питье про себя держати велено, безъявочно вин не курили, и медов не ставили, и пив не варили..." (43, 205). В другой царской грамоте воеводе Колычеву мы видим, что "...безъявочно никому никакого питья не держати не велел, оприч дворян и детей боярских и приказных людей..." (40, 212). Подобно дворянству, правом винокурения для собственных нужд пользовались духовенство и мещане. Так, в 1561 году была составлена "Уставная Могилевская грамота", в которой "позволялось попам сытить мед на семь праздников в году с тем, чтобы каждый раз покупать меду не больше как на два рубля грошей широких; мещанам позволялось иметь 12 складов в году на праздники, с правом сытить мед на два рубля грошей широких, и, кроме того, курить горелку пять раз в году: к Рождеству, к масленице и к Миколе осеннему, употребляя каждый раз не больше четверти солоду. Мещане вольны были держать для собственного употребления, а не на продажу, пиво и мед" (35). Типичным примером этого может служить Нижегородский Печерский монастырь, имевший в первой четверти ХVII в. две винокурни: одну вблизи самого монастыря, другую в своей вотчине с. Ягодном (26, 6).


В соответствии с царской грамотой в 1606 г. право производить вино для домашнего обихода было предоставлено в Перми и торговым людям: "...велено было им лучшим торговым людям к Господским праздником, и к именинам, и к родинам, и к свадьбам, вино про свою нужю курити поволно..." (41, 125).


Некоторые юристы и историки считали, что право производить, хранить и продавать алкогольные напитки имели также князья и бояре. Но мы так и не нашли нормативных актов, которые бы подтвердили или опровергли бы эти высказывания. Вот что в этой связи писал М.И.Смирнов: "Есть мнение, что с древнейших времен исключительное право на корчмы принадлежало князьям, которые по совету духовенства, заботившегося о чистоте нравов, присвоили себе право на выделку и продажу питей (26). Но это не подтверждается историческими данными; в различных удельных княжествах отношение к корчмам было разное. Так, в 1150 г. в Смоленском княжестве они были в частных руках и облагались пошлинами (37, 6-8). В Тверском ... в числе достоинств умершего в 1320 г. кн. Михаила Ярославича летописец ставит то, что он пьянство "не любяше" (14, 124), а про кн. Михаила Александровича под 1399 г. той же летописи прямо говорится, что он уничтожил корчмарей (15, 288). ...По поводу корчмы св. Кирилл Белозерский (около 1408-1413 гг.) писал можайскому князю Андрею Дмитриевичу: "...и ты, господине, внимай себе, чтобы корчмы (княжеской) в твоей отчине не было, занеже, господине, то велика пагуба душам, крестьяне, ся господине, пропивают, а души гибнут".


Монополия государства на производство и продажу алкогольной продукции привела к возникновению "корчемства". Под ним понималась тайная выделка, провоз и продажа предметов обложения акцизом или составляющих регалию казны (например, алкогольные напитки).


В Псковской Судной грамоте, составленной в 1397 г., законодатель требовал, чтобы "...княжим людем по дворам корчмы не держать ни во Пскове, ни на прирогоде, ни в ведро, ни в корец, ни бочкою меда не продавати" (20, 342). Статья 115 данной грамоты запрещала людям князя открывать в Пскове и пригородах питейные заведения и торговать алкогольными напитками в розницу. Вероятно, этот запрет преследовал цель ограничения доходов князя и ограждения монополии государства на мед.


Уже в 1477 г., о чем мы ранее писали, запрещалось "княжим людям" по дворам хранить и продавать незаконно изготовленное вино. Кроме этого, в Литовском Статуте (1529) в этой связи записано: "...установляем и приказуем воеводам и старостам и всим державцам нашим великого князства Литовского, абы недопущали корчом варити покутным на месцех..., а на большей тым, которые бы данины не мели через лист наш або через урадников наших. А про то приказуем, абы каждый з вас таковые корчмы забирал, буд духовной и светский и панский и всих посполите, и вси тые суды, в которых пиво варат, и давали до двора нашего господарского; бо через таковые корчмы много ся злодейства чинит и теж плат наш госпадарский уменшается теж и тым, которые мают данину через лист наш" (47, 7-71).


25 февраля 1552 г. была составлена "Уставная Земская грамота волостей Малой Пенежки, Выйской и Суры Поганой Двинского уезда" (33, 227-238). Статьи 23 и 24 устанавливали ответственность за незаконное содержание корчмы. Изготовление и продажа хмельных напитков наказывались штрафом в пользу царя и волостных людей. Штраф платили не только те, кто держал корчму, но и покупатели (питухи). Статья 23 предостерегала тех, кто будет держать корчму впредь, что их могут подвергнуть более тяжкому наказанию. В статье содержалось специальное указание на запрет земским старостам держать на продажу крепкие хмельные напитки. В статье 24 разрешалось изготовление хмельных напитков в связи с праздниками, поминками, крестинами, рождением ребенка. Для этого требовалось получить у земских органов разрешение на изготовление питья на определенный срок.


21 марта 1552 г. издана "Уставная Важская грамота". В ней говорилось: "А которые люди в Шенкуре или в Вельску на посадах, или в станех, или в волосте, учнут корчмы держати... у тех людей питья выймают и заповеди на них емлют на меня Царя и Великого Князя два рубля, а посадским людям два ж рубля, а с питухов емлют по полуполтине с человека; а впредь излюбленным головам говорит тем людям, у которых питья выймут, чтобы они впредь питья на продажу однолично не держали, а которые люди учнут впредь корчмы держать, и тем людям быти от меня Царя и Великого Князя казненным; да и самим излюбленным головам питья на продажу не держати; а которым людям случится к празднику канун сварити, или родители помянути, или на крестины, или на родины, и те люди докладывают о том излюбленных голов... и те... тем людем ослобожают питья варити и пити дни на три, или на пять, а как те урочные дни минут... у тех людей питья выймают и заповеди на них емлют по нашему указу" (31, 236-237). Продолжая исследование вопроса о мерах ответственности за корчемство, представляется важным упомянуть "Наказ о суде и расправе в Заонежских погостах" (1598-1605), в котором предписывалось "...те корчемные питья и суды винные, котлы и кубы, и трубы, выимати и питухов имати..., у кого корчемные и недокладные питья выймут, впервые по два рубля, и давати их на поруки с записьми, что им впредь корчемного питья не держати, а на петухех имати по полтине на человеке..." (12, 85). В другой царской грамоте записано: "...питья отнюдь никто, опроче наших кабаков, не держать; а где сведают, у каких людей ни буди, продажное или неявленное питье, и вы б ... посылали дворян и детей боярских, а с ними кабацкого голову с целовальники, и тех людей, у кого корчемное питье выимут, и питухов, имая, и корчемное и невыявленное питье и суды винные велели привозити к себе на запись то питье отсылали на кабак к головам и велели то питье продавати на нас и в книги записывати именно своею статьею, а суды винные имали в нашу казну..." (43, 205).


Опыт борьбы с корчемством, когда одни и те же люди, видимо, задерживались неоднократно, побудил законодателя к разработке мер ответственности за данное преступление при рецидиве. И уже в 1623 г. была издана царская грамота, в которой эти меры наказания были прописаны и перечислены: "...а у кого корчемное продажное питье выимуть вдругоряд, и на тех людех велел имати заповеди по пяти рублев, а на питухех по полтине на человеке, а тех людей, у кого продажное питье выимуть вдругие, велел метати в тюрму дни на два и на три, а их тюрмы выняв их бити батоги нещадно, чтоб стоило кнутья, а бив батоги велел их подавати на крепкия поруки с записьми...; а у кого продажное питье выимут втретие, и ты б на тех людех велел правити заповеди по десяти рублей, а на питухех по рублю на человеке, а тех людей, у кого корчемное питье выимут втретие, велел имая метати в тюрму до нашего указу, а дворы их и животы переписав велел голове печати своею печатью, да о том писав к нам в Москве..." (40, 211). Несколько другими были меры ответственности за корчемство в Чебоксарах: "...да у кого выймут продажное питье впервые, и ему на тех стрельцех имати заповеди по два рубли, по четыре алтына, по полуторе денге, а на питухех по полуполтине на человеке; а будет у кого выймет продажное питье или питуха поимают вдругоряд, и ему на тех людех имати заповеди вдвое; а у кого выймет продажное питье или питуха поимают втретие, и ему на тех людех имати заповеди втрое, да их же бити батоги нещадно и сажати в тюрму на неделю, а из тюрмы выимая велети их давати на крепкия поруки с записью о том, что... на продажу питья у себя не держати..." (11, 245).


В некоторых селах и деревнях, где выявляли незаконно изготовленное спиртное, ответственность возлагалась не на крестьян, а на братчину. В подтверждении этого тезиса в "Уставных грамотах Троицко-Сергиевского монастырского собора крестьянам разных сел и деревень" (1590) мы находим: "А у которго крестьянина случится особное пивцо, на родинах или по родителям поминок, и нашему приказчику с того не имати ничего; а с братчины ему имати по две деньги" (38, 421).


О запрещении кабака и об ответственности кабацкого целовальника было записано в "Наказной памяти, Вельского стана, крестьянам боярина Бориса Годунова" (1594): "...Государь Борис Феодорович по вашему челобитью пожаловал, кабак от вас с Вельского свести велел... выборные судьи, и старосты, и целовальники, и сотские, и пятидесятские, и десятские, то берегли крепко, чтоб у вас в Вельском стану продажного питья ни у кого не было, и в отвоз бы с вином и со всяким питьем продажным не ездили... А будет Петр Диаконов да Никита Иванов с товарищи... питья продажного у крестьян не учнут выимати, и по них покрывати... от государя Бориса Феодоровича за то быти в опале" (13, 442).


В антиалкогольной правовой политике Древнерусского и Русского государства заметное место занимала борьба с пьянством духовенства. В уставе князя Ярослава "О церковных судах" (Пространная редакция), возникновение которого относят к концу ХII - первой четверти ХIII века, было записано: "Аще поп, или чернец, или черница упиеться без времени, митрополиту в вине" (29, 192). Статья 46 предписывала суду епископата бороться с пьянством попов, монахов и монахинь, если эти лица употребляют вино в значительном количестве, в неположенные дни и в неположенное время. Христианское богослужение, возникшее среди средиземноморских греков, предполагало применение виноградного вина, и нарушением являлось только употребление его в неположенные дни и в значительном количестве, с чем и боролся законодатель. Согласно церковным правилам поп, проведший в пьянстве всю ночь до шести часов утра, не допускался к заутрене и рисковал быть извергнутым из сана (21, 20). Кроме того, устав запрещал употребление вина с некрещеным и иноязычником (ст. 49), с отлученным от церкви (ст. 50). Кроме того, одним из оснований развода являлось пьянство жены (ст. 53 п. 4).


Правила Владимирского собора (1274) запрещали хоронить убитых вблизи церквей, если последние скончались в "бесовских" боях, находясь в состоянии сильного опьянения (22, 95-96).


Краткая редакция Устава князя Ярослава "О церковных судах", созданная в середине ХIV в., также имела статью, которая регулировала отношения церковных людей, связанных с пьянством (ст. 35): "Аще поп или чернец упиваются без времене, епископу в вине" (30, 170). Рассматриваемая статья очень сходна со ст. 46 Пространной редакции Устава, но упоминает среди духовных лиц, злоупотребляющих вином, только попа и монаха.


В "Поучении священнослужителям" (1490) сказано о том, чтобы "...служитель тайн Христовых, удалися от пьянства...; брашна и пития не приемли без времени, но в подобно время, в закон и в славу Божию; ...не давай, не приноси приноса в Божий жретовник от... корчемника..." (18, 159, 162-163).


Наиболее широко вопросы борьбы среди духовенства рассмотрены в Стоглаве - памятнике канонического права, сборнике постановлений церковно-земского собора, состоявшегося в 1551 г. в Москве. В восьми главах (5, 32, 49, 52, 83, 90, 92 и 93) из ста содержатся указания на воздержание духовенства от чрезмерного пьянства, которое охватило все слои: от низших церковнослужителей до высших иерархов. 17 вопрос "О пиянственном питии" утверждал, что вред от пьянства духовенства, в первую очередь, заключался в понижении авторитета церкви в глазах населения, а также в дурном примере для прихожан. В 32 и 92 главах содержались увещевания воздерживаться от пьянства. "Авторитетным" обоснованием запрета послужили, как мы полагаем, слова апостола Павла о связи пьянства с блудом. Однако в главе имелась оговорка, указывающая на то, что запрет пить вино носил не абсолютный характер: запрещалось лишь пить вино "в пьянство", но пить "в веселие" сам "господь бог предаде".

## Глава 83 предупреждала священников о том, что предающиеся пьянству могут быть лишены чина: "Аще который поп или дьякон упьется которого дни допьяна, и ему назавтрие обедни не служити. Аще ли обличен будет - да отлучится, аще ли не престанет - да извержется по священным правилом" (27, 361).


Дальнейшее развитие антиалкогольного законодательства Русского государства мы находим в царской грамоте, адресованной Соловецкому монастырю и называемой "О недержании в оном вина и о прекращении прочих беспорядков" (1636). В ней законодатель запретил старцам хранить и употреблять спиртное, привозить его в монастырь: "...и квасов бы подделных, и вина горячего и красного Немецкого, и никакого пьяного питья, и меду пресного, старцы по кельям не держали и не пили; а которые будет старцы или служки меду пресного что невеликое и привезут, и вы бы тот мед велели держати на монастырском погребе с береженьем и давали в им, которым надобно, смотря по немощи, не повелику; а самоволно б никто не держал, и у приезжих бы людей пьяного питья старцы и служки не пили, и в монастырь не вносили, и за монастырь для питья и ни для какого недобра не сходили, а невоздержных бы и не спускали и их унимали..." (42, 399). В случае нарушения этих запретов к старцам применяли соответствующие меры наказания, перечень которых дан в царском указе Суздальскому Спасо-Евфимиеву монастырю "О распорядке внутреннего управления его" (1640): "А которые старцы будут непослушны, учнут жить самоволством, и по кельям хмельное питье жержать и пить, и безчинство чинить, и из монастыря без спросу куды ходить, и келарю старцу Тихону тех самоволников и непослушников смирять монастырским кротким смирением и черною работою, смотря по вине, кто чего достоин, и по совету с архимаритом..." (45, 442).


Заканчивая рассмотрение данного вопроса, подведем некоторые предварительные итоги. мере их рецидива: штрафы от 2 до 10 руб. с производителя; штрафы с полу полтины до 1 рубля с "питухов"; "битье" батогами; тюрьма от 2 дней до одной недели; передача на поруки общинам и др.


Касаясь мер борьбы с пьянством, обращает на себя внимание тот факт, что законодатель боролся прежде всего со злоупотреблениями спиртного и чаще всего среди духовенства, так как это могло привести к понижению авторитета церкви в глазах прихожан. В соответствии с законами, принятыми в период с ХI в. по 1640 г., духовные лица не имели право: 1) злоупотреблять алкогольными напитками; 2) пить спиртное в неположенные дни и часы; 3) пьянствовать до шести часов утра; 4) употреблять вино с некрещеными и иноязычными, с отлученными от церкви; 5) принимать пожертвования от корчемников; 6) давать разрешение на похороны убитых вблизи церквей, если последние скончались в "бесовских" боях, находясь в состоянии сильного алкогольного опьянения. В случае нарушения этих правовых норм к духовным лицам применялись следующие меры ответственности: 1) "смирять монастырским кротким смирением и черной работой"; лишение чина; "недопущение к заутрене" и др.


Злоупотреблениями кабацких голов и целовальников могло привести к опале, то есть к гневу и немилости царя, к их наказанию последним.


Таким образом, становление антиалкогольного законодательства Возникновение антиалкогольного законодательства России можно отнести к середине ХI в. (23). На первом этапе его развития законодатель пытался урегулировать вопросы:


•


отношений на пирах и братчинах;


•


форм управления питейными сборами;


•


прав на открытие и содержание питейных домов;


•


прав на производство, хранение, провоз и продажу алкогольных напитков;


•


правовых мер борьбы с корчемством, с чрезмерным пьянством духовенства, со злоупотреблениями кабацких голов и целовальников.


В целях предупреждения и пресечения преступлений на пирах и братчинах законодательством предусматривались следующие меры: 1) введение пирового старосты; 2) запрещение приезжать незваным гостям; 3) переезд гостей в другую местность для ночлега после завершения пира; 4) рассмотрение дел о преступлениях, совершенных во время пира, княжескими судами, и о мелких правонарушениях - судами братчин и др. Основными мерами наказания за нарушение этих запретов являлись: выплата "вдвое", выдворение с пира или братчины и др.


Говоря об управлении питейными сборами в период становления антиалкогольного законодательства, можно выделить две формы: казенную и смешанную. Первая берет свое начало с 1463 г. и завершается в 1553 г. Продолжительность казенного управления питейными сборами составила 90 лет. В этот период право производить, хранить и продавать алкогольные напитки почти полностью было монополизировано государством.


Возникновение смешанной формы управления питейными сборами относится к 1553 г. В ней мирно соседствовали две формы: казенная и откупная. Суть откупной формы управления питейными сборами состоит в том, что государство за установленную денежную сумму отдавало с торгов частным предпринимателям право производить и торговать алкогольными напитками. Смешанная форма просуществовала до 1651 г. Продолжительность ее составила 98 лет.


К ХI в. относится появление первой корчмы в Древнерусском государстве, а первого кабака - к 1553 г. Право открывать и содержать корчму и кабак по законодательству имели: правительство, дворяне, дети боярские, духовенство (позднее это право было изъято), мещане, кабацкие головы и целовальники.


Следует отметить, что производили алкогольные напитки как для продажи, так и для собственных нужд. Право производить алкогольные напитки для продажи имели: кабацкие головы и целовальники, а также откупщики. Правом производить спиртные напитки для домашнего употребления пользовались: дворяне; дети боярские, духовенство, приказные и торговые люди, мещане.


Первое упоминание о борьбе с корчемством относится к 1150 г. (37). Монополизация государством производства, хранения, провоза и продажи алкогольных напитков неминуемо вела к разработке законодателем мер по преследованию лиц, нарушивших эту монополию. В одном случае это касалось лиц, которые не имели права производить спиртное для продажи; в другом - лиц, которые не имели права производить алкогольные напитки для собственных нужд; в последнем - лиц, которые не имели права хранить, провозить и продавать эти напитки. Меры взыскания применялись как к производителю, так и к покупателю спиртного. Эти меры ожесточались по Древнерусского государства характеризуется регулированием вопросов производства, хранения, провоза и торговли алкогольных напитков, борьбы с корчемством и пьянством духовенства.


╖ 3. Алкогольное законодательство как причина развития антиалкогольного законодательства России


Становление и развитие антиалкогольного законодательства России (ХI в.- 1917 г.) тесно связаны с философскими аспектами взаимосвязи явлений объективного мира и их причинной обусловленности. Одной из важнейших функций юридической науки и средств теоретического познания является объяснение явления, отвечающее на вопросы "почему" и "какова причина"? Большинство ученых сходятся в определении причины как "события или явления, порождающего следствие" (44, 289).


Современные представления на то "почему" и "как" возникло и развивалось антиалкогольное законодательство России - результат длительного исторического развития и обобщения научных знаний о причинах правового ограничения и запрещения производства, хранения, торговли и потребления алкогольных напитков; о причинах лояльности или жестокости при применении правовых санкций в отношении лиц, нарушивших это законодательство.


Вопросам причин возникновения и развития антиалкогольного законодательства в дореволюционной России посвящены труды Канеля В.Я., Комиссии по вопросу об алкоголизме, мерах борьбы с ним и для выработки нормального устава заведений для алкоголиков (1898-1916), Якушева А.Н. и др.


Канель В.Я., обобщив результаты многих научных исследований юристов, медиков и педагогов, предложил такую схему причин пьянства и алкоголизма:


•


индивидуальные: наследственность; климат и расы; пол и возраст; подражание; питейные нравы; потребности и интересы;


•


социальные: спрос и предложение на спиртные напитки, экономические, правовые, нравственные и гигиенические условия (17, 255-400).


Одним из важнейших направлений программы Комиссии по вопросу об алкоголизме было исследование и систематизация причин пьянства и алкоголизма. Результатом проведенной работы стала схема причин алкоголизма, изложенная председателем комиссии М.Н.Нижегородцевым, которую ниже представляем:


"А. Общие, предрасполагающие причины - первопричины:


Материальные: а) экономические (капиталистический строй, аграрные условия) - бедность и нищета; б) санитарно-гигиенические (пища, жилище и пр.).


Нравственно-культурные: а) бытовые (питейные привычки, обычаи и предрассудки), профессиональные и семейные условия; б) культурные (низкая степень умственного развития и просвещения); в) правовые; г) нравственные в более тесном смысле слова (нравственное состояние, настроение и мировоззрение отдельных индивидуумов и масс, их недовольство своим личным гражданским и политическим положением).


Причины, заключающиеся в производстве, ввозе и продаже спиртных напитков.


Другие причины: а) космические влияния (климатические и метеорологические); б) расовые, национальные и вероисповедные различия; в) пол, возраст.


Б. Непосредственно ведущие:


а) биологические (наследственность, физическое и психическое вырождение индивидуума);


б) психические (подражание, зараза);


в) физиологические (физиологические свойства алкоголя и опьяняющее его действие)" (12, 56-57).


Для средних веков были присущи следующие причины пьянства: 1) открытие новых, более крепких алкогольных напитков (спирта, водки); 2) увеличение объема производства алкогольных напитков; 3) увеличение разнообразия алкогольных напитков; 4) доступность алкогольных напитков; 5) дешевизна алкогольных напитков; 6) разработка технологии промышленного изготовления алкогольных напитков; 7) возникновение и распространение корчмы; 8) возникновение и распространение кабаков; 9) возникновение и распространение кружечных дворов; 10) появление и распространение особой группы людей - "питухов", занимающихся исключительно пьянством; 11) законодательное оформление монополии государства на производство, хранение и продажу алкогольных напитков; 12) получение государством огромной прибыли от продажи алкогольных напитков; 13) возникновение и распространение корчемства; 14) товарная функция алкогольных напитков; 15) обменная функция алкогольных напитков; 16) ритуальная функция алкогольных напитков; 17) алкогольные обычаи: игрища, пиры, братчины и праздники (религиозные, природные и семейные); 18) увеличение разнообразия алкогольных обычаев; 19) алкогольные предрассудки философов, педагогов и медиков по поводу полезности алкогольных напитков, если ими не злоупотреблять; 20) двойственная позиция религий в отношении производства и потребления алкогольных напитков; 21) распространение пьянства среди духовенства; 22) распространение пьянства среди народа; 23) отсутствие адекватных мер, направленных на предупреждение и преодоление пьянства на индивидуальном и социальном уровнях; 24) отсутствие у людей знаний о причинах пьянства (45, 81-82).


Новое время, наряду с действием уже известных нам причин пьянства по средним векам, выдвинуло ряд новых: 1) алкогольная политика государства; 2) возникновение и распространение питейных домов; 3) распространение пьянства среди государственных служащих; 4) распространение пьянства среди детей и молодежи; 5) увеличение количества заводов по производству алкогольных напитков; 6) алкоголизация детей, вызванная действиями врачей; чрезмерная эксплуатация рабочих и крестьян; 7) капиталистическая система; 8) неудовлетворительные жилищные условия рабочих; 9) некачественная пища; 10) пример большинства в употреблении алкоголя; 11) недостаточное воспитание; 12) отрицательное влияние пьяниц-родителей; 13) возникновение и развитие производства картофельной водки; 14) несовершенство антиалкогольного законодательства; 15) недостатки в деятельности полиции по выявлению, преодолению и искоренению пьянства и алкоголизма; 16) низкая результативность лечения алкоголиков; 17) скука; 18) невежество; 19) бедность и нищета; 20) безысходность трудящегося человека; 21) алкогольная наследственность; 22) внушение; 23) подражание; 24) нужда; 25) некультурность населения; 26) климат; 27) расы; 28) пол; 29) возраст; 30) потребности и интересы; 31) спрос и предложение на алкогольные напитки; 32) национальные различия; 33) неуверенность в завтрашнем дне; 34) оторванность от здоровой сельской обстановки; 35) отсутствие минимальных правовых гарантий человека; 35) отечественные журналы, вестники и труды по вопросам производства и продажи алкогольных напитков, формирующие общественное мнение у определенного круга лиц (45, 168-171).


Для этого необходимо знание сущности антиалкогольного законодательства. Известно, что В.И.Ленин рекомендует начинать раскрытие вопроса с выяснения понятий, чтобы избежать пустых терминологических споров. "Образование понятий (суждений, заключений etc), - пишет он в "Философских тетрадях", - означает познание человеком все более и более глубокой объективной связи мира" (27, 161). И далее продолжает: "Анализ понятий, изучение их, "искусство оперировать с ними" (Энгельс) требует всегда изучения движения понятий, их связи..." (26, 227).


Значение термина "антиалкогольное законодательство" можно объяснить содержанием понятий, его составляющих. "Анти..." [гр. anti...] - приставка, обозначающая противоположность или враждебность чему-либо. То есть это деятельность, направленная против алкоголя, против его производства, против его продажи, против его потребления, против последствий его употребления. Поэтому в данном случае можно говорить о вопросах ограничения или запрещения производства, хранения, продажи и потребления алкогольных напитков, пресечения социальных отклонений, связанных с состоянием опьянения. Отсюда видно, что объем содержания этого понятия намного шире сложившихся представлений ученых и практиков об антиалкогольной деятельности и антиалкогольном поведении. Однако эта деятельность должна регулироваться социальными нормами и, в частности, нормами права. Поэтому мы должны выяснить сущность такого понятия, как "законодательство". В.К.Бабаев дает следующее определение этому понятию: "...совокупность нормативно-правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления" (30, 313).


Иными словами, понятие "антиалкогольное законодательство" может быть определено как совокупность нормативно-правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления, направленных на ограничение или запрещение производства, хранения, провоза, продажи и потребления алкогольных напитков, на формирование негативного отношения к потреблению алкогольных напитков и позитивного отношения к трезвости и трезвому образу жизни путем правовых, экономических, политических, организационных, педагогических, медицинских, научно-исследовательских и других мер.


Для выяснения причин возникновения антиалкогольного законодательства, было изучено более 200 тысяч нормативно-правовых актов, изданных с 1462 по 1917 год. В результате чего было установлено, что 2451 из них имели алкогольную направленность (см. таблицу 1) и 228 - антиалкогольную (см. таблицу 2). В процентном отношении ко всем изданным в Российской Империи законам это составляет 1,2% для алкогольного законодательства и 0,1% для антиалкогольного законодательства. Расчеты показывают, что на каждый закон антиалкогольного характера приходится, приблизительно, 10-12 законов, направленных на увеличение производства и продажи алкогольных напитков.


Применительно к правителям Российского государства (1462-1917 гг.) в алкогольной правовой политике лидирующее положение занимает Николай I (613 законов), за ним следуют: Николай II (364), Александр I (334), Александр II (311), Александр III (181), Екатерина II (165), Елизавета Петровна (121), Анна Иоановна (75), Петр I (59), Михаил Федорович (39), Павел I (29), Иван IV Васильевич Грозный (26), Иван III (19) и т.д. (см. таблицу 1).


Видя экономические выгоды от питейных сборов, государство, о чем говорилось ранее, начиная с 1463 года, монополизировало права на производство и продажу алкогольных напитков (18).


В истории управления питейными сборами в России можно выделить четыре основные формы: 1) казенную, 2) откупную, 3) смешанную и 4) акцизную. Они периодически сменяли друг друга.


Казенная форма управления питейными сборами в России действовала в следующие годы: 1463-1553, 1651-1663, 1681-1705, 1819-1817, 1894-1917. Продолжительность ее составила 157 лет, что составляет 34, 6 % от всего срока деятельности управления питейными сборами в дореволюционной России.


Появление откупной формы управления питейными сборами в России исследователи относят к 1765 году. Она существовала в следующие периоды: 1765-1819, 1827-1863, в течение 90 лет, что составляет 19, 2 %.


Третья, наиболее продолжительная по времени, форма управления питейными сборами в России, - смешанная. Она действовала в следующие годы: 1553-1651; 1663-1681; 1705-1765. Продолжительность ее составила 176 лет. В процентном отношении - 38, 8 %. В данной форме мирно соседствовали казенное и откупное управления питейными сборами.


Четвертая, наиболее короткая по продолжительности, форма управления питейными сборами, - акцизная. Она была введена в России в 1863 году и отменена в 1894 году, в связи с введением государственной монополии на производство и продажу алкогольных напитков. Акцизная форма просуществовала всего лишь 31 год, что составляет 6, 8 % .


Система управления питейными сборами дооктябрьской России просуществовала 454 года. (см. таблицу 3).


Если говорить о водочной монополии, то ее структура несколько отличается от той, которая описана выше. Свой вариант стадий развития водочной монополии предложил В.В.Похлебкин. В истории дореволюционной России он выделяет четыре этапа:


первый: 1474-1553-1598-1605 гг.;


второй: 1652-1681-1689 гг.;


третий: 1694-1705-1716 гг.; 1734-1765 гг.;


четвертый: 1894-1902-1914 гг. (33, 262).


По мнению В.В.Похлебкина, государственная монополия на водку - это всегда признак крепкой, твердой, стабильной власти в стране и государственного спокойствия.


Важнейшим показателем реализации алкогольной правовой политики Российского государства является доход казны от питейных сборов. Этот доход "получался в виде:


В районах казенной продажи:


•


дохода от казенной продажи спирта, вина и водочных изделий;


•


акциза с пива, меда, браги, пейсаховой водки, коньячного спирта и русского коньяка;


•


дополнительного акциза с водочных изделий заводов, находящихся вне районов казенной продажи питей;


•


акциза с вина и спирта, вывозимых за пределы районов казенной продажи питей;


•


комиссионной платы за продажу напитков, упомянутых в ст. 554, примечаниях 1 и 2 к ней;


•


акциза с дрожжей;


•


патентного сбора с содержимых частными лицами заводов для приготовления питей и заведений для продажи оных, а также с заводов, производящих изделия из спирта, вина и дрожжей;


В других местностях:


•


акциза с производимых питей, изделий и дрожжей;


•


патентного сбора с заводов для приготовления оных, а также с заведений для продажи питей" (43, 23).


Финансовые доходы Российского государства от питейных сборов в 1749 г. составили 1 млн. 786 тыс. 955 руб. серебром. В 1913 году питейный сбор уже был на уровне 953 млн. рублей. За 164 года этот показатель возрос в 533 раза (см. таблицу 4).


При анализе таблицуы4, обращает на себя внимание тот факт, что в связи с изменением формы управления питейными сборами в год перехода и последующий значительно повышается доход от питейных сборов. Например, в 1765 году доход от питейных сборов составил 4 млн. 294 тыс. 610 руб. серебром; в 1767 г. - 5 млн. 85 тыс. 64 руб. серебром; в 1818 году - 14 млн. 407 тыс. 845 руб. серебром; в 1819 г. - 22 млн. 307 тыс. 492 руб.; в 1820 г. - 25 млн. 443 тыс. 137 руб.; в 1827 году - 23 млн. 314 тыс. 748 руб., в 1828 г. - 25 млн. 114 тыс. 748 руб.; в 1862 году - 103 млн. 666 тыс. 264 руб., в 1863 г. - 131 млн. 642 тыс. руб.; в 1894 году - 297 млн. 386 тыс. руб., в 1895 г. - 309 млн. 676 тыс. руб.


Кроме того, доход от питейных сборов в России увеличился: 1) после учреждения министерств (в 1802 г. - 12 млн. 623 тыс. 949 руб. серебром, в 1803 г. - 16 млн. 652 тыс. 931 руб. серебром); 2) перед Отечественной войной (в 1810 г. - 9 млн. 613 тыс. 285 руб. серебром, в 1811 г. - 14 млн. 492 тыс. 135 руб. серебром); 3) в период антиалкогольного бунта (в 1858 г. - 82 млн. 193 тыс. 358 руб., в 1859 г. - 106 млн. 101 тыс. 131 руб.). В этой связи бывший министр финансов С.Ю.Витте, создатель винной монополии, на одном из заседаний Государственного совета в январе 1914 г. с пафосом восклицал: "Русский народ тратит в год на водку 1 миллиард рублей, а государство тратит на Министерство народного просвещения только 160 млн." (37, 158).


Говоря о месте питейных сборов в доходной части государственного бюджета России (1819-1913 гг.), можно констатировать, что этот показатель колебался от 16% (1819) до 38% (1859) (40). За 94 года в среднем он составляет 28,9%, то есть почти 1/3 государственного бюджета Российской Империи. Высокий процент питейных сборов в доходной части бюджета приходится на следующие годы: 36% - 1874, 1882, 1883 гг.; 35% - 1864 г.; 34 % - 1863, 1870, 1871, 1875-1880, 1884 гг.; 33 % - 1858, 1866, 1872-1873, 1881 гг.; 32 % - 1865, 1867-1868, 1906-1907 гг.; 31 % - 1887, 1905 гг. и т.д. (см. таблицу 5).


Важнейшей причиной возникновения антиалкогольного законодательства в России является постепенный рост общего и душевного потребления алкогольных напитков.


Величина "душевного потребления" образуется следующим образом: из годового производства и ввоза основных алкогольных напитков - водки, вина и пива - вычитается вывоз каждого из них и результат делится на население страны, проживающее в исследуемые годы. Полученное потребление на душу населения каждого из напитков переводится в градусы абсолютного алкоголя (безводного спирта) и суммируется. При этом не учитываются половые особенности пьющих, их возраст, вероисповедание, профессия и т.д.


В России алкоголь измерялся, как правило, в ведрах сорокоградусной водки или в литрах безводного спирта (как принято теперь). Иногда употреблялись такие меры, как градусы, бутыли и чарки. Все меры были связаны между собой: 1R алкоголя = 0, 123 л. безводного спирта = 0, 3075 л. сорокоградусной водки; 1 ведро = 12, 3 л. = 20 бутылей = 80 чарок.


Анализируя таблицу 6 "Общее и душевное потребления алкогольных напитков в России (1863-1909 гг.)" (21, 35), можно сказать, что объемы общего потребления алкогольных напитков в ведрах сорокоградусной водки колеблются в границах: от 58, 4 млн. (1891) до 90, 1 млн. (1863). Наблюдается устойчивая тенденция к повышению этого показателя с 1906 по 1909 гг. Если в 1905 г. он составляет 76 млн. ведер 40R водки, то в 1906 г. - 86,5 млн., в 1907 г. - 88, 4 млн., в 1908 г. - 87, 2 млн., в 1909 г. - 85, 8 млн. (см. таблицу 6).


Говоря о душевном потреблении алкогольных напитков, наименьший показатель 0, 49 ведра сорокоградусной водки зафиксирован в 1891-1893 годах, наивысший - 1, 23 ведра 40R водки в 1863 году. Чуть меньше, но все же высокие, показатели душевного потребления отмечаются в следующих годах: 0,93 ведра 40R водки - 1865 г.; 0, 89 - 1869, 1871 гг.; 0, 88 - 1866-1867, 1872 гг.; 0, 87 - 1868, 1873 гг. и т.д. (см. таблицу 6).


Алкоголизация населения ведет к негативным последствиям для его здоровья и социального поведения. Поэтому государство вынуждено на каком-то этапе принимать законы превентивного антиалкогольного характера. По мере приближения к 1917 году видна устойчивая тенденция к развитию антиалкогольного законодательства.


Анализ становления антиалкогольного законодательства в период с начала ХI в. по 1640 г. показывает, что было принято 64 закона. Среди русских царей наиболее активно антиалкогольное законодательно развивали: Михаил Федорович (21 закон), Иоан IV Васильевич Грозный (9), Иоан III Васильевич (8), Святой Федор Иоанович (7) и т.д. (см. таблицу 2 и приложение 1).


На этапе развития антиалкогольного законодательства в период с 1640 по 1917 г. было издано 173 закона (76 %). Применительно к правителям Российского государства в антиалкогольной правовой политике заметную роль сыграли: Николай I (30 законов), Николай II (18), Анна Иоановна (17), Елизавета Петровна (17), Петр I Великий (13), Екатерина II (13) и т.д. (см. таблицу 2 и приложение 1).


Касаясь характера этих законов, можно считать, что 18 из них были направлены против пьянства духовенства и военнослужащих, 87 - против корчемства, т.е. незаконного производства и продажи алкогольных напитков, 11 - на организацию работы попечительств о народной трезвости и 57 - против лиц, нарушивших отдельные статьи устава о питейных сборах и акцизах. По мере приближения к 1917 г. усиливается борьба против пьянства. Во многом это связано с участием России в первой мировой войне. В этот период было принято 7 антиалкогольных законов (см. приложение 1).


Вторым не менее важным фактором развития антиалкогольного законодательства было проведение исследований в университетах и академиях Российской Империи по антиалкогольной тематике юристами, историками, химиками и медиками, результаты которых затем легли в основу новых законопроектов антиалкогольного характера.


Из примерно 14700 кандидатских, магистрских и докторских диссертаций, защищенных в России с 1764 по 1917 г., только 89 посвящены проблемам питейного сбора и последствий от употребления людьми алкогольных напитков. В 1990 году по данному вопросу было проведено исследование, результатом которого стал каталог диссертаций, подготовленный и изданный А.Н.Якушевым и В.А.Ласточкиным (32).


Как известно, Московский университет только в 1791 году впервые среди университетов России получил право присуждать ученую степень доктора медицины (31). До этого периода русские ученые выполняли и защищали диссертации в университетах Западной Европы.


Так, первая медицинская диссертация, посвященная спирту, была защищена в Страсбурге уроженцем Московской губернии Озерецковским Николаем Яковлевичем в 1778 году. Диссертация называлась "De spirite ardente ex laсte bubulo" (О горящем спирте из коровьего молока) (36). Объем ее составил 20 страниц. Затем, в 1793 г. в Геттингенском университете уроженец Выборгской губернии Яниш Николай Андреевич защитил медицинскую диссертацию "De spiritus vini usu et abusu" (О пользе и вреде винного спирта), объем которой составил 63 ненумерованные страницы (36). Через три года в этом же университете была успешно защищена медицинская диссертация Бурместером Г.А. по тематике, близкой с предыдущей, название которой "De usu vini medico" (О медицинском употреблении вина) (36). Объем работы составил лишь 28 страниц.


Первое исследование в области физиологии алкогольного опьянения было проведено И.М.Сеченовым, результаты которого он отразил в своей диссертации "Материалы для будущей физиологии алкогольного опьянения" (41). Над диссертацией он трудился в лабораториях Э.Гоппе-Зейлера (Берлин), О.Функа (Лейпциг) и К.Людвига (Вена) во время заграничной научной командировки. Пытаясь разобраться в особенностях реагирования на алкоголь людей с разной адаптацией к нему, он ставил опыты на себе (20 мл коньячного напитка по 3 раза в день) и служителе берлинской лаборатории, который потреблял ежесуточно по 150-200 мл тминной водки. И.М.Сеченов убедительно доказал токсическое действие алкоголя на различные органы и ткани, на обмен веществ, на деятельность нервной системы.


По проблемам социальных и медицинских последствий пьянства и алкоголизма в последующем были защищены еще 22 диссертации на ученую степень доктора медицины, темы которых следующие: "О влиянии небольших доз алкоголя на функциональную достаточность сердца больных брюшным тифом" (1), "Об изменениях мозгового кровообращения при остром алкогольном отравлении" (2), "К вопросу о составе виноградного вина" (3), "К вопросу о действии алкоголя на отправления желудочка у здоровых (клиническое исследование)" (4), "Исследование и оценка русских вин из магазинов города Юрьева" (5), "Современные способы определения сивушного масла в водке и количественное содержание этой примеси в водах" (6), "К вопросу о медицинских винах" (7), "Об отношении кваса к пиву и диетическом значении свободных кислот в этих напитках" (8), "Определение составных частей и вредных подмесей пива Петербургских заводов" (9), "К вопросу о влиянии крымской бузы на отправления желудочка у здоровых людей" (11), "Материалы для диетики коньяка. Влияние коньяка на усвоение жира и обмен воды при молочной диете у здоровых людей" (13), "К вопросу о катехинских винах" (15), "Определение составных частей бузы и положение ее в ряду спиртных напитков" (16), "Об алкогольном параличе" (20), "К вопросу о влиянии алкоголя на заболеваемость, смертность и преступность" (22), "Алкоголизм. К вопросу о влиянии хронического отравления этиловым алкоголем и сивушным маслом на животных" (23), "Химические анализы вин, встречающихся в продаже в Петербурге, и их подмеси" (24), "О сравнительном действии возбуждающих средств при отравлении его алкоголем" (25), "Материалы для диететики алкоголя. Влияние алкоголя на усвоение и обмен азота и усвоение жиров" (29), "Некоторые продукты окисления многоатомных спиртов" (34), "О дезинфицирующих свойствах алкоголя" (38), "Влияние алкоголя на развивающийся алкоголизм" (39).


Нельзя не сказать еще о трех достаточно заметных своими результатами медицинских диссертациях. М.Н.Колпаков в диссертации "К вопросу об алкоголизме в С.-Петербурге и о мерах общественной борьбы с ним в связи с устройством специальных лечебниц для алкоголиков" (1896) выделял ряд мер, "могущих оказать существенную роль в борьбе" с алкоголизмом: "Устройство и поддержание обществ трезвости и умеренности с их пропагандой; воспитание подрастающего поколения в духе противном пьянству путем введения в народных школах особых уроков чтения о вреде пьянства" (19, 110).


Одно из положений докторской диссертации Н.И.Григорьева "Алкоголизм и преступления в С.-Петербурге: (По материалам С.-Петербургских больниц и архива С.-Петербургского окружного суда)" (1900) сформулировано так: "в борьбе с пьянством среди простого народа, если общества трезвости и могут иметь успех, то только церковно-приходские общества трезвости" (10, 245). Однако из содержания самой научной работы не видно ни доказательства, ни опровержения этого тезиса.


В 1904 г. на медицинском факультете Московского университета С.С.Ступиным была успешно защищена диссертация на ученую степень доктора медицины "Алкоголизм и борьба с ним в некоторых больших городах Европы". Автор в своей работе пришел к выводу о том, что "борьба с алкоголизмом в городах чрезвычайно сложна, заключая в себе целый ряд общественно-санитарных мер профилактического характера (улучшение жилищных условий, способов питания, заботы о пришлом люде, распространение простой грамотности и образования, доставление здоровых, разумных развлечений и пр.) и ряд чисто лечебных мер (устройство специальных амбулаторий и лечебниц для острых форм алкоголизма, санатории для более тяжелых случаев хронического алкоголизма и приюта для неизлечимых)" (42, 274). Как видим, эти выводы и на сегодняшний день чрезвычайно актуальны.


От медицинских диссертаций перейдем к диссертациям химическим. Тем более, что одна из них своими результатами совершила научный переворот в производстве русской водки. Так, 31 января 1865 г. Д.И.Менде-леев защитил докторскую диссертацию "О соединении спирта с водой" (28), в которой разработал основы научной технологии производства русской водки. В результате проведенных им исследований русской водкой стал считаться лишь такой продукт, который представлял собой зерновой (хлебный) спирт, перетроенный и разведенный затем по весу водой точно до 40R. Этот состав водки, предложенный известным ученым-химиком, и был запатентован в 1894 г. правительством России как русская национальная водка - "Московская особая" (первоначально называлась "Московская особенная").


Просматривая указатель сочинений, представленных для присуждения ученой степени кандидата на юридическом факультете Харьковского университета с 1822 по 1891 год (14), мы обнаружили работы по питейным сборам. Так, были представлены кандидатские диссертации: А.Болдыре-вым "О питейном налоге в России" (1864), К.Шрейдером "Питейный налог в России" (1880), В.Чистяковым "Винокуренное производство в Харьковской губернии" (1886), Г.Зельмановым "Некоторые черты питейного вопроса в России", которые профессорами факультета были положительно оценены.


Завершая последний параграф первой главы, подведем итоги.


Совершенно новым является подход, когда исследуются не причины пьянства и алкоголизма, как это было принято среди ученых-наркологов, а причины возникновения и развития антиалкогольного законодательства в России. То есть мы попытались проследить становление и дальнейшее развитие причин превентивных правовых мер. В данном случае можно говорить о причинах первого порядка. Ведь именно от них зависит, начнет ли человек употреблять впервые спиртное или воздержится от него.


К причинам возникновения антиалкогольного законодательства в Древнерусском государстве можно отнести: 1) алкогольную правовую политику государства; 2) казенную форму управления питейными сборами; 3) увеличивающиеся доходы государства от питейных сборов; 4) растущий процент доходов от питейных сборов в доходах бюджета государства; 5) постепенный рост общего и душевного потребления алкогольных напитков и др.


В результате исследования установлено, что с 1462 по 1917 год в России было принято 2451 законов, имеющих алкогольную направленность. В процентном отношении ко всем изданным в данный период законам это составляет 1,2%. В алкогольной правовой политике лидирующее положение занимают российские императоры: Николай I (613 законов), Николай II (364), Александр I (334), Александр II (311), Александр III (181), Екатерина II (165) и т.д.


В истории управления питейными сборами в России можно выделить следующие четыре основные формы: 1) казенную, откупную, 3) смешанную и 4) акцизную. Казенная форма управления питейными сборами впервые введена в 1463 году и действовала на этапе становления антиалкогольного законодательства 90 лет.


Финансовые доходы Российского государства от питейных сборов в 1749 г. составили 1 млн. 786 тыс. 955 руб. серебром. В 1913 году питейный сбор уже был на уровне 953 млн. рублей. За 164 года этот показатель возрос в 533 раза. То есть доходы от питейных сборов ежегодно возрастали почти в 3,3 раза.


Доходы от питейных сборов в государственном бюджете России (1819-1913 гг.) в процентном отношении колебались в границах: от 16 (1819) до 38 (1859). За 94 года в среднем он составляет 28,9 %, то есть почти 1/3 государственного бюджета Российской Империи.


Результаты нашего исследования показывают, что объемы общего потребления алкогольных напитков в ведрах сорокоградусной водки меняются в границах: от 58, 4 млн. (1891) до 90, 1 млн. (1863).


Если говорить о душевном потреблении алкогольных напитков, наименьший показатель 0, 49 ведра сорокоградусной водки зафиксирован в 1891-1893 годах, наивысший - 1, 23 ведра 40R водки в 1863 году.


К причинам развития антиалкогольного законодательства в России относятся: 1) антиалкогольная правовая политика государства; 2) проведение исследований в университетах и академиях России по антиалкогольной тематике.


На этапе развития антиалкогольного законодательства в России (1640-1917 гг.) было издано 173 закона (76 %). Применительно к российским императорам в антиалкогольной правовой политике заметную роль сыграли: Николай I (30 законов), Николай II (18), Анна Иоановна (17), Елизавета Петровна (17), Петр I Великий (13), Екатерина II (13) и т.д.


Из примерно 14700 кандидатских, магистрских и докторских диссертаций, защищенных в России с 1764 по 1917 год, только 89 посвящены проблемам питейного сбора и последствий (социальных и медицинских) от пьянства и алкоголизма. Результаты этих исследований в дальнейшем легли в основу новых законопроектов антиалкогольного характера.


Таким образом, знание причин возникновения и развития антиалкогольного законодательства в России, дает возможность прогнозировать результаты этого процесса.


РАЗВИТИЕ АНТИАЛКОГОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ


Законотворческая деятельность Государственной думы


Государственная дума - законосовещательное, представительное учреждение России. Она учреждена Манифестом 17 октября 1905 года. Осуществляла свою работу с апреля 1906 по октябрь 1917 год. Рассматривала законопроекты. После их принятия передавала на обсуждение Государственного совета. А он, в свою очередь, представлял принятые законопроекты на подпись императору.


За 11 лет своей деятельности Государственная дума рассмотрела 62 законопроекта по вопросам производства, продажи и потребления алкогольных напитков. Из них лишь 6 (9, 6 %) законопроектов имели антиалкогольный характер:


•


"О борьбе с пьянством" (январь 1911);


•


"Об учреждении в С.-Петербурге экспериментально-клинического института по изучению алкоголизма" (21 мая 1912);


•


"Об отпуске обществу "Первая Российская Сергиевская школа трезвости" ежегодно в течение пяти лет пособия в размере 25000 руб. и единовременного пособия в той же сумме" (19 мая 1914);


•


"О сроках прекращения торговли крепкими напитками по ходатайствам о том сельских и городских общественных управлений" (18 марта 1915);


•


"Об увеличении ответственности за нарушения постановлений Уставов об Акцизных Сборах и за появление в публичном месте в состоянии явного опьянения" (26 августа 1915);


•


"Об утверждении на вечные времена в Российском государстве трезвости" (август-сентябрь 1915) (8).


Последний законопроект на одном из заседаний Государственной думы путем голосования сразу же был снят с рассмотрения. Данный факт говорит о том, что она еще не была готова к таким радикальным реформам в области формирования трезвости и трезвого образа жизни.


За период деятельности Государственной думы состоялись IV созыва.


4 декабря 1907 г. за подписью 65 членов Государственной думы было подано заявление по вопросу об отмене взимания налогов через спиртные напитки, в котором предлагалось "образовать комиссию по вопросу об изъятии на будущее время из росписи акцизных доходов и об взыскании новых и увеличении существующих источников доходов, взамен государственного дохода от казенной продажи питей и акциза со спиртных напитков и пивоварения, чтобы с начала 1909 г. система взимания налогов с населения через спиртные напитки более не применялась" (9, 34).


7 декабря 1907 г. Государственная дума постановила избрать "комиссию для изыскания мер к прекращению пьянства". Предполагалось, что главными функциями данной комиссии будут: 1) разработка антиалкогольных законопроектов, 2) изыскание денежных средств в государственный бюджет взамен доходов от питейных сборов.


На заседании Государственной думы от 11 декабря 1907 г. была избрана Комиссия о мерах борьбы с пьянством. Взамен выбывших членов комиссии 18 марта и 26 апреля 1908 г. были проведены дополнительные выборы. В Комиссию о мерах борьбы с пьянством вошли следующие депутаты: Башкиров В. И., Дворянинов П.П., Дунаев С.В., Глебов (2-й), Галущак С.О., Голицын А.Д., Жданов Н.В. (секретарь), Карякин В.А., Клопотович В.Ф., Кожевников А.П. (1-й), Куприянов В.П., Кучинский А.Ф., Леус Н.К., Лукашин И.И., Мейендорф А.Ф., Митрофан Епископ Гомельский (председатель), Станиславский А.М., Сторчак И.И., Теребинский В., Ткачев А.Н., Фомкин И.А., Циунелис М.Е., Челышов М.Д., Шульгин М.Я. (1-й). Примечание. Выбыли из комиссии: Глебов (2-ой) и Теребинский Н.


19 февраля 1908 г. на пленарное заседание Государственной думы был представлен доклад Комиссии о мерах борьбы с пьянством. Подготовка этого доклада была инициирована заявлением 31 члена Государственной думы и законопроектом "Об изменении и дополнении некоторых статей устава об акцизных сборах ". С докладом выступил А.Ф.Мейендорф. О характере обсуждения доклада можно судить хотя бы по выступлению депутата М.Д.Челышова. В частности, он предложил дополнить заключение Комиссии следующими правилами: " 1. В запретительных по продаже питей приговорах с правом голоса участвуют жены и матери домохозяев. 2. Запретительный приговор обнимает собою и запрещение перевозки и хранение крепких напитков. 3. Право запрещения продажи крепких напитков во всех местностях предоставляется учреждениям, от коих зависело по ст. 675 Уст. Пит. Сбор. разрешение открытия заведения для раздробительной продажи крепких напитков в местностях, где не была введена казенная продажа питей, а именно: а) в городах и посадах - думам или заменяющим их учреждениям; б) на землях казачьих войск, состоящих в ведении областных, войсковых и войсковых хозяйственных управлений, - сим учреждениям по принадлежности, в) в станицах, поселках и в станичных юртах казачьих войск - станичным сборам, сходам и проч. 4. Усилить наказания: а) за безпатентную торговлю; б) за покупку крепких напитков у лиц, не имеющих права торговли ими; в) за продажу крепких напитков лицам моложе 17 лет; г) за появление в пьяном виде на улицах, в общественных собраниях и присутственных местах. 5. Установить за обнаружение тайной продажи и покупки крепких напитков вознаграждение из имущества виновных" " (8, 57).


21 февраля 1908 г. Государственная дума приняла постановление, в котором согласилась с выводами Комиссии и поручила ей разработать и представить законопроект о мерах борьбы с пьянством. Представитель Министерства финансов выразил готовность правительства принять участие в составлении этого законопроекта. В июне 1908 г. Комиссия завершила разработку данного законопроекта и сообщила об этом 3 июля 1908 г. министру финансов. 11 октября 1908 г. в Государственную думу был внесен законопроект "Об изменении и дополнении некоторых статей Уставов об акцизных сборах (Св. Зак. Т. V, изд. 1901 г.) относительно продажи спиртных напитков", разработанный Министерством финансов. 20 октября 1908 г. он был передан на рассмотрение Комиссии о мерах борьбы с пьянством, которая приняла решение принять за основу свой законопроект, дополнив его некоторыми статьями правительственного законопроекта. 29 ноября 1908 г. соответствующий доклад Комиссии был передан на заключение вначале финансовой комиссии, а затем 8 марта 1909 г. - судебной комиссии. Финансовая комиссия дала свое заключение 17 декабря 1909 г., а судебная - 2 марта 1910 г. Однако законопроект был настолько изменен, что ни о какой борьбе с пьянством не могло быть и речи. Поэтому Комиссия доработала свой первоначальный вариант законопроекта и внесла его 14 июня 1910 г. на рассмотрение Государственной думы. Законопроект должны были представлять А.Ф.Мейендорф и М.Д.Челышов.


Для ускорения рассмотрения законопроекта 15 ноября 1910 г. председателю Государственной думы было подано заявление, подписанное 199 ее членами.


13 декабря 1910 г. доклад Комиссии о мерах борьбы с пьянством был поставлен на повестку заседания Государственной думы. Вначале (21 января 1911) с докладом выступил барон А.Ф.Мейендорф, а затем (22 января 1911) М.Д.Челышов. 26 января 1911, после выступлений докладчиков финансовой и судебной комиссий, а также заместителя министра финансов И.И.Новицкого, начались прения по законопроекту, в которые записались 65 членов Государственной думы.


Законопроект о мерах борьбы с пьянством обсуждался на заседаниях Государственной думы девять раз: 21-22.01.1911, 31.01.1911, 05.02.1911, 12.02.1911, 16.02.1911, 12.11.1911, 15.11.1911, 16.11.1911. Одобренный Государственной думой проект закона назывался "Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений". 16 ноября 1911 г. данный законопроект был одобрен III-й Государственной думой и передан на рассмотрение Государственного совета.


Законопроект состоит из IX отделов, тесно взаимосвязанных между собой. Первый отдел представлен 25 пунктами, основное содержание которых сводится к следующим положениям:


•


Волостным, станичным, сельским, селенным, аульным и др. сходам и сборам, а в городах и посадах - городским думам предоставляется право местного запрета продажи крепких спиртных напитков на подведомственной им территориям.


•


После принятия местного постановления о запрещении продажи алкогольных напитков, государственные магазины по продаже спиртного закрываются в течение двух месяцев, частные - со времени истечения срока патента.


•


В обсуждении и голосовании вопроса о запрещении продажи крепких спиртных напитков участвуют домохозяева и их совершеннолетние жены и матери.


•


Торговля крепкими спиртными напитками запрещается: а) в субботние и предпраздничные дни после двух часов дня; б)в течение всего дня: в первые три дня св. Пасхи, в воскресные дни и праздники: 6 января (Крещение Господне), 2 февраля (Сретение Господне), 25 марта (Благовещение), Вход Господень в Иерусалим, Вознесение Господне, день св. Духа, 6 августа (Преображение Господне), 15 августа (Успение Пресвятой Богородицы), 8 сентября (Рождество Пресвятой Богородицы), 14 сентября (Воздвижение Животворящего Креста Господня), 21 ноября (Введение во храм Пресвятой Богородицы) и 25 декабря (Рождество Христово) и т.д., во все местные и храмовые христианские праздники, в дни крестных ходов, призыва новобранцев и т.л. На сельских ярмарках в винодельческих местностях разрешается продажа местного натурального виноградного вина собственного изготовления оптом или в розницу наравне с другими сельскохозяйственными продуктами и изделиями.


•


Запрещается также продажа крепких спиртных напитков в общественных местах (парках, театрах, концертах и т.д.).


•


Продажа спирта допускается только из лавок, находящихся в пределах городских поселений.


•


Места продажи крепких спиртных напитков в столицах и губернских городах находятся на расстоянии не ближе 40 сажень, в других местностях - не ближе 100 сажень от церквей и учебных заведений всех наименований.


•


Вино обычной очистки поступает в продажу крепостью 37R.


•


Продажа спирта, вина и водочных изделий производится в посуде емкостью не менее 1/20 части ведра.


•


На этикетках, наклеенных на посуде, приводятся следующие сведения: крепость и цена вина, указание о вреде вина, номер казенной винной лавки и день продажи вина покупателю. Форма этикеток устанавливается Министерством финансов.


•


Представители полиции и органа местного управления имеют право на получение награды в размере половины стоимости изъятых незаконно произведенных и продаваемых алкогольных напитков.


•


Увеличение заработной платы продавцов казенных винных лавок не зависит от объема проданного ими вина.


•


Во всех начальных, средних и педагогических учебных заведениях учащимся сообщаются сведения о вреде алкогольных напитков для здоровья и поведения личности.


Второй отдел законопроекта касается изменения редакций статей 576, 619 и 1151 "Уставов об акцизных сборах" (Изд. 1901 г.) следующим образом:


576. Разрешение на содержание частных заведений по продаже крепких спиртных напитков выдаются без определения сроков.


619. Торговля алкогольными напитками начинается не ранее 9 часов утра и оканчивается: в городах - не позднее 11 часов вечера, вне городских поселений - не позднее 6 часов вечера.


В шестом отделе внесены изменения в ст. 51 "Устава о Наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями". Так, за продажу крепких спиртных напитков из специализированных торговых заведений в долг, в счет будущего урожая, под заклад посуды и иных вещей, виновные подвергаются: в первый раз - аресту от двух недель до одного месяца или денежному взысканию от 10 до 100 рублей; во второй и последующие разы - аресту от 1 до 3 месяцев или денежному взысканию от 30 до 300 рублей. При повтором осуждении по данной статье патент на заведение у содержателя изымается.


Одобренный Государственной думой законопроект "Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений" был подписан ее председателем М.Родзянко и секретарем И.Созоновичем.


В данной редакции законопроект был передан на обсуждение Государственного совета, который 14 декабря 1911 г. поручил аналогичной комиссии из 15 человек детально рассмотреть представленный документ. В начале 1914 г. комиссией представлен доклад и исправленный законопроект на общее собрание Государственного совета. О роли винной монополии высказался бывший министр финансов России С.Ю.Витте на заседании Государственного совета 10 января 1914 г. во время прений по законопроекту о мерах борьбы с пьянством: "Когда я уходил в конце 1903 года с поста министра финансов, я оставил своим преемникам 380.000.000 рублей свободной наличности, что дало им возможность в первые месяцы японской войны производить расходы, не прибегая к займам. После войны не только не было свободной наличности, но в 1906 году образовался дефицит в 150.000.000 рублей, затем наличность начала все увеличиваться и ныне превысила 500 миллионов рублей. Вот какую роль играет питейный доход в нашем бездефицитном государственном хозяйстве" (4, 473). После такого яркого выступления судьба законопроекта была предрешена. Он опять был отправлен на утверждение в Государственную думу, но уже нового созыва. Проект так и не был утвержден. Таков печальный конец одного из прогрессивных законопроектов, обсуждение которого длилось почти 7 лет.


Винная монополия постоянно пропагандировала тезис умеренного и культурного употребления алкогольных напитков. На эту пропаганду правительство не жалело денег, в первую очередь финансируя исследования, где этот тезис находил наукообразное подтверждение.


В 1900 г. Министерство финансов предложило Комиссии по вопросу об алкоголизме ассигнование в сумме 15.000 рублей на проведение исследований, которые могли бы рассеять возникшие в народе сомнения о безвредности употребления малых доз алкоголя. Однако комиссия отклонила такую помощь и программу.


Большой интерес представляют материалы "Об учреждении в С.-Петербурге экспериментально-клинического института по изучению алкоголизма". Законопроект был подготовлен Министерством финансов и внесен на рассмотрение Государственной думы пятой сессии третьего созыва. Созданию института предшествовала дискуссия в Государственной думе и на заседаниях Комиссии по вопросу об алкоголизме, так как среди ученых, особенно врачей, были сторонники и противники мнения о так называемой "полезности" алкоголя как пищевого продукта.


Явным противником создания данного института был И.П.Павлов - великий русский физиолог, академик (1907), лауреат Нобелевской премии (1904). В статье "Экспериментальный институт для укрепления вящего господства алкоголя над русской землей" ученый рассуждает об инициаторах создания института и его задачах, которые не могут быть изначально решены, так как наукой доказано, что алкоголь для организма - это яд, в каких бы количествах он ни принимался человеком. "Благодаря догадливости и энергии члена Государственной думы М.Д.Челышова, известного борца против алкоголя, - пишет И.П.Павлов, - сделалась общедоступной некая записка под заглавием: "Об устройстве лаборатории для изучения влияния алкоголя на организм и для исследования алкоголизма в населении". Эта записка была приложена к смете текущего года Департамента неокладных сборов и казенной продажи питей и препровождена в бюджетную Комиссию Государственной думы на предмет испрашивания кредита в 300 тыс. рублей для устройства этой лаборатории. М.Д.Челышевым она была передана председателю алкогольной комиссии при Обществе охранения народного здравия доктору М.Н.Нижегородцеву для открытого обсуждения ее с участием компетентных лиц. Доктор Нижегородцев запросил отзывы о ней от академика А.Я.Данилевского, профессора Н.Е.Введенского и меня и затем устроили заседание алкогольной комиссии (26-го минувшего апреля) с участием разных причастных лиц, между ними и лиц, участвовавших в составлении этой записки и направлявших ее" (7, 60).


Большое негодование у И.П.Павлова вызвали цели и задачи института. В этой связи он пишет: "В первой части записки, литературной, бросается в глаза очень бережное отношение составителей записки к положительным сторонам действия алкоголя: его "питательному действию", "развлекающему северянина действию" и т.д. Из этой же литературной части мы узнаем о безвредной дозе алкоголя для человека при обыкновенном употреблении. ... Теперь окончательная формулировка цели и задачи проектируемого института: "Экспериментальное изучение вопроса об отношении алкоголя к организму", - говорится в записке, - "должно быть поставлено широко и тщательно, так как сделанные на это затраты окупятся тем рядом беспристрастных наблюдений, которые, несомненно, дадут новые данные для выработки продукта, соответственного его разведения и употребления, вследствие чего принятые на основании этих данных меры, если не вовсе уничтожат, то уменьшат до minimum'а те общественные явления, связанные с употреблением алкоголя, которые в значительной мере обуславливаются недостатком наших сведений об алкоголе и его отношении к животному организму" (7, 61).


По поводу создания института ученый недоумевает: "Если дело идет о жидких алкогольных растворах, то это ведь так давно известно и науке, и всем обывателям, и ради этого строить специальный научный институт - нелепо. Алкогольная комиссия из членов Государственной думы и Государственного совета уже выдвигают законопроект о слабых алкогольных напитках. Если же имеется в виду какой-то особый алкоголь, особый "продукт", то это - явная химера, не способная занять внимание сколько-нибудь серьезных людей" (7, 61-62).


О своем негативном отношении к созданию лаборатории для изучения влияния алкоголя на организм И.П.Павлов пишет в двух записках (5, 6), адресованных в АН.


На таких же позициях непримиримости к Министерству финансов стоит Н.Е.Введенский - выдающийся русский физиолог, член-корреспон-дент Петербургской академии наук. В выступлении по докладам А.Ф.Мейендорфа и Я.Г.Гололобова "О предполагаемом внесении в Государственную думу законопроекта о постепенном сокращении выпускаемых в продажу спиртных напитков" (27 февраля 1908 г.) он приходит к заключению о том, что "главный враг в нашей борьбе с алкоголизмом - это именно Министерство финансов и винная монополия. Мы попали в какой-то заколдованный круг, основав винную монополию. Я говорю, что если в настоящее время Дума сдвинет вопрос с этой мертвой точки, если она поставит преграду Министерству финансов в его политике, в той, которую оно вело с учреждением винной монополии, - это будет величайшая заслуга современной Думы" (1, 148).


В заключении по вопросу "Об устройстве лабораторий для изучения влияния алкоголя на организм и для исследования алкоголизма в населении" он пишет: "Этот проект возбуждает во мне крайнее удивление и, добавлю, даже негодование. Здесь идет речь об устройстве целого института со многими лабораториями (шесть), с большим штатом "различных специалистов", причем "такого рода лаборатории должны обладать достаточным количеством места как для массовых исследований, так и более специальных научных работ". Что за чудовищное должно быть это учреждение, эта, так сказать, "алкогольная академия", где будут производиться "массовые исследования".


Такой дикий проект мог появиться только в России, где для основных строго научных учреждений, как университеты, Педагогический институт и т.п., не имеется достаточно денег..." (3, 149)


Свое негативное отношение к созданию "алкогольной академии" Н.Е.Введенский высказал при обсуждении "Записки..." (2, 150-151).


Стараниями академика В.М.Бехтерева 6 мая 1912 г. при Психоневрологическом институте открывается Экспериментально-клинический институт по изучению алкоголизма (Противоалкогольный институт), явившийся первым не только в России, но и в Европе учреждением, предназначенным для того, чтобы "сконцентрировать изучение всех видов борьбы с алкоголизмом". Еще в период строительства института его проект, сопровождавшийся подробной объяснительной запиской о целях и задачах учреждения, получил высшую премию на международной выставке в Турине. Достаточно сказать, что предполагалось открытие следующих лабораторий:


•


физико-химической,


•


биологической с отделами: а) зоологическим, б) ботаническим и в) гистологическим,


•


патологоанатомической с отделом судебной медицины,


•


физиолого-патологической с отделом физиологической химии,


•


гигиенической с отделами: а) медицинской статистики и б) бактериологии,


•


психологической с отделами: а) физиологической психологии и б) экспериментальной психологии.


В.М.Бехтерев был убежден в большой научной и практической значимости исследований, которым должен заниматься Экспериментально-клинический институт по изучению алкоголизма. Актуальность задач, поставленных коллективом института, была признана и на состоявшемся в 1913 г. в Париже Международном конгрессе против алкоголизма, обсуждавшем меры по созданию на базе Противоалкогольного института Международного исследовательского центра, подобно Пастеровскому институту в Париже. Однако сам институт просуществовал недолго и не оправдал возлагаемых на него надежд. Как видите, опасения высказанные учеными физиологами И.П.Павловым и Н.Е.Введенским, полностью подтвердились.


Таким образом, по результатам исследования данного вопроса подведем некоторые итоги.


Из 62 законопроектов, представленных в Государственную думу, по вопросам производства, продажи и потребления алкогольных напитков, только 6 (9,6%) из них имели антиалкогольную направленность, из которых только 4 (6,4 %) стали законами.


Законопроект "Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений", который почти 7 лет обсуждался в Государственной думе и Государственном совете, так и не был принят. Решающую роль в этом сыграли представители Министерства финансов, которые не могли допустить посягательств на винную монополию, которая давала в доходную часть бюджета почти треть поступлений. Кроме того, многие члены Государственной думы имели свои частные винокуренные заводы.


Учреждение в С.-Петербурге экспериментально-клинического института по изучению алкоголизма было чисто популистским жестом политиков. О несостоятельности подобного рода института говорили, спорили и писали известные ученые Н.Е.Введенский, А.Я.Данилевский, М.Н.Нижего-родцев, И.П.Павлов и др.


Законопроект "Об учреждении на вечные времена в Российском государстве трезвости" путем голосования в Государственной думе сразу же был снят с рассмотрения.


Говоря о роли Государственной думы в развитии алкогольного законодательства в Российской Империи, можно с уверенностью утверждать, что она была ничтожна мала.


╖ 2. История развития антиалкогольного законодательства


Термин "новая история" (или "новое время") впервые введен гуманистами ХVI в. В современной исторической науке новое время (англ. The Modern time) отождествляется с периодом утверждения и развития капиталистических отношений и ограничивается условными хронологическими рамками 1640-1918 гг.


Капиталистический способ производства, более передовой по сравнению с феодальным, ранее всего развивался в странах Западной Европы.


Английская буржуазная революция оказала глубокое и длительное влияние на процесс ломки феодальных отношений во всей Европе, в том числе и в России. Вот почему в современной исторической науке 1640 г. - год начала английской буржуазной революции - условно определяет рубеж между средневековьем и новым временем в общественно-политической истории человечества. Следует отметить, что приведенные выше и далее даты всемирной истории, относящиеся к капиталистической общественно-экономической формации, являются весьма условными.


Из 173 антиалкогольных законов 18 были направлены против пьянства духовенства и военнослужащих, 87 - против корчемства, то есть незаконного производства и продажи алкогольных напитков, 11 - на организацию работы попечительств о народной трезвости и 57 - против лиц, нарушивших отдельные статьи устава о питейных сборах и акцизах. По мере приближения к 1917 году усиливается борьба против пьянства. Антиалкогольные настроения обрели законченное выражение в рескрипте Николая II на имя нового министра финансов П.Л.Барка, сменившего В.Н.Коковцо-ва в конце января 1914 г. В документе, в частности, говорилось: "Нельзя ставить в зависимость благосостояние казны от разорения духовных и хозяйственных сил множества моих верноподданных, и потому необходимо направить финансовую политику к изысканию государственных доходов, добываемых от неисчислимых естественных богатств страны..." (7, 61). Разразившаяся вскоре война и связанные с ней меры (введение так называемого сухого закона), как мы знаем, не принесли России финансового благополучия.


Осознание того, что развитие законодательства о борьбе с корчемством в дореволюционной России почти не исследовано, побудило нас глубоко изучить комплекс наиболее значимых правовых документов: Уложение, Устав о вине, Уставы о питейных сборах и акцизах.


Корчемство - тайное производство, тайный провоз и тайная продажа алкогольных напитков, подлежащих обложению акцизом (10, 359).


Глава ХХV, называемая "Указ о корчмах", соборного Уложения 1649 года посвящена борьбе с незаконным производством и торговлей спиртными напитками и табаком. Состоит из 21 статьи.


Вопрос о борьбе с корчемством впервые был поставлен в известных "Вопросах Ивана IV митрополиту Макарию", содержащих начертание предполагаемых преобразований, четвертый вопрос был "О корчмах, данных по городам и по пригородом и по волостем; даны изстари, а иные чтоб наместником и кормленщиком с тех земель бражное уложити, а корчьмы бы отнюдь не было, занеже от корчемь хрестьяном великая беда чинитца и душам погибель" (26, 577-578).


Соборное Уложение 1649 г. в ХХV главе регулировало вопросы, связанные с корчемством: а) устанавливало наказание за корчемство (ст. 1-2); б) указывало способы выявления лиц, причастных к корчемству, и меры их наказания (ст. 3); в) предусматривало меры наказания за ложное обвинение в корчемстве (ст. 4); г) рассматривало случаи, когда продажей вина занимались зависимые люди (ст. 6-7); д) рассматривало случаи, когда выимщики подстрекали свидетелей к ложному обвинению в корчемстве (ст. 9); е) описывало порядок ведения дознания и предъявления обвинения лицам, покупавшим вино (ст. 10); ж) раскрывало функции десятского по пресечению (ст. 20) и т.д. (30, 252-257). Характеризуя содержание статей этой главы, мы использовали комментарии, написанные В.И.Карпецом (30, 438-442).


В статьях 1-2 вводится наказание за корчемство и употребление корчемного вина в зависимости от рецидива правонарушения. Мерой наказания был штраф: в первый раз пять рублей, при повторных случаях штраф увеличивался вдвое. Пойманные корчемники в первом и во втором случаях подлежали битью кнутом. На третий раз - тюремному заключению до распоряжения царя. Питухи, пойманные единожды и дважды, подлежали битью батогами, на третий раз - наказанию кнутом.


Статья 3 имеет смешанный уголовный и процессуальный характер. Купившие вино у человека, отрицавшего то, что он занимается корчемством, должны были подвергнуться пытке; если на пытке они не откажутся от показаний, то пытке должен быть подвергнут сам корчемник. Признавшие свою вину должны были быть биты кнутом по торгам и подвергнуты штрафу, аналогичному тому, о котором говорится в статье 1: "Да будет корчемники с пыток учнут говорити, что они вино покупали мимо кабаков, и по тем их пыточным речам тех людей, на кого учнут с пыток говорити, сыскивая, по тому же, распрашивати, и с купцы ставити, с очей на очи, и с очных ставок пытати, а с пытки будет в винной продаже продавцы повинятся, и тех корчемников после пытки бити кнутом по торгам, да на них же имати заповеди впервые по пяти рублев на человека. А будет они в такой питейной продаже объявятся въдругоряд, и их по тому же бити кнутом по торгам, а заповеди имати с них денег по десяти рублев на человеке, и давати их на крепкия поруки з записми в том, чтобы им впредь таким воровством не промышляти" (30, 252). Если корчемники пойманы в третий раз, то помимо битья кнутом, их заключали в тюрьму на полгода.


Купцы, купившие вино с целью перепродажи, платят штрафы: впервые - по два рубля, вторично - по четыре рубля купно с телесным наказанием (битьем кнутом на козле) и заключением в тюрьму на две недели. Пойманные в третий раз подвергались к штрафу в шесть рублей с человека, битью кнутом по торгам и заключением на месяц. Уличенные в четвертый раз подлежали строгому наказанию - битью кнутом на торгах и ссылке в дальние города с отнятием имущества и поместно-вотчинного хозяйства в пользу государства. Данная статья также предусматривает случаи отпуска виновных на поруки с условием дачи письменного обещания вновь не покупать и не пить корчемного вина.


Статья 4 за ложные обвинения в корчемстве устанавливала наказание битьем кнутом и штрафом.


Статья 5 предусматривала пытку как способ выяснения вины покупателя и продавца корчемного вина.


Следующие две статьи рассматривали случаи, когда продажей вина занимались зависимые люди - крестьяне и дворовые. Они подвергались пытке для выяснения степени виновности их хозяев. Если выясняется, что они украли вино или продавали без ведома хозяев, то после битья кнутом по торгам виновные возвращались хозяевам, причем последние должны были установить строгий надзор. Уличенные вторично, кроме битья кнутом, наказывались тюремным заключением "до государева указу", а крепостник платил штраф по 10 рублей за человека. Если же дворовые люди бесплатно получали вино в награду или "сверх могорцу, в почесть", то это не считалось ни корчемством, ни незаконным питьем.


Статья 8 предусматривала за хранение необъявленного вина наказание аналогично как за первое корчемство.


Случаи недобросовестности выимщиков, подстрекающих свидетелей к ложному обвинению в корчемстве, рассматривала статья 9. Если свидетели сознаются, что обвинение ложно, то выимщики подвергались пытке; в случае отказа их признаться пытке вторично подвергались свидетели. Если же точного результата расследования получить вновь не удавалось, суд мог решить дело по своему усмотрению.


Статья 10 процессуальная. В ней говорится о порядке ведения дознания и предъявления обвинения лицам, покупавшим вино. Этих людей для расследования приводили в Новую четь. Если подозреваемые говорили, что пили не в корчме, а в приличном дворе, то есть в гостях у друзей, то для подтверждения нужны были соответствующие показания хозяев этого приличного двора.


В статье 19 предусматривался случай, когда корчемников и питухов отбивали по дороге у объезжих голов или детей боярских. Этих лиц-отбойщиков наказывали кнутом или батогами.


Статья 20 устанавливает положение, согласно которому из тяглых людей слобод и черных сотен избираются десятские, обязанные следить за тем, чтобы в их десятках не было корчемства. Эти десятские оформлялись в Новой четверти особой записью.


Десятские также следили за производством "явленного", т.е. разрешенного вина, чтобы "сверх явок лишнего бы вина не было и безъявочно бы на дворы свои никого не пускали". Обо всех нарушениях Указа о корчмах десятские должны были сообщать в Новую четверть. Если же десятские утаят что-либо, то в случае обнаружения утайки они вместе с нарушителем должны были заплатить штраф по 10 рублей, а остальные восемь человек из десятка - по 5 рублей штрафу с человека.


Согласно 21 статьи действие данного закона распространялось на все города Российского государства.


В декабре 1651 - январе 1652 года царь Алексей Михайлович подписывает указ "О бытии во всех городах и в Государевых больших селах, по одному кружечному двору", согласно которому "во всех городах на кружечных дворах денежную казну сбирать на вере, а на откупу кабакам нигде не быть; а во всех городах и в Государевых больших селах быть по одному кружечному двору, а в меньших малолюдных селах, кружечным дворам не быть" (12, 262)


11 августа 1652 года по настоятельному прошению патриарха Никона созывается в Москве Земский собор, получивший название "Собор о кабаках". По завершению его работы принято постановление, содержание которого следующее: "Во всех городах, где были наперед сего кабаки в больших и меньших быти по одному кружечному двору, сделать чарку в три чарки, и продавать по одной чарке человеку, а больши той указной чарки одному человеку продавать не велели; а на кружечном дворе питухам и близко двора сидеть и пить давать не велели, и ярышком, и бражником, и зернщиком никому на кружечном дворе не быть. А в Великий пост и в Успенский, и в воскресенья во весь год вина не продавати; а в Рождественской и Петров посты в среду и в пятки вина не продавати ж. А священническаго и иноческаго чину на кружечные дворы не пускать и пить им не продавать; да, и всяким людем в долг, и под заклад, и в кабалы, вина с кружечных дворов не продавать. А продавать в летний день после обедни с третьего часа дни, а запирать за час до вечера; и зимою продавать после обедни ж с третьего часа, а запирать в отдачу часов денных. А в наших дворцовых селах быть кружечным дворам в больших; а в меньших, где малолюдно, в тех селах кружечным двором не быть; а во всех больших селах быть по одному кружечному двору. А быть всем кружечным двором, а выбирать в городах и в селах на кружечные дворы лучших людей за крестным целованием; а вино курить целовальником и уговорщиком на кружечные дворы уговариваясь в приказах; а что на кабаках останется пива и меду по Семен день ко 161 году, и то пиво и мед продавать первым месяцем в сентябре, а в октябре месяце пива и меду продажного отнюдь бы не было. А которые кабаки были на откупу, а урочные лета не отошли, и те кабаки у них взять; а заводы кабацкие и запасы платить им, которые надобны будут к кружечным двором, а за лишние заводы и запасы не платить" (1, 67).


Кабацкие головы и целовальники должны были выполнять следующие обязанности:


•


строить и ремонтировать царские кабаки или кружечные дворы;


•


производить спиртные напитки для хранения в казенных винных хранилищах и продажи в казенных торговых заведениях;


•


преследовать лиц, занимающихся корчемством (28, 2-5).


В дальнейшем указ о кабаках потерял свое нравственно-превентив-ное назначение. Теперь уже фискальные цели выступили на первый план.


9 сентября 1652 года подписан именной указ "О непозволении Боярам и приказным людям содержать в вотчинах и по городам кабаки и кружечные дворы, и о содержании оных дворов только в городах". В соответствии с законом "за Бояры, за Стольники, и за Стряпчими и за Дворяны Московскими и за Жильцы и за приказными и всяких чинов за людьми в городах и уездах, в поместьях и в вотчинах, и по дорогам, кабакам и кружечным дворам и вину продажному ни где не быть, и те все кабаки и поварни в поместьях и вотчинах свесть, опричь тех поварен, на которых, по указу Великого Государя, сидять подрядные вина уговорщики, а быть одним кружечным дворам в городах" (22, 271).


Впоследствии с целью пресечения корчемства были изданы правовые акты, по которым:


•


подтверждено в 1663 и 1668 годах запрещение держать в монастырях спиртные напитки (2);


•


предписано в 1669 году кабацким головам и целовальникам осуществлять строгий надзор, "чтобы вино не было продаваемо нигде, кроме кружечных дворов, с назначением открывателю корчемства, награды из имущества виновного, подлежащего конфискации" (3).


В продолжение их 8 февраля 1688 года издан новый закон "Статьи о продаже питей и о прекращении корчемства", состоящий из 16 статей.


"Для выемки корчемных питей, - говорится в 3 статье, - объезжим Головам быть на Москве из Дворян добрых пятнадцать человек, да стрельцем для выемки и для поимки ста человек" (31, 910).


Статья 9 запрещает людям "меньших чинов" покупать вино в корчемных местах и продавать его. За нарушение статьи закона предусматривается наказание: "...по двадцати по пяти рублев на человеке, да тем же людем чинить наказание, а за другой привод по пятидесят рублев, а за третий по сто рублев, и чинить им наказание по Уложению, и ссылать в ссылку" (31, 910).


Крестьяне и бобыли за корчемство платили штраф в размере "по двадцати по пяти рублев на человеке", за винные кубы и котлы - "по пяти рублев на человеке" (31, 911).


"А буде чьи люди и крестьяне без ведома помещиков своих и вотчинников учнут вино себе курить, - записано в 12 статье, - ... по розыску имать заповеди по двадцати по пяти рублев на человеке, и чинить наказание, бить кнутом, и отдавать их помещиком и вотченником; ...а буде помещики и вотчинники за них пенных денег платить не похотят, и тем приводным людем учиня наказание, ссылать в ссылку, где Великие Государи укажут, на вечное житье, с женами и с детьми с теми, которые дети их трех лет, или меньше..." (31, 911).


22 ноября 1698 года подписан указ "О введении в Сибири кабаков таможенным головам, а не воеводам, и об управлении питейными сборами" (13). В нем предписывалось не допускать пьянства и не обманывать пьяных покупателей, "...и таких лишних денег в государеву казну не класть". Если допускался факт "неумеренного пьянства" в результате чего покупатель умирал, кабацких голов и целовальников беспощадно наказывали кнутом и пеней в размере 20 рублей.


Первой удавшейся попыткой законодательно унифицировать процесс винокурения в России следует считать "Устав о винокурении", подписанный императрицей Екатериной II 9 августа 1765 года. Третья глава "О смотрении Присутственным местам в пресечении корчемств и где окажутся, чинить выемки, и как корчемников следовать, равным образом доносителям за правой донос о награждении, а за ложный о наказании" состоит из семи статей.


"Как от питейной продажи получаемый доход есть Государственный, отмечается во второй статье, - и принадлежит только одной короне, то всем жителям в городах и уездах объявляется, чтоб и они, каждый по званию своему и по верноподданнической должности, в том возможное старание прилагали, и на дворы свои с корчемными питьями никого не пускали, тем меньше дозволяли у себя в домах корчемствовать, а конечно б приводили таковых и с питьями в Канцелярии" (34, 212). В случае не исполнения данной статьи, недонесения, укрывательства и отпуска корчемников законодатель предусматривал штраф и наказание "смотря по важности преступления" (34, 212).


Статья 3 предусматривала наказание дворян в виде: штрафов, лишения чинов, увольнения со службы, тюрьмы и лишения права винокурения за укрывательство корчемства, за игнорирование информации о незаконном производстве и продаже спиртных напитков, за незаконное освобождение лиц, занимающихся корчемством. Если же эти преступления совершало лицо более низкого чина, не дворянского сословия, то его высылали в Оренбург на поселение.


Лица, предоставившие достоверную информацию о корчемстве, как записано в пятой статье, награждались половинным объемом изъятых у корчемников спиртных напитков и половиной взысканных у них штрафных денег. За ложный донос "помещичьих людей и крестьян годных брать в службу и писать в солдаты вечно..." (34, 213). При рецидиве направляли их "на поселение к горным работам".


Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель ориентирует следствие на объективность рассмотрения дел о корчемстве, чтобы "...не мог кто невинно претерпеть, и стараться обличать по состоянию дела, конечно весьма чисто, чрез обыски и ясныя от доносителей доказательства, и в запирательствах их увещанием в признании, или чрез неоспоримыя свидетельския под присягою показания" (34, 213).


Следующий, не менее важный указ, регламентирующий процесс винокурения в России, называется "Устав о вине" и издан 17 сентября 1781 года. Устав содержит 130 статей. Одна четвертая из них и две главы посвящены корчемству.


Глава "О смотрении и пресечении корчемства напитками" состоит из 12 статей. В губерниях с казенной продажей вина запрещается "...всем жителям в городе или в округе корчемствовать вином, или кого пускать с корчемными напитками в дом или жилище свое" (33, 267). Обо всех случаях корчемства предписывается сообщать в городе городничему, в уезде - нижнему земскому суду. Те из лиц, кто знает и укрывает факты незаконного производства, продажи и покупки спиртных напитков, наказывается наравне с корчемником. При наличии веских доказательств, для пресечения корчемства и изъятия, незаконно произведенных алкогольных напитков, проводится осмотр места "как законами предписано", где предположительно занимаются корчемством. Если же осмотр не подтвердит информации заявителя, то с последнего взыскивается "пеня в двое противу объявления" (33, 268) в пользу пострадавшего. В случае не принятия мер к пресечению корчемства, когда городничий или нижний земский суд обладали информацией о незаконном производстве, продаже или покупке спиртных напитков, эти должностные лица подвергались наказанию: "...отрешить таковаго, яко нерадиваго о должности, взыскав с него пеню в двое противу учиненнаго казне убытка, и понеже учинил поступок умышленный в противность должности, то впредь, яко порочнаго, не токмо не определять к месту, но и не допускать до выбора" (33, 269).


Следующая глава "О корчемстве вином" состоит из 18 статей. Так, в соответствии со статьями, запрещается:


•


курить вино в городах или округах лицам любых чинов и званий, "кроме как в 52 пункте прописано";


•


ввозить вино "кроме винного магазина Императорского Величества";


•


в губерниях, округах и городах (где вино в казенной продаже) оптом или в розницу продавать, менять, платить, дарить ссужать, в заем давать спиртные напитки;


•


покупать спиртные напитки;


•


привозить из других местностей спиртные напитки;


•


производить обмер или обман в приеме, отпуске или продаже вина;


•


"в поставленное вино с винокурен, или в продажное вино с казенных питейных домов, мешать или приливать воды, или чего бы ни было иного;


•


покупать заведомо краденое вино с судна, воза или винного магазина" (33, 270).


За невыполнение этих статей предусматриваются следующие виды наказания: конфискация вина; взыскание пени с корчемника вдвое против выкуренного или привезенного вина; взыскание пени с продавца, совершившего обмер, вдвое против объема обмера или обмана; выплата части пени информатору; тюрьма; ссылка на крепостную работу на два года (для мужчин) в рабочий дом на два года (для женщин).


Дальнейшее развитие законодательства о борьбе с корчемством мы находим в уставах о питейном сборе и акцизе следующих редакций: 1817 (41), 1832 (38), 1842 (39), 1857 (40), 1861 (9), 1876 (37), 1893 (35), 1894 (8), 1901 (36) и 1913 (29) гг.


В уставе о питейном сборе (1817) третья глава, называемая "Ответственность за нарушение правил сего устава", посвящена мерам ответственности за корчемство. Она включает в себя 11 отделений.


Первое отделение включает в себя пять статей. В соответствии со статьей 121 "если кто будет производить напитки, подлежащие питейному сбору, не на заведениях, для того установленных: тот передается суду, лишается права винокурения, делания водок и пивоварения, заведения его уничтожаются, материалы, напитки и посуда со всею к оной принадлежностию обращаются в казну, и сверх того взыскивается с него штраф за каждое ведро произведенного им напитка: за вино, против продажной цены из питейных домов втрое, за водку по 50-ти, а за пиво и мед по 6-ти рублей, и о том припечатывается в ведомостях обеих Столиц" (41, 144).


Такому же взысканию подлежат:


•


"кто на заведении одного рода будет производить напитки, другому заведению присвоенные...;


•


кто, имея в губернии винокуренные заводы и пивоварни, устроит водочные заводы;


•


кто заведет винокуренные и водочные заводы, не имея на то права;


•


кто устроит винокуренный или водочный завод для делания хлебных водок менее той пропорции, которая определена в ╖ 5, 10 сего устава;


•


кто будет производить винокурение без контракта, с казною заключеннаго, или делание водок и пивоварение без установленного свидетельства;


•


кто выкурит вина более пропорции, следующей по контракту;


•


кто будет делать водки из вина, не из казенных магазинов покупаемого;


•


кто изобличится в делании излишнего количества водок виноградных, фруктовых и из сахарных остатков, против выданного свидетельства;


•


кто станет производить пивоварение на излишних котлах, или снимет с излишних котлов печати" (41, 144).


Если заводчик не предупредит надзирателя питейного сбора о времени начала и окончания производства вина и водки, то он подвергается штрафу в 500 рублей.


В случае отсутствия записей в книге, предоставленной казенной палатой, о произведенной алкогольной продукции, заводчик выплачивает штрафы:


•


в первый раз - 500 рублей;


•


во второй - 1000 рублей;


•


в третий - лишается права производить алкогольные напитки, а материалы о совершенном преступлении передаются в суд.


За неуплату акциза в установленный срок с заводчика взыскивается штраф 2% в месяц с суммы акциза. До тех пор пока задолженность не будет погашена, выставленный караульный не разрешает вывоза с завода алкогольной продукции на продажу.


Второе отделение состоит из одной статьи. В соответствии с ней продажа алкогольных напитков производится в строго установленных местах (╖ 32), подлежащих питейному сбору. Если производится незаконная продажа спиртного, то дело передается в суд, алкогольные напитки изымаются в казну, с продавца подвергают штрафу "за каждое ведро проданного напитка:


•


за вино, против продажной цены из питейных домов, втрое;


•


за водку по 50 рублей;


•


а за пиво и мед по 6 рублей" (41, 145).


Третье отделение включает шесть статей. Например, 127 статья предусматривает ответственность за продажу вина заводчиком посторонним лицам. Предпринимаемые меры: дело передается в суд; завод прекращает свою деятельность; изъятое вино, материалы и посуда обращаются в пользу казны; с покупателя взыскивается штраф за "каждое незаконно проданное ведро вина против продажной цены из питейных домов втрое" (41, 145). Кроме того, о данном факте сообщается в ведомостях обеих столиц.


Такому же взысканию подвергается заводчик в случае провоза вина через административную границу без ярлыков или их неоднократное использование.


Винный пристав может быть отрешен от должности "за медленный прием от заводчика вина в казенные магазины без всякой законной причины, и за притязания, противные контракту" (41, 145).


Четвертое отделение состоит из шести статей. Если заводчик продает водку объемом меньше установленного, то с него взыскивается штраф за каждое незаконно проданное ведро 50 рублей.


Такому же взысканию подлежит водочный заводчик:


•


"когда будет продавать водку без установленных печатей;


•


когда станет продавать оные в трактиры, кухмистерские столы, кофейные дома и гостиницы при почтовых дворах;


•


когда станет продавать оные не в городах, а по селениям" (41, 145).


Пятое отделение содержит три статьи, касающихся ответственности за нарушение правил продажи с заводов водок, изготовленных из виноградных, фруктовых и сахарных остатков. За обмер, за продажу без печатей и установленных проб - штраф 50 рублей.


Шестое отделение состоит из двух статей. В случае обмера при продаже пива взыскивается штраф 3 рубля за каждое ведро. Если в пиво добавляются вредные примеси, то пивовар предается суду.


Седьмое отделение, состоящее из двух статей, раскрывает ответственность за нарушение правил о продаже вина из казенных магазинов. "Винный пристав, - как записано в 144 статье, - продавший из магазина вино не в питейный дом и не водочному заводчику без установленного свидетельства, отрешается от должности и предается суду" (41, 146). Аналогичному взысканию подвергается лицо, если: 1) продает вино объемом менее установленного, 2) самовольно повышает цены на спиртное, 3) продает вино не за наличные деньги, 4) продает вино ниже полугара, 5) продает вино без указания объема, 6) остановит продажу вина из магазина, 7) отпустит вино без установленного ярлыка.


Восьмое отделение включает в себя шесть статей. Они касаются ответственности за нарушение правил о продаже из питейных домов. Продажа вина без свидетельства влечет за собой судебное разбирательство и конфискацию имущества продавца.


"Такому же взысканию, - как записано в статье 147, - подвергается винопродавец:


•


когда откроется, что он имеет в содержании, хотя и под чужим именем, трактиры, кофейные дома, кухмистерские столы и гостиницы при почтовых дворах;


•


когда откроется, что он содержит более двух питейных домов, хотя и под чужим именем;


•


когда заведен питейный доля не в том месте, которое показано в свидетельстве;


•


когда станет продавать вино, не из казенных магазинов покупаемое;


•


когда станет продавать наливки и ерофеичь, сделанные из вина, не из казенных магазинов купленного;


•


когда будет производить продажу неуказными мерами;


•


когда будет продавать вино, наливки и ерофеичь, выше цены установленной;


•


когда станет продавать водки без установленных печатей" (41, 147).


В случае продажи вина с вредными примесями, продавец подвергается судебному преследованию, а выявленные суррогатные алкогольные напитки уничтожаются.


Если продается вино ниже полугара, то с продавца взыскивается штраф со всего объема продаваемого вина:


•


в первый раз - вдвое против продажной цены;


•


во второй раз - вчетверо;


•


в третий раз - лишается права содержания питейного дома, а уголовное дело передается в суд, оставшееся вино уничтожается.


При выявлении фактов прекращения продажи из питейных домов, с продавца взыскиваются штрафы:


•


в первый раз 100 рублей;


•


во второй - 200 рублей;


•


в третий - 400 рублей. При последующем повторении подобных случаев продавец лишается лицензии на право содержания питейного дома.


Если произведена продажа вина в неположенное время, с продавца взыскивается штраф:


•


в первый раз 50 рублей;


•


во второй - 100 рублей;


•


в третий - 200 рублей;


•


в четвертый - лишается права на содержание питейного дома, а также подвергается судебному преследованию.


Девятое отделение состоит из трех статей, которые касаются ответственности за нарушение правил питейной продажи из ренсковых погребов.


За производство водки без установленного свидетельства с содержателя ренскового погреба взыскивается штраф с каждого проданного ведра по 50 рублей, а произведенная алкогольная продукция обращается в казну.


Этим же взысканиям подвергается содержатель ренскового погреба, когда:


•


продает хлебную водку с примесью хлебного спирта;


•


открывает распивочную продажу;


•


продает водку в таре без указания объема и без установленных печатей.


Содержатель ренскового погреба подвергается судебному преследованию, а водка уничтожается, если будет обнаружено, что в алкоголе имеются вредные примеси.


Десятое отделение включает в себя четыре статьи, которые предусматривают ответственность за нарушение правил питейной продажи из портерных лавочек.


За самовольное открытие портерной лавочки без свидетельства установленного образца содержатель подвергается штрафу в размере 6 рублей за каждое ведро имеющейся в лавочке алкогольной продукции, которая затем обращается в казну. Такому же взысканию содержатель подвергается, если продает алкогольные напитки мерами, не установленными законом, и не в установленное время.


Если будет установлено, что содержатель продает кислые, не пригодные для употребления, алкогольные напитки, то с него взыскивается штраф в 3 рубля за каждое ведро.


Достаточно строго законодатель подходит к содержателям портерных лавочек, которые подмешивают к алкогольным напиткам вредные примеси. В частности, они лишаются лицензии на право содержания лавочки, а материалы по данному факту передаются в суд.


Последнее отделение третий главы касается ответственности за нарушение правил питейной продажи в трактирах, кухмистерских столах, кофейных домах и гостиницах при почтовых дворах. Состоит из четырех статей.


За продажу водки, купленной не из питейного дома или ренскового погреба и без установленных печатей, с содержателя взыскивается штраф за каждое ведро по 50 рублей, а выявленная водка обращается в казну.


Аналогичному взысканию подвергается содержатель, если будет продавать водку домой; если будет установлено, что качество алкогольных напитков ухудшилось по сравнению с тем, которое имеется на момент их покупки из питейного дома или ренскового погреба.


Содержатель, продавший на вынос пиво или мед, подвергается штрафу в 6 рублей за каждое ведро.


Если в алкогольных напитках будут обнаружены вредные для здоровья примеси, содержатель трактира "...предается суду, а напитки истребляются" (41, 148).


Характерной особенностью при описании взысканий за нарушение приведенного выше устава и последующих редакций уставов о питейных сборах является их детализация. Так, в Уложении (1649) борьбе с корчемством посвящена 21 статья в "Уставе о питейном сборе" (1913) - 105.


Следующая группа законов посвящена ограничению производства и потребления алкогольных напитков среди духовенства и военнослужащих. Наибольший интерес для нас относительно церкви и духовенства представляют следующие нормативные акты: "О некурении вина духовным властям, монастырям и Духовным чинам, и о покупке онаго на кружечных дворах" (1681) (20), "О непозволении Архиереям и монастырским властям курить вино" (1740) (21), "О запрещении продавать в кабаках вино и питья во время крестного хождения и литургии при монастырях и приходских церквах, и о непозволении кулачных боев" (1743) (18), "О нестроении лавок, шалашей, питейных домов и подобнаго строения близ церкви, а особливо на кладбищах" (1747) (27), "Об определении в Архивариусы людей трезвых и неподозрительных, и о свидетельствовании Архива ежегодно" (1768) (11), "О нечинении питейной продажи в ближних к церквям питейных домов и шинках в праздничные и воскресные дни во время литургии и во время крестнаго хода, и о недопущении драк и шуму" (1772) (24), "О воздержании Духовных лиц от нетрезвой жизни" (1825) (14), "О воспрещении лицам духовного ведомства всех исповеданий ввоза вина в отдаваемые на откуп казенные селения и арендные старостинские имения для домашнегшо употребления" (1838) (16) и другие.


В 1672 году Новгородский митрополит Питирим в своей грамоте пишет: "Игумены, черные и белые попы и диаконы хмельным питьем до пьянства упиваются, о церкви Божией и о детях своих духовных не радеют и всякое бесчиние во всяких людях чинится. Сделать наказ крепкий, чтобы игумены, черные и белые попы и диаконы, и старцы, и черницы на кабак пить не ходили, и в мире до великого пьянства не упивались, и пьяные по улице не валялись бы" (27, 549).


В соответствии с указом от 6 марта 1681 года предписывалось, чтобы "...Протопопы, Священники и Дьяконы и все церковные причетники в домах своих вин не курили и окроме кружечных дворов тех городов, в котором кто живет, в иных городах и уездах из корчемных мест, кому понадобиться, вина не покупали" (20, 304).


Петр I в 1697 году повелел Московскому патриарху Андриану "...смотреть накрепко, чтобы городские и уездные попы и дьяконы и церковные причетчики на кабак не ходили, вина не пили, и бесчинства никакого не чинили, чтобы мирским людям соблазна от них не было" (6, 317).


В 1743 году Сенат по представлению Святейшего Синода издал указ, запрещающий во время литургии и крестного хода продавать водку и устраивать кулачные бои (18).


В указе Святейшего Синода от 27 февраля (17 марта) 1828 г. отмечается, что "...если о священнослужителе, который был уже судим и наказан за нетрезвую жизнь или другие предосудительные поступки, от Благочиннаго вновь донесено будет, что он передает прежним порокам, таковаго немедленно удалять от должности и, с запрещением священнослужения, определять на причетническое дело. Тех же, о которых неофициально дойдет до сведения Архиерея, что они замечаются в нетрезвости или других неприличных духовному званию поступках, и о которых усмотрит он таковые же замечания в благочиннических ведомостях, но на которых формальных доносов нет, признавать сомнительными в поведении и таковых брать епархиальному Архиерею под личный надзор, для испытания их поведения, в архиерейский дом на один или два месяца, или, в случае невозможности помещения в архиерейском доме, отсылать в монастырь, под личный надзор благонадежного настоятеля; должность же их поручать другим, по удобности. Если сомнительный в поведении проведет время испытания благочинно, такового отпускать обратно к должности и то, что он подлежал искусу, хотя и показывать о нем в ведомостях, однако не ставить ему того в штраф и нарекание" (4, 354).


В определении Святейшего Синода о захоронении отмечается, что "лишаются христианского погребения лица, намеренно лишившие себя жизни, к числу коих не могут быть отнесены лица, погибшие случайно от злоупотребления алкогольными напитками" (4, 457).


Говоря о пьянстве и мерах борьбы с ним среди военнослужащих, следует отметить, что, с одной стороны, военное ведомство поддерживало пьянство благодаря так называемым винным порциям, с другой стороны, боролось с чрезмерным пьянством и его негативными последствиями во время службы, в период военных действий, в дни христианских праздников и т.д.


В военное время солдатам царской армии отпускалась чарка водки (0, 16 л): строевым - три раза в неделю, нестроевым - два. Кроме того, допускалась выдача водки, когда это было необходимо для поддержания здоровья нижних чинов во время ненастной погоды, военных походов и т.п. Начальники военных частей имели право также выдавать солдатам водку после учений из своих средств. В период лагерных сборов и на маневрах число таких чарок значительно возрастало.


Казенная чарка выдавалась на параде в торжественной обстановке. Выпивалась обычно натощак, залпом, без закуски, что обеспечивало максимальное воздействие алкоголя на организм военнослужащего. Кроме того, торжественность употребления спиртного, санкционированная примером военного начальника, исключала возможность появления мысли об отрицательном воздействии алкоголя на организм: если военное ведомство выдает по праздникам водку, значит так надо. Но кому и почему?


Непьющий солдат мог отказаться от чарки и получить за это вознаграждение в 6 копеек.


Не менее благоприятной была почва для пьянства на флоте. Еще по Морскому уставу Петра I матросу отпускалось 4 чарки водки в неделю, с 1761 г. - по чарке водки ежедневно. Однако около 50 % личного состава матросов отказывались от своей винной порции за денежное вознаграждение.


Только при Петре I в России законодательно устанавливаются специфические наказания за пьянство применительно к лицам "военного состояния". Так, в артикуле воинском записано: "когда кто пьян напьется и в пьянстве своем что злого учинит, тогда тот не токмо чтобы в том извинение получил, но по вине вящей жестокостью наказан быть имеет" (5, 336). То есть артикул содержит важную общую норму о пьяном состоянии как отягчающем вину обстоятельстве. Это положение сформулировано вне связи с каким-либо конкретным составом преступления.


Артикул 11 устанавливает ответственность лишь воинских людей за пьянство: "Когда офицер при молитве пьян явится, а чрез оное пиянство другим соблазн учинит: тогда оный имеет в первые и вдругоредь арестом у профоса наказан, а в третие на несколько времени от службы оставлен, и рядовым учинен быть" (5, 330). Если этот проступок совершает рядовой, то он "имеет быть в железа посажен" (5, 330).


Артикул 15 касается ответственности духовных лиц за пьянство: "А ежели оный во время службы божия пиян будет, тогда оный имеет в первый и другий раз от начальнаго священника при войске жестокого за то наказан. А в третий к духовному суду отослан, и потом своего чина и достоинства лишен быть" (5, 331).


Глава вторая "О службе божии и о священниках" заканчивается 17 артикулом воинским, в котором запрещаются банкеты и суетливые излишние забавы во время службы. С нарушителя взыскивается штраф в несколько денег.


30 марта 1716 года вступил в силу "Устав Воинский", в котором многие статьи ограничению потребления алкогольных напитков военнослужащими и духовными лицами: "11. О офицере, который при молитве будет пьян. 12. О рядовом, в таком же образе обретающемся. 14. О трезвом житии священников. 16. О запрещении торгов во время службы Божия. 17. О запрещении банкетов. 41. О трезвом на карауле стоянии. 42. О пьянстве офицеров. 43. Кто в пьянстве зло учинит" (32).


Борьбе с пьянством среди военнослужащих посвящены следующие законы: "О дозволении Адмиралтейств-Коллегии увольнять морских чиновников от службы за пьянство, не представляя Сенату и Герольдмейстерской Конторе" (1762) (17), "О вознаграждении нижних чинов за непитое вино, во время вооружения и разоружения" (1889) (15), "О мерах против потребления спиртных напитков в Армии" (1914) (19), "О прекращении выдачи чарки вина натурою" (1914) (25).


22 мая 1914 года император Николай II утвердил приказ по военному ведомству N 309 "О мерах против потребления спиртных напитков в Армии", состоящий из 25 пунктов.


Так, военные начальники обязаны принимать все меры к сокращению потребления спиртных напитков во вверенных им частям, действуя как личным примером, так и нравственно-правовым воздействием.


Появление офицера в нетрезвом виде где бы то ни было, считалось тяжким проступком, за который он мог быть подвергнут ответственности: нравственному воздействию, дисциплинарным взысканиям, преданию офицерскому суду чести, увольнению из армии.


"В аттестацию каждого офицера, - как записано в 3 пункте, - обязательно должно вноситься вполне определенное указание об отношении его к употреблению спиртных напитков. При этом если замечено дурное влияние на младших товарищей, то оно должно быть -указано. Офицеру, ведущему нетрезвый образ жизни, делается в аттестационном порядке предупреждение о неполном служебном соответствии. В аттестациях начальствующих лиц всех степеней указывается об отношении их к сокращению во вверенных им частям употребления спиртных напитков" (42, 98).


Офицерам в присутствии подчиненных не разрешается употреблять алкогольные напитки во время: дежурств, караулов, учений, стрельб, смотров, походов и лагерных сборов.


Пункт 5 указывает на то, что "офицерские собрания не должны служить местом для кутежей, в силу сего:


•


подача спиртных напитков допускается только во время завтрака, обеда и ужина, в часы, точно установленные командиром части;


•


открытие буфетов с выставкой вин и закусок не должно быть;


•


спиртные напитки во всех случаях подаются только за наличные деньги и на дом не отпускаются..." (42, 99).


Обществам офицеров предоставляется право принимать решение о закрытии мест продажи спиртных напитков в военных частях. Решение считается принятым, если за него проголосовало 2/3 офицеров.


Командирам частей предлагается всемерно содействовать организации полковых обществ трезвости. Полковые врачи обязаны ежегодно не менее двух раз информировать присутствующих офицеров о пагубном влиянии алкоголя на организм человека, о негативных социальных последствиях употребления алкогольных напитков.


В каждом гарнизоне ежегодно составлялся список гостиниц, ресторанов и увеселительных заведений, посещение которых разрешалось военным руководством.


Унтер-офицерам, ефрейторам и солдатам в течение всего действительной военной срока службы, а также запасным и ратникам ополчения во время призыва на учебные сборы, запрещалось потребление алкогольных напитков, где бы то ни было.


Не разрешалось посылать военнослужащих нижних чинов в трактиры, винные лавки и ренсковые погреба за покупкой и приносом спиртных напитков.


"Нижние чины, - как отмечается в 18 пункте, - замеченные в нетрезвом поведении, заносятся в каждой роте, эскадроне, батарее, команде в особые списки. Эти нижние чины должны находиться под постоянным наблюдением ближайшего начальства, лишаются права увольнения со двора и призываются к специальным беседам священника и врача.


19. О всех нижних чинах, занесенных за пьянство в особый список, сообщается по месту их Родины с просьбой не высылать денег: в случае же получения денег на имя такого нижнего чина, они обязательно вносятся на книжку сберегательной кассы и могут расходоваться не иначе, как под наблюдением командира роты (эскадрона, батареи, команды)" (41, 101).


Указом предусматривались и другие превентивные меры борьбы с пьянством среди солдат: не менее одного раза в неделю беседы по антиалкогольной тематике со священником; не менее одного раза в месяц беседы о вреде пьянства с врачом; пополнение библиотеки книгами антиалкогольного характера; проведение конкурсов на лучшую стенную антиалкогольную газету.


30 августа 1914 года выходит закон "О прекращении выдачи чарки вина натурою". В нем "Государь Император ... высочайше повелеть соизволил:


•


в изменение ст. 272 кн. ХIII Свода Морских Постановлений, выдачу чарки вина натурою прекратить;


•


предусмотренный в ст. 290 кн. ХIII отпуск в некоторых случаях добавочных чарок вина заменить, в пределах стоимости вина, отпуском дополнительного пищевого довольствия, по представлениям в каждом случае врача команды" (42, 96).


Заканчивая рассмотрение данного параграфа, подведем итоги. Со всей очевидностью можно утверждать, что антиалкогольное законодательство было направлено на борьбу:


во-первых, с незаконным производством, провозом и продажей алкогольных напитков (корчемством);


во-вторых, с нарушителями устава о питейном сборе и акцизе;


в-третьих, с чрезмерным пьянством духовенства;


в-четвертых, с чрезмерным пьянством военнослужащих;


в-пятых, с пьянством голи кабацкой и кабацких ярыг;


на организацию работы:


во-первых, попечительств о народной трезвости и


во-вторых, обществ трезвости.


По мере приближения к 1917 году усиливается борьба именно против причин пьянства, то есть сокращаются объемы производства алкогольной продукции. Хотя в большей мере это связано с глубоким кризисом в экономике и началом первой мировой войны.


К нарушителям антиалкогольного законодательства применялись дисциплинарные, полицейские, гражданские, церковные и уголовные меры ответственности.


╖ 3. Сухой закон в России: вымыслы и реальность


Много споров ведется вокруг того, был ли принят сухой закон в России? Сколько лет он действовал? Большинство наших сограждан считает, что в России такой закон действовал с 1914 по 1925 год. Чтобы ответить на эти и другие вопросы обратимся к официальным документам.


При представлении царю в начале февраля 1914 года новый министр финансов П.Л.Барка следующим образом изложил свое кредо "Нельзя строить благополучие казны на продаже водки, необходимо ввести скорее подоходный налог, получив высочайшее одобрение на изменение финансовой системы "по моим (Николая II) указаниям" (2, 61).


19 июля 1914 года был введен временный запрет на торговлю водкой и пивом, пролонгированный затем на весь период боевых действий.


27 июля 1914 года принят закон "О некоторых мерах к усилению средств казны в виду обстоятельств военного времени", согласно которому предлагается "1) установить во всех местностях, где введена продажа питей, цены на вино в размерах, не превышающих следующих предельных цен:


•


для очищенного вина крепостью в 40? - 12 рублей 80 копеек за ведро;


•


для ректификованного спирта - в 32 копейки за градус;


•


для вина высшей очистки (столового) и водочных изделий - в 16 рублей 80 копеек за ведро;


2) акциз с вина и спирта, выкуриваемого из всякого рода припасов, кроме выкуриваемого на фруктово- и виноградно-водочных заводах из виноградных материалов и сырых фруктов и ягод всякого рода, взимать в размере не свыше 20 копеек с градуса (1/100 ведра) по металлическому спиртомеру или не свыше 20 рублей с ведра безводного спирта;


3) акциз с выкуриваемого на фруктово- и виноградно-водочных заводах спирта из виноградных материалов и сырых фруктов и ягод всякого рода взимать в размере не свыше 14 копеек с градуса (1/100 ведра) по металлическому спиртомеру или не свыше 14 рублей с ведра безводочного спирта;


4) акциз с пивоварения взимать в размере не свыше 3 рублей с пуда поступающего в затор солода;


5) с пивоваренных заводов, производящих затирание солода с применением ручного способа или тяги животных и перерабатывающих в течение отчетного года не более двух тысяч пудов солода, взимать акциз в размере не свыше двух рублей 30 копеек с пуда учтенного солода" (9, 678).


Через четыре дня вышел новый закон "О повышении продажных цен казенного вина и спирта и размеров акциза со спирта, пивоварения и табачных изделий и расценке казенных спирта и вина по сортам посуды и о сроках введения в действие означенной расценки" (11). Вполне очевидно, что о реализации сухого закона никак нельзя было говорить.


16 августа 1914 года в продолжение первого сухого закона выходит второй, название которого "О продлении воспрещения продажи спирта, вина и водочных изделий для местного потребления в Империи до окончания военного времени". В нем "председатель Совета Министров уведомил Министра Юстиции, что Государь Император, 22 августа Высочайше повелеть соизволил: существующее воспрещение продажи спирта, вина и водочных изделий для местного потребления в Империи продолжить впредь до окончания военного времени (Приложено 3 сентября 1914 г.)" (13, 95-96).


1 сентября 1914 года издано распоряжение Правительства "Об изменении порядка открытия в городах пивных лавок, а также оптовых складов пива и меда", из которого видно, что государство не собиралось закрывать или уменьшать количество питейных заведений, как это обычно происходит при введении сухого закона.


Просматривая нормативно-правовые акты этого периода, мы пытались выяснить механизм реализации сухого закона. Некоторую ясность в этом вопросе внесло постановление "О сроках прекращения торговли крепкими напитками по ходатайствам о том сельских и городских общественных управлений". В нем "Совет Министров полагал, на основании статьи 87 Основных Государственных законов (Св.Зак., т. 1, п. 1, изд. 1906 г.), в изменение, дополнение и отмену подлежащих узаконений, постановил:


1. Волостным, гминным, станичным, сельским, селенным, хуторским, аульным и другим заменяющим их сходам и сборам, а в городах и посадах - городским думам и заменяющим их учреждениям, предоставляется возбуждать, установленным порядком, выраженныя в законосостоявшихся постановлениях и приговорах, ходатайства о воспрещении в состоящих в их ведении местностях, а также на расстоянии ста саженей от границ означенных местностей, - продажи крепких напитков.


2. Продажа питей прекращается по ходатайствам о том перечисленных выше (ст. 1) учреждений, распоряжением местного управляющего акцизными сборами, по соглашению с подлежащею административною властию, в порядке статьи 557 Уставов об акцизных сборах (Св. Зак., т. 5, изд. 1901 г., и о Прод. 1912 г.), начиная со дня истечения выданных в данной местности на производство торговли питиями разрешений, но, во всяком случае, не позднее трех месяцев со дня поступления соответствующих ходатайств.


3. Разрешения на право торговли питьями выдаются частным лицам на срок не свыше одного года.


4. Срок разрешений на право торговли питьями, выданных до издания настоящего постановления, оканчивается 31 декабря 1914 года.


5. При закрытии, по ходатайствам о том сельских и городских общественных управлений (ст. 1), частных мест продажи питей до истечения срока (ст. 3 и 4) выданного на право производства такового разрешения, владельцам этих мест возмещаются, - в причитающейся им, по расчету времени части, - внесенные за право производства торговли платежи.


Государь Император, в 27 день сентября 1914 года, на положение Совета Министров Высочайше соизволил" (15, 96-97).


Из постановления видно, что разрешалась частная торговля спиртными напитками. Кроме того, пункт 2 этого документа противоречит статьям 53 и 54 устава об акцизных сборах (1901 г.). Так, в соответствии с уставом "управляющий обязан заботиться о том, чтобы все доходы, подлежащие его ведению, поступали в казну своевременно и сполна, без малейшего ущерба и утайки, а равно, чтобы присуждаемые денежные взыскания поступали без всякого замедления и отлагательства и чтобы правила Уставов об Акцизных сборах соблюдались во всей точности". И далее: "Получая ежемесячно из Казначейства ведомости о поступлении питейных доходов, Управляющий, в случае уменьшения оных, сравнительно с прежними годами, в каком либо из подведомых ему округов, входит немедленно в рассмотрение и объяснение причин такого уменьшения, и если они заключаются в упущениях или злоупотреблениях должностных лиц или заводчиков и торговцев, то принимает немедленно меры к устранению таких упущений или злоупотреблений и, в потребных случаях, об оказании содействия сносится с подлежащими неподведомыми ему местами и лицами" (17, 13). Поэтому вполне очевидно, что управляющий акцизными сборами будет делать все от него зависящее, чтобы не утверждать решение сельского или городского общественного управления о прекращении торговли спиртными напитками. Обращает на себя внимание тот факт, что первый пункт указанного выше постановления соответствует и взят из "Законопроекта о мерах борьбы с пьянством", который 16 ноября 1911 года был одобрен III Государственной думой.


15 ноября 1914 года началось межведомственное совещание по вопросу о производстве и торговле крепкими спиртными напитками. Первым был заслушан вопрос о виноградорстве, виноделии и торговле виноградными винами. Совещание признало возможным разрешить продажу вин и других слабоалкогольных напитков (рябиновки, наливок, ликеров) "как изделий, которыми из стари славится Россия", понизив крепость до нормы, установленной для виноградных вин. В справке по этому вопросу отмечалось, что случае воспрещения выработки специальных водочных изделий и ликеров русская ягодная промышленность потеряет один из самых крупных рынков, закупавший ежегодно ягод и фруктов почти на 10 миллионов рублей. Через два дня после начала совещания министр финансов признал возможным разрешить в ренсковых погребах продажу крепких алкогольных напитков (1, 17).


В марте 1915 года в Петрограде состоялось межведомственное совещание, которое признало своевременным разрешить продажу виноградных вин крепостью до 16? и пива крепостью 4? в городах и "сильно населенных сельских местностях". Совещание постановило ходатайствовать об отмене права заинтересованных общественных управлений запрещать продажу всех спиртных напитков.


Повышенный интерес для нас представляет еще одно постановление "Об ответственности за некоторые нарушения постановлений Уставов об Акцизных сборах и за появление в публичном месте в состоянии явного опьянения", вышедшее 10 июля 1915 года, то есть почти через год после введения так называемого сухого закона. Из нормативно-правового документа следует, что "... V. За изготовление для продажи кваса и тому подобных напитков с содержанием в полтора процента (градуса) и более спирта по Траллесу или с прибавлением несвойственных эти напиткам одуряющих или вредных для здоровья веществ, как, например, настоя табака, калгана, перца и т.п., виновные, сверх отобрания, для уничтожения, всех найденных в наличности таких напитков, подвергаются:


•


в первый раз - денежному взысканию от пятидесяти до ста рублей и аресту на время от двух недель до одного месяца;


•


во второй раз - денежному взысканию от ста до двухсот рублей и аресту на время от одного до двух месяцев;


•


в третий раз - денежному взысканию от двухсот до четырехсот рублей и заключению в тюрьме на время от двух до четырех месяцев.


VI. За варение на основаниях, указанных в статье 124 Уставов об Акцизных Сборах (Св. Зак., т. 5, изд. 1901 г.), меда, пива и браги не для домашнего обихода, а для продажи, виновные подвергаются взысканиям и наказаниям, определенным отделом у сего положения.


Тем же взысканиям и наказаниям подвергаются виновные в выделке изюмного вина без надлежащего разрешения, однако, не в виде промысла, а также в нарушении правил о порядке производства, хранения и выпуска означенного вина.


VII. За появление в публичном месте в состоянии явного опьянения виновные подвергаются:


•


в первый раз - аресту на время от семи дней до двух недель или денежному взысканию от 25 до 50 рублей;


•


во второй раз - аресту на время от двух недель до одного месяца или денежному взысканию от 50 до 100 рублей;


•


в третий раз - аресту на время от одного до трех месяцев или денежному взысканию от 100 до 300 рублей.


VIII. Если сумма акциза и денежного взыскания по делам о тайной выделке обложенных акцизом питей исчисляется по сонованиях, определенных примечанием к статье Уставов об Акцизных Сборах (Св. Зак., т. V, изд. 1901 г.), то указанная в пункте 3 означенного примечания ставка акциза с пивоварения применяется в 10 рублей с пуда солода.


IX. Варение кумышки повсеместно в Империи воспрещается; нарушение сего преследуется наравне с тайным винокурением...


XI. Дела о нарушениях, предусмотренных отделами I-IX настоящего положения, подчиняются, в зависимости от установленных за сии нарушения наказаний, ведению мировых судей или окружных судов, а в местностях, в коих действует Положение о земских участковых начальниках и не введен в полном объеме закон 15 июня 1912 года о преобразовании местного суда (Собр. Узакон, ст. 1003), - земским начальникам, городским судьям, уездным членам окружных судов и окружным судам, по принадлежности, с соблюдением, в надлежащих случаях, в производстве по нарушениям, предусмотренным статьями I и V отдела I и отделом II, порядка, указанного в статье 1125? Устава Уголовного Судопроизводства (Св. Зак., т. XVI, ч. I, изд. 1914 г.)" (4, 103-105).


Из постановления видно, что варить мед, пиво и брагу для домашних нужд, а не для продажи, было можно, что при наличии патента можно было производить и изюмное вино. Кроме этого, какой смысл был в том, что законодатель вводил статью об ответственности за появление гражданина в общественном месте в состоянии сильного опьянения, если уже год как действует сухой закон.


В 1916-1917 годах принимается еще несколько антиалкогольных постановлений: "О воспрещении в пределах Кавказского края выделки и продажи, употребляемыми горскими племенами спиртных напитков - раки (араки), бузы, джабы и т.п." (7), "О русско-китайском соглашении о запрещении производства и торговли спиртом в пограничной с Россией 50-верстной полосе Маньчжурии" (14), "Об установлении правил ликвидации, задержанных и хранящихся на станциях железных дорог отправок спирта, вина, водочных изделий и других крепких напитков" (5). "О воспрещении в 1916-1917 годах производства спирта на всех винокуренных и дрожжево-винокуренных заводах Империи" (8) и "О порядке ликвидации хранящихся на водочных заводах и в торговых заведениях водочных изделий и спиртовых морсов" (12). Приведенный перечень нормативных актов со всей очевидностью указывает на то, что правительство свертывало производство крепких спиртных напитков.


Однако принятые в это же время другие два постановления: "Об учреждении правил об изготовлении, хранении и продажи лекарственных вин, а также о хранении и продаже других, поименованных в аптекарской тоже вин" (6) и "О повышении акциза на фруктовый, виноградный и коньячный спирт" (10) указывают на противоположные трезвости меры.


Кроме того, постановление Временного правительства "Об изменении и дополнении некоторых относящихся к изготовлению и продаже крепких спиртных напитков постановлений" от 27 марта 1917 года повсеместно закрепляло продажу крепких спиртосодержащих веществ для питейного потребления. В винодельческих местностях такая продажа допускалась только в городских поселениях и только после истечения года со дня ратификации мирного договора (3, 117).


Подводя итоги проведенного исследования по вопросу о сухом законе в России в период с 1914 по 1917 год, можно с уверенностью утверждать, что эта попытка потерпела крах. Почему?


Во-первых, период с 1914 по 1916 год характеризуется развитием инфляции (194 %), а 1917 год - гиперинфляции (426 %) (16, 183). Поэтому в этот период многие заводы по производству алкогольных напитков закрывались, так как государство не могло их финансировать. Для восполнения бюджета повышались ставки акциза со спиртных напитков. Товарная функция алкогольных напитков среди трудящихся становится определяющей.


Во-вторых, производство пива, меда и браги для домашних нужд разрешалось.


В-третьих, при наличии патента разрешалось для домашних нужд производить изюмное вино.


В-четвертых, решение о прекращении продажи спиртных напитков принималось местным управляющим акцизными сборами, который не был заинтересован в уменьшении доходов от производства и продажи алкогольных напитков.


В-пятых, акцизные управления по-прежнему выдавали разрешения частным лицам на торговлю спиртными напитками на срок не свыше одного года.


В-шестых, царское правительство не думало отказываться от столь прибыльной статьи в государственном бюджете (почти 1/3 ).


Таким образом, с точки зрения объективных историко-правовых фактов, сухой закон в дореволюционной России - вымысел.


ГЛАВА 3


Теоретико-правовые основы подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД России


Исторические предпосылки и правовая база государственной политики в области подготовки научных кадров в системе МВД России


Исторические предпосылки формирования системы подготовки профессиональных и научных кадров для Министерства внутренних дел России


Большое значение для решения современных проблем подготовки научных и научно-педагогоических кадров в системе МВД России имеет всесторонне изучение и творческое использование его исторического багажа. Осознание того, что достигнутое ныне состояние высшего образования является итогом всего предшествующего периода в истории высшего образования, позволяет видеть эволюцию развития системы на протяжении всего пройденного пути. Историко-правовой анализ опыта российского высшего образования и особенно подготовки научно-педагогических кадров позволяет проследить процесс возникновения и развития различных моделей вузовского и послевузовского образования, прогнозировать их функционально-динамическое развитие и использовать уроки прошлого в современных условиях. Все это будет иметь большое значение не только для стимулирования процессов правовой и нравственно-правовой социализации личности, но и позволит использовать аккумулированный научный потенциал для развития демократических институтов правового государства. История развития теоретико-правовых основ подготовки научных и научно-педагогических кадров - одна из необходимых частей современной истории права и государства.


Период 1720-х -- 1860-х годов представляет собой первый этап возникновения и становления российского законодательства о высшем образовании. Отдельными авторами проводилась идея о возникновении университетского образования в России еще в ХVII столетии, т.к. прообразами университетов признавались духовные академии -- Киево-Могилянская и Московская Славяно-греко-латинская. Очевидно, что университетское образование в собственном смысле возникло лишь в ходе создания сети академических учреждений в Санкт-Петербурге, а потому первым законодательным актом об университетском образовании считаем именной указ от 28 января 1724 г., утвердивший Проект учреждения Императорской Академии Наук. Второй этап связан с проведением общероссийской университетской реформы 1863 г. и принятием основных положений университетского устава 1863 г. В отличии от Западной Европы, где первые университеты возникли в ХI--ХIII вв. преимущественно на средства церкви, университетское образование в России складывается по инициативе и на средства государства только в ХVIII столетии, в период господства профессионально-сословного образования. "Государственное" происхождение обусловило принципиальные черты университетского образования: университеты являлись государственными учреждениями, т.е. имели определенные функции, штаты, бюджетное финансирование, делопроизводство, именовались императорскими и т.д.; в результате апробации нескольких моделей включения университетов в образовательную систему государства сложилась яркая специфика центрального управления университетами; при этом внутреннее университетское управление носило характер ограниченной автономии; отражением идейной основы университетского строительства являлась провозглашенная государством цель университетского образования -- подготовка государственных служащих; и преподаватели, и студенты приобретали классные чины; преподавание носило светский характер; в университетах отсутствовали богословские факультеты (за исключением Дерптского университета), теология передавалась в ведомство синода.


Наиболее полно система государственного благоприятствования развитию университетского образования проявилась в России в создании эффективного механизма воздействия -- мощной правовой базы деятельности университетов. В этот период осуществилась ее эволюция от первых попыток регламентировать деятельность единичных университетов ХVIII века (первый этап) до формирования стройного нормативного массива, эффективно регулировавшего функционирование расширившейся сети университетов в первой половине ХIХ века.


Центральной проблемой этого законодательства и практики его применения являлось управление университетами, развитие которого также претерпело два основных этапа. В XVIII столетии отсутствовала единая отрасль государственного управления образованием. При оформлении правового статуса университетов как государственных учреждений законодатель использовал различные институциональные модели управления университетами: академический университет рассматривался как органическая часть Императорской Академии Наук и подчинялся его органам; Московский университет носил статус Императорского, подчинялся напрямую Правительствующему Сенату, имел кураторов из высокопоставленных вельмож и назначаемого директора с обширными полномочиями.


В первой половине ХIХ в. оформились также основные направления правового регулирования российского университетского образования, содержательные особенности которых наметились законодательством предшествующего столетия -- регламентация конкретных полномочий соответствующих органов государства и автономных возможностей внутриуниверситетских органов в части управления образованием, закрепление правового положения профессорско-преподаватепьского корпуса университетов, формирование правового статуса студентов, а также регулирование непосредственно образовательной деятельности университетов. Анализируя уровни регулирования соответствующих групп отношений, можно сделать вывод о том, что самостоятельность нормотворчества министерства народного просвещения проявлялась преимущественно в рамках двух последних направлений регулирования; в остальных случаях требовалась одобрительная резолюция верховной власти.


Постановка вопроса о месте университетского законодательства как единой объективной целостности в правовой системе Российской Империи и его решение позволили сформировать новые представления по данной проблеме. Учитывая ряд принципиальных особенностей, а именно вкрапления в законодательные акты преимущественно административного характера норм других отраслей права, сложившуюся специфику управления, единство целей и задач регулирования, особенности университетских уставов как основополагающих узаконений, находим, что университетское законодательство, периода его становления, представляло собой некоторый обособленный нормативный массив в рамках законодательства административного, тяготевший к оформлению в самостоятельное подразделение структуры законодательства. В ХIХ в., с образованием в 1802 г. министерства народного просвещения, сложилась единая отрасль государственного управления образованием, в том числе -- университетским, причем с такими принципиальными новшествами, как система, учебных округов и попечительство. Эволюция подготовки научно-педагогических кадров свидетельствовала о стремлении государства к максимальной централизации образовательных процессов, что особенно характерно проявлялось в периоды общеуниверситетской реакции в 1820-е гг. и на рубеже 1840--1850-х гг.


Изучение проблемы университетской автономии позволило сделать вывод о том, что отсутствовало многоуровневое самоуправления в классическом (европейском) понимании данной категории -- автономия российских университетов носила ограниченный характер, что было прямым следствием государственного происхождения университетов и провозглашения узкоутилитарной цели университетского образования. Менее "усеченной" являлась предоставленная законодательством и осуществлявшаяся на практике автономия Дерптского университета, максимально впитавшего традиции немецких университетов.


Новое видение места вузовского законодательства в правовой системе российского государства восемнадцатого - первой половины девятнадцатого века, обусловленной его особенностями и спецификой, позволяет объяснить, по крайней мере, в историческом плане возникновение дискуссий в 1960-1980 годы о месте законодательства об образовании и о подготовки научно-педагогических кадров в правовой системе и усмотреть обоснованность самой современной постановки проблемы самостоятельности образовательного права и образовательного законодательства.


Принципиальной особенностью регулирования образовательной деятельности российских университетов явилась своеобразная стандартизация вузовского и послевузовского образования; позитивная значимость её как составного элемента регулирования образовательных процессов была велика: предписывая конкретный цикл учебных дисциплин: государство инициировало развитие российской науки; стимулировало эффективное функционирование института государственной службы, устанавливая в перечне обязательных учебных дисциплин именно те, которые составляли основу качественной подготовки требующихся государству специалистов, чиновников конкретного уровня и конкретного рода государственной службы. Все это в полной мере проявилось в регулировании университетского юридического образования; развившаяся в университетах юридическая наука последовательно превращалась в инструмент внутренней государственной политики.


В университетском законодательстве дореволюционной России должное внимание уделялось и основным субъектам образовательных отношений -- преподавателям и студентам, тем самым формировался правовой статус профессорско-преподавательского состава и правовой статус ученого. Проявлением системы благоприятствования университетам явилось практически изначальное принципиальное моделирование правового положения ученых на основе функциональной связи диплома о присвоении ученой степени с государственной службой; основным компонентом правового статуса ученых также явилось их постепенное включение в систему государственной службы, наделение правом на приобретение соответствующего классного чина.


Поэтому можно с полным правом сказать, что определяющее участие государства в развитии высшего образования в условиях России в целом имело положительное значение. Это проявилось в финансировании, его стабильности, существенном единообразии университетского строительства, в формировании единой законодательной базы деятельности университетов, в централизованном обеспечении научными кадрами и учебно- методическими средствами, в повышении авторитета научной квалификации из-за ее значимости в государственной службе, в развитии науки и подготовке специалистов на отечественной научной и законодательной базе. Активное государственное воздействие сопровождалось и рядом негативных последствий, таких как ограничение внутриуниверситетской инициативы и независимости, содержательная ограниченность преподавания, сословная ограниченность студенческого состава, различие между нормативным регулированием и реализацией законодательных предписаний, между правом писаным и правом действительным. Существенным недостатком считаем также отсутствие продуманной стратегии законодательной политики правительства, единой программы законодательных мер по отношению к университетам. Тем не менее, итогом всей деятельности российского государства в сфере университетского образования явилось формирование стройной системы университетов с высоким уровнем подготовки кадров.


Говоря об общей характеристики законодательства об университетах ХVIII -- первой половины ХIХ века можно отметить, что это - самый значительный период в истории государства и создания университетов. Его эволюция будучи напрямую зависимой от состояния государственной политики в отношении университетов, прошла два основных этапа. 1720--1800-х годы -- первый этап развития российского университетского законодательства, этап поиска и экспериментов, приспособления заимствованной идеи "Universitas" российским условиям. Законодательные акты этого периода адресовались университету при Императорской Академии Наук (1720-1760-е гг.} и Московскому Императорскому университету (1755-1800-е гг.). Отсутствие единой отрасли государственного управления образованием в Империи, в том числе -- университетским, влекло за собой ряд внешних особенностей законодательства, а именно: их немногочисленность, верховный (непосредственный) характер регулирования, когда законодательные акты исходили непосредственно от Императора или Правительствующего Сената, преобладание такой формы законодательных актов, как указ, отсутствие единой последовательной программы законодательной политики в отношении университетов. Наиболее значимой классификацией законодательства об университетах этого времени является их группировка по содержательному признаку на блок актов масштабного характера, выступавших своеобразными вехами в университетском строительстве (указ 1724 г. об учреждении Императорской Академии Наук с университетом и гимназией, академический регламент 1747 г., указ 1755 г. об учреждении Московского университета с гимназиями) и блок указов, регулировавших отдельные вопросы университетской жизни " в добрых нравах и свободных науках".


Недостаток нормативно-правовых актов в адрес университетов в ХVIII столетии активно компенсировался внутриуниверситетскими актами организационно-процедурного характера -- инструкциями, рапортами, ордерами кураторов и пр., не имевшими статуса законодательных установлений, но выполнявших на локальном уровне функцию регулирования соответствующих отношений, возникавших спорных ситуаций.


В этот период сформировались некоторые принципиальные содержательные особенности правового регулирования университетского образования: законодательство об университетах не содержало четкой дефиниции категории "университет", университетское образование, научная подготовка носило светский характер, т.к. богословского факультета не предполагалось; складывалась специфика управления университетами -- при отсутствии единой отрасли государственного управления образованием законодатель закреплял нетипичные конструкции и модели отношений государства с университетами; в законодательстве последовательно проводилась идея государственного утилитаризма как принципиальной основы университетского образования; для популяризации этого типа образования нормативно закреплялась функциональная связь университетского диплома с государственной службой; в механизме правового регулирования университетского образования преобладала регулятивная функция, способы дозволения и обязывания, при меньшем количестве норм-запретов. Многие эти особенности были восприняты законодательством следующего периода. ХVIII век в истории правового регулирования российского образования характеризовался также и обилием проектов, направленных на улучшение принципиальных основ модели образования; некоторые из них явились основой законодательных преобразований начала Х1Х в.


Второй этап связан с 1800--1860 годами. В связи с реформированием всей системы управления Российского Государства и созданием единой отрасли управления образованием с руководящим органом -- министерством народного просвещения в 1802 г., учреждением сети университетов в стране существенно изменилось и законодательство: обильный поток законодательных актов более целенаправленно регулировал деятельность образования. В конце этого периода была начата работа по официальной инкорпорации законодательства о народном образовании, и об университетах , которые вели подготовку научно-педагогичских кадров в том числе, разделившая его на 2 части -- постановления по Министерству Народного Просвещения и распоряжения по этому министерству. В этот период упрочения позиций университетского законодательства в российской правовой системе отчетливо проявились 2 основные тенденции. С одной стороны, будучи составной частью законодательства Империи, законодательство об университетах отражало многие его характерные черты: не было ясности и единообразия в понятии закона как результата правотворческой деятельности государства; законодательные акты издавались в разнообразных формах (среди утвержденных Императором актов выявлено 12 форм -- манифесты. Высочайшие повеления, указы, учреждения и т.п., среди министерских распоряжений -- 9, а именно: предложения, предписания, разъяснения и пр.); отсутствовали четкие критерии разграничения законов и актов подзаконного характера; встречались отдельные нормативные акты прецедентного характера; изменения в уставах осуществлялись не путем отмены положений последних, а в результате фактической замены другими Высочайше утвержденными актами. С другой стороны, университетское законодательство имело и собственную специфику: регулирование носило верховный характер, т.к. существенно преобладали утвержденные Императором акты; основными законодательными актами являлись уставы университетов, обладавшие целым рядом принципиальных особенностей.


Качественно новый уровень университетского законодательства этого этапа, в сравнении с предыдущим столетием, проявился также в оформлении основных направлений правового регулирования университетского образования. К ним необходимо отнести управление университетами, включая регламентацию проявлений их автономии, регламентацию образовательной деятельности университетов, формирование правового статуса профессорско-преподавательского корпуса, его службу по ведомству МНП, становление правового статуса студентов.


Таким образом, второй этап в истории законодательной регламентации университетского образования характеризовался уже более пристальным вниманием государства к университетам и научной подготовки; законотворческая деятельность в отношении этих учебных заведений активизировалась, и университетское законодательство этого периода представляло собой уже цельный нормативный массив.


В первой половине ХХ в. российским университетам было дано несколько уставов: устав Виленского университета 1803 г., уставы Дерптского университета 1803 и 1820 гг., Московского, Харьковского и Казанского университетов 1804 г., Киевского университета 1833 и 1842 гг. и общие уставы 1835 и 1863 гг. Подготовительные материалы университетских уставов начала столетия свидетельствовали об ориентации законодателя на немецкий тип университетов, последующие уставы содержали идеи, направленные на максимальное приспособление университетской модели образования к российским условиям и потребностям современной науки.


Специфика университетских уставов как внешней формы законодательных актов была охарактеризована еще дореволюционными правоведами1 . Она может быть , на наш взгляд дополнена также рядом особенностей.. Урегулировав многообразие отношений в области университетской жизни, что было прямым следствием финансовой зависимости университетов от государства, они представляли собой комплексные нормативные акты со значительными элементами кодификации предшествующего законодательства, о чем свидетельствуют как утвержденные императором юридические документы, фактически заменявшие уставные положения, так и различные проекты, создававшиеся в ходе университетских реформ. Кроме того, наряду с общими принципами регулирования университетского образования, осуществлявшимися посредством действия общих уставов российских университетов, складывались и особенности правового регулирования образования в Дерптском, Виленском, Гельсингфоргском университетах, имевших свои уставы. Особенностью можно назвать и недолговечность, быструю смену уставов, объяснявшуюся государственным характером происхождения российских университетов, нивелировкой европейского заимствования в соответствии с условиями России.


В дореволюционной правовой науке образовательная деятельность государства традиционно рассматривалась как одна из составляющих полицейской деятельности правительства, а отношения между государством и университетами -- в качестве составной части полицейского (административного) права, а именно полиции благосостояния; в официальных отчетах и обзорах законодательства исследуемого периода законодательные акты об университетах включались в рубрику "Законодательство о предметах государственного благоустройства". В некоторых историко-правовых исследованиях высказывалось мнение, что процесс создания целого ряда университетов в России в первой половине ХIХ в. повлек за собой формирование отдельной (периферийной) отрасли общеимперского законодательства -- законодательства об университетах.


Вместе с тем, необходимо отметить что анализ университетского законодательства России позволил высказать предположение, что с одной стороны, необходимо рассматривать комплекс нормативно-правовых актов об университетах в рамках административного законодательства по причине преобладания норм соответствующей отрасли, наличия соответствующих приемов и способов регулирования. С другой стороны, налицо ряд черт университетского законодательства, придающих ему обособленный и целостный характер: наличие университетских уставов -- комплексных, отчасти кодифицированных актов; единство целей и задач университетского образования; четкое оформление отдельных направлений правового регулирования университетского образования; сложившаяся специфика управления университетами; особенности сформировавшегося правового статуса основных субъектов образовательных отношений -- преподавателей и студентов; осуществление регулирования университетского образования посредством норм не только административно-правового характера, но и норм других отраслей процессуального, финансового и др. Перечисленные особенности обширного российского законодательства об университетах дают возможность охарактеризовать его как некоторый нормативный массив в рамках законодательства административного, тяготевший к оформлению в самостоятельное подразделение структуры общеимперского законодательства.


Отсутствие единой отрасли управления образованием в 1720- 1800 гг., которая не могла обособиться при существовавшей "корпоративности" сословно-профессиональных учебных заведений, подчинявшихся разным ведомствам, вынуждало законодателя изобретать и опробовать при управлении особый порядок, что отражалось на специфике их правового статуса и на моделировании принципиальных начал внутреннего управления. Университет при АН рассматривался как органическая её часть без своих собственных органов с подчинением единоличному (Президенту Академии) и коллегиальному (канцелярии) органам управления. Должность назначаемого ректора университета появляется лишь после проведенного академическим Регламентом 1747 г. относительного обособления университета в системе академии наук; автономии университета не предполагалось. Московский университет, находясь под протекцией императора, имел двух кураторов из числа приближенных к императору лиц, подчинялся напрямую правительствующему сенату, имел назначаемого директора с обширными полномочиями. Единственным проявлением университетского самоуправления (и его гарантией) в свете западноевропейской концепции автономии университета служил собственный университетский суд. При соотношении государственной опеки ("патернализма") с элементами автономии баланса не предполагалось, а на практике, при усилившейся бюрократизации университетского чиновничества, даже зачатки идеи автономии сходили на нет.


Принципиальной особенностью XIX века стало создание отдельной отрасли государственного управления образованием в империи в соответствии с Манифестом об учреждении министерств 1802 г. Первоочередной задачей министерства народного просвещения являлось устроение единой образовательной системы; к 1803--1804 гг. она была создана на основании утвержденных императором "Предварительных правил народного просвещения" 1803 г.: устанавливалось 4 возможных вида учебных заведений -- приходские училища, уездные училища, губернские училища и университеты с иерархической подчиненностью этих ступеней системы "снизу вверх". Принципиальным новаторством в управлении образованием явилось установление учебных округов по университетам во главе с попечителями; губернии страны были приписаны к Московскому, Дерптскому, Виленскому, Харьковскому, Казанскому и Санкг-Петербургскому учебным округам. Таким образом, коллегиальным средоточием учебно-административной власти в округе становился университет, а единоначальным руководителем -- назначаемый властью попечитель.


Главной проблемой первых законодательных построений явилось нечеткое разграничение компетенции попечителей и университетов. "Размытость" их полномочий в отношении управления подчиненным учебным округом, в совокупности с другими факторами -- европейскими политическими событиями, подрывавшими авторитет немецкого типа устройства университетов, внутригосударственной реакцией и субъективным фактором (деятельностью попечителей Казанского и Санкт-Петербургского учебных округов Магницкого и Рунича), закономерно вела к общей университетской реакции начала 1820-х годов, когда функционировало объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения, и преобразованиям по отдельным университетам, едва не приведших к их закрытию.


Переломным моментом в управлении университетами явился период 1830-х годов; идеологической основой проводимых преобразований явилась формула министра Уварова "самодержавие, православие, народность". В ходе окружной реформы 1835 г. происходило нормативное упорядочение взаимоотношений попечителей и университетов, последние утрачивали право руководства училищами округа. Полноправным руководителем округа становился представитель власти -- попечитель. Позднее -- на рубеже 1840--1850-х гг. -- произошла концентрация патерналистских традиций в управлении университетами: управление учебными округами (и соответственно -- университетами) поручалось высшему местному начальству -- генерал-губернаторам. Период конца 1850 -- начала 1860-х гг. характеризовался постепенным реформированием самого министерства; это повлекло за собой существенную реорганизацию образовательной системы страны: законодатель разрушил первоначальную административную связь между учебными заведениями разных ступеней.


Проблемы университетской автономии и подготовки научных кадров являлись извечным "краеугольным камнем" университетского вопроса; общая схема самоуправленческих начал и возможностей за указанный период была следующей: практически полная организационная и учебно-научная автономия университетов по германскому образцу в начале периода, закрепленная уставами 1802--1804 гг. -- поглощение автономии университетов максимальной централизацией властных полномочий в руках попечителей учебных округов и министра и оформление его в Общем уставе императорских российских университетов 1835 г. -- восстановление, но на новых началах, автономии университетов в "период великих реформ" (устав 1863 г.). В соответствии с университетскими уставами начала столетия предусматривались такие возможности самоуправления, как четкое распределение полномочий между главными университетскими органами: советом, правлением, ректором, факультетскими собраниями и деканами, наличие собственного университетского суда, руководство училищами округа. Однако, такая законодательная модель внутреннего управления в университетах оказалась хрупкой: она зачастую "отторгалась" практикой, уже вскоре самодержавная власть стала вносить в нее изменения, нечеткость ряда формулировок уставов порождала трудности и требовала их разрешения. Общий университетский устав 1835 г. уже содержал специальный раздел о попечителе, полномочия "оплота" автономии -- университетских советов сводились, в основном, к обсуждению вопросов преподавания, были упразднены судебные функции университетов, они утрачивали значение коллегиальных органов руководства учебными заведениями округа. Большинство высказанных в ходе подготовки университетской реформы 1863 г. мнений сводилось к расширению автономных возможностей университетов; общим уставом 1863 г. университетским советам действительно предоставлялись обширные полномочия, однако большинство из них требовали санкции попечителя или министра. Восстанавливался университетский суд, призванный решать дисциплинарные проступки. Представляя собой компромисс между формирующимся гражданским обществом и государством, устав намеренно оставлял "размытыми" границы между властными полномочиями правительства и университетов. Таким образом, внутреннее университетское управление представляло собой не автономию в традиционном (западноевропейском) понимании, а лишь "степень дозированной инициативы". Университеты со временем становились критическими узловыми точками, где напряжение, рождаемое конфликтом между официальной авторитарностью и автономным общественным развитием, проявлялось в форме взаимного непонимания и конфронтации. Отсюда нестабильность законодательных ориентиров, предоставлявших разный уровень самоуправленческих возможностей и постоянные трудности их реализации: самодержавие трудно мирилось с любым проявлением корпоративности.


Говоря о законодательной регламентации образовательной деятельности университетов как средства проведения образовательной политики следует отметить, что определяющим компонентом российской образовательной политики являлась своеобразная государственная стандартизация образования, т.е. нормативные предписания в адрес университетов обязательного для преподавания круга учебных дисциплин, создания необходимого числа профессорских кафедр и преподавательских должностей и специального комплекса требований к преподаванию. На примере регламентации юридического образования показывается позитивная значимость стандартизации: с одной стороны, предписывая преподавание конкретного цикла учебных предметов и создавая необходимые для этого условия, государство выступало прогрессивной силой для развития науки; собственно, в исследуемый хронологический период в университетах преподавали преимущественно не учебные дисциплины, а именно науки в состоянии их развития на то время. С другой стороны, это стимулировало и развитие института государственной гражданской службы, т.к. в перечне установленных государством учебных дисциплин имели место именно такие, которые были необходимы для качественной подготовки требующихся государству специалистов, чиновников конкретного уровня и конкретного рода государственной службы.


Итак, образовательная политика государства в отношении юридического образования прошла два основных этапа развития: 1) 1720-е -- 1820--1830-е гг., 2) начиная с 1820--1830-х годов вплоть до пореформенного периода. Качественное своеобразие первого периода (этапа становления) государственной политики в отношении юридического образования было обусловлено ориентированной на Западную Европу философско-правовой, естественно-правовой направленностью государственных стандартов образования, обращенной на достижения европейской науки. Попытки усилить преподавание российского законодательства, в том числе издание верховной властью соответствующих узаконений, и развить практические навыки его применения зачастую оставались на этом этапе безуспешными. Во второй период акценты сместились в сторону регламентации подготовки юристов на отечественной, национальной базе, значительную часть образовательных стандартов заполнили собственно юридические (отраслевые) науки. "Водоразделом" здесь выступила совокупность объективных и субъективных факторов, к которым необходимо отнести систематизацию российского законодательства, проводимую правительством идею официальной народности и преобразования на местах, а так же систему подготовки научных кадров и присвоения ученых степеней.


Следует, очевидно заметить, что нормативно-правовая база регулирования процесса прохождения учеными ступеней их научной квалификации исторически сложилась довольно давно и была прежде всего связана с практикой присуждения ученых степеней и званий. Обычай присуждать ученым степень доктора возник, по-видимому, в XII веке на юридическом факультете старейшего европейского университета в Болонье. Это были доктора права. Затем довольно быстро католическая церковь ввела степень доктора богословия, которую присуждал либо римский папа лично, либо им на то уполномоченный канцлер университета. Степень доктора медицины присуждала конгрегация медиков -- членов медицинского факультета университета. Естественно, что специалисты, особенно при массовом производстве и потреблении соответствующих услуг, должны быть сертифицированы. Естественным также является и стремление к некоторой определенности в иерархии уровней квалификации специалистов. Докторская квалификация определялась необходимостью соискателя пройти предварительно все предшествующие низшие академические степени. Сдать экзамены, выдержать публичный диспут, дать пробную лекцию, написать диссертацию и все это необходимо было делать на латинском языке. При этом нужно указать на то, что получение ученной степени предполагало прохождение всех ступеней образования, начиная с уровня бакалавра.


Впервые о праве присвоения степени бакалавра студентам по завершении ими начального этапа высшего образования упоминается в уставе Парижского университета в 1215 г. С начала ХIХ в. степень бакалавра стала присваиваться во Франции лицам, имеющим среднее образование. В России бакалаврами впервые стали именоваться преподаватели духовных академий, а с конца ХVIII в. эту степень стали присваивать выпускникам учительского института при Московском университете. В соответствии с университетскими уставами разных лет лица, успешно окончившие полный курс российского университета, получали звание действительного студента, что давало право при определенных условиях (окончание университета с отличными результатами и выполнение диссертации) претендовать на первую ученую степень -- кандидата. Следующими степенями были магистр и доктор. Ученая степень магистра следовала за ученой степенью кандидата. Порядок получения ученой степени магистра закреплен в специальном Положении о производстве в ученые степени, утвержденном в 1819 г., которым введена также ученая степень доктора наук. В Положении о производстве в ученые степени 1844 г. и в последующих университетских уставах магистрат был сохранен.


Таким образом, в начале XIX века в связи с созданием в России университетской системы были сформулированы законодательно общие принципы научной аттестации. Право давать ученые степени или "достоинства" было предоставлено указом Александра I "Об устройстве училищ" открываемых Дерптскому, Казанскому, Харьковскому и (позднее) Петербургскому университетам, равно как и старейшему нашему -- Московскому университету. Это право было детально разработано, вплоть до процедурного регламента, когда высочайший указ 5 ноября 1804 года утвердил уставы трех первых университетов -- Московского, Харьковского и Казанского. Устав не только определял состав университета, руководящие органы, обязанности преподавателей, но и содержал раздел "Об испытаниях и производстве в университетское достоинство".


Устав определял требования к соискателям ученых степеней и процедуру "производства в университетское достоинство". Все "возводимые" должны были сдавать испытания специальной комиссии под председательством декана; предусматривались ученые степени кандидата, магистра и доктора. Университетский устав 1804 года был значительным шагом в создании системы и регламентации подготовки и аттестации научных кадров. Особенно важным являлось то обстоятельство, что право присуждения ученых степеней получили все российские университеты. И все они руководствовались одинаковыми требованиями к уровню подготовки претендентов на ученые степени и процедуре их получения. Подобного подхода в масштабе государства не было ни в одной стране мира.


Порядок получения ученых степеней был закреплен в специальном "Положении о производстве в ученые степени", утвержденном в 1891 году. Положение определяло науки, по которым могли проводиться испытания на ученые степени и присуждаться степени. Что может считаться, по-видимому, первой номенклатурой специальностей ученых. Все науки делились на четыре факультета (раздела) богословский, философский, юридический и медицинский.


При определении ученых степеней и порядка их получения подчеркивалось, что "познание, одной памятью приобретенное, не может быть достаточно для составления главного предмета (степени), как, например, сведения в одном из новейших языков". Положение определяло четыре ученые степени: студент, кандидат, магистр, доктор.


Так оно и шло, подвергаясь в течение столетия постепенным изменениям эволюционного характера. После революции декретом Совнаркома РСФСР от 1 октября 1918 г. "О некоторых изменениях в составе и устройстве государственных учебных и высших учебных заведений Российской Республики" были упразднены ранее существовавшие ученые степени и ученые звания, устанавливалось единое звание профессора для ведущих преподавателей высших учебных заведений и звание преподавателя для остальных.


Магистрат отсутствовал до 1933 г., когда президиум Всесоюзного комитета по высшей технической школе (ВКВТШ) установил новую иерархию ученых званий: профессора, доцента и ассистента, а также степеней -- доктора (высшая ступень) и магистра (научная ступень). Постановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 13 января 1934 г. "Об ученых степенях и званиях" степень магистра была окончательно упразднена. Изданное через три года (20 марта 1937 г.) постановление Совета Народных Комиссаров СССР "О6 ученых степенях и званиях" сохранило ученые степени, введенные в 1934 г., и установило следующие ученые звания: ассистент -- в вузах, младший научный сотрудник -- в научно-исследовательских учреждениях, доцент -- в вузах, старший научный сотрудник -- в научно-исследовательских учреждениях; профессор -- в вузах и научно-исследовательских учреждениях. Постановлением СНК СССР от 13 января 1934 года на основании решения ЦИК СССР от 19 сентября 1932 года в СССР были установлены ученые степени кандидата и доктора наук и определен порядок защиты соответствующих диссертаций. Созданная в те годы система аттестации работает и в настоящее время -- по существу, без серьезных изменений и сбоев. Эта система и в наше время является одним из немногих островков стабильности. Носителем преемственности и традиций, представляет собой пример того, что не только в принципе, но и реально в течение более чем полувека хорошо функционировало в СССР.


Во главе общесоюзной системы аттестации находилась Высшая аттестационная комиссия, созданная с целью обеспечения единства требований к соискателям ученых степеней и ученых званий. Долгое время она работала в системе высшего образования. Однако в связи с возросшими масштабами подготовки научных кадров, которая стала осуществляться не только в высшей школе, но и в академических и отраслевых институтах, аттестация научных и научно-педагогических кадров приобрела межотраслевой общегосударственный характер. Вследствие этого Высшая аттестационная комиссия в 1974 году получила статус межотраслевого государственного органа, осуществлявшего руководство системой аттестации в СССР.


Известно множество эквивалентных определений понятия диссертации, но наиболее четкое определение дал В. Даль, утверждающий, что значение ее очень велико не только в смысле научной аттестации, но оно велико и для ученого, особенно молодого. Необходимость остановиться, оглядеться, подвести, пусть промежуточные, итоги, осмыслить сделанное, взглянуть на проблему по-новому, более широко, может быть, возвратиться к диссертации (рассуждение, разыскание, розыск, исследование) -- это небольшое научное сочинение с целью доказать одно или несколько научных положений, и что пишутся диссертации на предмет получения ученой степени.


Таким образом, диссертация -- это апробированная временем форма научной работы, научное сочинение, где необходимо обратиться к эксперименту в иной или более полной постановке, произвести расчеты, обратиться к архивам, в библиотеку, необходимость написать связный и стройный текст, обладающий внутренней логической цельностью и сквозным образом проводящий единую мысль, -- все это формирует ученого, делает его более зрелым и мудрым. Процесс написания очень важен: ведь это не только процесс оформления результатов, что, конечно, и само по себе существенно; это -- процесс формирования специалиста и его содержательной сути тоже. Безусловно, на защиту может быть представлена и уже опубликованная книга научного монографического характера или ставший популярным учебник. Больше того, такие события должны приветствоваться научной общественностью, ведь в этих случаях основной вопрос аттестации -- вопрос значимости результатов и личного вклада автора уже практически решен самим ходом жизни.


Научное творчество все больше и больше принимает характер труда общественного. При написании же диссертаций "на предмет получения ученой степени" естественным образом выпячивается частный характер присвоения научного труда. Возникающее противоречие снимается, по тому, как соискатель ученой степени решает эти деликатные вопросы. Об этом можно судить о его профессиональной и нравственной зрелости как ученого. У крепкого ученого, представителя крепкой научной школы проблем такого рода не возникает. Очевидно, что и в этом отношении диссертация как некий объективизированный предмет аттестации должна быть идеальной как по форме, так и по существу.


Установление квалификации специалиста (его аттестация, получение ученой степени, т. е. фиксация достижения некоторой определенной степени в определенной иерархической системе), очевидно, не может не быть формализованным. Процедура должна быть ясно оговоренной и совершенно определенной. Важнейшей составляющей процедуры защиты диссертаций является публичность этого процесса. Как было показано выше это исходит и сохраняется мировой научной общественностью парадигма гласного процесса присуждения ученых степеней, необходимости публичного диспута (т. е. обсуждения -- лат.) по материалам, вынесенным на защиту. Обширный и многовековой опыт, как зарубежный, так и отечественный, убедительно свидетельствует в пользу несомненной необходимости и высокой полезности проведения публичного диспута при защите диссертаций.


Существующая ныне в России система аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации естественным образом стала правопреемником соответствующей системы СССР. В 1992 году был создан Высший аттестационный комитет Российской Федерации (ВАК России)1. Комитет является центральным органом федеральной исполнительной власти, удостоверяющим в государственном порядке квалификацию научных и научно-педагогических работников во всех областях науки. ВАК России -- это единственная в Российской Федерации организация, осуществляющая государственный контроль единства требований к соискателям ученых степеней и ученых званий.


Необходимость существования подобного единого центра в России -- огромной стране с исторически сложившимся региональным и профессиональным своеобразием традиций и культур -- в век научно-технического прогресса очевидна. Так же как и значимость самой аттестационной деятельности, обеспечивающей существование и функционирование единого научно-технического и культурно-образовательного пространства России.


Российская система аттестации базируется, прежде всего, на сети диссертационных советов, созданных ВАК в высших учебных заведениях, научно-исследовательских институтах, научно-производственных объединениях и других им подобных организациях. Диссертационные советы, т.е. ученые советы, собираемые специально для проведения публичной защиты диссертаций, являются основным звеном аттестационной работы. Именно сюда соискатель представляет свою диссертационную работу на предмет ее защиты и получения соответствующей ученой степени, именно здесь изначально проводится наиболее полная экспертиза диссертации. Единство требований не может быть реализовано без соответствующей обратной связи. С этой целью ВАК централизованно проводит дополнительную экспертизу докторских и (выборочно) кандидатских диссертаций. Непременным условием успешности такой работы является опора на научную общественность, широкое привлечение к аттестационной работе высококвалифицированных экспертов -- ученых и специалистов с твердо установившейся репутацией объективных людей, представителей различных научных школ. Только самый серьезный учет веского мнения научной общественности может предотвратить возникновение ошибок, да и прямых злоупотреблений, возможных, вообще говоря, в централизованной системе аттестации, всегда имеющей склонность скатить к герценовскому "министерству табели о рангах". Поэтому ВАК России придает огромное значение накопленному в течение многих десятилетий позитивному опыту делового взаимодействий с учеными, научными коллективами и научными учреждениями, высоко оценивает прочно сложившиеся устойчивые и крепкие традиции опоры на научную общественность. В настоящее время на территории России создано около 3100 диссертационных советов. В них работают примерно 60 тысяч докторов (главным образом) и кандидатов наук. Непосредственно в ВАК функционирует свыше сорока экспертных советов, в них полторы тысячи экспертов выполняют коллективную экспертизу уже защищенных диссертаций.


Конечно, в масштабе столетий можно было бы и не останавливаться на тенденциях последних пяти лет, но с ходом истории время все уплотняется и уплотняется, и это наше время. Так, в последние годы наметилась тенденция к снижению в России числа защит кандидатских диссертаций (на одну -- полторы тысячи защит в год при общем числе 15--16 тысяч в 1993 году).


Примечательна тенденция снижения доли докторских диссертационных работ, выполненных в странах ближнего зарубежья и защищенных в России. Падение носит достаточно резкий характер. Если в 1993 году эта доля составляла 24%, в 1994 -- 18%, то в 1995 году она упала до 7,5%; в то же время представительность соискателей степени доктора наук -- граждан стран дальнего зарубежья за эти годы практически не изменилась. Определенную тревогу вызывает тенденция к снижению числа молодых ученых или точнее, к снижению числа молодых людей, стремящихся стать учеными. Эта же тенденция свидетельствует и уменьшением реального объема аспирантуры в высших учебных заведениях и научно-исследовательских институтах страны.


Немного лучше обстоит дело с защитами в вузах МВД РФ, так если с 1991 года наблюдалась тенденция к спаду защит кандидатских и докторских диссертаций, то 1994 года наблюдается явна тенденция к росту диссертационных защит.


Видимо, это есть прямое следствие неблагополучия экономического и социального, переживаемого страной в момент реформирования общественного строя. Но нельзя не понимать, что только тот путь преобразования России жизненен, который способствует сохранению и приумножению уровня и запаса приумножения культурных, научно-исследовательских и инженерно-технических центров -- фундаментальной опорой базы научно-технического и культурного прогресса России.


В целом же получение степени доктора юридических означает финал определенного образовательного процесса, завершающегося представлением небольшой диссертации обзорного, часто компилятивного плана, включающей в себя элементы (часто весомые) самостоятельного научного поиска. Процесс получения степени доктора наук не имеет формального образовательного характера. В диссертации на эту степень фиксируются результаты собственного научного роста соискателя, которые оцениваются специалистами соответствующего статуса. Докторская диссертация включает в себя большое исследование и серьезное обобщение. Во многих странах полным профессором может стать только человек, получивший ученую степень доктора наук. Каждой из систем сертификации присущи четкие критерии аттестации и аккредитации советов, присуждающих ученые степени. Очевидно, что для нашей страны, с учетом разнообразия и различия между научными центрами и высшими учебными заведениями, разной степени развитости регионов, в том числе и в культурном отношении, существование единого центра, поддерживающего единый уровень требований по всей территории России, более чем целесообразно.


Итак, в норме специалист наивысшей квалификации формируется, если вести отсчет с момента завершения начального, дошкольного образования) в течение двух--трех десятилетий, проходя последовательно все ступени образовательной лестницы, овладевая накопленными до него знаниями и создавая новое знание, новое умение, новые культурные ценности, совершенствуя свою правовую культуру и формируя профессиональное правосознание.


Государственно-правовая политика в области профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и научных кадров в системе МВД


Правовые и организационные основы процесса подготовки научных кадров в системе МВД России определяются общими задачами работы с кадрами, стоящими сегодня перед правоохранительными органами. Центральное звено в процессе подготовки современного сотрудника составляет его нравственно-правовое воспитание, формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания.


Этот уровень достигается в результате социально-профессиональной деятельности сотрудника и противоречий между объективными социальными условиями и потребностями личности. Движущей силой данного явления выступает противоречие между достигнутым уровнем и высшим, необходимым уровнем нравственно-правового воспитания сотрудника. Нравственно-правовое воспитание сотрудника органов внутренних дел, в отличие от других направлений воспитания, имеет свою собственную линию развития, сложную и своеобразную динамику. В нем происходят изменения, вызванные правоохранительной деятельностью и насущными потребностями общественного развития. Постепенное накопление этих изменений приводит к формированию в личности сотрудника качественно новых нравственно-правовых элементов, отражающих динамику становления системы регулирования общественных отношений средствами правоохранительной деятельности. Успешная работа правоохранительных органов по охране демократического правопорядка и борьбе с преступностью, как справедливо отмечал академик В.П.Сальников, невозможна без овладения личным составом методами управления социальными процессами, без понимания сущности и природы этих методов, без знания и овладения всеми достижениями культуры и науки .


Правовое образования сотрудника органов внутренних дел в послевузовской подготовке системы МВД предполагает формирование специалиста широкого профиля, способного воспринять, проанализировать и осмыслить научные основы правоохранительной деятельности, а также практически ориентироваться в таких сложных явлениях, как мораль и право, где мораль является важнейшим рычагом развития законности, а прочная законность - неотъемлемой частью нравственности человека. Система нравственно-правового воспитания сотрудника должна строиться, исходя из этических основ государства и общества, тесного взаимодействия нравов, добродетели и законов. Здесь нельзя обойтись без фундаментального изучения педагогической теории. Многие процессы, протекающие в недрах современного общества, не могут быть до конца поняты и объяснены без привлечения выводов, получаемых при системно-педагогическом исследовании морали и права и их взаимного влияния в процессе обучения и воспитания личности.


В обществе нет такого вида деятельности и отношений, которые не подвергались бы нравственно-правовой оценке, С этой точки зрения служба в органах внутренних дел представляет ничто иное, как оказание правовой услуги обществу. Такой подход позволяет не только строить систему образования, исходя из правовых основ общества, тесного взаимодействия нравов, законов и научно постигаемых принципов жизнедеятельности социума, но и уяснить важность и необходимость правового образования для общества и для человека. Очевидно, исследования такого комплекса явлений должны иметь как теоретическую, так и практическую значимость, осознание их актуальности должно оказать важное значение на выборе научными коллективами вузов МВД приоритетных направлений исследования.


Сам процесс подготовки научного работника в системе МВД сотрудника ведет к выработке устойчивых механизмов регуляции отношений и деятельности, а нормативный характер права представляет общее основание для их широкого взаимодействия. Нравственно-правовые воззрения ученого-сотрудника МВД, в конечном счете, определяются практическими отношениями, на которых основывается его правоохранительная деятельность. Практика правоохранительной деятельности каждый раз отвергала всякую попытку навязать сотрудникам какую бы то ни было нравственно-правовую догматику в качестве окончательного и неизменного закона. Напротив, всякая теория правового образования является продуктом существующего экономического положения общества. Эффективность правоохранительной деятельности находится в непосредственной связи с общей экономической ситуацией, со стабильностью политической и социальной. А рост преступности -- это производная от тех процессов, которые характеризуют социально-экономическую обстановку в стране.


Именно поэтому институт образования научного работника в системе МВД должен получить требуемую законодательную базу в органах внутренних дел, основываясь на следующих принципах: гуманистический характер деятельности правоохранительных органов; приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека; свободное развитие личности; воспитание гражданственности и любви к Родине. Эти принципы полностью совпадают с принципами деятельности сотрудников органов внутренних дел: законности, гуманизма, уважения прав человека. По своему назначению сотрудники призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Правовое образование необходимо еще и потому, что сотрудники органов внутренних дел наделены правом применения вынужденных мер принуждения.


Практические задачи, стоящие перед органами внутренних дел, и задачи дальнейшего развития юридической науки связаны с социальным законом, адресованным к ее отраслям, в том числе и к правоведению как общей концепции, которая позволила бы в единой системе понятий охватить и представить множество фактов, накопленных в общей педагогике, в исследованиях других пограничных областей знания, а также в самой практике обучения и социализации сотрудников внутренних дел. Разумеется, что и формирование правосознания, и правовое воспитание - каждое из этих понятий отражает реально существующий процесс воздействия на правовое формирование личности ученого, работающего в системе МВД.


Процесс профессионального научного труда есть одновременно обмен результатами труда и приобретенным опытом с коллегами и сотрудниками структурных подразделений МВД. Отсюда возникает необходимость постоянного взаимодействия научного работника с социальной средой. Очень важно подчеркнуть адаптивную функцию его деятельности, направленную на поддержание механизма нравственно-правовых взаимоотношений сотрудников между собой и каждой отдельной личностью с социальной средой.


Правоохранительная деятельность сотрудника, как правомерная, так и противоправная, в решающей степени зависит от уровня его нравственно-правового сознания. Именно уровень и содержание нравственно-правового сознания определяют практическую деятельность сотрудника в областях, регламентируемых нормами права, включая и научную деятельность, обеспечивающую выполнение функций и задач МВД.


Правовая культура сотрудника формируется как под воздействием общества в целом, так и под воздействием социальных групп, в которых протекает его жизнь. Для научного работника -- это прежде всего его коллеги, включенные в научное сообщество региона, и те сотрудники МВД, с которыми ему приходится взаимодействовать в процессе научных и научно-прикладных разработок. Это воздействие формирует преимущественно прогрессивное правовое сознание. Хотя отдельные элементы социальной среды могут способствовать при определенных условиях формированию антиобщественного нравственно-правового сознания, но это в малой степени характерно для кадрового состава МВД.


Цель правового образования, стоящая перед вузами МВД, состоит в том, чтобы достичь такого уровня правосознания, когда каждый сотрудник соблюдал бы правовые нормы исключительно в силу внутренней потребности, собственных нравственных убеждений. Это предполагает: 1) воспитание у сотрудников правоохранительных органов стремления к саморазвитию и самосовершенствованию; 2) формирование у сотрудников органов внутренних дел жизненных целей и моральных идеалов, лежащих в основе программы самосовершенствования и являющихся мощными побудительными силами и мотивами правоохранительной деятельности; 3) привитие сотрудникам необходимых нравственных и правовых знаний, выработка у них практических умений и навыков; 4) воспитание самосознания и способности к объективной моральной оценке сотрудниками своей профессиональной деятельности; 5) развитие привычек волевого саморегулирования в психологически сложных ситуациях оперативно-служебной деятельности; 6) активное использование личного примера высоко этического, нравственного поведения руководителя подразделения, являющегося важнейшим побудительным мотивом профессионализации и гуманизации служебной деятельности и одним из основных компонентов модели правовой культуры сотрудника правоохранительных органов. Полагаем, что эти качества могут и должны быть присущи научным работникам, учитывая их высокую общую культуру и высокую степень образованности, в большей степени, чем другим сотрудникам МВД. Особенно это важно для преподавательского состава, поскольку личная убежденность преподавателя в нравственной ценности закона и права оказывает воспитательное воздействие на слушателя и адъюнкта.


Критерий включенности в систему общественного разделения труда и, соответственно, распределения, обмена и потребления лежит не только в основе дифференциации профессиональной и непрофессиональной деятельности, но и профессиональной правовой деятельности в широком и узком плане. В первом случае под профессиональной правовой деятельностью следует понимать любую профессиональную деятельность, регулируемую правом, т.е. профессиональная деятельность в ее правовой форме, а во втором - только та профессиональная деятельность в правовой форме, которая характеризуется тем, что в систему общественного разделения труда она включена именно через профессиональное осуществление правового регулирования общественных отношений.


На рубеже девяностых годов происходит заметное развитие нормативно-правовой базы работы с кадрами в органах внутренних дел. Прежде всего необходимо отметить, что она отражала процессы, происходящие в обществе, стране, изменения в правовой области.


Нормативно-правовое регулирование кадровой политики весьма обширна и включает в себя: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, кодексы РФ, постановления Федерального собрания, указы Президента России, постановления Правительства РФ; конституции, законы, постановления законодательных органов власти республик в составе РФ; уставы, решения органов местного самоуправления, постановления и распоряжения глав субъектов федерации; ведомственные нормативные акты МВД РФ, ГУВД-УВД субъектов федерации. Прежде всего отметим значение правовых основ государственной службы, т.к. все сотрудники органов внутренних дел, в том числе и профессорско-преподовательский состав вузов МВД РФ принадлежат к этой категории служащих.


В статье 32 пункта 4 Конституции Российской Федерации говорится о государственной службе, к которой имеют равный доступ все граждане. В широком смысле, государственная служба -это деятельность граждан, занимающих должности в аппарате государственных органов, государственных предприятий, учреждений и организаций и получающих за свой труд установленное вознаграждение из средств государственного бюджета. В этом плане к государственным служащим можно отнести не только чиновников из аппарата государственных органов, но и, например, военнослужащих, врачей, учителей, работников государственных культурно-просветительных учреждений и многих других.


Вместе с тем чаще всего устанавливается определенная сфера (перечень) государственных органов и организаций, работа в которых считается государственной службой. В разных странах она различна. Но в большинстве своем под государственной службой понимается исполнительно-распорядительная деятельность на должностях в аппарате органов государственной власти и управления.


В статье 11 Конституции Российской Федерации сказано, что государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации, а в субъектах Российской Федерации -образуемые ими органы государственной власти. Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, государственную службу целесообразно понимать как деятельность на должностях в аппарате Президента Российской Федерации, аппаратах органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Среди органов и организаций, входящих в систему каждой их трех ветвей государственной власти, есть такие, деятельность которых настолько специфична, что должна регулироваться и регулируется специальными нормативными актами. Например, служба в Вооруженных Силах, в милиции, в Министерстве иностранных дел, в таможенных органах, на воздушном и железнодорожном транспорте, в налоговых органах и т.п. Есть и государственные должности, замещение которых и их должностные права и обязанности также весьма специфичны и требуют особого правового регулирования. Например, судьи, прокуроры.


До последнего времени правовое положение лиц, работающих в системе образования органов государственной власти, регулировались в основном трудовым законодательством, которое не учитывало в полной мере особенностей управленческой деятельности государственных служащих. В 90-е годы интенсивно шла работа по подготовке закона о государственной службе.


Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года за N 2267 было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Согласно этому нормативному акту, к государственным служащим отнесены все лица, которые к моменту его вступления в силу занимают государственные должности в администрации Президента Российской Федерации, аппарате Правительства Российской Федерации, в аппарате палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и в федеральных органах государственной власти. Положение о федеральной государственной службе не распространяется на лиц, в отношении которых вопросы прохождения государственной службы и занятия государственных должностей урегулированы законами Российской Федерации, принятыми до вступления в силу настоящего Указа. Очевидно, что под действие Указа не попадают Вооруженные Силы, органы милиции, органы прокуратуры, таможенные и налоговые службы и ряд других.


В Положении о государственной службе определены ее основные принципы, дана классификация государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие), понятие федерального государственного служащего, его обязанности и права. Государственному служащему, в частности, запрещается занимать другие должности в каких-либо государственных органах и организациях, в общественных объединениях, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать в неслужебных целях средства и имущество, предназначенные для обеспечения его служебной деятельности, получать подарки, денежное и иное вознаграждение от граждан и юридических лиц, принимать участие в забастовках и т.д. Ему разрешена лишь научная, преподавательская и т.п. творческая деятельность.


Определен порядок поступления на государственную службу и условия ее прохождения. Основной способ замещения государственных должностей -конкурс. При поступлении на государственную службу важно не допускать ни малейшей дискриминации, обеспечив условия для действительно равного доступа всех граждан на государственную службу. Государственным служащим присваиваются классные чины: действительный государственный советник Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации, государственный советник 1, 2 и 3-го классов, советник государственной службы 1,2 и 3-го классов, референт государственной службы 1,2 и 3-го классов.


Государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в год, но не реже одного раза в четыре года.


Более подробно организационно-правовые основы государственной службы в последующем были закреплены в Федеральном Законе Российской Федерации от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", в Указах Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", 30 января 1996 года "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы", 9 марта 1996 года "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего". Так, закон Российской Федерации от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации.


В нем дается определение, что понимается под государственной должностью. Это должность в федеральных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнением этих обязанностей.


В федеральном законе под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.


Закон устанавливает, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Далее в федеральном законе определены основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, обеспечение эффективности государственной службы.


В течение 1995 года все нормативные правовые акты были приведены в соответствии с вышеназванным Федеральным законом.


Важное место в кадровой политике занимает Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 года "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы". Он направлен на обеспечение высшего профессионального уровня федеральных государственных служащих, единства квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".


В целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия федерального государственного служащего занимаемой государственной должности федеральной государственной службы, а также решения вопроса о присвоении федеральному государственному служащему квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), в том числе очередного Президент Российской Федерации издает Указ от 9 марта 1996 года "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего".


Этим же Указом утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего.


Вопросы, связанные с проведением аттестации, были в центре внимания соответствующих государственных органов, в судебных органах.


Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" наметил программу действий органов исполнительной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по исполнению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений судов.


Правовые основы кадровой политики в органах внутренних дел изменены, в законодательных актах, регулирующие формирование и деятельность органов внутренних дел в целом, но подразделяет и служит.


Первым законодательным актом в сфере кадровой политики в органах внутренних дел стал Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции". Его принятие было продиктовано: во-первых, в связи с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР, постановлениях Первого Съезда народных депутатов РСФСР "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР", Закона РСФСР "О действии актов Союза ССР на территории РСФСР", необходимо было принять закон регулирующий деятельность органов внутренних дел. Во-вторых, четко определить перестройки в органах внутренних дел, т.к. существовавшая модель не обеспечивала охрану правопорядка и личную безопасность граждан.


Закон четко регламентировал, что милиция в РСФСР -система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.


Закон определял задачи милиции, принципы деятельности, правовые основы. Важным моментом в законе звучала (ст.5) деятельность милиции и права граждан. Подчеркнуто, что милиция защищает человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.


Милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Сотрудник милиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности. Все это соответствовало правам человека, и являлось достижением демократических преобразований.


Закон установил понятие милиции как системы государственных органов, подразделения ее на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию). Определил права и обязанности милиции, применения ее физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и закрепил гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника милиции.


Федеральный закон закрепил порядок прохождения службы в милиции, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников, а также финансирование и материально-техническое обеспечение, гарантии законности и обеспечения прав граждан в деятельности милиции.


В соответствии с Законом РСФСР "О милиции" и в целях упорядочения деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции) Президент Российской Федерации 12 февраля 1993 года издает Указ "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации.


Законодательный акт утвердил Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Поставлены задачи органам исполнительной власти в создании необходимых условий для эффективного функционирования подразделений местной милиции, определена их численность, финансирование и материально-техническое обеспечение.


Указом определен перечень подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов краев и областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга.


Законодательная база в области кадровой политики государства по отношению органов внутренних дел в начале-середине 90-х годов продолжает расширяться. Так, 11 февраля 1993 года принимается Закон Российской Федерации "О воинской обязанности и воинской службе", 12 февраля 1993 года Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей", 21 июля 1993 года Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", 21 июля 1993 года Закон Российской Федерации "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах".


Таким образом действующая законодательная база кадровой работы сложилась в основном в 90-х годах и явилась отражением тех социально-экономических преобразований, связанных с проведением экономической реформы, укреплением российской государственности.


В системе нормативно-правового регулирования кадровой политики принадлежит постановлениям Правительства Российской Федерации.


Так, в развитии Закона "О милиции" были приняты Постановления Совета Министров РСФСР * 382 от 4 июля 1991 года "О государственном обязательном личном страховании лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел", Постановление Совета Министров РСФСР * 530 от 12 октября 1991 года "О продовольственном обеспечении лиц рядового, начальствующего состава и других контингентов органов внутренних дел РСФСР", Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года * 720 "Об утверждении Положения о вещевом обеспечении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и норм снабжения вещевым имуществом лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, имеющих специальные звания внутренней службы" и др.


Как видно предметом нормативно-правовых основ здесь выступает регулирование страхования, продовольственное обеспечение, снабжение вещевым имуществом сотрудников. Вопросы финансирования и материально-технического обеспечения.


На заседаниях Правительства обсуждают вопросы укрепления правопорядка, законности и борьбы с организованной преступностью.


Нормативно-правовые акты по управлению непосредственно кадровой работой в органах внутренних дел устанавливают обязательные для исполнения правила, рассчитанные на их неоднократное исполнение. Они обращены, как правило, к подчиненным органам, подразделениям и должностным лицам. К числу таких актов относятся приказы Министра внутренних дел Российской Федерации, утверждаемые им положения, наставления, инструкции, правила по вопросам кадровой работы.


К правовому регулированию в работе с кадрами относится: порядок комплектования личного состава органов внутренних дел, их служебная деятельность, порядок присвоения специальных званий рядового и начальствующего состава, поощрения, взыскания, условия службы, восстановление на службу.


Министерство внутренних дел руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства, другими нормативно-правовыми актами отражают их в своей практической деятельности. Издается приказ МВД России от 31 марта 1993 года * 151 "О направлении на переподготовку принятых на службу в следственные подразделения лиц из числа бывших офицеров Вооруженных Сил в учебные заведения МВД РФ", приказ МВД России от 5 апреля 1994 года * 113 "О получении второй специальности для лиц имеющих высшее неюредическое образование".


Создаваемая десятилетиями система подготовки кадров для МВД СССР, которая включала 11 вузов, 26 ССУЗов и 139 учебных центров в начале 90-х годов, распалась. Встала задача скорейшего воссоздания аналогичной образовательной системы и ее совершенствования в Российской Федерации. Принятые меры позволили превратить систему подготовки кадров для МВД России в одну из крупнейших среди отраслевых министерств. Она включает: 25 вузов (с 28 филиалами, факультетами, отделениями и УКП), 15 ССУЗов (с 7 филиалами и отделениями), 2 института повышения квалификации (с 4 факультетами), 144 учебных центра (с более чем двумя сотнями филиалов) и ряд других образовательных подразделений.


Закон Российской Федерации "Об образовании", Постановление Правительства России от 12 августа 1994 года * 940 "Об утверждении Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования", Постановление Госкомитета по Высшей школе России от 13 марта 1992 года * 13 "О введении многоуровневой структуры высшего образования в Российской Федерации", предусматривающие интеграцию в международную систему подготовки специалистов, и Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1994-95 гг. требовали радикального реформирования системы профессиональной подготовки кадров органов МВД.


Утвержденная в феврале 1993 года "Программа дальнейшего совершенствования профессиональной подготовки кадров на 1993-1997 гг." способствовала созданию единой системы профессиональной подготовки в МВД России.


В последующем она была обсуждена на Коллегии МВД России 10 марта 1995 года * 2КМ/1 "О состоянии и мерах совершенствования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел" и объявлена приказом МВД * 117 от 27 марта 1995 года.


Расширение социальных прав, льгот и гарантий сотрудников повлекло издание ряда приказов, закрепляющих эти гарантии и регулирующих порядок пользования правами и льготами, в том числе и для лиц проходящих заочную подготовку в вузах МВД РФ. Всего начиная с 1991 года таких приказов в Министерстве было издано свыше шестидесяти.


Процессы укрепления российской государственности проходят в сложной оперативной обстановке, сотрудники органов внутренних дел выполняют возложенные на них обязанности часто рискуя жизнью. Особенности прохождения службы в этих условиях требовали их правового регулирования, тем более актуального, если принять во внимание возросшее в девяностые годы количество нарушений сотрудниками МВД требований закона и норм профессиональной этики.


Учеными ВНИИ МВД, было опрошено 8,7 тысяч сотрудников служб и подразделении, каждый третий заявил, что в силу складывающихся обстоятельств приходилось идти на нарушения законности. Каждый второй из них причину этих нарушений видит в несовершенстве нормативных актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел, почти каждый третий -в стремлении руководства всеми способами обеспечить надлежащие показатели, создать видимое благополучие, 29% -в низком уровне профессиональной подготовки. В среднем по стране по данным исследований ВНИИ МВД РФ 39% населения не удовлетворен работой органов внутренних дел и считают, что они не способны обеспечить порядок и личную безопасность граждан. Помимо низкого профессионализма, падение авторитета милиции население больше всего связывает с использованием сотрудниками органов внутренних дел служебного положения в корыстных целях (22%), с поборами, взяточничеством, коррумпированностью (19%), необоснованным применением насильственных действий (16%) и необоснованным задержанием (13%).


Во многом это связано с ослаблением воспитательной работы с сотрудниками, неудовлетворительной работой руководителей по обеспечению организованности и порядка в подчиненных подразделениях, отсутствие систематического контроля и заботы о личном составе. Не в последнюю очередь это связано и с низким образовательным уровнем сотрудников МВД, отсутствием желания повышать свою квалификацию, знакомиться с последними достижениями юридической науки, несмотря на те возможности, которые открывает сложившаяся на сегодняшний день система профессиональной и научной подготовки сотрудников МВД России. Существующая нормативно-правовая база в работе с кадрами органов внутренних дел в целом позволяет обеспечить эту работу. Совершенствование нормативных актов в этой области, принятие новых, должно соответствовать развитию общества, отвечать требованиям экономической реформы.


Начало формирования и воспитания сотрудника МВД (в том числе и будущего ученого) совпадает с периодом его обучения в специальном высшем или среднем юридическом учебном заведении. Здесь нельзя не остановиться на существовании такой важной проблемы, как профессиональная ориентация и отбор при приеме в юридические учебные заведения, изучение профессиональной пригодности специалистов.


В процессе профессионального обучения будущий работник получает необходимую юридическую подготовку, главным образом теоретические знания. В этой форме реализуется преимущественно информационная функция правового образования: слушатель овладевает комплексом сведений материально-правового и процессуально правового характера, позволяющим в дальнейшем достаточно компетентно включиться в процесс расследования преступлений. Знания об основаниях и порядке возбуждения уголовного дела, дальнейшего его ведения и т.д., правовые установки и ориентации в этой области составляют на данном этапе основу формирования профессионального правосознания будущего ученого-специалиста. Здесь надо отметить, что в системе вузовской подготовки имеется немало недостатков. Они проявляются в незнании выпускниками многих способов совершения конкретных преступлений, в неумении общаться и устанавливать контакты с людьми, правильно выбирать направления расследования уголовных дел, распределять свое рабочее время, променять современную криминологическую технику. Основным институтом правовой социализации сотрудников правоохранительных органов на этапе обучения является систематическое юридическое образование.


Юридические вузы, как известно, готовят специалистов широкого профиля. На практике полученная в вузе правовая информация неизбежно сокращается в своем объеме, однако определенные правовые знания постоянно углубляются и расширяются в аспекте специализации. Практическая деятельность является важным источником получения правовой информации, но она нуждается в непрерывном теоретическом осмыслении. Сотрудники правоохранительных органов должны постоянно быть на уровне новых правовых, экономических, социальных задач общества, обобщаемых в научных разработках ученых в системе МВД. Иначе правоприменительная деятельность, как специфический вид общественных отношений, может войти в конфликт с новыми требованиями, что приводило и приводит к нарушениям законности. Иными словами, возникает постоянная потребность обновления "правового багажа" личности, непрерывной теоретической корреляцией его правовых знаний, представлений, ощущений. Эту потребность призвана удовлетворять такая форма правового воспитания, как институт служебной подготовки, значение которой имеет место и в процессе подготовки научных сотрудников на этапе адъюнктуры. Однако основными институтами, формирующими профессиональное правосознание следователя на данном этапе, выступают сама практика, и коллектив подразделения, в котором он трудится.


Большая роль в профессиональном правовом образовании принадлежит такому социальному институту, регламентирующему их деятельность, как нормы права. К ним прежде всего относятся уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, а также ведомственные нормативные акты МВД РФ, издаваемые по различным вопросам работы следственных аппаратов. Не должны быть забыты законодательные и правительственные акты, определяющие правовой статус сотрудников органов внутренних дел: "Положение о прохождении службы в органах внутренних дел", "Положение о милиции", "Закон о статусе судей" и некоторые другие. Характерной особенностью реформирования системы образования в России является ее достаточно широкое и всестороннее правовое обеспечение, основу которого составляют Федеральные законы об образовании, а также -- Постановление Правительства "Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования", правительственная программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996--2000 гг. (Раздел "Образование") и др. Определяющим правовым документом здесь является Закон Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятый Государственной Думой 19 июля 1996 г.


Сегодня мы видим, как модернизация системы образования России через ее законодательное обеспечение оказывает существенное императивное воздействие на всю жизнедеятельность высших учебных заведений МВД, интегрируя их в единое образовательное пространство российского общества и повышая требования к уровню и качеству подготовки кадров, обновляет и существенно дополняет их традиционное правовое положение. Наполняется новым, демократическим содержанием компетенция вузов МВД как субъектов образовательной деятельности, расширяется их гражданская правосубъектность по всей вертикали правовых связей. Наделяя вузы статусом юридического лица, законодатель, тем не менее, четко регламентирует все стороны и аспекты их жизнедеятельности. Впервые в России вводятся единый Государственный стандарт организации системы образования, единые образовательные стандарты по основным учебным дисциплинам, единый порядок учреждения, аттестации, лицензирования и аккредитации вузов. Предусматривается единая система контроля за соблюдением вузами требований образовательных стандартов, качеством подготовки специалистов.


Одновременно актуализируется необходимость всестороннего выявления, учета и использования вузами МВД в процессе образовательной и воспитательной деятельности особенностей профиля подготавливаемых ими специалистов и соответствующего ему правового положения слушателей, преподавателей и администрации. Криминогенная ситуация в стране жестко детерминирует эту насущную необходимость. При этом динамика и темпы адаптации вузов МВД к рыночным отношениям нуждаются в специальном исследовании с целью оптимизации соотношения между масштабами их платной деятельности и образовательными интересами, т.е. между уровнем общей гражданской правосубъектности и специальной правоспособности этих вузов как юридических лиц образовательных учреждений.


Государство исходит из признания образования одним из важнейших социальных институтов общества, главные функции которого заключаются в трансляции знаний, ценностей, норм и других компонентов культуры от поколения к поколению, освоении достижений науки и техники, а также в отборе и распределении людей по различным социальным стратам и позициям, в воспроизводстве и оптимизации социальной структуры общества. Обновление совершенствование системы образования в России --объективный, закономерный процесс, обусловленный потребностями реформации страны, общечеловеческими императивами мирового развития. Реформа образования-- это чрезвычайно сложный, многоуровневый и полифункциональный процесс, который затрагивает все сферы общественной жизни.


Главной целью дальнейшего развития образования в системе МВД России, исходя из этого, является удовлетворение потребности сотрудников в образовании, гармоничное развитие их личности, творческих способностей, повышение интеллектуального и культурного потенциала правоохранительных органов с соблюдением принципов равных стартовых условий.


Анализ существующей нормативной базы показывает, что основными направлениями государственно-правовой политики в области образования являются:


-- обеспечение общедоступного, в том числе, гарантированного бесплатного образования в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы образования;


-- создание экономической базы для выполнения Федеральных законов об образовании;


-- содействие развитию сети образовательных учреждений, различных организационно-правовых форм, в том числе, негосударственных:


-- введение и действие государственных образовательных стандартов, нормативов материально-технического и финансового обеспечения учреждений и организаций системы образования;


-- обеспечение единого образовательного и информационного пространства страны;


-- развитие программно-целевого механизма управления и финансирования образования на основе четкого определения компетенции участников образовательной деятельности на всех уровнях;


-- повышение самостоятельности учреждений и организаций системы образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной и финансово-хозяйственной деятельности.


Отсюда следует первый, принципиально важный для целей диссертационного исследования вывод: высшие учебные заведения МВД России и другие ведомственные вузы, как высшие профессиональные образовательные учреждения, интегрируются в единую федеральную систему образования со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями. Расширяется и углубляется их правосубъектность (наделение статусом юридического лица), наполняется новым содержанием компетенция, возрастает ответственность вузов за качество подготовки специалистов.


Следует обратить внимание на то, что, учитывая общенациональный характер и сложность процесса модернизации образования в России, законодатель разработал и учредил соответствующий (демократический) порядок государственного управления этим процессом, определив компетенцию всех его участников по всей вертикали заинтересованных субъектов образовательной деятельности. Четкие и ясные предписания законов о правах и обязанностях этих субъектов не ущемляют их правомочий как юридических лиц, а ориентируют на эффективную реализацию своей специальной правоспособности, своего целевого назначения, в условиях, когда рыночное саморегулирование общественных отношений не ведет автоматически к их гармонизации. Обеспечить ее может только активная управленческая деятельность государства.1


Очевидно, что разграничение компетенции в области образования между субъектами образовательной деятельности и управленческими структурами по всей вертикали правовых отношений, представляет собой инновационный, отвечающий императивам формирующегося в стране правового государства, подход к государственно-правовому регулированию общественных отношений в социокультурной (образовательной) сфере, не ведомственные инструкции и разовые распоряжения, а в системе законов и норм, регулирующих высшее образование в МВД, определяет ныне компетенцию вуза. На основе предусмотренных в них реквизитов разрабатывается его устав, определяющий всю его жизнедеятельность. Закон определяет порядок учреждения, аттестации, лицензирования, аккредитации вуза, критерии качества подготавливаемых специалистов, предусматривая академические свободы, в том числе и право на платную образовательную деятельность и т.д.


Путем законодательного установления правового статуса (компетенции) вуза МВД как субъекта образовательной деятельности, государство определяет лишь цель деятельности, основные задачи, средства и правомочия. Тем самым вуз освобождается от мелочной опеки, обретает реальную возможность свободно и самостоятельно решать все вопросы своей жизнедеятельности в рамках законности, определять приоритеты и перспективные направления в процессе подготовки научных кадров для системы МВД. Определяя компетенцию вуза, законодатель имплицитно учитывает его потенции (волю), умение (способность) и готовность действовать адекватно.


Основной смысл статусного государственно-правового управления в том и состоит, чтобы в организационно-правовых императивах очертить управляемому субъекту содержание и параметры минимальной, необходимой и ожидаемый от него деятельности. А все то, что сверх того вуз сможет сделать в интересах повышения качества подготавливаемых им специалистов и качества жизни коллектива, отнюдь не запрещается, а поощряется законом.


Подчеркивая существенное правовое значение для вуза МВД законодательной интеграции его в единое общероссийское образовательное пространство, следует в то же время учитывать особенности его правового положения, обусловленные ведомственной принадлежностью. Оставаясь образовательным учреждением, вуз МВД, как известно, входит в качестве структурного компонента в систему министерства внутренних дел Российской Федерации и, следовательно, при наличии определенных фактических обстоятельств, и в систему правоохранительных органов государства. В силу этого обстоятельства и особой специфики подготавливаемых кадров, вуз МВД России обладает признаками специальной образовательной структуры, со всеми вытекающими отсюда последствиями, затрагивающими административно-организационные, социальные, трудовые и иные отношения и формы их правового регулирования.


В этом своем качестве данный вуз имеет определенные социальные особенности по сравнению с другими вузами и дополнительные служебные обязанности, которые регулируются соответствующими федеральными и ведомственными нормативными актами, что находит свое отражение в "Положение о высшем учебном заведении МВД России", а также в Уставах этих вузов.


Заметим, что на практике еще не всегда бывает легко разграничить "чисто" образовательные и служебные приоритеты в конкретных ситуациях вуза и точно определить какими нормативными положениями в данном случае следует руководствоваться. Но это временное явление, которое преодолевается на основе совершенствования нормативной базы деятельности вузов МВД.


Исходя из всего сказанного очевидно, что главными задачами высших учебных заведений Министерства внутренних дел России являются:


-- удовлетворение потребностей органов внутренних дел Российской Федерации в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадрах высшей квалификации для системы профессиональной подготовки кадров МВД России;


-- организация и проведение фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований и иных научно-технических, опытно-конструкторских работ по основным направлениями правоохранительной деятельности органов внутренних дел, в том числе по проблемам образования;


-- переподготовка и повышение квалификации преподавателей и специалистов органов внутренних дел;


-- распространение правовых, гуманитарных и технических знаний среди личного состава органов внутренних дел, повышение его общеобразовательного и культурного уровня.


Эффективность осуществления названных задач во многом зависит от теоретического осмысления единства и взаимосвязи содержательных и правовых аспектов деятельности высших учебных заведений МВД как юридических лиц --субъектов образовательной деятельности в новых условиях конкретизации их статуса и компетенции. Сложность, известная противоречивость правового положения данных вузов обусловлены целым рядом причин, и, прежде всего неоднородностью социальных функций, включенностью в систему различных групп отношений: образовательных, административных, трудовых, хозяйственно-экономических, гражданско-правовых, которые регулируются различными отраслями права, обладающими своими специфическими методами правового воздействия. Сюда же следует отнести незавершенность процесса обновления и реформирования реального содержания этих отношений и их правового упорядочения. Нельзя не отметить и то, что масштабность и инновационность модернизации системы образования в России предполагает не только обновление ее правовой базы, но и синхронизацию подходов и методов правового регулирования в сфере образовательной деятельности.


Все эти вопросы все более актуализируются и требуют к себе соответствующего внимания, анализа особенностей работы по подготовке научных кадров в вузах МВД в контексте общих принципов и исторически сложившихся условий высшего и послевузовского образования в России.


Процесс совершенствования организационно-правовых принципов подготовки научных и научно-педагогических кадров для правоохранительных органов


Проблемы и перспективы формирования системы подготовки и переподготовки научных кадров для органов МВД


В России сложилась определенная и стройная система высшего образования. Эта система в общем и целом справляется с задачей подготовки кадров специалистов для всех областей хозяйственной, духовной и политической жизни общества, включая и деятельность правоохранительных органов. Сложившаяся система удовлетворяет потребности страны в научных, педагогических и других профессиональных кадрах, обеспечивает социальные гарантии молодых специалистов.


Однако сложившаяся в 50- начале 90 годов практика подготовки научно-педагогических кадров имела и ряд недостатков. Во-первых, развитие самой системы жестко регламентировалось ведомственными приказами. Во-вторых, подготовка специалистов не всегда учитывала интересы адъюнктов, его наклонности, потребности в удовлетворении образовательных запросов. И, наконец, будучи жестко регламентированным, образование было не способно к творческому саморазвитию, а значит, совершенствовалось в соответствии с уже сложившимися общественными потребностями, т.е. действовало не в режиме опережения потребностей науки и практики, а было обречено на отставание.


Так, в целом по стране сократилось количество кандидатских и докторских диссертаций, защищенных во всех вузах и академических заведениях. Численность лиц, утвержденных ВАК России в ученой степени доктора наук, в 1995 г. составила 2.8 тыс. чел., сократившись по сравнению с 1991 г. в 2.3 раза. Численность лиц, утвержденных в ученой степени кандидат наук за этот период снизилась в 2.5 раза, составив 11.6 тыс. чел. в 1995 г. Однако предварительные оценки за 1996 г. свидетельствуют о намечающемся изменении негативных тенденций. Пополнение российских кадров высшей научной квалификации за 1991--1995 гг. также сократилось: докторов наук -- в 1.8 раза, кандидатов наук -- в 1.6 раза. Но их доля в общей численности лиц, утвержденных в ученых степенях, существенно увеличилась: докторов наук -- с 60 до 71%, кандидатов наук -- с 76 до 89% . Соотношение численности новых докторов и кандидатов наук в 1991--1995 гг. в целом практически не изменилось (1 : 4.2 в 1995 г. по сравнению с 1 : 4.5 в 1991 г.), вместе с тем среди российских специалистов, утвержденных в ученых степенях, это соотношение возросло в пользу кандидатов наук (соответственно 1:1.52 и 1:1.43). Отмечается существенная отраслевая дифференциация этого показателя: от 1 : 23 в фармацевтике до 1 : 3 в геолого-минералогических и сельскохозяйственных науках.


Большая часть пополнения кадров высшей научной квалификации в 1995 г. представляла область естественных наук (примерно четверть); удельный вес таких областей науки, как технические, медицинские и общественные, составил примерно по 20%. На область гуманитарных наук приходилось 12%, сельскохозяйственных -- 5%. Максимальное сокращение пополнения новыми специалистами высшей научной квалификации претерпели за последние годы области естественных и технических наук, заметные потери понесли также медицинские и гуманитарные науки. Менее всего изменилась численность новых кадров высшей научной квалификации в областях общественных и сельскохозяйственных наук.


В 1995 г. более половины вновь утвержденных российских докторов наук работали в научных организациях, но их доля по сравнению с 1993 г. сократилась. Большинство из них представляли институты Российской академии наук, однако их численность всего за два года снизилась почти вдвое. На этом фоне в два раза возросла численность вновь утвержденных докторов наук, работающих в высших учебных заведениях, и в 1995 г. они составили пятую часть пополнения российских докторов наук. В высших учебных заведениях работали также более 40% вновь утвержденных российских кандидатов наук, доля которых по сравнению с 1993 г. заметно увеличилась. Численность кандидатов наук, работающих в научно-исследовательских институтах и конструкторских бюро, составила примерно четверть и за последние годы уменьшилась. Среди них половина работает в научных учреждениях РАН. Возрос интерес к получению ученых степеней у лиц, работающих в административных органах и коммерческих структурах; упал, особенно в отношении получения кандидатских степеней, у лиц, работающих на промышленных предприятиях.


С 1993 по 1995 гг. на 20% сократилось количество "работающих" докторских советов, т.е. тех, в которых проходили защиты диссертаций. Основным местом защиты кандидатских диссертаций в 1995 г. были вузы (около 70%) и научные организации (около 30%), в том числе более половины -- институты РАН. Количество защит диссертаций на промышленных предприятиях за это период уменьшилось более чем в 20 раз. В 1995 г. примерно половина вновь утвержденных докторов и кандидатов наук защитили диссертации в организациях Центрального экономического района (среди них подавляющее большинство -- в Москве).


Структура пополнения кадров высшей научной квалификации несколько изменилась в пользу женщин. Однако пока изменения коснулись только кандидатов наук, среди которых доля мужчин в 1995 г. составила 58%. Среди докторов наук доминируют мужчины -- 85%. За 1993--1995 гг. несколько увеличилась доля докторов наук в возрасте до 30 лет и кандидатов наук -- до 25 лет. Однако их средний возраст в целом практически не изменился и соответствует 48 и 35 годам. Молодые мужчины (до 30 лет) лидируют по абсолютным показателям в достижении ученых степеней. Однако женщины проявляют большую активность, особенно в отношении получения кандидатских степеней.


Период, прошедший после присуждения кандидатской степени, у лиц, утвержденных в ученой степени доктора наук в 1995 г., составил в среднем 16 лет, в то же время в 1993--1995 гг. отмечалось некоторое увеличение численности докторов наук, у которых этот период не превышал пяти лет. В 1995 г. основной формой работы, представленной к защите, у докторов наук были диссертации -- 84%. Количество научных докладов, представляемых к защите, после недавнего пика сократилось до 15%, а монографий -- до 1% . По профилю диссертации на соискание высшей ученой степени было опубликовано в среднем по 45 работ, по отраслям наук этот показатель варьирует от 27 до 62 публикаций. В 1995 г. подавляющее большинство докторов наук (89%) получили ученую степень в той же отрасли науки, в которой им ранее была присуждена ученая степень кандидата наук; исключение составляют "новые" отрасли, такие, как социологические и политические науки.


В 1993--1995 гг. произошло троекратное сокращение численности лиц из других стран СНГ, Балтии и государств дальнего зарубежья, утвержденных в ученых степенях ВАК России. Существенно изменилось представительство специалистов, получивших российские ученые степени: на страны СНГ в целом (без России) приходится более половины, 40% -- на страны дальнего зарубежья, на сотрудничество со странами Балтии практически сошло "на нет".


Подобная ситуация неприемлема в современных сложных, динамически развивающихся условиях, в сложной криминогенной обстановке, с учетом задач построения правового государства. Однако требование сразу изменить профессионально-образовательный мир, а затем построить новый не может быть приемлемо для высшей школы, особенно если идет речь о подготовки научно-практических работников в системе МВД РФ. Здесь возможен лишь эволюционный переход от сложившихся форм учебно-воспитательной и научно-педагогической деятельности к новым. Они чреваты снижением интеллектуального потенциала страны на длительный период. Вот почему наиболее приемлемой представляется идея дополнить существующие учебные программы новыми, построенными на основе многоуровневой системы подготовки и учитывающими мировой опыт и стандартизацию высшего профессионального образования.


Использование многоуровневой подготовки позволяет внести ряд существенных изменений в политику высшего и послевузовского образования в системе МВД РФ. Во-первых, изменить приоритеты, ориентировать подготовку научно-педагогических кадров МВД на гуманитаризацию их деятельности, исходя из приоритетов правового государства и прав личности; интегрировать российские вузы в мировую систему высшего образования; обеспечить непрерывность процесса подготовки научных кадров и преемственность его ступеней. Как было показано, многоуровневая система позволяет ликвидировать изъяны традиционной ведомственной вузовской системы, ибо она более выгодна и самому государству, и позволяет вовлечь в научную сферу лиц, прервавших образование на той или иной ступени, в соответствии с их образовательным уровнем. Поэтому государственно-правовая поддержка этой нарождающейся системы выгодна и самому государству и системе МВД. Оно призвано создавать условия для увеличения количества учебных в различных формах обучения, развития разнообразных систем обучения, не только не препятствовать, но и способствовать функционированию вузов негосударственных форм собственности при необходимом и строгом лицензировании их деятельности.


Таким образом, реализуются законодательные установки "Закона Российской Федерации об образовании" о направленности процесса обучения и воспитания в интересах личности, о гуманистическом характере образования.


Современный этап развития высшей школы во многом характеризуется как переходный. Высшее образование, унаследованное Российской Федерацией от бывшего СССР, в настоящее время претерпевает серьезные изменения. Данный процесс обусловлен не только проблемами, порожденными экономическим кризисом, но и во многом изменениями в общественном сознании, сменой социальных приоритетов, расширением деловых контактов с зарубежными странами, притоком в страну современного зарубежного оборудования и технологий и т.п.


Высшая школа бывшего СССР в 30--70-е гг. в основном справлялась с задачей подготовки научно-педагогических кадров. Вузы были организованы по принципу узкой специализации, что давало выпускникам возможность успешно трудиться в одной из отраслей хозяйства иногда всю жизнь. В условиях перехода к рыночным отношениям такое положение вряд ли возможно сохранить длительное время.


Высшие учебные заведения системы МВД сейчас переходят к многоуровневому высшему образованию. Основной упор делается на повышение образовательного стандарта. Образование становится главной ценностью, профессиональная подготовка опирается на высокий научно-теоретичский потенциал. Вместе с тем появляется возможность наряду с основным образованием развивать и дополнительное - изучение языков, овладение основами програмирования и т.д. Дополнительное образование, таким образом, существенно расширяет сферу образовательных и научно-педагогических возможностей для слушателей вузов МВД РФ.


Концепция многоуровневого высшего образования определяет возможности дополнительного образования сотрудников и адъюнктов МВД РФ. В интересах вуза необходимо обеспечить конкурентоспособность предлагаемых образовательно-профессиональных программ (ОПП) . Это возможно только за счет превышения вузовской ОПП над стандартной государственной, т.е. за счет дополнительных образовательно-профессиональных программ (ОПП вуза -- ОПП гос. + ОПП доп.). Очевидно, что дополнительные ОПП могут предлагаться в пределах стандартного срока обучения слушателя. Это дает возможность слушателям и адъюнктам, имеющим недостаточную подготовку, освоить государственную ОПП за счет увеличения времени работы над ней. Одним из результатов реформаторских процессов в вузе являются различия в первоначальной подготовке, оканчивающих учебные заведения различного уровня. Таким образом, может возникнуть потребность в "дообразовании" выпускников, избравших данный вуз для последующего обучения.


Дополнительное образование открывает также широкие возможности для притока капиталов в науку, оно может оказаться источником дополнительного финансирования образовательных программ, укрепляет связи вузов с экономикой, общественностью, с местными и муниципальными органами власти. Одной из проблем, стоящих перед российской высшей школой системы МВД, является ее приспособление к новым условиям, интеграция в мировую практику подготовки научно-педагогических кадров для системы МВД РФ.


Перспективным представляется дополнительное образование, которое постепенно начинает вводиться во многих вузах России. Оно дает вузам возможность быстро и адекватно реагировать на потребности рынка в специалистах определенного профиля, создавать широкие возможности для самореализации личности. конкурентоспособности профессионала. Так, перспективным представляется дополнительное непрофильное образование в адъюнктуре. Содержание непрофильного профессионального образования позволяет расширить спектр образовательных услуг с переходом к многоуровневой системе образования и определяется потребностями рынка труда. Непрофельное профессиональное образование может включать в себя подготовку по таким направлениям, как экономист, эксперт, переводчик и т.п. Для повышения конкурентоспособности специалиста целесообразно привлекать зарубежные технологии обучения и создавать собственные методики алгоритмического характера с использованием компьютерной техники. Эти и другие направления дополнительного образования предполагают получение адъюнктом второй специальности или дополнительной специализации по выбранным направлениям. Здесь необходимо учитывать уже имеющиеся знания и умения, актуализировать их, акцентировать внимание на практической работе, использовать информацию о требованиях к профессионалу (у нас и за рубежом) и о возможностях трудоустройства в системе МВД. Дополнительное непрофельное и профессиональное образование дает возможность приближения к мировым стандартам за счет соответствующих технологий, привлечения иностранных специалистов, заключения договоров с зарубежными правоохранительными органами и создания международных организаций по борьбе с преступностью, профилактике правонарушений. Организация обучения в условиях дополнительного образования должна, на наш взгляд, опираться на системный подход, что будет способствовать также комплексной подготовки работников правоохранительных органов к служебной деятельности.


Дополнительное образование при соответствующей организации является одним из перспективных направлений в развитии системы подготовки научных и научно-педагогических кадров высшей школы системы МВД.


Отказ от сложившихся стереотипов системы подготовки научных кадров предусматривает необходимость перехода от узкопрофессиональной унифицированной подготовки специалиста к широкому общекультурному и фундаментальному образованию ученого с учетом личностных возможностей и потребностей учащихся и дифференцированного социального заказа общества. Гуманистическая составляющая научной подготовки состоит в том, что человеку как носителю нравственно-правовых ценностей общества предоставляется возможность самореализоваться.


В вузах МВД РФ представляется необходимым активизировать работу научно-исследовательскихз и научно-аналитических отделов по выработке наиболее перспективных тем исследований, связанных с конкретными научно-практическими задачами, стоящими перед обществом. В первую очередь это могут быть комплексные социологические исследования различных видов преступности, анализ психологических параметров личности преступников, проблема наркомании и детской преступности, организованной преступности и т.п. Должны быть разработаны и реализованы комплексные планы научно-исследователськой работы. Их основой являются блоки и модули дисциплин, содержание которых объединено горизонтальными и вертикальными внутренними связями.


Предлагаемая нами концепция системы подготовки научных и научно-педагогических кадров направлена прежде всего на подготовку широко образованного сотрудника правоохранительных органов, который в быстро меняющихся социально-экономических условиях способен за короткий срок получить необходимую информацию в правовой, экономической, социально-политчиеской, психологической области и успешно реализовать ее. Полагаем, что формирование такого рода комплексной системы в вузах системы МВД позволит решить не только многие проблемы подготовки научных кадров, но и социальные проблемы личности.


Остановимся на этом вопросе подробнее. Если процесс организации научного творчества -- это прежде всего взаимодействие адъюнктов, то и основным "орудием" труда ученого становится он сам как личность, а не только как специалист, владеющий необходимыми знаниями и умениями. Человеческие качества, требовательность к самому себе и окружающим играют решающую роль в его деятельности и его профессиональных качествах. Результаты специальных исследований фиксируют изменения, происходящие в представлениях адъюнктов об авторитетном руководителе и об источниках этого авторитета: возросла значимость личностных свойств и уменьшился вклад "инструментальных" качеств, необходимых для деятельности руководителя. Аналогичная тенденция наблюдается и в изменении идеала руководителя С точки зрения самих руководителей указанные тенденции имеют как положительные, так и отрицательные стороны.


Отвечая на вопрос об объективных трудностях укрепления своего авторитета и решения других профессиональных задач, руководители научных подразделений нередко отмечают недостаток знаний по педагогике и психологии. Ниже мы приведем результаты некоторых психолого-педагогических исследований специфики деятельности преподавателя и требований к его личности, которые могут помочь в решении ряда профессиональных проблем в системе МВД России.


Цели педагогической деятельности в области подготовки научных кадров полифункциональны, поэтому педагогические задачи имеют комплексный характер по самой своей природе. Они не могут быть решены только средствами педагогики, психологии, правовой теории или с помощью методик преподавания конкретных наук, но предполагают своеобразный синтез знаний из различных областей. Этот синтез и должен совершить руководитель при выработке конкретных программ подготовки специалистов высокого уровня и позже, когда он анализирует степень их готовности к усвоению знаний, стимулирует и активизирует их научную деятельность, проводит диагностику того, что усвоено и т.п.


Основное содержание деятельности организатора научной работы в вузе МВД России включает выполнение нескольких функций -- обучающий, воспитательской, организаторской и исследовательской. Эти функции проявляются в единстве, хотя у многих руководителей одна из них доминирует над другими.


Наиболее специфично для сотрудника вуза сочетание педагогической и научной работы. Исследовательская работа обогащает внутренний мир преподавателя, развивает его творческий потенциал, повышает научный уровень занятий. В то же время педагогические цели часто побуждают к глубокому обобщению и систематизации материала, к более тщательному формулированию основных идей и выводов, к постановке уточняющих вопросов и даже порождению новых гипотез. Классический пример из истории науки: фундаментальное научное достижение Д.И. Менеделеева -- открытие принципа построения периодической системы элементов -- явилось результатом методических разработок ученого-педагога. Поэтому представляется целесообразным более активно привлекать адъюнктов к проведению семинарских занятий и к чтению лекцию под руководством опытных доцентов и профессоров.


Всех вузовских преподавателей можно условно разделить на три группы: 1) преподаватели с преобладанием педагогической направленности (примерно 2/5 от общего числа); 2) с преобладанием исследовательской направленности (примерно 1/5 и с одинаковой выраженностью педагогической и исследовательской направленности (немного более трети).


Большинство исследователей обсуждаемой проблемы считают педагогическую деятельность ведущей в определении профессионального мастерства преподавателя, хотя, не будучи подкрепленным научной работой, этот профессионализм быстро угасает. Именно влиянием исследовательской составляющей объясняется, по-видимому, более ранний срок достижения высших уровней профессионального мастерства преподавателя вузов (16--20 лет) по сравнению с учителями средних школ (21--25 лет).


Профессионализм преподавателя вуза в педагогической деятельности выражается в умении видеть и формулировать педагогические задачи на основе анализа педагогических ситуаций и находить оптимальные способы их решения. Заранее описать все многообразие ситуаций, решаемых педагогом в ходе работы со студентами невозможно. Принимать решения приходится каждый раз в новой ситуации, своеобразной и быстро меняющейся. Поэтому одной из важнейших характеристик педагогической деятельности является ее творческий характер.


Как и в любом виде творчества, в педагогической деятельности своеобразно сочетаются действия нормативные и эвристические, найденные в ходе собственного поиска. Для этого необходимы особые способности и длительный период для их становления и развития в ходе педагогической деятельности. Творческая индивидуальность педагога -- это высшая характеристика его деятельности и как всякое творчество она тесно связана с его личностью.


В структуре педагогических способностей и соответственно, педагогической деятельности выделяются следующие компоненты: гностический, конструктивный, организаторский и коммуникативный.


Гностический компонент -- это система знаний и умений преподавателя, составляющих основу его профессиональной деятельности, а также определенные свойства познавательной деятельности, влияющие на ее эффективность. К последним относятся умения строить и проверять гипотезы. К последним относятся умения строить и проверять гипотезы, быть чувствительным к противоречиям, критически оценивать полученные результаты. Система знаний включает мировоззренческий, общекультурный уровни и уровень специальных знаний.


Мировоззренческие знания тесно связаны с общей направленностью личности педагога, проявляющейся в устойчивой системе отношений к миру, труду, другим людям и к самому себе, а также в активности его жизненной позиции, в высоком уровне правовой культуры и в развитости правосознания. К общекультурным знаниям относятся знания в области искусства и литературы, осведомленность и умение ориентироваться в вопросах религии, права, политики, экономики и социальной жизни, экологических проблемах; наличие содержательных увлечений и хобби. Низкий уровень их развития ведет к односторонности личности и ограничивает возможности воспитания специалистов. Значение общекультурного компонента в наибольшей степени недооценивается современными преподавателями, что приводит к его существенному недоразвитию. Этот факт подтвержден во многих исследованиях.


Специальные знания включают знания предмета, а также знания по педагогике, психологии и методике преподавания. Предметные знания высоко ценятся самими преподавателями, их коллегами и, как правило, находятся на высоком уровне. Что касается знаний по педагогике, психологии и методике преподавания в высшей школе, то они представляют собой самое слабое звено в системе. И хотя большинство преподавателей отмечают недостаток у себя этих знаний, тем не менее только незначительное меньшинство занимается психолого-педагогическим образованием. Глубоким знаниям о средствах и закономерностях научного общения, психологических особенностях научного творчества, слабых и сильных сторонах собственной деятельности. Профессионально важных чертах своей личности только предстоит занять подобающее место в системе знаний ученого, работающего в вузе.


Важной составляющей гностического компонента педагогических способностей сотрудника МВД являются знания и умения, составляющие основу собственно познавательной деятельности, т.е. деятельности по приобретению новых знаний. Именно они составляют ядро гностического компонента педагогических способностей в том собственно психологическом смысле термина "способности", который мы раскрыли в параграфе. Исследователи констатируют в целом высокий уровень развития познавательных способностей у всех категорий преподавателей, независимо от возраста, стажа, должности. Факт этот внушает оптимизм, он позволяет надеться, что умение учиться поможет скорректировать в том числе и недостаточный уровень психолого-педагогического и общекультурного образования ученых и преподавателей ведомственных вузов.


Если гностические способности составляют основу деятельности преподавателя, то определяющими в достижении высокого уровня педагогического мастерства выступают конструктивные или проектировочные способности. Именно от них зависит эффективность использования всех других знаний, которые могут или остаться мертвым грузом, или активно включиться в обслуживание всех видов педагогической работы. Психологическим механизмом реализации этих способностей служит мысленное моделирование научно-образовательного процесса.


Проектировочные способности обеспечивают стратегическую направленность педагогической деятельности и проявляются в умении ориентироваться на конечную цель, решать актуальные задачи с учетом специализации молодых ученых, при планировании научной работы учитывать ее место в плане работы вуза и устанавливать необходимые взаимосвязи с другими научными дисциплинами. Такие способности развиваются лишь с возрастом и стажем, потому высокий уровень их сформированности наблюдается обычно у профессоров и доцентов, а низкий, как правило, -- у начинающих ученых и преподавателей.


Конструктивные способности обеспечивают реализацию тактических целей: структурирование курса, подбор конкретного содержания для отдельных разделов, выбор форм проведения занятий и т.п. Решать проблемы конструирования научно-образовательного процесса в вузе приходится ежедневно каждому педагогу-практику, а исследовать их -- каждому педагогу-ученому.


Организаторские способности служат не только организации собственно процесса научной деятельности, но и самоорганизации деятельности преподавателя и ученого в вузе. Долгое время им приписывалась подчиненная роль; условия подготовки специалистов в вузах традиционно оставались неизменными, а в организации учебной деятельности адъюнктов предпочтение отдавалось проверенным временем и хорошо освоенным формам и методам. Кстати, установлено, что организаторские способности, в отличие от гностических и конструктивных, снижаются с возрастом. В условиях изменения всей системы высшего образования на организаторские умения педагога ложится большая нагрузка, поэтому очень важной задачей становится омоложение преподавательского состава высшей школы.


На современном этапе возрастает роль и последнего компонента в структуре педагогической деятельности -- коммуникативного. От уровня развития коммуникативной способности и компетентности в общении зависит легкость установления контактов преподавателя со студентами и другими преподавателями, коллегами, включенными в научное сообщество своего города и страны, а также эффективность этого общения с точки зрения решения педагогических задач. При этом общение между адъюнктом и его научным руководителем не сводится только к передаче знаний, но выполняется также функцию эмоционального заражения, возбуждения интереса, побуждения к совместной деятельности и т.п.


Особенно важно подчеркнуть, что это общение служит не только прагматическим целям повышения эффективности научной деятельности, но и обладает ярко выраженной самоценностью. Это связано с тем, что у человека существует особая потребность в общении, и необходимость удовлетворения этой потребности может оказаться достаточным стимулом к общению даже без расчета на какой-нибудь познавательный или прагматический результат. Способность преподавателя удовлетворять не только познавательную потребность молодых ученых, но и потребность в личностном общении -- есть важная составляющая профессиональных способностей организатора научной деятельности.


Как отмечалось выше, общение играет важнейшую роль на самых ранних этапах зарождения личности и продолжает быть важнейшим условием ее развития на протяжении всей жизни. Отсюда ключевая роль общения наряду с совместной деятельностью (в которой оно также всегда занимает важнейшее место) в подготовке адъюнктов. Коммуникативные способности руководителей и их компетентность в общении особенно ценятся адъюнктами младших курсов, которые в большей степени в своих оценках научного руководителя на первое место ставят понимание адъюнктов руководителями.


Если дать общий перечень качеств, которые более всего ценят или отвергают современные адъюнкты в научном руководителе, то к числу первых относятся широкий кругозор, увлеченность предметом научного исследования и знание его, интерес к личности адъюнкта, уважение, терпимость, понимание, доброжелательность, справедливость; а к числу вторых -- низкий уровень культуры, невежество, нетерпимость, фальшь, унижение достоинства адъюнктов, высокомерие, жестокость, злость, агрессивность.


Становление в государстве системы образования МВД, включая специальную подготовку научных кадров, с точки зрения пространственно-временных параметров представляет собой исторически обусловленное изменение его социально-когнитивной структуры и в этом качестве являет одну из сущностных характеристик этой структуры. Основной оппозицией, в рамках которой функционирует система образования (транслирует и обеспечивает присвоение социально значимого опыта), является оппозиция "человек-социум" со всей своей сложнейшей диалектикой отношений. На наш взгляд, в интересующем нас аспекте центральное, основное отношение оппозиции "человек--социум" выражается формулой "Если развитие в целом порождает социальные системы, то историческое развитие самих социальных систем объективно ориентировано на человека". Эту формулу вполне можно принять в качестве ключа к поиску социально-правовых детерминант подготовки научных кадров.


Исторический прогресс, развитие социльно-правовой сферы предстают как процесс и результат объединения бесконечного множества деятельностей, представляющих собой целесообразное взаимодействие человека с окружающим его миром. Следовательно, всякая такая деятельность проистекает через соотнесение ее как социальным так и личностным целям, т.е. целесообразуется как с социокультурными программами общества (исторически обусловленные формы, способы, методы, методики, методологии, приемы, технологии, стандарты, нормы и т.д.), так и с личностно ориентированными, творческими программами. Оппозиция "Личностные программы -- социокультурные программы" представляет собой метаморфозу основной оппозиции "Человек--Социум". первый полюс оппозиции доминирует, очевидно, в анархическом обществе, второй -- в тоталитарном. Наличие объективных и субъективных детерминант в развитии науки и образования свидетельствует об их прямой зависимости от социально-экономических условий, где, как указывает С.П.Ломтев, общественная система определяет социальную среду, в которой живет, функцуионирует и развивается научная деятельность.


Все это означает, что дальнейший прогресс правовой сферы жизнедеятельности социума возможен лишь при условии осознанного внимания к личности. Не будет поэтому преувеличением сказать, что исторически детерминирована такая трансформация общественных потребностей к научной деятельности, когда в их структуре статус личностно ориентированных, творческих программ приближается к статусу социокультурных программ и даже получает известный приоритет. Основанием такого смещения "координаты исторического прогресса" является осознание личности как самоцели человеческой истории, ибо противное ведет к самым губительным последствиям на всех уровнях функционирования всех сфер социума, включая нравственные и правовые координаты.


Личностные образовательные программы как элемент научного творчества в процессе правовой социализации личности могут проектироваться только на базе комплексных программ подготовки адъюнктов. В то же время система подготовки научных кадров должна учитывать и динамический, вариативный элемент, выступающий (перед системой образования) как единство необходимости и возможности переключения человека в пределах его жизни с одной деятельности на другую. Такое переключение должны и могут происходить только на базе инвариантного. Оппозиция "инвариантное -- вариативное" детерминирует обязательное и эксклюзивное (факультативное, дополнительное и т.д.) в содержании образования на всех его этапах.


Модусами этой оппозиции в сфере высшего образования являются те части его содержания, которые определяют собственно образование и на его базе специальность, профессию. Это -- "внутренний" момент современного профессионального образования научного сотрудника в правоохранительных органах. Добавим сюда "внешний" момент: структура подготовки научного сотрудника должна быть адаптирована к возможности и необходимости "вычерчивания" человеком собственной образовательной траектории в образовательном пространстве. Следовательно, обязательно должны быть "точки ветвления", "точки возврата, разрыва", где собственно и происходит личностная корректировка образовательной траектории. Эти "точки вставления" неизбежно придают системе высшего профессионального образования многоуровневую структуру.


Думаем, что в практическом плане возникают и должны быть решены вопросы целеполагания, содержания, организационно-нормативного обеспечения образовательной деятельности вуза в условиях многоуровневого образования, включая его основные структурные единицы (кафедра, факультет, управление и т.д.). В Санкт-Петербургском университете МВД РФ активно ведутся теоретические разработки названных вопросов и их практическая реализация в условиях многоуровневого высшего юридического образования.


Если отвлечься от сложных экономических, политических, национальных и иных проблем, которые весьма негативно влияют на развитие образования и вузовской науки, социально-психологический климат в среде преподавателей и студентов, то актуальные проблемы дальнейшего совершенствования юридического образования и подготовки научно-педагогических кадров в системе МВД России нам видятся в следующем.


Представляется целесообразным создать специальный центр (возможно и на базе Санкт-Петербургского университета МВД РФ), который обстоятельно проанализировал бы имеющийся отечественный (дореволюционный и советский) и зарубежный опыт организации обучения студентов-юристов, систематизировал соответствующие знания и тем самым создал определенную базу научно-методических данных, которая содержала бы все самое ценное, прогрессивное, передовое, что накоплено в этой области в различных странах. Затем каждый вуз системы МВД, детализируя данную информацию применительно к конкретным условиям существования своего учебного заведения, начал бы строго индивидуально внедрять соответствующие достижения в учебный и воспитательный процесс, в сферу организации и проведения научно-исследовательской деятельности преподавателей и студентов, адъюнктов, соискателей и докторантов, повышения квалификации и профессионального мастерства ученого.


Так, например, в Англии, в Оксфордском университета, перед началом занятий профессор раздает аспирантам тезисы лекций, перечень нормативных актов и судебных прецедентов, список литературы, тексты казусов и пр.. которые необходимо изучить по данной теме. (Некоторые профессора раздают такие задания на весь цикл обучения по предмету). Это позволяет на аспирантских занятиях вести разговор с уже подготовленной, понимающей публикой. Аспиранты основное внимание на установочных лекциях уделяют не механическому конспектированию, а творческому осмыслению полученной информации, сопоставлению ее с уже имеющимися знаниями. Естественно, что активность аспирантов на лекциях, эффективность и качество лекционного процесса, а соответственно и научного творчества молодых ученых, неизмеримо возрастают в отличие от традиционной методики чтения лекций, принятой в наших вузах.


В плане совершенствования процесса работы с адъюнктами и соискателями на каждой кафедре по основным дисциплинам необходимо иметь фонд лекций (тезисов, магнитофонных записей и т.п.), с которыми они в любое время могли бы ознакомиться. Сейчас это весьма актуально и важно, поскольку устарела почти вся учебная и научно-теоретическая юридическая литература. Кроме того, многие адъюнкты-юристы, особенно старших курсов, вынуждены совмещать учебу с работой (причины этому известны) и в некоторых случаях по уважительным причинам не могут присутствовать на отдельных лекциях.


По каждому предмету желательно иметь краткие словари-справочники, которые бы отражали основные понятия, понятийные ряды и категории той или иной науки (теории), свободные от каких-либо идеологических догм, а также другие научно-методические пособия, облегчающие самостоятельную работу молодых ученых, развивающие их мышление и творческую активность. Все указанные выше научно- и учебно-методические разработки не обязательно печатать массовым тиражом. Это сейчас достаточно дорого. Можно размножить на ксероксе или иной множительной технике в расчете 1 экземпляр на 5 адъюнктов и на определенное время выдавать их в читальном зале библиотеки или на соответствующей кафедре.


В настоящее время издается значительный объем нормативно-законодательных актов. Поэтому нужно обратить особое внимание на работу с нормативно-правовым материалом, на выявление ошибок, противоречий и пробелов в законодательстве. Все это вырабатывает так необходимый юристам навык критического отношения к юридическим актам, серьезного и глубокого осмысления и разъяснения любых правовых предписаний.


Адъюнктов, особенно из числа тех, кто не имеет базового юридического образования, необходимо научить приемам сбора, учета и систематизации правовых актов. Тем самым у них всегда под рукой будет либо сама эта правовая информация, либо сведения о том, где ее найти. У адъюнктов появится навык научного обобщения правового материала, упорядочения необходимых им юридических знаний. Сформировавшийся навык повысит активность научного творчества, качество его результатов, поможет молодым ученым быстрее адаптироваться к условиям конкретной практической работы.


Указанные рекомендации с соответствующей корректировкой применимы и к анализу судебной и иной правоприменительной практики. Особое внимание здесь следует обратить на овладение молодыми учеными методикой обобщения материалов практики. В данном случае мы остановились лишь на некоторых общих и частных вопросах юридического образования и подготовки научных кадров системы МВД, которые не требуют каких-либо существенных финансовых и иных затрат, но способны в короткое время повысить эффективность и качество подготовки ученых-юристов в вузах МВД России.


Система высшего юридического образования в системе МВД России в общем и целом в состоянии выполнить свою основную задачу -- подготовки высококвалифицированных специалистов. Об этом свидетельствует высокий профессиональный и интеллектуальный уровень многих юристов, обладающих дипломами университетов и институтов. Основные причины этого: постоянное повышение требований к знаниям и способностям поступающих в юридические вузы, к зданиям и умениям студентов и выпускников и, как следствие, повышение уровня преподавательской и научно-исследовательской работы. Принимая в число студентов людей с хорошими способностями, юридические факультеты и институты системы МВД РФ готовят из них специалистов; из их числа которых стал формироваться кадровый состав преподавателей и ученых высокой квалификации. Соединение основательной научной подготовки с предоставляемыми дипломом юриста правами и возможностями, стимулирует процесс нравственно-правовой социализации личности, выражающийся, в частности, в высокой правовой культуре работников правоохранительных органов, в формировании профессионального правосознания, в соблюдении юристами законности, профессиональной и общечеловеческой этики.


Поэтому первым звеном в реформе высшего юридического образования должно быть дальнейшее совершенствование такой системы правил приема в университет или институт, которая обеспечила бы, с одной стороны, выявление и прием молодых людей с хорошими способностями (общими и гуманитарно-юридической направленности), с другой -- надежный заслон от посредственности. Единственным путем поступления в вуз должен быть конкурс способностей и знаний. Для выявления таких способностей одновременно с ужесточением условий конкурса, в том числе требований на вступительных экзаменах, необходимо ввести психологическое тестирование. Только в этом случае может быть обеспечено формирование кадрового состава ученых системы МВД из числа выпускников ведомственных вузов, готовых как к дальнейшей научно-педагогической деятельности, так и к применению полученных знаний в практике работы правоохранительных органов.


В качестве метода стимулирования научных исследований, их углубления и повышения эффективности практической отдачи представляется необходимой более глубокая специализация подготовки юристов. Система дифференциации обучения студентов старших курсов вузов МВД России по специализациям оказалась достаточно эффективной. Дифференцированное по специализациям обучение может быть реализовано даже в пределах факультета. По нашему мнению, на юридические факультеты вузов МВД РФ, адъюнктуры должна быть возложена функция подготовки специалистов узких специальностей, особенно в Санкт-Петербургском университете МВД России, так как эта функция отвечает идее углубленности университетского образования и не противоречит требованиям универсальности. Для осуществления этой идеи потребуется укрепление вузов МВД высококвалифицированными профессорами и доцентами-- учеными высокого класса путем приглашения их из ведущих университетов как России, так и стран Западной Европы, США и Канады.


Соответственно должны быть отчасти перестроены учебные планы всех юридических вузов системы МВД РФ и в первую очередь - адъюнктуры. В частности, на университетских факультетах они должны быть освобождены от некоторых неюридических учебных дисциплин и пополнены такими учебными дисциплинами, которые в совокупности с традиционными фундаментальными правовыми курсами обеспечивали бы высокого уровня профессиональную, интеллектуальную, психологическую и нравственную подготовку юристов широкого профиля в ходе подготовки к научной и преподавательской деятельности, а также для замещения должностей судей, прокуроров, адвокатов, следователей и т.д., включая руководящий состав МВД России.


Предложенная схема реконструкции системы высшего юридического образования будет фактически означать и переход ее на двухуровневую подготовку. По нашему мнению, переход на многоуровневую подготовку в отдельном вузе по схеме "общий специалист -- бакалавр -- магистр", о которой сейчас много говорят и пишут, в сфере высшего юридического образования еще не назрел.


При этом любая реформа высшего образования обязательно должна включать в себя крупное, реальное усиление социальной защиты преподавателей высших учебных заведений, которые в настоящее время принадлежат к числу наименее защищенных групп населения. Имеется в виду, прежде всего, достойная оплата труда, а также оптимальный уровень учебной нагрузки.


В последнее время возобновилась тенденция открытия новых юридических факультетов в университетах, а также всевозможных юридических колледжей и даже отделений в неюридических вузах. При этом открытие этих учебных заведений, как правило, не обеспечивается квалифицированными преподавательскими кадрами. Это создает новый канал наводнения страны "дипломодержателями" низкой профессиональной квалификации. Поэтому необходимо создать нормативно-правовые препятствия для регистрации учебных заведений, учредители которых не представят гарантий обеспечения их преподавателями достаточно высокого уровня, а также создать правовую базу для ограничения приема специалистов такого рода на службу в правоохранительные органы. К примеру, можно ввести их обязательную переаттестацию в ведущих вузах системы МВД.


Правовое регулирование и организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации научных работников в системе МВД России


Современные проблемы становления правового государства и гражданского общества в России на пороге третьего тысячелетия ставят задачи находить новые, адекватные запросу времени формы правового регулирования процессов подготовки научных кадров, как в области фундаментальной науки (право, психология, педагогика и т.д.), так и в отраслевой науке, в том числе в системе МВД. При этом следует использовать как дореволюционный отечественный, так и современный зарубежный опыт, дополняя его современными оригинальными научными разработками, исходя из конкретной ситуации, складывающейся на сегодняшней день в области подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД.


Предстоит вывести в ближайшие годы экономику на передовые рубежи науки и техники, сосредоточить усилия ученых на приоритетных направлениях научных исследований в области точных и гуманитарных наук (право, социология, психология, информатика). Ключевая роль в решении этих задач принадлежит интенсификации развития кадров науки -- основного элемента научного потенциала страны. Значение творческого характера научного труда как неотъемлемой характеристика научной деятельности обусловливает превращение проблемы комплексного развития и улучшения использования научно-педагогического потенциала государства в одну из наиболее актуальных и острых проблем совершенствования законодательных основ управления наукой.


В ближайшие годы предстоит улучшить анализ структуры научных кадров МВД по категориям персонала с учетом уровня квалификации и характера фактически выполняемой работы. В их составе может быть выделен основной (работники, занятые научной деятельностью и оказанием научно-технических услуг) и вспомогательный персонал (работники обслуживающих хозяйств). К основному персоналу следует относить специалистов с высшим образованием, выполняющих НИОКР (включая аспирантов); лиц с высшим (инженеры) и средним специальным образованием (техники), осуществляющих функции по непосредственному обслуживанию исследований; руководителей научных организаций. Большое значение имеет изучение распределения кадров по секторам науки (криминалистика, криминология, исправительно-трудовое право, социология права, обеспечения безопасности жизнедеятельности личности и т.д.), видам научных исследований (фундаментальным, прикладным, разработкам), их направлениям (с выделением приоритетных), отраслям наук, научным специальностям; переходу в перспективе к оценке численности работников науки в эквиваленте полной занятости. К научной работе принято относить занятия научными исследованиями, разработками, проектированием, преподаванием в вузах, аспирантуре, институтах повышения квалификация руководящих работников и специалистов. При этом выполняются работы разного характера, требующие разных свойств работников.


Для достижения более значительных результатов в научных исследованиях в разработках необходимо генерировать новые идеи и решения, т.е. создавать творческие результаты (изобретения, открытия, публикации, содержащие новые идеи и предложения, выступления с нами на конференциях, советах, заседаниях). Благодаря им создаются основные результаты научно-технического прогресса, необходимые для внедрения в практику МВД, особенно в сфере оперативно-розыскной деятельности, обеспечения пожарной безопасности, материально-технического обеспечения проведения профилактических мероприятий. Чтобы этого достигнуть, научным работникам необходимо обладать творческим мышлением. Сегодня требования к результатам технического проектирования по указанным направлениям в значительной мере девальвировались, в результате чего проектировщики обычно резко вынуждены генерировать новые идеи и решения, т.е. не занимаются творчеством. Ученые используют имеющиеся прежние проекты, стандарты, инструкции и "привязывают" проект к конкретным условиям. Их работа в основном рутинная и далеко не всегда имеет творческий характер.


Для подготовки научно-педагогических кадров в юридическом вузе профессорско-преподавательскому составу необходимо быстро усваивать новую информацию, компилировать существующую информацию и преподносить ее в виде, удобном для усвоения, запоминания и использования в будущей работе ученого, исследователя, проектировщика. Не всякий человек, называемый научным работником, одинаково пригоден для исследований, разработок, проектирования или преподавания. Нужна дифференциация научных работников по их способностям и подготовке к разным видам деятельности. Нужны серьезные изменения в оценке и расстановке научных кадров.


Вместо единого расплывчатого термина "научный работник" надо точнее называть специалистов, занимающихся разными видами деятельности, из-за чего к ним должны предъявляться разные профессиональные и психологические требования. Конкретизация терминов будет способствовать уточнению требований. Это могут быть, например: "исследователи", "разработчики", "проектировщики", "профессорско-преподавательский состав ИПК и вузов", "консультанты". При их подборе к ним предъявляются разные требования, различаются их характеристики и методы подготовки. Основные качества исследователей, разработчиков, проектировщиков и преподавателей имеют генетическую основу, которая может быть оценена с помощью психологического тестирования, и формируются в процессе воспитания дома, в школе, в вузе, аспирантуре и трудовой деятельности в процессе их правовой социализации. Вследствие наличия у людей разных сил и способностей надо осудить уравнительный подход к специалистам, занимающимся указанными видами деятельности. Вероятно, должны быть разные ученые звания и степени, разная зарплата. Только незначительная часть преподавателей способна эффективно вести научно-исследовательскую работу. Здесь очень важны научные основы отбора кадров на этапе их поступления в аспирантуру и докторантуру вузов системы МВД. Однако, до сих пор научная система отбора, анализа результатов предшествующей научной работы, тестирование в системе МВД не достаточно развита.


Отбор абитуриентов в вуз -- это начальный этап. Затем, после примерно третьего курса, надо разделить студентов в соответствии с результатами их повторного тестирования и проявленными успехами в обучении на исследователей, разработчиков, проектировщиков, преподавателей, производственников и др. В дальнейшем их обучение должно вестись раздельно. В дипломе надо указывать назначение выпускника.


Нуждается в совершенствовании подготовка аспирантов. При приеме в аспирантуру вступительные экзамены мало что дают. Отдельные обучающиеся не защищают диссертацию в срок, а то и вообще ее не защищают. Многие защитившие диссертацию оказываются практически "бесплодными" кандидатами, но получают право на повышенную зарплату. Отсюда завышенные притязания, приносящие вред обществу. надо прежде всего изменить порядок подбора аспирантов вместо того, чтобы неэффективно расходовать трудовые ресурсы специалистов и деньги. Для поступления в аспирантуру надо иметь соответствующие психологические данные, способности к избранной специальности, творческий ум, хорошие знания специальности, задел по диссертационной теме, знать иностранный язык, а не изучать его в аспирантуре. Применяемые вступительные экзамены позволяют лишь установить профессиональную подготовленность. А этого сегодня явно недостаточно. К сожалению, указанные здесь недостатки присущи и многим докторам наук. Например, многих из них слабо проявляют себя в научных исследованиях во время работы в качестве преподавателей вузов. Проиллюстрировать сказанное могут следующие цифры: в 1995 году в системе МВД поступило в очную и заочную адьюнктуру 370 человек, а закончило ее всего 100 человек. В 1996 году соответственно - 440 и 150 человек. В 1997 году 460 и 220 человек.


Очевидно, необходимо продумать систему мероприятий и предложить комплексную нормативно-правовую базу стимулирования процессов подготовки научно-педагогических кадров. Вероятно, ученую степень надо присуждать не только тем, кто уже достиг значительных результатов, но тем, кто подает большие надежды в науке. Но это возможно, если мы научимся правильно оценивать потенциальные возможности специалиста. Вряд ли нужен стаж работы для поступления в аспирантуру, так как стаж не всегда приносит пользу для формирования научного работника. Очень много времени уходит на прохождение всех административных инстанций, утверждающих защиту. Практика показывает, что эти задержки не избавляют структуры МВД от недостаточно подготовленных докторов и кандидатов наук.


В трудном состоянии находятся институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов. Опрос большого числа слушателей разных должностей в системе повышения квалификации сотрудников МВД показал, что на элементарные вопросы из области права и теории управления органами МВД правильные ответы составляют 15,2% от общего количества вопросов. Необходимо усиление программ в дифференциации обучения. С другой стороны, здесь нужны преподаватели, обладающие наиболее высоким уровнем знаний. Причем, они должны иметь опыт работы по преподаваемой специальности. Иногда преподавать в ФПК приходят люди без опыта прямо из аспирантуры вуза. Преподаватели должны вести исследования и печатать научные работы.


Именно учебный процесс на факультетах повышения квалификации (ФПК) и специальных факультетах повышения квалификации (ОФПК) является наиболее прямым, быстрым и активным способом внедрения нового. Он имеет многие преимущества перед другими методами и в первую очередь в возможности: массового привлечения заинтересованных в информации специалистов; организация передачи информации на наиболее целесообразном уровне, который может быть определен заранее в зависимости от масштаба внедрения научных идей, замыслов, технических новшеств и т.д., начиная от простого исполнителя до руководителя; активизация использования или внедрения в практику собственных или заимствованных достижений путем привлечения к учебному процессу авторов или наиболее компетентных специалистов; осуществления управляющих воздействий на процесс формирования квалификационного уровня кадров МВД РФ путем учета при аттестации научных и инженерно-технических работников результатов из обучения на ФПК и ОФПК.


Выступая в качестве связующего звена между наукой и практикой, подразделения системы повышения квалификации должны быть готовы к выполнению нетрадиционных на сегодняшний день функций по: сбору необходимого информационно-оперативного массива; фильтрация информационного массива по направлениям, обеспечивающим строгую целевую ориентацию специалистов, повышающих свою квалификацию; концентрация отфильтрованной информации в учебных планах и программах дисциплин с учетом профессиональной специфики различных категорий специалистов; распространения учебных планов и программ (а, следовательно, и сконцентрированной в них информации) среди потенциальных пользователей, что способствует привлечению их к процессу повышения своей квалификации.


В настоящее время профессиональные требования к специалистам МВД оформляются в виде моделей, которые являются своеобразным отражением исследуемого или создаваемого объекта. Модель по существу и становится той основой, на базе которой формируются учебный план и программы дисциплин, которые, в свою очередь. могут рассматриваться как разность между существующими и требуемым (или возможным) уровнем профессиональной информативности специалиста. И если механизм формирования моделей специалистов, работающих в серийном производстве, должны использовать в первую очередь информацию, характеризующую ближайшую перспективу изменений объекта деятельности, то для специалистов, занимающихся конструированием, проектированием, а также научных работников -- информацию, характеризующую перспективные вопросы, позволяющие видеть возможные направления и тенденции развития.


Функционирование подразделений системы переподготовки и повышения квалификации кадров науки на новых методологических основах -- это требование современного этапа развития народнохозяйственного комплекса. Система повышения квалификации научных кадров сможет успешно развиваться и удовлетворять информационные потребности только на основе четко сформулированной стратегии, базирующейся на фундаментальных открытых науки и генеральных направлениях развития практики.


Подготовка высококвалифицированных научных кадров в системе МВД в настоящее время осуществляется в сложных условиях одновременного воздействия на нее ряда факторов, характер действия которых зачастую не изучен. Представляется целесообразным создать в системе МВД специальное подразделение по общетеоретическому, методологическому, социологическому, психологическому и пр. обеспечению разработки основ научной политики министерства в области подготовки научно-педагогических кадров.


Обладание даром к научным исследованиям представляет собой нечастое явление, а совокупность носителей такого дара -- особое национальное богатство. Сразу же возникает следующая серия нерешенных вопросов: как выявить людей, наиболее способных к научной работе; в каком возрасте такое выявление возможно; как направить их в сферу науки и удержать там. По-видимому, поиск сотрудников МВД, способных к творческому научному труду, должен начинаться на весьма ранней стадии. Научная работа должна начинаться задолго до начала профессиональной работы в научном учреждении. Студенческий период представляет много возможностей. Следует по-новому взглянуть на вузовскую подготовку и видеть в ней не только наделения суммой знаний, но и полигон, где проявляют себя таланты и где их надежнее всего можно обнаружить. Будущий ученый должен выявляться по способности к решению научных задач, а не по сумме выученного материала. В этой связи интересным и ценным является опыт деятельности студенческих научных обществ (СНО), в которых под руководством опытных специалистов и видных ученых системы МВД слушатели и курсанты вузов овладевают навыками самостоятельной научной работы, стимулируется их интерес к исследованию, способность к самостоятельному мышлению, отстаивания своей точки зрения, формируется опыт внедрения научных разработок в практику. Показателен и результат такой работы: по итогам 1997 года более 70% лиц, поступивших в адъюнктуру Санкт-Петербургской академии МВД РФ, имели опыт работы в СНО.


Приток в условиях стабилизировавшейся численности должен поддерживать в нужных рамках возрастную структуру кадрового состава. К сожалению наша статистика не дает достаточных данных о происходящем старении научных коллективов, но что старение происходит -- известно и без статистики. Известно и то, что с годами снижается восприимчивость к новым идеям и профессиональная мобильность, появляется излишняя приверженность устоявшимся тематическим направлениям. В молодости исследователь свободен от устоявшихся догм, его интеллект гибок и восприимчив, соответственно повышается вероятность открытия. В то же время с годами приходит не только консерватизм, но и высокий должностной уровень, дающий право на участие в ученых советах, на оценку новых идей и изобретений, на участие в решении организационных вопросов и т.д. Все это указывает на необходимость усиления внимания к возрастному фактору при приеме в докторантуру, а также заочной подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД России.


Однако, возраст -- далеко не единственная составляющая общего качественного уровня. Поэтому правомерность использования возраста в качестве определяющего критерия при решении кадровых вопросов весьма сомнительна. для бюрократического подхода, конечно, соблазнительно иметь такой очевидный показатель, избавляющий от необходимости всесторонней оценки профессиональной пригодности. Но для дела возможен немалый ущерб из-за потери работников в угоду формальной установке. Наличие такого глубокого противоречия не может не вести к ошибкам и конфликтам. Проблема старения научных кадров нуждается в серьезных исследованиях. Приток талантливой молодежи должен предваряться соответствующим оттоком. До настоящего времени отток происходил естественным путем. Лишь в последнее время начали приниматься меры по его организации: введение возрастного ценза, задания по снижению численности и др. Все эти меры не складываются, однако, в целостный регуляционный механизм, который обеспечивал бы высвобождение наименее ценной части персонала, а не тех, от кого легче избавиться. Выработка такого механизма нуждается в специальных исследованиях, которых никто в системе МВД пока не ведет.


Наряду с тем, что вложено в научном работнике работнике системы МВД изначально, не меньшее значение имеют приобретаемые им достоинства: набор знаний, квалификация, опыт. Здесь мы снова сталкиваемся с неисследованными вопросами, прежде всего, таким -- нужно ли в системе подготовки кадров МВД единое высшее образование или же предпочтительнее готовить раздельно -- одних для будущей исследовательской работы, других -- для практической. Если ответ положителен, то -- когда начинать подготовку к научной работе. Пока исследовательская деятельность не стала массовой профессией, таких вопросов не возникало. Высшая школа готовила широкопрофильного специалиста, а подготовка из него научного работника возлагалась на адъюнктуру и аспирантуру юридических вузов.


Аспирантура была введена в конце 20-х годов и связывалась первоначально с весьма высокими требованиями: за два года аспирант должен был углубить теоретические знания по избранной специальности, получить экономическую подготовку. изучить два иностранных языка до степени, позволяющей свободно читать научно-техническую литературу. изучить постановку производства непосредственно на предприятиях, выполнить исследовательскую работу. Показательно, что к зачислению в аспирантуру допускались и лица, не имевшие законченного высшего образования, лишь бы они обладали требуемыми знаниями и склонностью к научной работе. Показательно. что к зачислению в аспирантуру допускались и лица, не имевшие законченного высшего образования, лишь бы они обладали требуемыми знаниями и склонностью к научной работе. Постепенно требования к учебной составляющей "размывались", зато возрастал относительный вес диссертационной работы. Из института, предназначенного для углубленной подготовки ученых-исследователей, аспирантура превратилась в должностную категорию; статус аспиранта мало чем отличается от статуса младшего научного сотрудника. Если же вуз будет осуществлять специальную подготовку исследователей и она будет начинаться на ранних стадиях (на первых курсах), то целесообразность существования аспирантуры вообще оказывается под сомнением.


Развития подготовки научных работников в вузах МВД России, видимо, потребует переосмыслить соотношение учебной и исследовательской нагрузок в ходе получения высшего образования. Какое бы внимание сейчас не уделялось студенческой научной работе, она остается подспорьем учебному процессу. Исследование осуществляется по ходу обучения. Однако современные тенденции ведут к утверждению встречного принципа -- обучаться по ходу исследования, приобретение знаний подчинить исследовательскому процессу.


Сейчас научная квалификация оценивается через наличие ученой степени. Устоявшийся порядок государственной аттестации позволяет давать не просто оценку квалификационного уровня, а официальную оценку, заверенную дипломом. Система присуждения ученых степеней, в своей основе не менявшаяся с 1934 г., сейчас, по-видимому, приближается к рубежу серьезных изменений. Под сомнение ставятся, во-первых, сами степени, во-вторых -- диссертационный путь к ним. Происходящая ломка затвердевших организационных форм. появление новых, таких, как всевозможные временные коллективы, центры научного творчества и другие, меняют значение ученой степени. Она все в меньшей мере служит сертификатом на право занятия определенной должности. Участие во временных коллективах определяется не степенью, а прямой оценкой качеств, необходимых для данной работы. В науке с ее творческим характером труда особенно велико значение личностного фактора сотрудника МВД. Массовость и плановость научной работы, особенно характерные для советского периода развития ведомственной науки, создавая организационные преимущества, вели в то же время к обезличиванию науки, для прогресса которой нужны именно личности, а не массовость. Однако активация личностного фактора опять-таки упирается в неисследованные вопросы: каков путь молодого специалиста в науку; какова шкала ценностей начинающего научного работника; насколько различаются личностные установки в фундаментальной и прикладной науке и т.д. Множество неясных вопросов связано с оплатой труда, которая должна быть и достаточно высокой, чтобы привлекать в науку и поощрять квалификационный рост, и достаточно дифференцированной, чтобы выступать оплатой по труду.


Нельзя сказать. чтобы исследования по этим вопросам совсем отсутствовали. За последние десятилетия выполнено множество науковедческих исследований, защищены диссертации по организации, экономике, социологии науки. Но эти исследования не сводятся в какую-либо систему и, что главное, не становятся основой решений. Из изложенного можно сделать вывод, что очень мало известны пути, по которым должен развиваться кадровый потенциал науки в системе МВД России. Думается настала необходимая потребность проведения продуманной, единой, целенаправленной программы исследований по всему комплексу вопросов подготовки научно-педагогических кадровой и взвешенной политики в сфере теоретической и прикладной науки.


Адъюнктура при высших учебных заведениях и научно-исследовательских учреждениях системы МВД является составной частью единой системы непрерывного образования в министерстве и основной формой планомерной подготовки научно-педагогических и научных кадров. Адъюнктура имеет своей целью углубление теоретической, специальной и профессиональной подготовки научно-педагогических и научных кадров, овладение методами и средствами научных исследований, умением самостоятельно на высоком уровне вести научную, педагогическую и воспитательную работу в органах МВД России.


В настоящее время в стране осуществляется коренная перестройка деятельности адъюнктуры, сущность которой в единстве образовательного и научно-исследовательского содержания в послевузовской подготовки. Конечной целью адъюнктуры должна стать подготовка специалиста-исследователя, формирование творческой личности ученого, способного самостоятельно решать поставленные задачи.


Современный ученый должен быть не только высококвалифицированным специалистом-профессионалом в своей области, но и эрудированным человеком, который владеет общей методологией научного поиска, знаниями, обеспечивающими эффективное решение научных проблем. В этих целях для адъюнктов вузов и НИИ МВД вводится изучение, с последующей сдачей экзаменов и зачетов, по педагогике и психологии, экономике, вычислительной технике и математическому моделированию. Кроме того, по решению советов вузов (НИИ) могут вводиться дополнительные дисциплины (фундаментальные, специальные, общеобразовательные и др.) в соответствии с профилем подготовки адъюнктуры. Положительный опыт в этой области уже имеется и продолжает развиваться в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД РФ.


Часто возникает вопрос: оправдан ли такой подход, целесообразно ли людей, уже получивших высшее образование, определенный практический опыт, полученный в рядах МВД, заставлять заниматься в аудиториях, представляется, что не только оправдан, но и необходим. Но практика показывает, что научно-педагогических кадров МВД , в отличие от ученых и специалистов других специальностей, вопросы компьютерной грамотности, умение руководить даже небольшими научными коллективами, самостоятельно решать сложные оперативные и техничские задачи еще остаются большой проблемой. Решить ее можно на основе продуманного и организованного обучения адъюнктов указанным предметом. Сугубо индивидуальное, в зависимости от уровня подготовки каждого адъюнкта, оно должно стать качественно новой ступенью в его образовании, а в сочетании с научно-исследовательской работой будет способствовать формированию высокоэрудированного современного научного работника.


Индивидуализация обучения -- один из важнейших факторов, определяющих новое содержание подготовки адъюнктов. В этой связи повышается роль научного руководства адъюнктами. Ученые советы вузов могут предоставлять право научного руководства адъюнктами и соискателями кандидатам наук. Это, безусловно, правильное решение с точки зрения расширения прав вузов. Вместе с тем подходить к этим вопросам следует ответственно, учитывая, что научное руководство должно осуществляться докторами наук, профессорами, обладающими не только научным опытом, но и опытом воспитательной работы.


По состоянию на 1996 год в вузах МВД работало более 300 докторов и более 1600 кандидатов наук. В целом доля лиц, имеющих ученую степень, состовляет около 40% от штатной численности научно-педагогических кадров вузов. средний возраст докторов наук -- 53 года, кандидатов -- 43 года.


Концепция единства образовательного и исследовательского содержания адъюнктов МВД РФ должна учитывать, что кадровое пополнение науки осуществляется тремя основными источниками: аспирантура ведущих вузов, аспирантура научно-исследовательских институтов и учреждений МВД РФ, адъюнктура отраслевых научно-исследовательских институтов МВД РФ. Подготовка научно-педагогических кадров в каждой из указанных систем имеет, безусловно, специфические черты. Адъюнкты вузов наряду с проведением научно-исследовательской работы проходят специальную практику, участвуют в научной жизни кафедр и подразделений вуза, что предполагает из дальнейшее использование на научно-исследовательской работе в вузе.


Подготовка адъюнктов в научно-исследовательских учреждениях и организациях МВД РФ нацелена на развитие фундаментальных и прикладных исследований в различных сферах науки, формирование ученых. Адъюнктура, отталкиваясь от производственной базы, решает конкретно научные проблемы, связанные совершенствованием и созданием новейших технологий, НиОКР по разработке новых изделий, т. е. готовит научные кадры для прикладных разработок в сисе МВД РФ. Если тематика научных исследований адъюнктов определяется направлениями научно-исследовательских НИР вузов, НИИ, то содержание образовательной части подготовки адъюнктов должно обязательно адаптироваться с учетом профиля их будущей деятельности в различных подразделениях МВД.


Переход к условиям рыночной экономики выдвигает проблему финансирования адъюнктуры. В решении этой проблемы видится два основных пути.


Первый путь -- подготовка научно-педагогических и научных кадров осуществляется госбюджетным способом. Любое государственное плановое задание, в том числе по подготовке научно-педагогических и научных кадров, должно обеспечиваться соответствующими ресурсами, в данном случае финансовыми. Министерствам и ведомствам, осуществляющим подготовку научно-педагогических и научных кадров, должны централизованно выделяться финансовые средства в соответствии с утвержденными плановыми показателями. Они должны включать все виды расходов на аспирантскую подготовку: эксперименты и пр.


Второй путь определяется условиями перехода вузов, НИИ, предприятий и организаций к деятельности в условиях рынка. Здесь отношения между структурами, направляющими адъюнктов на обучение и принимающими их, могут строиться на договорной основе, особенно там, где речь идет о разработки адъюнктами научного продукта, пользующегося спросом на рынке. Однако вызывает тревогу отсутствие нормативов на эти виды расходов, субъективность в составлении смет подготовки адъюнктов.


К сожалению, опыт деятельности адъюнктуры в новых условиях показывает, что еще не везде новое содержание подготовки адъюнктов находит должное понимание: часто сказывается консерватизм мышления, нежелание коренных изменений в обучении адъюнктов, отсутствие новых форм и методов их подготовки.


Важное место в организации научной деятельности в системе МВД РФ занимают вопросы целевой переподготовки и повышения квалификации научных кадров. Тенденции развития отечественной экономики, рост преступности в стране, изменение ее структуры, количесвтвенных и качественных показателей, усложняющиеся научные и технические задачи, стоящие перед структурными подразделениями МВД России, придают особое значение повышению квалификации и переподготовке научных кадров, как одному из важнейших факторов роста эффективности деятельности правоохранительных органов и решения социально-политических задач в условиях правового государства, когда объективная потребность во все более тесной связи науки с практикой деятельности подразделений обусловливает необходимость получения практических результатов в сжатые сроки. Именно на это и нацеливают различные категории научных, научно-педагогических и инженерно-технических работников практически все отраслевые системы стимулирования. В то же время практика показывает, что сама по себе система стимулирования научных разработок не решает проблемы интенсификации. Ведь даже высококвалифицированные научные работники и специалисты с большим опытом работы как в сфере науки, так и в подразделениях МВД РФ не имеют готовых ответов на все возникающие перед ними вопросы. В таких случаях они обычно стремятся ликвидировать обнаружившиеся проблемы в знаниях путем самоподготовки. Естественно, что их внимание приковано к информации, ориентированной, как правило, исключительно на текущее работы (задачи). И, как следствие, задачи перспективного развития и информация, которая в будущем могла бы обеспечить качественный скачок, остаются вне поля их зрения. Ориентация на решение исключительно текущих задач может обернуться многими негативными явлениями: неподготовленностью значительной части научных кадров к решению новых более сложных научно-исследовательских и практических задач, определяемых потребностями сдерживания роста преступности даже в рамках традиционных направлений; отсутствием профессионального динамизма, т.е. способности быстрого (в случае необходимости) перехода к новым направлениям научных исследований, работе по новым методикам и технологиям, использованию новых технических и специальных средств, приданных МВД; деформациями в системе управления наукой, которая начинает ориентироваться не на превышение высших мировых достижений в какой-либо целевой потребности общества, а на сложившиеся возможности состава научных кадров и специалистов.


Требования, предъявляемые к отбору и подготовке научных и научно-педагогических кадров МВД, повышению их квалификации, по-видимому, определяются общественными потребностями и внутринаучными факторами. К числу последних относится диалектика дифференциации и интеграции научного познания. Наряду с усиливающейся специализацией научному работнику МВД во все большей степени необходимы общенаучный кругозор, ориентация на общенаучные интеграционные процессы, оперативное знакомство с новыми достижениями в области юриспруденции. Механизмами, способствующими выработке таких качеств, являются междисциплинарная коллективность и профессиональная, функциональная, квалификационная и другие виды мобильности.


Как показали результаты конкретного социологического исследования, проведенного в Санкт-Петербургском университете МВД России, направленность мобильности у большинства опрошенных адъюнктов определяется возникновением и развитием новых научных направлений: 32% отметила, что перешла из традиционного научного направления в новое: 35% -- из одного нового направления в другое новое; 5% -- из нового направления в традиционное и 26% -- из одного традиционного в другое традиционное.. Однако лишь одна треть мобильных научных кадров пополнила новые научные направления, т. е. профессиональная мобильность лишь частично выполнила свою основную социальную функцию. Застойное, а в ряде направлений и кризисное состояние науки2 тормозило развитие новых научных направлений. В этой связи заслуживает специального изучения динамика кадров -- переход из одного нового научного направления в другое. Можно полагать, что эта подвижность в определенной степени выражала не необходимую, а избыточную мобильность, связанную с "неустроенностью в новом научном направлении". Не менее важно изучать, в какой мере совпадает передний край мировой и российской науки, удовлетворяют ли международным критериям новизны новые отечественные научные направления.


Наиболее распространенные причины научной переориентации, как показали результаты опроса, также связаны преимущественно с содержательными аспектами научной деятельности: каждый пятый (20%) отмечает, что это связано с возможностями подготовки диссертации, 18% опрошенных объясняют научную переориентацию логической последовательностью своей работы, 16% -- изменением тематического плана, 13% -- изменением собственных интересов, 11% -- распределением после вуза. Сравнение этих данных с материалами аналогичных исследований 80-х годов показывает возросшее значение внутринаучных социально-психологических, личностных факторов. Это подтверждается и анализом последствий профессиональной мобильности в системе МВД РФ. По результатам опроса изменение направления исследования особенно благоприятно влияет на научную квалификацию. Это отметили 63,0% опрошенных. В то время как благотворное влияние на другие факторы научной работы выражено в меньшей степени.


Важнейшие функции мобильности связаны с обеспечением постоянного притока свежих сил в науку, в том числе из сферы практической работы правоохранительных органов, и их профессионального роста. Особенно это касается молодежи. О неблагополучии в этой сфере свидетельствуют симптомы начавшегося падения престижа научного труда.


Система организации науки в основном пока остается жестко централизованной, ее структуры малоподвижны. В современных условиях должны создаваться гибкие структуры для тематической, функциональной, межинституциональной мобильности и региональной миграции, прежде всего в приоритетные научные направления, а также в регионы повышенной степени преступности, особо нуждающиеся в укреплении кадров МВД. Должны быть усилены стимулы для такого направления мобильности ученых как переход в новые научные направления, прежде всего для молодежи -- важнейшего источника пополнения и развития кадров новых научных направлений. Нельзя ориентироваться, как было в прошлые годы, исключительно на такой административный механизм переориентации как директивное изменение тематического плана подразделений. В процессе подготовки научно-педагогических кадров необходимо расширить реальные возможности ученых в изменении направления исследований, в создании лабораторий и проблемных групп по новейшим направлениям исследований. Вероятно, надо дополнительно стимулировать мобильность в новые научные направления, отвечающие потребностям МВД России.


Одна из основных функций профессиональной мобильности в науке -- коммуникационная. Она тесно связана с другими видами научных коммуникаций. Сложность современных исследований делает широкие вневедомственные, межрегиональные, международные контакты обязательным условием научной деятельности. По материалам социологических исследований, 24% научных и научно-педагогических работников вузов МВД РФ в процессе научной деятельности вообще не общается с коллегами из других городов, 81% не имеет контактов с зарубежными учеными, регулярными контактами (межрегиональными и международными) охвачена незначительная часть ученых.


В настоящее время, с одной стороны, прикладная наука в системе МВД и юридические вузы испытывают дефицит научных работников, имеющих практический опыт. С другой стороны, системе управления структурами МВД не хватает высококвалифицированных кадров. В этих условиях необходимо создать благоприятные условия для подготовки научных кадров, обеспечить систематическую взаимосвязь ученых с практиками органов МВД, создать правовые и финансовые возможности для длительных командировок в ведущие научные и информационные центры и школы в стране и за рубежом. Развитие юридического знания и отраслевых наук в системе МВД в условиях развития рыночной экономики, интернационализация и рост преступности, требуют нового мышления, новых форм управления научными кадрами, интенсификации и мобильности.


Задачи совершенствования правовой базы подготовки научных и научно-педагогических кадров для правоохранительных органов


В настоящее время в западных странах развитие науки и техники столь стремительно, что профессиональные знания всех специалистов ежегодно обесцениваются на 20--30 процентов. Не менее интенсивно и в России идет развитие всех отраслей знания, и особенно гуманитарных, это связано прежде всего с обеспечением прав и свобод человека и гражданина в современной России. Использование гарантированных государством основных прав и свобод личности, включая право на получение образования, служит наиболее ярким индикатором состояния и уровня развития гражданского общества и правовой государственности.


Интеграция России в мировое сообщество и конституционное признание принципа неотъемлемости основных прав и свобод человека позволило по-новому осмыслить и практические задачи правоохранительных органов и его сотрудников. В условиях демократизации общественной жизни, упрочения основ правового государства меры по укреплению режима законности должны быть в первую очередь направлены на возрастание морального потенциала права, этических основ законности и правовой культуры общества и особенно сотрудников правоохранительных органов. Право и законность - это явление не только политико-юридические, но и социально-этические. Правовая жизнь общества не может развиваться вне моральных категорий гуманизма и социальной справедливости, совести и чести, добра и человеческого достоинства, свободы и ответственности.


Одна из задач адъюнктуры и факультетов повышения квалификации заключается в том, чтобы научить будущего специалиста, сотрудника правоохранительных органов быстро адаптироваться в постоянно изменяющихся общественно-политических условиях, изменениях в законодательстве и новых нормативно-правовых нормах регламентирующих общественную жизнь, появлением поколений техники, технологий, пересматривать в течение короткого периода времени свои профессиональные знания с учетом отечественной и мировой практики, переоценивать складывавшиеся в течение многих лет стереотипы. Для этого надо создать в вузах МВД РФ, и особенно на ФПК инновационную технологию обучения, которая обеспечивала бы формирование у сотрудника МВД творческого подхода к делу, мобильность, и, конечно же, постоянно обновлять учебную литературу. В западно-европейских странах, библиотеки высших учебных заведений, как правило, обновляют учебную литературу через каждые два-три года1.Сегодня наша учебная литература не только недостаточна в количественном отношении, но и научный уровень ее в ряде случаев остается неудовлетворительным.


Закон "Об образовании" не исключает возможность самообразования, что особенно важно для сотрудников правоохранительных органов системы МВД РФ, и в будущем оно, безусловно, должно получить более широкое распространение, если для этого будут созданы реальные условия, одним из которых является подготовка серьезной методической и материально-технической базы, компьютеризация процесса познания, введение в обиход электронных учебников и других средств информатизации. И делать это надо несмотря на то, что выполнение данной задачи затруднено ограниченными финансовыми возможностями МВД, что, конечно же, не позволяет надлежащим образом организовать информационное пространство. Самообразование -- одно из важнейших и обязательных качеств ученого, поэтому воспитание его навыков, научение основам современных технологий научной работы (сбор материалов, работа с компьютером, овладение методиками социологического исследования и т.п.) -- это необходимая составляющая подготовки специалиста к профессиональной научной деятельности.


Создание компьютерных средств обучения по юридическим дисциплинам учебных планов различных специальностей, программно-аппаратных средств пользователей и технологий, разработка мультимедиа продуктов является, пожалуй, наиболее важным не только для оснащения учебного процесса адъюнктов и докторантов МВД РФ, но и для преодоления психологического барьера, инерции преподавателей, слушателей, их недоверчивого отношения к электронным средствам обучения.


Следует иметь в виду, что информатика и вычислительная техника совершенствуются весьма динамично. На протяжении жизни одного поколения людей сменилось четыре поколения средств вычислительной техники, в практику входит пятая, обладающая более высокими интеллектуальными способностями.


Южнокорейские инженеры уже разработали компактный компьютер-тетрадь с двойной совместимостью операционных систем. Американская корпорация IВМ разработала модель робота-архивариуса, способного работать с информацией, записанной на пленках. Да и в количественном отношении число компьютеров увеличивается в геометрической прогрессии. Если в 1965 г. на тысячу человек населения США приходилось 0,1 компьютера, а персональных не было вообще, то, в 1995 г. на каждую тысячу жителей США приходиться около четырехсот тысяч компьютеров. 2 У нас сегодня, безусловно, количество компьютеров в процессе обучения и персональных компьютеров значительно меньше, тем не менее компьютеризация всего образования прочно входит в повседневную жизнь.


Возрождение гуманистических целей развития общества, его демократизация, переход к рыночной экономике требуют адекватного реформирования системы подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД РФ, призванной создать условия для формирования среды понимания и активного содействия позитивным изменениям в жизни России, обеспечить правовое сопровождение происходящим в ней социально-экономическим реформам.


Реформы вызваны необходимостью повышения социальной защищенности и благосостояния граждан России через формирование условий, в которых естественно и свободно развивались бы творческие и профессиональные способности каждого человека. Система подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД РФ может и должна помочь всем сотрудникам правоохранителных органов, стремящихся к овладению навыками научной работы. Для этого реформирование должно пройти через все звенья системы образования: структуру и содержание образовательных и профессиональных программ, систему образовательных учреждений и органов управления образованием.


Основные направления реформы организации научной работы в системе высшего образования МВД России можно сформулировать следующим образом: создание многообразия типов высшего образования по срокам и уровням подготовки, формам обучения, выдаваемым дипломам; децентрализация и демократизация управления высшей школой, предоставление действительной самостоятельности вузам, их региональным объединениям в решении стоящих перед ними задач; расширение прав и сферы компетенции ученых советов вузов; совершенствование нормативной регламентации деятельности научных подразделений вузов; рационализация организационных структур вузов; совершенствование и модернизация системы материальных и моральных стимулов ученых; усиление роли централизованного планирования и координации научных исследований; расширение научных контактов с учеными и специалистами институтов и вузов; усиление контроля за выполнением индивидуальных планов молодых ученых; организация систематической помощи молодым ученым в преодолении трудностей при публикации научных работ; повышение роли научного руководителя в научно-исследовательской и педагогической деятельности молодого ученого; улучшение организации внедрения научных достижений в практической деятельности структурных подразделений МВД России.


На наш взгляд, конкретизировать пути выполнения этих целей можно, обратившись к зарубежному опыту. Опыт длительного эволюционного развития высшей школы на Западе, где этот процесс формировался одновременно с развитием рыночной экономики, бурным обновлением технологий и широким международным сотрудничеством в области образования, представляется нам весьма позитивным, и отдельные ее элементы могут быть использованы в нашей практике. Полезность изучения западного опыта диктуется целым рядом обстоятельств, необходимостью определить те основные организационные меры, без осуществления которых трудно ожидать каких-либо заметных перемен на пути реформ12 .


Опыт вузов в Великобритании, США, Германии, Франции по осуществлению юридического образования и подготовки научно-педагогических кадров, в том числе и в рамках правоохранительных органов этих государств, тщательно изучала группа наших специалистов во главе с начальником Санкт-Петербургского университета МВД России, Заслуженным деятелем науки Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором, академиком В.П.Сальниковым. Была проанализирована система подготовки специалистов в западных государствах, в результате чего нашими специалистами были сделаны следующий вывод: отдельные элементы этой системы могут быть нами использованы при формировании такой системы высшего образования, которая была бы способна эффективно развиваться в условиях рыночной экономики; эффективность подготовки научных кадров напрямую связана с рациональной организацией всей многоуровневой системой высшего образования в юридическом вузе; для повышения уровня профессорско-преподавательского состава вузов системы МВД необходимо систематическое проведение аттестации и тестирования сотрудников, занятых в сфере научной деятельности. Вопрос о возможностях использования тестирования в процессе подготовки научных кадров и особенно при отборе лиц, проявивших склонность к научной работе, представляется весьма важным и перспективным, поэтому остановимся на нем подробнее.


Тестирование как метод измерения личных характеристик, знаний, умений и навыков испытуемого насчитывает уже более ста лет. В 1864 г. в школах Великобритании Дж.Фишер впервые применил этот метод для проверки знаний учащихся. В 1911 г. немецкий психолог В. Штерн предложил пользоваться для определения результатов тестирования коэффициентами интеллектуальности, введенными французским ученым А. Бине, которые, по его мнению, помогали бы установлению степени умственного развития человека, определению уровня имеющихся у него знаний. Учитывая довольно широкое применение этого метода во многих странах, он может быть использовался для целей психологической диагностики и профессионального отбора для установления психофизиологических возможностей человека для работы в органах МВД, выполнения связанных с этим служебных обязанностей, включая и научную работу.


Составленный в начале ХХ в. американским психологом профессором Э.Торндайком первый стандартизированный педагогический тест использовался в школах России в 20-х годах, но не получил широкого развития, а с 1936 г. вообще был исключен из педагогической практики. Лишь в начале 80-х годов у нас возобновился интерес к институту тестирования в педагогике. В настоящее время в связи с введением многоуровневой подготовки специалистов об этом говорится все настойчивее .


В сборнике научных трудов, изданном Мордовским университетом, в статье Г. Т. Гортаевой и Г.А. Шмановой предлагается в период вступительных экзаменов проводить тестирование на качественную предрасположенность абитуриента, в частности к педагогической деятельности. Результаты исследования рекомендуется учитывать наряду с оценками вступительных экзаменов . Некоторые специалисты считают, что тесты оценивают не творческие способности, а лишь уровень знаний и навыков испытуемого, умение оперировать ими3 . С этим в определенной мере можно согласиться.


Представляет интерес опыт использования рейтинговой системы при определении потенциальных возможностей лиц, поступающий в адъюнктуру, разработанный специалистами Санкт-Петербургского университета МВД России, хотя не все тесты раскрывают в полной мере творческие способности человека, они дают важную информацию, позволяющую прогнозировать успешность обучения в очной адъюнктуре. Руководство Санкт-Петербургского университета МВД России пытается в общем плане решить эту задачу в рамках выполнения программы информатизации высшей школы с помощью государственных информационных технологий тестирования приобретаемых знаний, создания федеральной системы тестирования и сертификации, разработки научных основ, методов, средств и тестов для аттестации и сертификации знаний абитуриентов, студентов, а также квалификации специалистов с высшим образованием.


Современное тестирование -- это, как правило, информационная технология, объединяющая технические и программные возможности, а также традиционные способы методического обеспечения учебного процесса для контроля уровня знаний. Достоинство такой технологии в объективности, единой интерпретации успехов и неуспехов, исключении в значительной степени субъективного фактора при контроле уровня знаний.


Технология подобных работ должна быть адаптирована к предметным областям знаний и различным видам профессиональной деятельности сотрудника МВД, включать в себя систему автоматизированного тестирования.


До настоящего времени федеральные центры тестирования и сертификации знаний отсутствуют, хотя работы в этом направлении ведутся не первый год научно-исследовательскими подразделениями вузов МВД. В этих целях необходимо принять меры к объединению научных коллективов для создания на отечественной научной базе системы тестирования и сертификации, которая обеспечила бы новое качество образования -- конкурентоспособность знаний, получаемых в России, на международном уровне. В целом выполнение этой задачи позволит полностью замкнуть технологическую цепочку обучение - тестирование -- сертификация -- получение информации как обратной связи в целях повышения эффективности и качества приобретенных знаний в процессе получения образования и за его пределами. При решении вопросов, связанных с реформированием высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров в системе МВД, необходимо обеспечить не только объективную оценку уровня подготовки в том или ином вузе, но и целесообразность функционирования самого вуза. В рамках одного города, не говоря о республике, крае или области, возникает нередко многократное дублирование вузами направлений


Возвращаясь к вопросу об опыте западных государств в подготовке научных кадров, отметим, что доступ к профессиональной научной деятельности в этих странах открывает получение степени магистра. Для этого необходимо обучаться по программе, ориентированной на специализированную практическую деятельность в различных областях. Лицо, имеющее степень бакалавра, обычно обучается на магистра два года и в ряде случаев обязано представить диссертацию. Степень магистра дает право на поступление на работу, например, преподавателем колледжа. Следующий уровень обучения -- докторантура. Он предполагает специализированное обучение и самостоятельность в научных исследованиях по избранной области знаний. Бакалавр, желающий получить степень доктора, проходит обучение и ведет научные исследования, как правило, не менее 5 лет.


Наиболее престижными из вузов являются университеты, ориентированные на аспирантскую подготовку (магистров, докторов, дипломированных инженеров) и представляющие собой многоуровневые учебные заведения. В основном из их выпускников формируется кадровый состав научных работников системы МВД этих государств и других правоохранительных органов. Они условно дифференцируются по группам.


В первую группу входят исследовательские университеты 1-го и 2-го разряда и многоотраслевые университеты, присваивающие степень доктора. Вторую группу составляют многоотраслевые университеты и колледжи, которые ведут подготовку по гуманитарным, естественным наукам и техническим специальностям. Они присваивают степени бакалавра и магистра, а некоторые и доктора наук. Разрядность вуза определяется количеством профилирующих специальностей, по которым ведется подготовка, и объемом контингента студентов. Из сказанного видно, что в странах Запада высшее образование можно получить в разноплановых типах учебных заведений различного уровня. Разница лишь в содержании программ и времени обучения. Кроме того, есть различия и в праве поступления после окончания этих учебных заведений на тот или иной курс университета. Следует отметить еще одну особенность: в некоторые вузы возможно поступление без законченного среднего образования (без диплома об окончании старшей средней школы). Особенно это характерно для американской системы образования: в каждом штате имеется экзаменационный центр, в котором взрослый человек вправе сдать экзамен на диплом, эквивалентный диплому об окончании старшей средней школы.


Такова общая картина образовательной системы стран Запада, некоторые элементы которой, как уже отмечено выше, мы могли бы использовать в своей практике организации научной работы в системе МВД, и прежде всего при построении многоуровневого высшего образования.


В настоящее время в Западной Европе функционируют сотни университетских центров и академий, в их составе институты (для обучения одному предмету), высшие школы (для многопредметной профессиональной подготовки), лаборатории (для проведения исследований), которые готовят кадры для системы МВД западных государств и предоставляют научное обеспечение их деятельности. Они дают аспирантам и молодым ученым богатый выбор долгосрочных и краткосрочных программ обучения, в итоге которых выдаются государственные дипломы (имеющие одинаковую ценность вне зависимости от уровня высшего учебного заведения и его ведомственной принадлежности) или университетские дипломы. Долгосрочные программы университетского обучения организованы по циклам последовательного ступенчатого обучения. К первому циклу доступ имеют бакалавры, которым по окончании двух лет обучения выдается диплом, подтверждающий общее или специальное университетское образование. В некоторых случаях, чтобы удовлетворить потребности региона, в конце первого цикла может выдаваться университетский диплом.


В университетах организована специальная система подготовки к научно-исследовательской работе. В ходе ее выпускники получают специальный дополнительный диплом, который необходим для подготовки диссертации и открывает путь к исследовательской работе. Можно продолжать образование по краткосрочной программе в течение двух лет после получения звания бакалавра. Перевод на второй курс утверждается заведующим кафедрой после совещания с преподавательским составом. При неудовлетворительных результатах учащийся может быть отчислен и не допущен к повторному обучению. В случае исключения дается консультация по профориентации.


Сегодня мы не можем стоять в стороне от тех широкомасштабных инновационных и интеграционных процессов, которые наблюдаются в европейской высшей школе в связи с созданием единого экономического сообщества, динамикой работы правоохранительных органов, усилением взаимодействия правоохранительных структур разных государств. Необходимо тщательно изучить единую программу подготовки специалистов высшей квалификации сотрудников МВД, которая разрабатывается в странах Западной Европы и США, а также разработку вопросов эквивалентности, признания периодов обучения, дипломов, ученых степеней и званий, определенных международными правовыми актами, в частности соответствующей всемирной конвенцией. Необходимо глубокое реформирование системы образования и подготовки научных кадров МВД и других правоохранительных органов в связи с развитием в стране рыночных отношений, необходимостью вхождения в мировые рынки образования и труда, использованием своих знаний людьми, получившими соответствующую квалификацию в наших вузах системы МВД. Необходимо соучаствовать в образовании мирового "социума правовой культуры", к чему стремятся сейчас все страны, открывая свои границы для сотрудничества. Наше участие в этом процессе невозможно без выравнивания образовательных и исследовательских стандартов, унификации университетских дипломов и степеней.


Решение всех этих сложных задачи связано с реформированием высшего образования в контексте тех преобразований, которые происходят в системе МВД в процессе построения правового государства. Это прежде всего демократизация, гуманизация и гуманитаризация, единство федеральных и региональных интересов, интеграция высшего образования, науки и практической работы МВД -- все то, что в основном должно способствовать формированию творчески мыслящего, конкурентоспособного специалиста.


Сегодня отлаживается механизм взаимодействия органов МВД, системы управления с ведомственными вузами с целью обеспечения защиты их интересов, препятствования попыткам возродить командно-административные методы управления. Министерство внутренних дел берет на себя функции определения стратегии развития высшего образования, подготовки научных кадров для работы в структурах МВД, его приоритетов, проведение крупных образовательных экспериментов, формирование международного авторитета вновь созданного Санкт-Петербургского университета МВД России, а также осуществляет организационную работу по выполнению Положения "О подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образовании в Российской Федерации" в соответствии с приказом министра общего и профессионального образования Российской Федерации от 27.03.1998 г. N 814.


В основу концепции реформирования должны быть положены следующие принципы: создание условий для обеспечения конституционных прав граждан на получение высшего образования; учет и согласование интересов личности и институтов государственной власти в области высшего юридического и профессионального образования; приоритетность образования, в том числе высшего, в государственной политике России; академическая автономия вузов, в том числе и вузов системы МВД, при усилении их ответственности за результаты деятельности; постепенный переход к преимущественно университетской системе высшего образования с сохранением сильных специализированных вузов МВД; создание и развитие региональных систем вузов МВД. Все это должно обеспечить эволюционное преобразование сложившейся системы в принципиально новое состояние, в полной мере отвечающее условиям развития демократического общества.


Полагаем, что реформирование высшего образования и подготовки научных кадров в системе МВД может быть осуществлено в два этапа. На первом этапе должны создаваться предпосылки и условия для структурной перестройки, тесно связанной с развитием страны; нормативно-правовая база, адекватная целям и задачам реформирования и развития высшего образования в системе МВД. Второй этап будет характеризоваться системным развитием структурных изменений на основе новой законодательной базы, накопленного опыта и целевых программ подготовки научных кадров МВД. Стратегические цели программы развития высшего образования МВД должны быть развернуты в систему приоритетных задач и основных средств их решения, осуществлена детальная проработка конкретных путей и методов реформирования основных сфер деятельности вузов МВД.


На основании наших прогнозных расчетов можно сделать вывод о том, что в ближайшие десять лет за счет средств государственного бюджета и при нынешних темпах подготовки высококвалифицированных ученых ( В 1990-1996 гг. в вузах МВД России завершено 1 434 диссертационных исследования, в том числе 214-(14,9%) на соискание ученой степени доктора наук, 1220 ( 85,1%) - кандидата наук) может быть обеспечена реализация потребности МВД в научных кадрах (кандидатов и докторов наук) в размерах, необходимых для кадрового обеспечения его деятельности. В связи с этим повышающийся спрос в структурных подразделениях МВД на подготовку кадров, имеющих ученую степень, равно как и защита высшей школы МВД от общего кризисного состояния, в значительной мере будет зависеть от развития многоканальной системы финансирования, привлечения внебюджетных средств, усиления активности всех возможных инвесторов. Особенное интересна и перспективна практика подготовки специалистов высшей квалификации на коммерческой основе, внедренная в Санкт-Петербургском университете МВД России академиком В.П.Сальниковым, и уже давшая заметные позитивные результаты.


Меры по реформированию процесса получения высшего образования не могут не повлечь за собой существенного изменения в распределении потока молодежи по учебным заведениям МВД разного уровня, повышения значения конкурсного отбора абитуриентов, требований к качеству подготовки специалистов.


Целесообразность введения многоуровневой подготовки специалистов в современную систему высшего образования России была впервые рассмотрена на заседании коллегии Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию в мае 1991 г. при обсуждении плана мероприятий по выполнению постановления Совета Министров РСФСР N 119 от 23 февраля 1991 г., которым было утверждено Временное положение, регламентирующее деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров.


Именно этим постановлением определена компетенция государственного органа управления высшим образованием, связанная с введением многоуровневой системы7 . Для практической отработки всех вопросов и в порядке эксперимента переход на новую систему был разрешен Ростовскому университету, Московскому институту тонкой химической технологии, Самарскому архитектурно-строительному и Томскому политехническому институтам8 . Итоги работы этих вузов подведены в постановлении Комитета по высшей школе от 13 марта 1992 г. N 13 "О введении многоуровневой структуры высшего образования в Российской Федерации". Тогда же было принято решение о предоставлении права многоуровневой подготовки специалистов еще одной группе вузов. К началу 1992/93 учебного года такая система была введена в 52 вузах, в том числе в 14 университетах и 36 технических институтах, находившихся в ведении Комитета.


В правовом отношении многоуровневая система подготовки специалистов была затем закреплена в Законе РФ "Об образовании". В статьях 20--25 этого закона говорится: Профессиональные образовательные программы реализуются в профессиональных образовательных учреждениях, в том числе специальных. Профессиональные образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию, реализуют указанные образовательные программы с целью подготовки работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, и уровням образования, установленным настоящим Законом.


Государственный образовательный стандарт среднего (полного) общего образования реализуется в рамках образовательных программ начального или среднего профессионального образования с учетом профиля получаемого профессионального образования. Наличие любого другого профессионального образования не может служить основанием для отказа в приеме в профессиональное образовательное учреждение. Профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы, группы работ.


Высшее профессиональное образование в вузах МВД имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего специального образования, полученного в системе МВД. Лица, имеющие начальное или среднее специальное образование соответствующего профиля, проявившие склонность к научной работе, могут получать высшее профессиональное образование по сокращенной ускоренной программе в режиме экстерната.


Послевузовское специальное образование в вузах МВД предоставляет сотрудникам правоохранительных органов возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования в адъюнктуре и докторантуре, создаваемых при образовательных учреждениях высшего образования и научных учреждениях системы МВД. При этом подготовка адъюнктов предусматривает реализацию специальных образовательных и научно-исследовательских программ, направленных на подготовку научно-педагогических кадров высшей квалификации из числа сотрудников МВД, имеющих полное высшее образование, путем расширения их общего и юридического образования и углубленной профессиональной подготовки до уровня, позволяющего выполнить научную работу на соискание ученой степени кандидата наук.


В условиях современной интеграции по всем направлениям правоохарнительной деятельности (что является действенным ответом на растущую интернализацию преступности) представляется настоятельно необходимым рассмотреть вопрос об организации Международного центра по изучению и профилактике преступности на базе Санкт-Петербургского университета МВД России с привлечением как отечественных, так и зарубежных специалистов и ученых. Центр должен будет способствовать выполнению крупномасштабных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ международного уровня в области юридического образования, специальных наук, обеспечивающих деятельность правоохранительных органов, и профилактической деятельности. Интерес к созданию научного учреждения такой направленности проявляют многие вузы и структурные подразделения МВД Финляндии, Великобритании, Швеции, Германии, Италии, Франции, Австрии, Нидерландов и других государств, что является еще одним свидетельством высокого авторитета Санкт-Петербургского университета МВД России.


В условиях повышения уровня самостоятельности регионов по-иному строится и научно-исследовательская работа в вузах МВД. Осуществляется переход от разрозненной тематики исследований к формированию целостных, регионально направленных секторов юридической, социологической, психологической науки с разделением тематики между отдельными учебными заведениями в целях осуществления программ исследований, ведущих к быстрому реагированию на изменения в системе региональной преступности.


В этих целях развиваются различные формы интеграции образовательно-научной деятельности вузов и структурных подраздлений МВД. Региональные научно-образовательные системы являются новой и наиболее перспективной территориальной формой интеграции науки, образования и работы подразделений МВД РФ, направленной на интегрирование научных учреждений высших учебных МВД в правовое и социально-экономическое пространство региона. Именно на этом пути возможно в короткие сроки получать необходимую информацию и данные о состоянии и динамике преступности в регионах, а также вести обучение и профессиональную подготовку научных кадров МВД для освоения новых методов контроля над преступностью.


Можно сказать, что вузовская наука выходит из кризиса не за счет отдельных коллективов или групп ученых, которые нашли нишу на отечественном или зарубежных рынках, а в результате серьезного реформирования системы, позволяющей научным кадрам налаживать сотрудничество с инновационной сферой, активно участвовать в преподавательской деятельности, тесно взаимодействовать со структурными подразделениями МВД и других правоохранительных органов. Для эффективной реализации государственной, научной и научно-технической политики необходимо провести оперативную работу по совершенствованию правовых, нормативных, экономических и организационных механизмов, подготовить пакет законодательных актов, регулирующих деятельность государственных и негосударственных организационных структур в сфере разработки, производства и сбыта научной продукции, имея в виду выход ее на внешний рынок. Делать это надо с учетом существующей в развитых странах правовой базы, регламентирующей деятельность в промышленной сфере, передачу и закупку "know-how", а также защищающей интеллектуальную собственность. Необходимо также осуществить мероприятия по совершенствованию и гармонизации законодательных систем, действующих в правовом пространстве России, с международными законами и нормами. Соответствующие задачи определены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. N 1261, которым утверждена Межведомственная программа мер по регулированию миграции научных и научно-технических кадров. Программа носит долгосрочный характер и предусматривает разработку законодательных и иных нормативных актов, направленны на защиту научного и научно-технического потенциала России, сведение к минимуму негативных последствий для экономики, науки, образования и культуры страны от выезда ученых за рубеж и перехода их в другие сферы деятельности через создание благоприятных социально-экономических, организационных, материально-технических условий труда и жизни ученых, их эффективного участия в международном научном процессе.


В феврале 1995 г. в Санкт-Петербурге состоялось собрание деятелей науки и культуры, на котором обсуждался ряд вопросов, в том числе положение, сложившееся в фундаментальной науке. Было, в частности, предложено:


-- финансировать наиболее выдающиеся научные достижения, основывающиеся на сделанных в научных школах открытиях, новых эффектах, фундаментальных основах новейших технологий, через специальные программы. Это позволит сохранить и приумножить научные ценности, которые уже есть и получили высокую оценку в России и за рубежом;


-- целевым образом профинансировать приобретение библиотеками зарубежных периодических изданий и книг.


В срочном порядке обязать все издательства, как государственные, так и частные, обеспечивать ведущие библиотеки обязательным экземпляром издаваемых публикаций;


-- в законодательном порядке должен быть назван минимальный процент государственного бюджета, выделяемый на содержание фундаментальной науки;


-- научные учреждения, организации и предприятия, обслуживающие фундаментальную науку, следует освободить от всех налогов, сборов, пошлин, в том числе и на средства, полученные в результате международного сотрудничества;


-- стимулировать создание фондов поддержки фундаментальной науки, освобождая (частично или полностью) предприятия и организации всех форм собственности от налогообложения части прибыли, направленной на финансирование фундаментальной науки;


-- для сохранения исторических объектов, находящихся в критическом состоянии и имеющих первостепенное значение для России (архивы, библиотеки, коллекции, музеи, здания), необходимо выделить целевые средства из государственного бюджета. Специальная комиссия должна определить перечень таких объектов.


Ряд из этих предложений уже реализуется на практике как на федеральном уровне, так и в деятельности отдельных структурных подразделений системы высшего образования, в частности -- в работе Санкт-Петербургского университета МВД России.


Вузовская наука -- постоянно меняющийся, прогрессирующий организм, в нем сохраняется все лучшее, что накоплено предшествующими поколениями, и вместе с тем наука постоянно устремлена вперед, в будущее, ради которого живут, трудятся и совершенствуются научные сотрудники, преподаватели и слушатели, все те, кто принимает активное участие в научной работе. Энтузиазм молодых и опыт крупных ученых -- эта та среда, которая позволяет высшей школе динамично развиваться. В этом соединении и есть главная причина успеха важнейших вузовских дел, начинаний и свершений. Идти в ногу со временем, в чем-то опережать его - это те основные черты высшей школы системы МВД, которые были заложены уже в самом начале, при создании первого в стране университета МВД -- Санкт-Петербургского университета МВД России.


ГЛАВА 4

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ


Методология исторического анализа в правовом исследовании

государственной власти и самоуправления


Теория права и государства познает и изучает свой предмет посредством методов, которые были сформированы в процессе его исторического постижения. На каждом новом этапе развития общества, государства и права достигался и новый уровень их познания. "Первоначально методы познания не выделялись из процесса восприятия мира и общества философией как целостным представлением о вселенной и ее основных частях. Они выступали скорее в виде своеобразных моделей постановки проблем и образцов их решений, вытекающих из философской системы. В них можно увидеть прообраз того, что впоследствии получило в науковедении название парадигмы". Так, античное мышление, для которого характерен целостный взгляд на мир, оказало влияние на формирование представления о государстве и праве как о двух органически связанных моментах общественного целого. Средневековая государственно-правовая мысль оставила в наследство логический инструментарий с его важнейшими методами - дедукцией и индукцией, анализом и синтезом.


Но лишь в эпоху Нового времени, когда правоведение выходит из-под контроля религиозного сознания и институтов церкви, начинают выделяться специфические научные методы познания, которые активно берет на вооружение государственно-правовая мысль.


Среди них - дескриптивный метод, качественный и количественный анализ, метод классификации государственно-правовых явлений, метод сравнительного правоведения и ряд других. В качестве специфических средств юриспруденции начинают практиковаться юридико-аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация, разработка вопросов законодательства и его применения, юридической техники и т.п. Однако эта методология еще была еще несовершенна, так как развивалась в рамках умозрительной философии, ориентированной на понимание государства, общества, политики и права как изолированных, неизменных сущностей. Этот способ понимания нашел яркое воплощение в учении о вечном естественном законе, определяющем принципы права (Фома Аквинский, Гоббс, Локк, Томазий и др.). Право, в таком случае, могло трактоваться только как некая вне истории существующая идея, которую нужно открыть и воплотить в совокупности писаных законов.


Исторический подход к пониманию природы права начинает складываться к XVIII в. прежде всего как реакция на теорию естественного права. Формирование и укрепление воззрений на общество как сложную систему (Дж.Вико, И.Г.Гердер), развивающуюся во времени по своим внутренним законам, не могло оставить в стороне и правоведение. Так, уже великий немецкий ученый Г.В.Лейбниц, который был юристом по образованию, а в значительной мере и по роду своей общественной деятельности, выдвинул требование, чтобы изучению права предшествовало ознакомление с его историческим становлением. Это требование аргументировалось указанием на то, что право изменяется во времени, зависит от характера и уровня развития народов, а следовательно, имеет исторические корни. Понимание необходимости исторического подхода к изучению государственно-правовых явлений высказывали выдающийся французский мыслитель Ш.Мотескье и достаточно известный в свое время немецкий правовед Юстус Мезер.


Впервые исторический метод стали систематически применять к анализу правовых явлений представители так называемой Геттингенской школы права, складывающейся во второй половине XVIII столетия. Крупнейшим представителем этой школы принято считать немецкого ученого-правоведа Густава Гуго. Именно он первый указывает на необходимость включения в состав юридической науки самостоятельного раздела, посвященного истории права. На это обращает внимание В.С.Нерсесянц. Он отмечает, что юриспруденция, по замыслу Гуго, должна состоять из трех частей: юридической догматики, философии права (философии позитивного права) и истории права. Философия права и история права должны, по мнению немецкого юриста, составлять "разумную основу научного познания права". Хотя Гуго и находился под определенным влиянием идей Канта, однако он по существу отвергал основные идеи кантовского метафизического учения о праве. Философия позитивного права и историчность права в его трактовке носили антирационалистический, позитивистский характер и были направлены против естественно-правовых идей разумного права. Его концепция историчности права отвергала разумность как истории, так и права.


Эти недостатки преодолеваются, хотя и не окончательно, в XIX веке, когда историческая школа права пережила период своего расцвета. Ее подъем связан с именем Ф.К. Савиньи, испытавшим определенное влияние идей великого немецкого философа Ф.В.Шеллинга.


Савиньи рассматривал историю как не просто важный, а как единственный источник знаний о праве. В этом можно видеть абсолютизацию исторического метода, определенное преувеличение его значения. Что, впрочем, можно расценивать как реакцию на господствовавший в науке рационалистический способ мышления, делавший упор на открытие вечных истин исключительно силой разума.


Согласно воззрениям Савиньи, право является столь же неотъемлемой характерной чертой каждого конкретного народа, как его язык или антропологические особенности, формируясь при этом еще на самом раннем этапе истории народа. Право черпает свою жизненную силу из народного духа. Основные особенности исторического развития людей, по мнению сторонников рассматриваемого направления, находят свое выражение в народном духе. Поэтому проявления народного духа и являются правом, их необходимо тщательно улавливать и закреплять в виде юридических формул.


Таким образом, право всегда носит национальный характер. Оно развивается естественно, подобно некой природной силе: "дух народа" обнаруживает себя в его правосознании и правотворчестве. При этом оказывается, что "законодатель есть не более, как выразитель народного духа, а обычай - лишь форма его распознавания". Вот как комментирует эту основную мысль немецкого правоведа современный историк права: "Право исключает все факторы случайного или произвольного происхождения, Оно обитает в сознании внутренней необходимости. Оно развивается вместе с данным народом и умирает, когда народ теряет свою национальную аутентичность. Оно развивается сначала благодаря обычаям и народным верованиям, а затем юриспруденции. Таким образом, оно развивается не произвольной волей законодателя, а внутренней, безмолвно действующей силой. Следовательно, право не сотворяется, а обнаруживается".


Хотя Савиньи неоднократно и утверждал, что не только дух народа, но и личность являются субъектами правотворчества, все же его учение о народном духе как основном субъекте осталось практически без изменений. Можно выдвинуть ряд возражений и указать на серьезные затруднения, вытекающие из теории Савиньи. Во-первых, в истории часто имеет место заимствование правовых норм одними народами у других, что предполагает существование объективно обусловленных норм. Во-вторых, абсолютизация исторического метода исключает возможность объективной оценки принимаемых норм и законов. В-третьих, эта абсолютизация фактически исключает творческое начало в правотворчестве, оправдывая пассивную позицию законодателя, основанную на его невмешательстве в объективное правотворчество "народного духа". А в области правоприменения она, наоборот, открывает дорогу для произвольных действий, оправдываемых ссылкой на непознанные правовые нормы, рожденные в недрах "народного духа". Возможны и другие замечания, вполне очевидные для современников.


Последующие усилия представителей исторической школы права были направлены на то, чтобы как-то смягчить негативные последствия абсолютизация исторического подхода к праву. Наиболее удачной попыткой нам представляется чрезвычайно содержательная работа немецкого юриста Р.Иеринга "Цель в праве", которая и до настоящего времени не потеряла своего значения.


Оценивая вклад Р.Иеринга в разработку исторического метода изучения права, П.И.Новгородцев отмечал: "Историческое воззрение Иеринга было реакцией против идеи невмешательства, занимавшей центральное место среди первоначальных положений исторической школы... Савиньи подчеркивает в идее развития непрерывность, зависимость последующих эпох от предыдущих; Иеринг - изменчивость и текучесть, смену старого новым... Постепенно Иеринг отказывается от идеи непроизвольного происхождения права из народного духа" .


Несмотря на все недостатки учения исторической школы его сторонники много сделали для того, чтобы обосновать необходимость исторического анализа в правовом исследовании и внедрить эту идею в сознание ученых-юристов. В России последователем исторической школы был такой выдающийся юрист, как К.А.Неволин, который с 1829 по 1832 год изучал право в Берлинском университете под руководством К. Савиньи. В работе "История российских гражданских законов" (1851) К.А.Неволин продолжал традиции исторической школы Савиньи, хотя и испытал значительное влияние историзма Г.В.Ф.Гегеля. Можно сказать, что определенное влияние исторической школы испытали такие ученые-юристы, как Н.Н.Алексеев, Н.М.Коркунов, Е.В.Спекторский, Е.Н.Трубецкой, Г.Ф.Шершеневич и др. Попытку дополнить исторический подход к праву поиском этико-онтологических его оснований предпринимали В.С.Соловьев, Б.Н. Чичерин, И.В. Михайловский и др.


Вообще следует отметить, что в России исторический метод применялся самым широким образом как в научных исследованиях, так и в преподавании правовых дисциплин, причем вне зависимости от прямого влияния немецкой исторической школы права. Причину этой характерной особенности русской правовой науки можно, как нам кажется, найти в том, что на территории Российской Империи действовало несколько правовых систем. Кстати, особенно сильно отразилось на характере местного самоуправления в различных регионах страны. Не случайно, что авторы наиболее фундаментальных работ по правовым основам местного самоуправления и практическим задачам его строительства, такие как Б.Веселовский, В.Лешков, Н.Коркунов, П.Новгородцев, Б.Чичерин непременно обращаются к историческому опыту России, делая эти исследования основой для логического анализа возникающих в связи с этим проблем.


Решить задачу единства исторического и логического методов в то время оказалось возможным, развивая исторический метод как метод сравнительно-исторический, получивший в настоящее время признание как метод исторической компаративистики. Объектом изучения в русской исторической компаративистике выступало в большинстве случаев право развитых западных государств. Применительно к проблемам самоуправления, в частности, трактовался исторический опыт Германии и особенно Англии, исторический анализ которых сопоставлялся, с одной стороны, с историческим опытом России, с другой - использовался для решения конкретных задач разработки правовой базы отечественного самоуправления.


Думаем, что основная причина активности сравнительно-исторического правоведения в России заключалась в стремлении прогрессивно мыслящих русских юристов модернизировать русское право, отмеченное многими чертами феодализма. Как справедливо заметил известный русский юрист, представитель позитивистского направления в юридической науке Г.Ф.Шершеневич, Россия, вынужденная догонять Западную Европу, должна была ознакомиться со всем тем, что делалось на Западе, в том числе и в правовой области.


Исторический метод широко применялся для сравнительного изучения истории законодательства славянских народов. Активными сторонниками юридического славяноведения (исследования истории русского права в неразрывной связи с правом славянских народов) явились В.М.Влади-мирский-Буданов, Н.П.Загоскин, Ф.Ф.Зигель, Н.Д.Иванищев, А.Н.Филип-пов и др. Несколько меньшее развитие получило сравнительное правоведение, связанное с изучением истории права в связи с византийскими источниками права.


Значительный вклад в разработку методологии историко-правового анализа внес М.М.Ковалевский, который при этом отнюдь не ограничивался вопросами методологического плана. Например, значительная часть научной и преподавательской деятельности М.М.Ковалевского была посвящена популяризации наследия основателей сравнительно-истори-ческого изучения права. Он открыл спецкурс по сравнительной истории права в Московском университете в 1878 году. М.М.Ковалевский видел широкие возможности методологии историко-правового анализа в разных сферах исследования юридической науки: в установлении неизвестных исторических памятников правового развития общества; в установлении причин сходства между правовыми системами разных времен; в научном объяснении причин возникновения "того или другого учреждения в истории изучаемого права", в изучении не только всемирно-исторического права, но и истории права "какого-нибудь определенного народа"; в установлении различных стадий развития права. Работы Ковалевского, построенные на основе исторической методологии, были посвящены вопросам общинного самоуправления, обычному праву, а также обширным разработкам из области истории политических идей и учреждений. Разработки М.М.Ковалевского по проблемам методологии исторического анализа в правовом исследовании не потеряли своей научной значимости вплоть до наших дней.


В отечественной юридической науке советского периода исторический метод был признан одним из важнейших методов правовой науки. При этом он основывался на общих принципах исторического материализма. Известно, что исторический метод применялся основоположниками исторического и диалектического материализма К.Марксом и Ф.Энгельсом прежде всего для установления понятий государства и права. В.И.Ленин сопоставлял различные исторические факты и явления, причем считал, что они должны быть по возможности глубоко и точно изучены и представлять собой, по отношению друг к другу, различные моменты развития.


Обращение к историко-юридическому опыту, накопленному правовой наукой в процессе становления и развития ее методологического аппарата, должно быть направлено на выявление его значения и возможностей использования в конкретной исторической обстановке нашего времени, условиях построения правового государства.


В этом смысле изучение истории становления и применения метода исторического анализа переплетается с творческим развитием методологии диалектико-материалистического познания государственно-правовых явлений, которая, на наш взгляд, имеет непреходящее значение. Недостаточная осведомленность об опыте применения исторического метода в юридической науке, забвение этого опыта, причем как дореволюционных, так и советских ученых-правоведов, приводит подчас к неверной оценке исторических предпосылок правового строительства и его перспектив.


В настоящее время исторические исследования еще сравнительно редко связываются с конкретным анализом государственно-правовых явлений. Не отработана в достаточной мере методика конкретных историко-сравнительных правовых исследований. В силу этого методология сравнительно-исторического правоведения носит в большей мере дедуктивный, чем индуктивный характер.


Накопление собственного историко-юридического опыта значительно расширяет объективные основания применения отечественным правоведением методологии исторического анализа. С этим связано и возросшее внимание к теории исторического и сравнительно-исторического методов, своеобразной метатеории, где сравнительно-исторический метод предстает как объект изучения с точки зрения его потенциальных возможностей, социальной направленности, задач и соотношения с другими частно-научными методами и т.п. Теория сравнительно-исторического правоведения может также строиться на основе обобщения опыта, полученного юридической компаративистикой за время ее существования. Сравнительная история права складывается из теоретико-методологических установок и суммы конкретных историко-сравнительных исследований, преследующих как научно-познавательную, так и практическо-прикладную цель. Этот аспект проблемы применения методологии исторического анализа к познанию правовых явлений мы также будем иметь в виду при осуществлении нашего исследования.


Широкое применение методологии исторического анализа в юридических исследованиях неизбежно приводит к накоплению значительного методологического и эмпирического материалов, требующих своего обобщения. Разработка общей теории сравнительно-исторического метода может строиться, на наш взгляд, на основе обобщения опыта, полученного юридической компаративистикой. В связи с этим встает ряд проблем, возникающих при взаимодействии таких научных дисциплин, как сравнительное правоведение и история права. В целом они сходны и в случае обращения сравнительного правоведения к истории права, и при использовании историей права сравнительных методов исследований. С точки зрения сравнительного правоведения основополагающим принципом является использование историко-юридических исследований при сравнении правовых институтов или даже целых правовых систем.


Так, юридическая компаративистика основана не только на изучении положений действующего законодательства, но и истории его развития, при этом между сравнительным правоведением и историко-правовыми исследованиями возникает тесная взаимозависимость. Другим важным аспектом корреляции этих наук является использование сравнительного метода в рамках истории права. Представители любой юридической науки заинтересованы в проведении сравнительных исследований. Это обстоятельство, в первую очередь, касается истории и теории права, так как любой историк и теоретик права, проводя исследования, постоянно обращается к сравнениям. Работы русских юристов, посвященные проблемам местного самоуправления, показывают это со всей убедительностью.


Очевидно, что закономерности эволюции законодательства того или иного государства, его институтов общественного самоуправления, можно понять только в сравнении с законодательствами и опытом других государств, на фоне их взаимосвязи и взаимного влияния. Такой подход позволяет прийти к более взвешенным оценкам исторических событий, выявить тенденции их развития, а также механизмы эволюции. Благодаря использованию сравнительного метода можно выявить комплекс факторов, влияющих на правовую эволюцию (социальная структура, экономические условия, воздействие иных правовых систем и др.), а также показать воздействие собственного законодательства на другие правовые системы.


Важно отметить, что сравнительный метод в изучении государства и права возник как метод по преимуществу сравнительно-исторический. При этом в сравнительном методе некоторые авторы предлагают выделить две основные ветви: синхронический метод, когда сравниваются два или более объекта одновременно, и диахронический метод, когда один прослеживается эволюция объекта во времени, то есть он рассматривается в развитии. На сегодняшний день сравнительно-исторический метод в правоведении применяется не только в чисто исторических дисциплинах, где он составляет основу методологии (в истории государства и права России, истории правовых и политических учений и т.п.), но и в отраслевых дисциплинах права. В последнем случае он имеет не только познавательное, но и сугубо практическое значение, так как, изучая теорию государства и права, или историю отрасли права, или историю какого-либо правового института, мы устанавливаем общие законы и тенденции их развития, Зная которые, можно сформулировать обоснованные предложения по совершенствованию действующего законодательства, принципов деятельности государственных органов и институтов общественного самоуправления. Лишь изучая право в его развитии, в его взаимосвязи и взаимодействии с материальными и духовными сторонами жизни общества, можно адекватно понять сущность права и его отдельных институтов и норм.


Впрочем, взаимоотношения сравнительного правоведения с историей права не являются столь гармоничными, как это могло бы показаться на основе вполне очевидной необходимости их тесного взаимодействия.


Дело в том, что сравнительное правоведение предусматривает сравнение различных правовых систем, существующих одновременно, т.е. синхронно, а не возникающих диахронно. Следовательно, с этой точки зрения, сравнительное правоведение изучает правовые системы, существующие одновременно в какой-то ограниченный исторический период, в то время как история права - правовые системы, развивающиеся во времени. Поэтому теория права и государства, опирающаяся и на опыт сравнительного правоведения и на опыт истории права, обязана учитывать особенности этих научных подходов. В данной работе это будет особенно важно при обобщении результатов сравнения организации местного самоуправления в различных регионах России в разные периоды ее истории и при дальнейшей трансформации этого опыта применительно к современным условиям.


В целом различается несколько видов историко-правового сравнения: простое сопоставление как основа всякого углубленного сравнительно-исторического исследования; сравнение историко-типологическое, объясняющее сходство генетически не связанных явлений сходными условиями общественного развития; сравнение историко-генетическое, рассматривающее сходные явления как результат их генетического родства; сравнение, устанавливающее общность, возникшую как результат взаимовлияния и взаимодействия. Разумеется, четкие границы между этими видами метода исторического анализа можно провести самое большее в абстракции, но отнюдь не в действительности, поскольку они глубоко взаимосвязаны.


Следует отметить, что историко-типологическое сравнение, как и все другие виды сравнения имеет свою объективную основу. Она состоит в том, что в государственно-правовом развитии, с одной стороны, различаются, а с другой, тесно взаимосвязаны единичное, особенное и общее. Поэтому важной задачей в познании государственно-правовых явлений, в раскрытии их сущности становится выявление того общего, что присуще многообразию тех или иных сочетаний индивидуального, единичного. Что касается историко-генетического сравнения, то заметим, что оно относится к числу наиболее распространенных в историко-правовых исследованиях. Суть его состоит в последовательном раскрытии свойств, функций и изменений изучаемой реальности в процессе ее исторического движения, что позволяет в наибольшей мере приблизиться к воспроизведению реальной истории объекта. Этот объект отражается в наиболее конкретной форме. При этом познание его идет от единичного к общему. По своей логической природе историко-генетическое сравнение является аналитически-индуктивным, а по форме выражения информации об исследуемой реальности - описательным. Такого рода историко-генетическое сравнение позволяет показать причинно-следственные связи и закономерности исторического развития в их непосредственности, а исторические события, личности, институты охарактеризовать в их индивидуальности и образности.


Правильное применение сравнительно-исторического метода и его различных форм, как, впрочем, и всякого другого метода, предполагает соблюдение ряда методологических требований. Прежде всего сравнение должно основываться на конкретных фактах, которые отражают существенные признаки явлений, а не их формальное сходство. При этом необходимо учитывать и общий характер исторических эпох, в которых протекали сравниваемые исторические события, стадии развития, и типологическую суть государственно-правовых явлений.


Заметим, что сравнивать можно государственно-правовые явления и однотипные, и разнотипные, находящиеся как на одних и тех же, так и на разных стадиях развития. Но тогда в одном случае сущность будет раскрываться на основе выделения сходств, а в другом - различий. Соблюдение указанных условий историко-правовых сравнений предполагает последовательное проведение принципа историзма в исследовании.


Исследователь обращающийсяя к сравнительно-историческому методу, должен постоянно помнить об определенной ограниченности этого метода, а также ряд трудностей, связанных с его применением. Дело в том, что в целом этот метод не направлен на раскрытие рассматриваемой реальности. Посредством его познается прежде всего коренная сущность реальности во всем ее многообразии, а не конкретная специфика. Вызывает сложность и применение сравнительно-исторического метода при изучении конкретной динамики государственно-правовых явлений и процессов.


Резюмируя сказанное, отметим, что методология исторического анализа, применяемая в области права, обладает широкими познавательными возможностями, имеет мощный аксеологический и праксеологический потенциал. Она позволяет глубоко раскрыть сущность исследуемых государственно-правовых явлений даже в тех случаях, когда она неочевидна. Тем самым она позволяет на основе имеющихся фактов выявлять, с одной стороны, общее и повторяющееся, необходимое и закономерное, а с другой - качественно отличное, заполняя пробелы в теоретическом построении. Далее. Историческая методология дает возможность выходить за пределы изучаемых государственно-правовых явлений и на основе аналогий приходить к широким историческим обобщениям и параллелям. Это особенно важно в такой переломный период развития, как тот, который проходит сегодня наша страна. Кроме того, историческая методология допускает, и даже предполагает, применение других обще- и частнонаучных методов исследования, поскольку ни один из научных методов не действует изолированно, но всегда лишь во взаимодействии с другими методами. Также следует иметь в виду, что творчество правоведа, выбор методологии, цели исследования имеют многофакторную детерминацию, в конечном итоге обусловленную социальными факторами. "Социальна сама психология творческого труда", - отмечает Д.И.Луковская.


Полагаем, что сказанное может вполне подтвердить тезис о большой перспективности исторического и сравнительно-исторических методов для юридической науки. Среди современных отечественных юристов, выступающих за активное применение методов исторического анализа в правовом исследовании, прежде всего можно назвать имена В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, А.И.Косарева, В.Н.Кудрявцева, Д.И.Луковской, Л.С.Ма-мута, В.С.Нерсесянца, В.А.Туманова, В.П.Сальникова, Л.И.Спиридонова, Л.С. Явича и др. При этом названные ученые задают в своих работах широкий общегуманитарный контекст исследования. Так, к примеру, академик В.П.Сальников ставит вопрос о соотношении онтологических, этических, религиозных и исторических предпосылок права. Профессор Л.И.Спиридонов усматривает необходимость исторического подхода в общих особенностях диалогического метода мышления, составляющего характерную черту современного научного метода. Здесь отношение познающего субъекта к изучаемому обществу как к другому субъекту заставляет перейти к диалогу с ним. Включение диалога "человек - общество" в пространство исследования правовых отношений указывает как на общую гуманизацию научных знаний, так и на активную жизненную позицию ученого-юриста.


В современной юридической науке угол зрения в историческом анализе задан пониманием специфики законов развития общества, которые могли проявиться только после выделения общества из природы. Эту специфику можно понять, лишь раскрыв содержание понятие культуры. Взятое в широком смысле, это понятие охватывает все материальные и духовные достижения цивилизации. В более узком значении говорят о культуре конкретного общества или же о национальной культуре. "Культура образует необходимую предпосылку и обязательную составляющую общества и всех его институтов, включая государство и право".


Важнейший путь к постижению культуры народа - изучение его истории. Поэтому, если мы хотим понять и научно обосновать принципы нормотворчества и правоприменения относительно конкретных социальных предпосылок, включая правовую культуру народа, нам необходимо обратиться к истории его культуры, включая историю государственно-правовых институтов, историю правосознания и национальной правовой культуры.


Рассматривая вопрос о правовой основе местного самоуправления, выдающийся русский юрист середины прошлого века, специалист в области полицейского права В.Н.Лешков указывал на тесную связь государственного и общественного устройства народа с его историей: "Сильно ошибаются те, кто думает, что можно произвольно установить форму и быт семьи в народе или по временной игре фантазии определить жизнь в общине, или, хотя бы поголовно подачею голосов, порешить то и другое государственное устройство. Общий дух народа, высказывающийся в его истории, один тут распоряжается и господствует".


Эти слова русского ученого-юриста особенно значимы для наших дней, когда идет активный поиск эффективных форм общественного и государственного устройства. У местного самоуправления, как будет показано ниже, глубокие корни, которые мы не можем игнорировать. Вместе с тем понятна утопичность идеи реставрации его дореволюционных форм в чистом виде. Задача законодателей видится в том, чтобы найти разумный компромисс традиций и новаций в местном самоуправлении.


Что же касается использования опыта местного самоуправления западных стран, то, как нам кажется, общемировые рецепты часто не дают в России ожидаемого результата. Причина этого состоит именно в специфике русской культуры, в психологических, религиозных и других особенностях многочисленных народов, населяющих нашу страну. Поэтому нам, видимо, придется не использовать западный опыт местного самоуправления с учетом российской специфики, а наоборот - разрабатывать отечественную концепцию местного самоуправления с учетом мирового опыта. Это тем более важно, что как указано в ст. 131 Конституции Российской Федерации, "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".


Однако для того, чтобы правильно оценить, каким должно быть местное самоуправление в современной России и какой должна быть его правовая основа, необходимо критически, с учетом требований и возможностей современной методологии исторического анализа, исследовать опыт российской государственности и общественного устройства по данному вопросу. Именно при изучении местного самоуправления наиболее важное значение имеет исторический метод, посредством которого рассматривается развитие элементов и институтов местного самоуправления на протяжении конкретных исторических периодов и выявляются специфические черты, присущие данным элементам в уже сложившихся развитых государственных и общественных системах.


Но прежде чем перейти к решению этой задачи, постараемся выделить основные проблемы, связанные с современными вопросами местного самоуправления.


Государственная власть и местное самоуправление

в их соотношении


Местное самоуправление выступает как один из основополагающих принципов осуществления власти в обществе и государстве. Наряду с принципом разделения властей он определяет систему управления современного правового государства. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народом принадлежащей ему власти (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Право гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления, автономность последнего по отношению к государственным органам являются необходимыми чертами демократического общества. В таком качестве они признаны всеми государствами - членами Совета Европы, который 15 июля 1990 года принял "Европейскую хартию местного самоуправления". Местное самоуправление - это прежде всего право граждан данной территории на самостоятельное заведование местными делами, это также форма, способ осуществления и организации населением власти на местах. Европейская хартия местного самоуправления определяет это понятие как "право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".


Можно привести целый ряд определений местного самоуправления. Известные отечественные правоведы О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев дают следующее определение: "Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти". "Ибо местное самоуправление - продолжают указанные авторы, - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации".


В отечественной литературе местное самоуправление рассматривается как обязательный элемент основ конституционного строя, как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как форма народовластия, как объективный элемент демократии. В.В.Пылин отмечает: "Суть местного самоуправления как одной из форм народовластия - в праве населения, образующего местное сообщество, самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы местного значения". Понятие народовластия связывают с понятием местного самоуправления А.В. Лагуткин и Ю.А. Дмитриев, поэтому их определение нам представляется наиболее емким: "Под местным самоуправлением следует понимать одну из форм народовластия, представляющую инициативную деятельность местных сообществ... осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и решения вопросов местной жизни, под свою ответственность в пределах определенной территории".


Самостоятельным звеном системы местного самоуправления может быть признано территориальное общественное самоуправление, которое подробно рассмотрели в своей статье В.Т.Прохоров и В.С.Кашо и дали ему развернутое определение: "Территориальное общественное самоуправление - это общественная представительная форма местного самоуправления, образуемая населением микротерритории (микрорайона, жилищного комплекса, иной части административно-теорриториальных единиц, а также села, поселка), для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных нормативных актов, с использованием собственных и привлеченных материальных и финансовых ресурсов". С этим определением мы также можем согласиться, поскольку оно содержательно правильно и позволяет в общей форме охарактеризовать роль отдельного самостоятельного звена системы местного самоуправления (территориального общественного самоуправления), дает возможность отличить его от других органов и организаций, общественных объединений граждан, выделить его задачи и цели, и тем самым вносит вклад в более конкретное определение понятия местного самоуправления.


Под самоуправлением в широком смысле слова отечественная государственно-правовая наука понимает комплексный правовой институт каждый из составных частей которого имеет собственное содержание.


Начнем с самого высокого уровня обобщения на стыке правовой и философской наук, когда под самоуправлением понимается вид социального управления. В этом качестве самоуправление анализировал Ю.А. Тихомиров. Очевидно, что речь в данном случае идет о соотношении управления и самоуправления. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, мы имеем не две системы: управляющую и управляемую, а одну самоуправляемую. Продолжая рассуждения на эту тему, нетрудно прийти к следующим заключения. Во-первых, степень развития самоуправления в данном качестве будет зависеть от степени развития демократии в обществе. Чем более демократичным оно будет, тем более широко в нем будут развиты самоуправленческие начала. Очевидно, что развитие таких самоуправленческих начал, помимо демократии, требует еще определенного весьма продолжительного времени. Как и любой другой социальный институт, оно требует формирования устойчивых навыков, привычки, накопления жизненного опыта. Этот опыт, как показывает практика, может накапливаться несколькими поколениями людей.


Во-вторых, рассматривая самоуправление как всеобщее свойство любого человеческого общества и любой формы объединения граждан, можно заметить, что оно предполагает во всех случаях наличие только одной системы, исключающей или максимально ограничивающей воздействие на нее со стороны другой управляющей системы. Переводя эти рассуждения в плоскость местного самоуправления, это означает установление ограничений на вмешательство государственной власти в дела местного самоуправления. Форма и степень этого ограничения, в свою очередь, определяется уровнем развития демократии в конкретном обществе и государстве.


Следующем институтом, раскрывающим смысл понятия самоуправления, выступает институт самоуправления народа. Содержание этого института было предметом внимания многих отечественных ученых-юристов, но наиболее подробно эти вопросы изложены в монографии Ю.И. Скуратова. В частности, он определяет самоуправление как "качест-во, свойство народа и других социальных общностей, их способность управлять своими собственными делами". Таким образом, самоуправление народа является таким институтом, в котором субъектом управления выступает весь народ, то есть все население страны, а его политическим представителем выступает совокупность совершеннолетних граждан, обладающих активным избирательным правом. Поскольку, как отмечалось выше, особенностью любой самоуправляющейся системы является наличие только одной системы, обладающей управленческими полномочиями и являющейся объектом управления, можно заключить, что в институте самоуправления народа народ одновременно выступает и субъектом и объектом управления.


Поскольку субъектом самоуправления народа выступает сам народ, то этот институт самоуправления можно рассматривать как способ осуществления власти, источником которой является многонациональный народ Российской Федерации, что соответствует смыслу части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Следовательно, прежде чем переходить к анализу следующего института самоуправления, необходимо отграничить понятие "самоуправление народа" от близкого по смыслу понятия "демократия".


Основной признак, который позволяет отличить органы местного самоуправления от органов местного управления - выборность, а не предмет ведения. Кстати, это находит свое подтверждения и в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 хартии: "1. Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. 2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущих иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними".


Но выборность органов - не единственный критерий, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов, а также отсутствием в системе местного самоуправления иерархических отношений (система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие).


Таким образом, можно с полным правом сказать, что форма, структура и возможный уровень развития местного самоуправления определяются мерой развития личности, общества и государства в их взаимном отношении. Заметим, что проблемы формирования местного самоуправления и определения стоящих перед ним задач в известной степени зависят и от того, насколько развиты гражданские качества личности, прямо или косвенно участвующей в деятельности по самоуправлению территориального образования, и не в меньшей степени от того, каков уровень ее правовой культуры и правосознания. Не менее важно и то, как местное самоуправление соотносится с общественными и государственными институтами, какое место занимает среди них.


Не случайно еще в прошлом веке в юридической науке сложилось два основных подхода к трактовке понятия местного самоуправления, обусловивших и два типа теории местного самоуправления: "общественную" и "государственную". Более ранней является общественная теория. Ее представители видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу, населению того или иного несуверенного территориального образования возможности самому определять свои общественные интересы. При этом за правительственными органами оставалось только ведение чисто государственных дел. Общественная теория исходила, таким образом, из противоположности местного общества - государству, общественных интересов - интересам политическим. В связи с этим выдвигалось требование четко разграничить сферы интересов общества и государства.


Идеи государственной теории местного самоуправления были впервые систематически изложены в 1869 г. в книге известного в прошлом веке немецкого правоведа Лоренца Штейна "Власть, приводящаяся в исполнение" (особенно во второй ее части "Самоуправление и его правовая система"). С этой точки зрения в самоуправлении видели прежде всего результат возложения на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В рамках данной теории местное самоуправление предполагает не противопоставление общества и государства, а своего рода призыв общества на "госу-дарственную службу". В дальнейшем эта теория была развита Рудольфом Гнейстом.


В общем виде можно сказать, что, если согласно общественной теории местное самоуправление представляет собой осуществление обществом своих собственных интересов, то согласно государственной теории - это осуществление государственных интересов. В России сторонниками государственной теории местного самоуправления были А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Н.И.Лазаревский, а также Н.М.Коркунов.


С точки зрения современной юридической науки и ее учения о правовом государстве и гражданском обществе обе рассмотренные теории соотношения местного самоуправления и государства представляются односторонними. Необходимо выявление более глубоких, диалектических взаимосвязей между ними.


Во многом опередил свое время и предвосхитил современный сбалансированный подход к данному вопросу один из крупнейших русских теоретиков права прошлого века Б.Н.Чичерин. Остановимся на его концепции более подробно.


В прошлом веке Б.Н.Чичерина обычно считали сторонником государственной концепции местного самоуправления. Нам, однако, представляется, что это все же была несколько односторонняя оценка. И дело, конечно же, не только в его позиции гражданина, практически возглавлявшего орган местного самоуправления. Скорее дело в том, что Чичерин, превосходно владея современной ему диалектической методологией, сумел в конкретных исторических условиях Российского государства всесторонне оценить отношение местного самоуправления к общественному укладу и к государственному устройству. Иными словами, он сумел вскрыть их внутреннюю диалектику.


Б.Н.Чичерин до конца жизни стоял на точке зрения различения государства и гражданского общества как двух разных союзов, из которых первый "представляет общество как единое целое, а другой заключает в себе совокупность частных отношений между членами", причем первый "управляется публичным, второй - частным правом". "Общество, - полагала Б.Н.Чичерин, - есть совокупность частных отношений между людьми, подчиненными общей политической власти", и оно лишь постольку называется гражданским, поскольку управляется нормами частного права.


В пределах гражданского общества складывается сфера проявления личных инициатив, в которой люди юридически равноправны и обладают равенством возможностей. На первый план выходят частноправовые интересы, отношения и индивидуальная воля частного собственника. Существование гражданского общества, в котором гарантировано равенство людей перед законом, создает условия для предпринимательства и увеличивает степень свободы личности, в том числе и гарантированной посредством правовых норм. Принципом жизни гражданского общества являются договорные отношения между людьми, предполагающие невмешательство государства в их частную жизнь, пока она не представляет угрозы для государственности и общества.


Государство, в концепции Чичерина, оказывалось высшим этапом развития общества, поскольку все духовные начала человека - разум, воля, чувства - находят свое проявление в государственной жизни. Однако вместо старой системы, основанной на "равновесии государственных сил", требуется новая система, основанная на "равновесии народных сил", но для этого "надобно, чтобы каждой народности предоставлено было право располагать своею судьбою по собственному изволению, или образуя самостоятельное государство или примыкая к тому отечеству, с которым оно связано своими чувствами и интересами". Согласно Чичерину, правовое разделение сфер гражданского общества и государства создает необходимое равновесие в отношениях между личностью и обществом, гражданином и государством, способствует либерализму государства, с одной стороны, и воспитанию правовой культуры личности, с другой. При этом, ученый полагал, именно опыт участия населения в деятельности местного самоуправления способствовал развитию правовой культуры русского народа. "Местное самоуправление, - писал он, - служит школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку".


Политическим идеалом Чичерина было такое централизованное государство, которое призвано сдерживать противоборствующие стороны и частные силы при пропорциональном равенстве согласно способностям и заслугам лиц. В таком государстве право задает меру, регулирует взаимные обязанности личности и государства, тем самым не позволяя проявиться, с одной стороны, анархическим устремлениям человека, а с другой - деспотизму государства. В основании общественного здания, каким его видел русский ученый, лежат неотъемлемые права личности. Например, право действовать по своему усмотрению, не нарушая чужих прав, право свободного перемещения, свобода труда, мысли, совести и частной собственности, а также принцип неприкосновенности личности, являющийся фундаментом личной свободы. Важное место среди этих прав, выделенных выдающимся ученым-юристом, было право на участие в непосредственном решении местных проблем, то есть право на участие в местном самоуправлении.


Все эти права личности, в том числе право на участие в самоуправлении, рассматривались Чичериным в единстве с обязанностями перед законом, обществом и другими людьми. Если же государственное единство не могло быть установлено согласием граждан, тогда власть должна была сама осуществить объединение и упорядочение общественных сил. Отсюда - право и обязанность государства по установлению, упорядочению и урегулированию местного самоуправления. Основной принцип правовой науки, полагал Чичерин, можно выразить следующими словами: чем менее единства в обществе, тем сосредоточеннее должна быть власть, и чем больше единства, тем легче она может быть разделена. При этом данный принцип соотношения государственной власти и общества должен быть обоснован только в совокупности наиболее общих принципов, норм, непосредственно вытекающих из абсолютной идеи права, как "рациональная сущность", исторически реализуемая в зависимости от нравственного сознания общества.


Таким общим принципом при решении выделенной ранее проблемы выступало диалектическое единство и противоречие местного и центрального управления. Исходя из этого, "основное политическое правило" Б.Н.Чичерин видел в том, что местное управление должно органично согласовываться с центральным. Государство требует единства действий не только во внешних, но и во внутренних делах. При этом внешнее единство, учил русский мыслитель, зависит от внутреннего, на котором и "основана вся сила государства". Внутреннее же единство состоит не только в установлении общей политической связи и в подчинении всех частей общему закону и единой власти, а, прежде всего, в "общености интересов". Только это образует из государства "цельное тело", "организм народной жизни". Чисто политическое единство дает только форму, которая может совокуплять в себе самые разнородные части, согласие же частей с целым устанавливается управлением общими внутренними интересами, то есть тем, что русский правовед называл единством административным.


Чичерин убедительно показал, что в этой области также должны присутствовать также начала свободы. Таким образом, система административного управления не должна быть искусственным механизмом, насильственно наложенным на страну и подводящим все под один уровень. Отдельные местности, настаивал он, имеют свои собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но местные интересы находятся в тесной связи с общими. Область или община не составляет оторванной части государственного тела - это живой член, находящийся во взаимодействии с другими. Отсюда следует, что самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений; оно должно согласовываться с деятельностью центральных органов государства и во многих отношениях подчиняться последним, так же, как части подчинены целому. По мнению Чичерина, только это может сообщить государственной жизни надлежащую гармонию и единство.


Чичерин выступал последовательным сторонником сильного централизованного государства, которое не должно поглощаться региональными и местными органами. "Только полное развитие местного самоуправления, - писала он, - с уничтожением всякой централизации, ведет к тому, что правительство лишается средств действовать в областях". Однако, отстаивая либеральные идеалы, выдающийся русский ученый-юрист вместе с тем горячо поддерживал идею развития местного самоуправления в России. Диалектическая мера соотношения "силы власти" центральных органов государства и полномочий органов местного самоуправления определяется конкретным типом государственного устройства: в республике оно иное, чем в монархической державе. Точно определить это соотношение можно лишь опираясь на исторический опыт, с учетом исторических традиций, которые необходимо тщательно изучать.


Суммируя сказанное, отметим, что дихотомия "государство - общество" в определении сущности местного самоуправления, которая столь резко обозначилась в XIX в., в наше время может быть если не снята полностью, то значительно сглажена в процессе развития правового государства и укрепления основ гражданского общества в стране при ведущей, определяющей роли личности в этом процессе.


Правовое государство можно определить как правовую форму организации и деятельности публичной политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина. К числу принципиально важных отличительных признаков правового государства относятся: признание и защита прав и свобод человека и гражданина, верховенство правового закона, организация и функционирование суверенной государственной власти на основе принципа разделения властей.


Как известно, правовое государство не может возникнуть без определенных предпосылок. Одной из самых важных среди них является соответствующая зрелость личности и общества, которое в этом случае принято именовать гражданским обществом. Не случайно теория гражданского общества развивалась именно в тех общественных учениях, в которых ставился вопрос о правовом обеспечении развития личности, о личности как исходной предпосылке государственного строительства, о правовом государстве (Гоббс, Локк, Руссо, Кант, Чичерин, Новгородцев и др.). "Рассматриваемая в первом приближении и в самом общем виде идея правового государства в том и состоит, - отмечает Ю.И.Гревцов, - чтобы обеспечить реальность свободы личности, ее самостоятельности посредством признания юридической природы таких притязаний индивида".


Правовое государство и гражданское общество - глубоко взаимосвязанные социально-правовые феномены. Именно гражданское общество составляет социальную основу правового государства. В свою очередь, только в рамках правового государства гражданское общество может гармонично развивать свои отношения с каждой отдельной личностью и с другими составляющими его социальными элементами. Именно через систему институтов гражданского общества и характерных для него общественных связей, создаются необходимые условия для реализации каждой личностью своих творческих, трудовых возможностей, обеспечивается плюрализм мнений, личные права и свободы. Это важно иметь в виду в условиях современной России, когда переход от тоталитарных методов управления к правовой государственности связан с резкой переоценкой социальной роли государства, с отказом от приоритета обезличенного производства над социально-эко-номическими, политическими и духовными интересами граждан, в идеале - каждой конкретной личности. Не случайно Конституция Российской Федерации в ст. 18 провозгласила, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.


Вместе с тем развитие гражданского общества и правового государства предполагает в качестве своего важнейшего условия становление соответствующего субъекта права, каковым может быть только личность, активно использующая свою праводееспособность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная их адекватно реализовать в системе конкретных общественных отношений. Для этого необходим выбор современных, соответствующих принципам правового государства методов осуществления государством своих властных функций, а гражданским обществом - функций своего самоуправления, а также их теоретическое исследование и правовая оценка.


Местное самоуправление, при всей его самостоятельности, нельзя полностью изолировать от государственных органов, поскольку, во-первых, реальные возможности органов местного самоуправления на практике оказываются гораздо уже, чем органов государства, во-вторых, государство может иметь на данной территории свои интересы, выражающие общенародный интерес, который может противоречить интересу населения данной территории. В таком случае государство будет обеспечивать защиту своих интересов силами собственных органов.


В целом взаимоотношение органов местного самоуправления с государством определяется структурой полномочий, соответствующих тому или иному уровню местного самоуправления. Мы предлагаем выделить следующие важнейшие группы полномочий органов местного самоуправления: полномочия в области формирования органов власти и управления и определения структуры и компетенции органов местного самоуправления; решение вопросов административно-территориального деления; полномочия в области социального развития территории; полномочия в области развития культуры и искусства; а также полномочия в области охраны общественного порядка, профилактики правонарушений и борьбы с ними. Обозначим наиболее значимые, на наш взгляд, проблемы, связанные со спецификой некоторых выделенных нами групп.


Как известно, граждане, проживающие в пределах конкретной административной единицы, обладают конституционным правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Понятно, что реализация этого права невозможна без выдвижения кандидатов в выборные органы на собраниях граждан по месту жительства. Следовательно, местное сообщество имеет право выдвижения кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления и участия в иных формах в предвыборной компании. Действующее законодательство о местном самоуправлении не содержит норм, в необходимой мере регулирующих данное правомочие. С одной стороны, это правильно, поскольку избирательное законодательство - предмет специального регулирования, осуществляемого при помощи отраслевого законодательства. С другой стороны, такое законодательство в России в современных условиях отсутствует. В результате комплексное правовое регулирование местного самоуправления оказывается невозможным.


Существенными представляются и проблемы, возникающие во взаимоотношении органов местного самоуправления и государства в области экономики и финансов. Как известно, в настоящее время существует целый ряд программ приватизации государственной и муниципальной собственности. Если в отношении первого вида собственности целевое государственное программирование процесса приватизации нельзя не признать разумным, то в отношении объектов муниципальной собственности с этим вряд ли можно согласиться. Создается противоречивая ситуация: с одной стороны, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, с другой - государственные органы определяют судьбу материальной основы местного самоуправления. Именно здесь, как нам кажется, должны быть найдены формы разумного сочетания интересов государства, местного сообщества и производителя, поскольку сосредоточение внимания на защите интересов одной из сторон может отрицательно отразиться на интересах двух других, а в конечном итоге - на интересах конкретного человека, личности и гражданина. При этом должны последовательно соблюдаться требования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., ст. 6 которого предусматривает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними.


Особое место занимает роль органов местного самоуправления в области развития культуры и искусства. Ее реализация обеспечивает осуществление целого ряда функций, возложенных на местное самоуправление, в том числе и функцию профилактики правонарушений. Полномочия органов местного самоуправления в области развития культуры различны в зависимости от того, на каком этапе они реализуются. Очевидно, что на этапе создания произведения культуры они сводятся к обеспечению для творческих коллективов нормальных условий работы, как с экономической, так и с организационной стороны. На этапе же предоставления гражданам возможности пользоваться достижениями культуры и искусства функции органов местного самоуправления усложняются. Здесь необходима помощь государства прежде всего в создании инфраструктуры учреждений культуры. Поскольку этот вопрос чрезвычайно важен и сложен, он должен получить самостоятельную правовую базу.


Областью, в которой наиболее четко проявляются различия компетенции государственных органов и органов местного самоуправления, и в то же время наиболее остро встают проблемы, связанные с их взаимоотношением, является обеспечение общественного порядка. Поскольку общественный порядок - это институт, требующий установления единообразных требований ко всем гражданам государства, его законодательное оформление осуществляется органами государственной власти, они же устанавливают и правовую ответственность за его нарушение виновными лицами. Мы полагаем, что сферой взаимной компетенции, а в ряде случаев - исключительной компетенции местного самоуправления (в четком разграничении и состоит в данном случае основная юридическая проблема) является организационная деятельность, направленная на профилактику и предупреждение правонарушений, а также на формирование органов, способных осуществлять превентивную деятельность, а в необходимых случаях - деятельность по пресечению правонарушений. Именно здесь, однако, особенно важен государственный контроль за деятельностью такого рода формирований и органов местного самоуправления, осуществляемой в этом направлении.


Для решения этих, а также других важных практических проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления необходимо разработать надежную правовую базу этого взаимоотношения, что требует создания соответствующей научной концепции в рамках теории права и государства.


Подводя итог всему сказанному, дадим общую правовую оценку вопроса о соотношении государства и местного самоуправления, опираясь на выделенные нами выше общие исторические и методологические предпосылки исследования. Прежде всего, можно отметить, что хотя самоуправляющиеся местные территориальные объединения подконтрольны государству, они являются особыми субъектами прав, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения, имеющие в отношении к нему права и обязанности. Местные территориальные объединения, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, не служат только лишь органами государства. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как нам представляется, эта конституционная норма должна быть определена более конкретно.


К сожалению, в целом ряде указов Президента Российской Федерации, и особенно постановлений Правительства Российской Федерации, органы местного самоуправления расцениваются, по существу, как органы местной власти и наделяются слишком широкими государственными полномочиями, не предусмотренными действующим законодательством о местном самоуправлении, а нередко и вступающими в противоречие с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В числе таких документов назовем указы Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" N 310 от 23 марта 1995 года, "Об установлении общероссийского дня библиотек" N 539 от 27 мая 1995 года; постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о воинском учете" N 292 от 22 марта 1995 года, "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций" N 738 от 24 июля 1995 года; распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1995 года N 1581-р "О создании Российского союза местных властей территориальными органами самоуправления", в которых даются прямые предписания органам местного самоуправления, никак не подкрепленные финансово и материально. Можно было бы назвать и ряд других подобных постановлений и указов, появление которых свидетельствует о том, что понимание принципиального различия сути государственной власти и местного самоуправления, подлинное осознание самостоятельности органов местного самоуправления еще не стало постоянным элементом правовой культуры даже на самом высоком уровне государственной власти.


Самостоятельность самоуправляющихся местных территориальных объединений выражается прежде всего в том, что они (как и отдельные граждане) могут иметь свои особые гражданские права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные отношения. Эта имущественная правоспособность местных территориальных образований придает им самостоятельность в отношении к государству, но сама по себе еще не устанавливает самоуправления. Представляется, что субъектами самоуправления независимые местные территориальные объединения становятся лишь в той мере, в какой государство возлагает на них осуществление части своих функций, т.е. функций государственного управления (ст. 132. Конституции Российской Федерации).


Но это означает, что получаемое территориальными образованиями право самоуправления является вместе с тем и их обязанностью как перед государством, так и перед обществом. Органы местного самоуправления обязаны выполнять возложенные на них государством функции и нести ответственность как перед государством, так и перед избирателями.


Все это, однако, не превращает органы местного самоуправления в простые органы государства, вполне подчиненные его воле и интересам. Местные органы самоуправления в отличие от государственных учреждений создаются не только для осуществления функций государственного управления, но могут иметь и имеют свои особые интересы, отличающиеся от общих интересов государства. Между интересами государства и местного самоуправления возможны противоречия, приводящие к необходимости их разрешения на основе юридических норм. Именно поэтому отношения государства и органов местного самоуправления получают характер юридических отношений.


Н.М.Коркунов, анализируя отношение местного самоуправления и государственной власти, отмечал, что органы местного самоуправления осуществляют свои функции не по собственному усмотрению, а лишь будучи уполномоченными на то государством. Эти органы осуществляют право власти по поручению государства, как часть его прав. С позиций сегодняшнего дня такой подход позволяет обосновать допустимость контроля со стороны государства не только в отношении законности деятельности органов местного самоуправления, т.е. в отношении границ, установленных законом, но и в отношении содержания этой деятельности. Государство следит не только за тем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили за пределы предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции управления и пользовались в полной мере предоставленной им властью в интересах и населения в целом, и отдельного человека и гражданина, обеспечивая, как это установлено Конституцией Российской Федерации, его права и свободы.


Здесь можно провести весьма важное различие между правовым положением органов местного самоуправления и органов государственного управления субъектов Российской Федерации, входящих в состав федеративного государства и предусмотренных его конституцией. Оно состоит в том, что последние в пределах своей компетенции, установленных федеральной Конституцией (ст. 65), действуют вполне самостоятельно: сами определяют цели своей деятельности, сами расширяют или суживают в этих пределах круг своей деятельности. "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (Конституция Российской Федерации, ст. 73). Соответственно, объект осуществления федеральным центром своих властных функций в отношении этих государственных образований уже, чем в отношении органов местного самоуправления.


"Противостояние сепаратизму, - отмечает Н.И.Матузов, - нахождение разумного баланса интересов между центром и регионами, сохранение целостности России, недопущение расползания ее частей на "самостийные" анклавы... - наиболее важные и неотложные задачи, которые остро стоят сегодня перед нашим многострадальным Отечеством". Объективные условия современного этапа политического и социально-экономического развития нашей страны (незавершенность государственно-правовой реформы, отсутствие сложившейся структуры органов местного самоуправления, стабильной нормативной базы их формирования, неустойчивая политическая и экономическая ситуация в стране, сравнительно невысокий уровень правовой культуры населения) не позволяют выработать законченную концепцию распределения компетенции между центром и регионами, между государством и органами местного самоуправления, не позволяют разработать такую схему взаимоотношения между ними и государством, которая бы в оптимальной мере отвечала как интересам местного населения, так и интересам всего народа Российской Федерации. Такая концепция возможна лишь на основе систематического изучения и обобщения исторического опыта развития местного самоуправления и государственности народами России. В ходе нашего дальнейшего исследования мы постараемся внести свой вклад в решение этой масштабной задачи, стоящей перед современной правовой наукой.


Местное самоуправление в традиции русской государственности


В предшествующих параграфах мы показали необходимость обращения к истории местного самоуправления, складывавшегося в рамках отечественной традиции. Это обусловлено как соображениями теоретико-методологического порядка (необходимость включения исторического подхода в систему методологических принципов правовой науки), так и практической необходимостью в условиях строительства демократического правового государства опираться на опыт традиций национального правотворчества в области местного самоуправления. На протяжении многих лет эти традиции зачастую просто игнорировались, вытеснялись под предлогом обеспечения классового подхода к государственности. Полностью игнорировалось, что отдельные институты и принципы демократической государственности имеют общечеловеческий характер и заслуживают пристального изучения. По сути, в недавнем прошлом ученых интересовали в основном революционные традиции, да и те изучались только в просветительском плане.


Вместе с тем местное самоуправление имеет глубокие историческое корни в российском обществе. Конечно, в условиях самодержавия оно ограничивалось абсолютизмом центральной монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбы народа несомненны. Это хорошо понимали выдающиеся русские правоведы, обращавшиеся к вопросам истории местного самоуправления в России. Здесь могут быть названы имена И.С.Андреевского, А.И.Васильчикова, М.Б.Горенберга, И.И. Дитятина, А.А.Кизеветтера и др. В числе современных авторов назовем Г.А.Алексейченко, Л.В.Гильченко, С.А.Егорова, И.А.Исаева, Н.В.Пос-тового и др.


Уже в X-XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые "землями" и "волостями", которые, как показывают последние научные исследования, имели значительную степень самоуправления.


Достоверно о его структуре и функциях известно немного, но очевидно, что в нем находили зримое выражение принципы родовой демократии. Эта ранняя модель самоуправления основывалась на двух началах: территориально-хозяйственной родовой общности. Данный момент важен для понимания генезиса и специфики общинного самоуправления в более позднее время. В период формирования Древнерусского государства, и особенно в период феодальной раздробленности, взаимодействие этих двух начал предопределяло специфику формирования традиций самоуправления в различных землях.


Государственно-политический строй древних русских княжеств сочетал в себе монархическое начало в лице князя и его дружины и демократическое начало в лице народного собрания, веча и избираемых им должностных лиц. Это взаимодействие двух властных начал, как характерная черта российской политической системы, проходит через всю тысячелетнюю историю нашего государства. Именно такое взаимодействие позволило в домонгольский период русской истории избежать абсолютизации княжеской власти.


Вече, опиравшееся на народное ополчение, на свои выборные структуры, противостояло монархическим устремлениям князей. "Во главе управления княжеством, - отмечает А.А.Кизеветтер, - стоит князь, который, осев на русской равнине, продолжает в пределах этой равнины постоянно перемещаться из области в область, со стола на стол. Но наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города. На вече могут прийти все свободные горожане. Вечевые решения имеют полновластную законодательную силу... При этом все, что мог князь, могло и вече, и наоборот". Характерный факт сообщает Н.М.Карамзин, описывая вече в Киеве 1146 года. Оно добивалось от князей Святослава и Игоря клятвы в том, что те будут исполнять обязанности по защите киевского населения. А когда те нарушили клятву, то жестоко поплатились за это.


В основательном исследовании Н.В.Постового рассматриваются основы местного самоуправления в эпоху X - XV вв. При этом выделяются основы: территориальная, производственная и т.д. Территориальной основой местного общинного самоуправления названы младшие города, пригороды, селения, волости, погосты. Городами тогда назывались те главные крупные общины, к которым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды. Города имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором. Сельские общества Руси делились на села и починки, а несколько сел и починков, состоявших друг с другом в связи, составляли новые центры, подчиненные городам, и назывались волостями.


Согласно интересному наблюдению Н.В.Постового, административное деление определял производственный фактор: община основывалась в основном на производстве, она сама создавала себе материальную основу и, естественно, имела обособленное имущество, которым самостоятельно распоряжалась. Местное самоуправление в условиях вертикального соподчинения города, пригородов, погостов и селений держалось на собственности, принадлежащей всей общине. Исходя из этого, автор делает вывод, актуализирующий в современных условиях опыт местного самоуправления средневековой Руси: "...наличие местного самоуправление зависит от развитости сети средних и малых производственных единиц. Например, чтобы реализовать идею местного самоуправление в России в настоящее время, необходимо создать на ее территории значительное количество средних и мелких предприятий, обеспечивающих потребности всех граждан".


Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках. Внешняя торговля этих феодальных республик обеспечивала прочное положение торгово-промышленных кругов (в торгово-ростовщических операциях активно участвовало и новгородское боярство), для которых была выгодна децентрализация, максимально демократическая модель организации власти. Они поддерживали власть, которая могла бы обеспечить приоритет местного экономического интереса над общеполитическими, общегосударственными интересами, выразительницей которых в принципе выступала княжеская власть.


С этой оговоркой мы можем согласиться с мнением С.А.Егорова, что "республиканская государственность Новгорода и Пскова есть стихийная историческая форма демократии, причем не стихийной, спонтанной, а достаточно упорядоченной нормами обычного права-"пошлины". Своеобразие этой формы состоит в вечевом устройстве власти, в непосредственном участии населения в ее осуществлении".


Административное устройство Новгорода и Пскова было достаточно своеобразным. В административном отношении Псков делился на шесть концов, или районов. Концы подразделялись на улицы. Остальная территория Псковской земли делилась на 12 пригородов. Пригороды подчинялись кончанским органам власти. К каждому концу прикреплялось по два пригорода. Пограничная территория Пскова делилась на так называемые губы или округа, которые в свою очередь подразделялись на волости. Волости делились на села и деревени.


Уставная грамота Всеволода, данная церкви Святого Иоанна Предтечи на Опоках, свидетельствует, что Новгород состоял из нескольких общин, составлявших приходы, улицы и концы, которые имели своих старост, особых для людей и купцов и тысяцкого, особых для черных людей на весь Новгород. Каждый пригород новгородский делился на присуды, присуды - на погосты, которые состояли из нескольких селений, имевших в погосте свой суд и управу.


Вечевая система самоуправления имела вертикальную структуру. В Новгороде и Пскове существовало общегородское вече, которое постановляло новые законы, выбирало и судило городских должностных лиц, решало вопросы войны и мира и другие важнейшие вопросы. Отдельные части города, т.е. стороны, улицы и концы, созывали свои вечевые собрания или сходы. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту. "Не только конец, но и улица имела значение самобытной корпорации, - писал выдающийся историк прошлого века Н.И.Костомаров. - Жители улицы носили название уличан, имели свое управление, выбирали своих улицких старост и являлись в общественных делах как члены сознательно признаваемого общества". Органы управления концов, улиц и сотен вели свое делопроизводство, имели свои печати и, таким образом, могли выступать как самостоятельные и достаточно оформившиеся органы власти. Поэтому Новгород можно было рассматривать как своеобразный союз всех городских концов.


Городское вече было высшим органом власти. Оно заключало договоры с князем, тем самым как бы приглашая его на службу. В.О.Ключевский, подробно разбиравший структуру и механизм функционирования веча, писал: "... политический центр тяжести в Новгороде должен был с княжеского двора переместиться на вечевую площадь, в среду местного общества". Политико-правовой основой общественного самоуправления в Новгородской и Псковской республиках был принцип равенства всех свободных граждан, участвовавших в работе веча. Вот что писал об этом Н.И.Костомаров: "Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди имели право быть на вече деятельными членами. Цензов не существовало. Масса всего народа, в том числе и черного, имела верховную власть".


Можно согласиться с суждением С.А.Егорова о том, что такие черты политического устройства Новгорода, как выборность должностных лиц, вечевой порядок их смещения, характеризуют его государственность как демократическую и правовую. Эта мысль обосновывается анализом социальной базы основных ветвей выборной власти в вечевой республике. Городское вече избирало трех высших руководителей республики, а именно: посадника, тысяцкого и архиепископа. Втроем они сосредоточивали в своих руках все нити управления. Посадник руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем занимался вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и боярским советом, представлял республику во внешних сношениях. Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение. Архиепископ был хранителем государственной казны и, разумеется, возглавлял церковную иерархию. Хотя каждый из этих правителей имел свою сферу управления, все же некоторые вопросы требовали их взаимного участия. Посадник считался высшим должностным лицом в республике, но ни тысяцкий, ни архиепископ не находились у него в подчинении. Каждому из них тот или другой образ действий могло приписывать только вече. Но и последнее в такого рода установках было ограничено, поскольку формы деятельности и круг полномочий этих должностных лиц определялись исторической традицией, нормами обычного права. Никто из главных правителей республики не мог узурпировать полномочия другого и сосредоточить в своих руках всю полноту исполнительной власти. За каждым из них стояли реальные общественные силы: за посадником - боярство, за тысяцким - черный народ, за владыкой - духовенство и материально зависимые от церкви слои населения.


Заметим, что хотя за вечем оставалось последнее слово в государственных делах, его реальное влияние все же было значительно ограничено тем, что решения на вече принимались не большинством голосов, а единогласно. При отсутствии единогласия вечевое собрание нередко завершалось без достижения какого-либо определенного результата, а порою оно кончалось общей смутой и побоищем. Кроме того, взаимоотношение веча и княжеской власти носили не юридический, а фактический характер, что также не способствовало высокой эффективности местного самоуправления. Необходимость в местных органах сильной княжеской власти в этих условиях была вполне очевидна, особенно там, где речь шла о местных общинах, не имевших таких богатых политических и правовых традиций, как в Новгороде или Пскове.


Поэтому, садясь за княжеский стол, князь рассылал по отдельным пригородам княжества своих "мужей", т.е. членов своей дружины, которые в качестве областных правителей носили название посадников. Посадник "кормился" от своей должности так же, как и сам князь "кормился" от своего княжения. В состав такого "кормления" прежде всего входило: получение "кормов", т.е. установленных выплат, которые местное население периодически вносило в определенные сроки местным агентам княжеской власти; собирание "пошлин", т.е. специальных оплат каждого отдельного правительственного агента теми лицами, которыми непосредственно управлял данный посадник. Таким образом, функции представителя княжеского правления на местах в основном сводились к наблюдению за правильным поступлением поборов с населения. Удовлетворение же потребности общества в укреплении и охране внутреннего порядка, в благоустройстве городов и селений могло осуществляться преимущественно только частными средствами самого населения.


Уже древнейший юридический памятник России "Русская Правда" содержит немало черт, указывающих на важную роль, которую играло самоуправление населения в деле удовлетворения неотложных потребностей своего общежития даже там, где преобладающей была власть не веча, а князя. Например, решение такой задачи, как розыск преступника, сбор улик против него, было делом частного обвинителя и стоящей за ним общины, а не княжеской власти. "Многие вопросы местного управления проходили мимо местных правительственных органов и при их разрешении и направлении деятельность публичной власти заменялась деятельностью частных общественных союзов". Но, как нам кажется, было бы ошибочно видеть в этом широкое развитие общественного самоуправления, поскольку правомерно действующие органы общественного самоуправления должны функционировать в постоянном взаимодействии с органами государственной власти в рамках четкого юридического разграничения их полномочий. То, что общественное самоуправление зачастую брало на себя решение тех задач, которые позже стали относиться почти исключительно к сфере государственных полномочий, говорит только о неразвитом состоянии тогдашней русской государственности.


Древнерусская государственность, возникшая в Приднепровье в X-XI столетиях, получила особую форму в северо-восточных областях, где складывается ядро будущей великорусской народности. Причем это относится как к вечевой демократии, о которой мы говорили выше, так и к княжеской власти. Именно там утверждается удельный порядок, при котором в XII - XIII вв. для князя его княжество, созданное им самим или полученное от отца, становится уделом всей его жизни. Система приднепровских княжеств Киевской Руси основывалась на идее политического объединения под властью киевского князя. Система северо-восточных уделов представляла собой, напротив, группу совершенно обособленных друг от друга княжеств, каждое из которых самостоятельно возникло и самостоятельно развивалось под властью особой княжеской линии.


Теперь вместо князей-кормленщиков появились князья-вотчинники, вместо очередного перехода князей со стола на стол - наследственное обладание своими княжествами, вместо княжьих волостей старого типа - уделы. Основа социального состава удельного княжества Северо-Восточной Руси слагалась из землевладельцев - князей и бояр, из земледельцев - крестьян, а также из посаженных на землю холопов. Из них только князь был прочно и неразрывно связан со своим уделом, а все прочие (кроме холопов) всегда могли беспрепятственно перейти в другой удел, к другому князю. Таким образом, общество типичного удельного княжества XIII - XIV вв. отличалось малой оседлостью, отсутствием прочных связей с данным княжеством, легкой изменчивостью своего внутреннего состава. Эти условия не представляли возможности для организации крепко сплоченных и самостоятельных местных общественных союзов.


Говоря об устройстве управления в удельной Руси, отметим, что задача организации местного управления упрощалась для княжеского правительства широким развитием так называемых "иммунитетов". В данном случае иммунитет означал изъятие субъекта из подчиненности общей администрации, общей подсудности и общего налогообложения. Боярин-вотчинник обыкновенно получал от князя жалованную грамоту, которая давала ему права самостоятельной административно-судебной власти в пределах его вотчинного владения. Вотчинник сам делался судьей для населения своей вотчины. "Наместники наши и их тиуны не судят тех людей ни в чем, а судят свои люди боярин сам или кому прикажет", - читаем в выдаваемых жалованных грамотах. Вотчинник сам собирает дань со своих людей и пересылает ее в казну князю в тех случаях, когда они не освобождаются грамотой вообще от всех княжеских поборов. Таковы были отличительные черты русских иммунитетов удельной эпохи.


Благодаря существованию этих иммунитетов значительная часть территории княжества, почти все боярские вотчины, а также монастырские земли управлялись посредством самих владельцев. Все остальные части княжества управлялись по старинной системе кормления. Разница состояла в том, что заведование кормленным округом теперь принимали на себя княжеские вольные слуги по своим договорам с князем.


Собирание удельной Руси Москвой, начавшееся с первых лет четырнадцатого столетия и почти уже закончившееся к исходу пятнадцатого века, долгое время не сопровождалось изменениями тех внутренних административных и общественных порядков, которые существовали в бывших княжествах. Долгое время сохраняли прежнюю силу и описанные выше порядки управления в самостоятельных уделах. Русь превращалась мало-помалу в один громадный удел княжеского дома. Лишь победив большую часть удельных князей, преемники Калиты приступили к реформированию, которому подверглась и система местного самоуправления.


С конца XIV в. московские князья начинают выдавать для отдельных административных округов так называемые Уставные грамоты, в которых определялись максимальные нормы кормленных сборов. Сбор кормов запрещалось теперь производить непосредственно кормленщикам и их подручным тиунам. Сборщиками стали выборные от населения сотские. Принимаются и другие меры, направленные на ограничение злоупотребления кормленщиков. Происходит ограничение власти, судебно-администра-тивной компетенции кормленщиков. Это сужение начиналось с двух сторон: сверху и снизу.


С одной стороны, расширяется круг дел, изъятых из компетенции областной кормленной администрации. Такие дела теперь должны были направляться на решение в Москву. С другой стороны, самостоятельность кормленщиков ограничивалась раздвигавшею свои рамки самодеятельностью местных общественных союзов. Уже издавна на суде наместников и "волостелей" присутствовали сотские и "добрые люди" - члены местного общества. Они не участвовали в судопроизводстве. Их показания были нужны, когда дело по жалобе на судью поступало в высшую инстанцию. Теперь, в пятнадцатом столетии, эти "добрые люди", приглашавшиеся раньше отдельно для каждого процесса, заменяются постоянной выборной должностью целовальников. Они обязательно присутствуют на суде наместника или волостеля для контроля над правильностью судебного протокола. Им была предоставлена и некоторая распорядительная власть, которая ограничивала компетенцию кормленщиков.


Шестнадцатый век составляет важную эпоху в истории развития местного самоуправления на Руси. Старинная система "кормлений" заменяется специальными органами самоуправления, к которым относятся губные и земские учреждения. Так, княжеская областная администрация заменяется системой выборных земских органов. "Княжи мужи" уступают месно "излюбленным людям" - старостам и целовальникам.


Стоит отметить, что само по себе участие мирских, земских людей в делах местного самоуправления не было в XVI столетии для России чем-то необычным. Необычное заключалось лишь в том положении, какое заняли теперь эти земские представители по отношении к другим органам управления. С самых начальных моментов российской государственной жизни земское самоуправление в сфере провинциального управления составляло необходимую часть в системе государственного и общественного управления России. То же самое имело место и в отношении городов. По словам Д.Д.Семенова, "в домосковский период русской истории, вся городская община, все члены ее, без различия их имущественного состояния, все "большие, средние и молодшие" люди имели право на участие в самоуправлении".


Но вплоть до XVI столетия эта существенная сторона российского административного устройства не была нормирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение несовершенства княжеской администрации. Народ вел свои дела, руководствуясь обычаем, вырабатывая на практике формы общественного устройства, не закрепленные никакими законами. Собирались мирские сходки, появлялись выборные старосты, входили в жизнь определенные приемы раскладки и собирания поборов, которыми нужно было "убла-готворить" княжеских посадников, правила охраны общественного спокойствия, задержания и искоренения "лихих людей". Со временем все более выяснялась необходимость ввести эти возникшие на почве народного обычая учреждения в круг признанных законом общественных институтов.


К XVI столетию интересы местных обществ в некоторой мере совпали с правительственными преобразовательными планами, в результате чего стала возможна достаточно глубокая реформа местного управления. Сущность ее сводилась к тому, что должности наместников и волостелей были упразднены, а народный институт "излюбленных голов" и старост был признан государственным институтом и приспособлен к общему механизму государственного управления. Поводом к осуществлению реформы послужили настоятельные заявления самих местных обществ. Московское правительство открыто признавало, что реформы производятся по желанию и замыслу самого населения. От тридцатых годов шестнадцатого столетия дошли до нас самые ранние грамоты, которыми одна часть компетенции кормленщиков, а именно полицейские функции, передавалась в некоторых местностях выборным людям - губным старостам и целовальникам.


Склоняясь на "докуку великую" местных миров, Иван IV в 1555 году повсеместно отменил кормления, заменив их "земскими старостами" и при них целовальниками. Они должны были раскладывать, собирать и доставлять в Москву все государственные доходы, а также выполнять судебные функции. "Полномочия земских властей, - специально подчеркивают О.В.Кутафин и В.И.Фадеев, - распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть".


Итак, к концу XVI столетия мирские выборные органы сосредоточивают в своих руках все полномочия местного самоуправления, в том числе и полномочия, входившие в те времена в круг государственных задач, а именно: сбор податей, полицейские функции и суд. Выборы в эти органы носили всесословный характер, но выбранным мог быть только какой-либо представитель боярской знати. От участия в формировании и работе земских учреждений было совершенно отстранено сословие "служилых людей". Только посадские люди на своих посадах и волостные крестьяне в своих волостях выбирали земских старост.


В губных учреждениях участие служилого сословия было ограничено тем, что выбирать в губные старосты можно было только так называемых "боярских детей", отставленных от службы по старости или состоянию здоровья. Кроме того, мирской выбор был своего рода коллективной порукой избирательной группы за выбираемого человека (в случае упущения со стороны губного старосты местные жители должны были отвечать за это упущение своим имуществом). Нередки были случаи, когда правительство, забраковав выбранного миром человека, само назначало голову. Таким образом, возникшие в XVI веке выборные органы местного управления не могли сделаться исходной точкой для развития истинного общественного самоуправления.


При выборе земских старост избиратели должны были выбирать людей, обязанных удовлетворять насущные местные потребности, а также в срок собирать и привозить оброк. На практике преимущественное значение чаще всего получала вторая обязанность. Старосты отвечали за свои действия не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью и таким образом приближались по своему положению к государственным чиновникам. Можно сказать, что местные общественные союзы XVI в. были призваны к участию в управлении лишь в качестве помощника центральной бюрократии.


Значение органов местного самоуправления еще более усилилось в XVII в. Значительным явлением этого времени в сфере местного управления явилось учреждение должности городского воеводы. Воевода - главный руководитель администрации, компетенция которого распространялась на дела всего уезда. Воевода выступал уже не как представитель земской, а как представитель приказной, центральной власти, поскольку назначался на свой пост московским приказом. Он не мог принадлежать к местному обществу, так как запрещалось определять воеводу в те города, где у него были поместья и вотчины. Как агент центральной власти воевода нес ответственность только перед ней. Каждый воевода перед отправлением на должность получал из московского приказа так называемый "наказ", т.е. инструкцию, в которой перечислялись его обязанности. "Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вотчинной системы".


Отметим, что способы контроля правительства за деятельностью воеводы были весьма несовершенны. Главным способом "контроля" было ограничение срока воеводства, чаще всего тремя годами. При этом сменившее лицо должно было донести в Москву о найденных упущениях. Но ни эта, ни какие другие меры не могли сдержать злоупотреблений новой административной единицы, отодвинувшей на задний план сложившиеся формы местного самоуправления. Население терпело от воевод вымогательство взяток, нередко сопровождавшееся побоями и другими притеснениями. Значительное количество казенных доходов попадало к воеводам. При этом выборные мирские старосты оказались полностью подчинены местному воеводе. Поскольку суд перешел в ведение воевод, земские старосты лишились своей судебной компетенции, а также других не менее важных полномочий.


В ведении земских старост остались лишь вопросы, связанные с тягловой повинностью, раскладка и сбор податей, функции местной полиции. Но и в решении этих вопросов земские старосты семнадцатого столетия не имели в себе полной самостоятельности, поскольку воевода мог входить во все подробности внутренних дел земских общин, распоряжался и командовал всеми сторонами местной жизни как посадского, так и уездного населения.


Стоит отметить, что и в конце XVII в. существовала одна область управления, которая нередко исключалась из компетенции воеводы. Это были "губные" дела. Губные старосты оставались и при воеводах, становясь вместо них во главе всего уездного управления. Впрочем, сама должность губного старосты в течение семнадцатого столетия быстро бюрократизировалась. Все чаще выборы губного старосты заменялись приказными назначениями.


Таким образом,В XVII в. отмечен нарастающей бюрократизацией государственного и общественного управления и ослаблением основ самоуправления в России. Но особенно крупные шаги в своем развитии сделала бюрократизация в эпоху Петра I, когда в России начинала складываться абсолютная монархия.


Следует особо остановиться на реформах Петра I в области местного управления и самоуправления, тем более, что он поставил систему местного самоуправления на новую основу, вводя ее формы, по преимуществу заимствованные у Запада (Германия, Швеция, Франция), а не опираясь на местные традиции, как это было до него.


Историческое значение реформ Петра Великого достаточно велико. "Петровские реформы затронули практически все население России. Даже казаки, столетиями жившие по принципу самоуправления, оказались под систематическим контролем царской администрации". При этом петровские реформы коснулись всех важнейших сторон российской жизни, в том числе и организации местного самоуправления. Известно, что к развитию начал местного самоуправления Петр I стремился постоянно и на протяжении всей своей реформаторской деятельности.


Оценивая петровские реформы, следует отметить, что наиболее глубокие социально-экономические последствия имело полное закрепощение крестьян и окончательное превращение дворян в служилое сословие, зависящее исключительно от воли государя. При этом петровским мерам предшествовало так называемое "второе издание крепостничества" в ряде стран Центральной Европы и прежде всего - в Германии (к востоку от Эльбы). Новое крепостничество было гораздо тяжелее для крестьян, чем средневековое. Иными были и его экономические предпосылки: оно отражало потребности не натурального (как в средние века), а товарного производства в связи с растущим спросом на хлеб в странах Западной Европы, где интенсивно развивалась капиталистическая (по преимуществу городская) экономика.


Для нашего исследования представляется существенным то, что петровские реформы прежде всего коснулись системы государственного управления, развитие которой было направлено великим преобразователем к укреплению основ абсолютизма, действенности органов и механизмов государственного управления, централизации всей его системы. Общеевропейский опыт был положен в основу образования губерний и принципов губернского управления, структуры центральной власти во главе с Сенатом. Значительные изменения произошли и в организации исполнительной власти, представленной прежде всего коллегиями (Берг-коллегия, Коммерц-коллегия и т.д.) .


Говоря об особенностях формирования Петром I органов местного самоуправления, нужно отметить, что этот процесс был во многом связан с историей присоединения к России Лифляндии. Поэтому в контексте исследования следует особо коснуться вопроса о взаимовлиянии российских реформ, с одной стороны, и преобразований во вновь присоединенных землях, в которых в экономической, политической и культурной области доминировал, как известно, немецкий менталитет, - с другой.


Лифляндия была присоединена к России в ходе Северной войны. Развернувшийся при Петре I процесс реформирования России коснулся и лифляндских земель, населенных немцами. Е.Л.Назаров в своей статье "Реформы XVII века в Лифляндии и переход Прибалтики под власть Российской империи" подробно анализирует и сравнивает между собой российские реформы в Лифляндии, шведские реформы (владычество Швеции в этих землях предшествовало российскому) и тот отпечаток, который наложили на них обычаи немецкого рыцарства. В ходе своих преобразований Петр I восстановил привилегии остзейского дворянства, ограниченные шведами (первоначально в его планы входило присоединение этих древних русских земель на общих правах с другими губерниями, но местное дворянство потребовало сохранения своих особых привилегий). В этом ярко высветился общий феодальный характер реформ начала XVII в.


Вместе с тем лифляндский опыт оказал обратное влияние на процесс русского государственного строительства нового типа. Речь идет об опыте земского самоуправления. Автор рассматриваемой публикации утверждает, что земское самоуправление в Европе (кроме Англии) достигло наивысшего развития именно в Лифляндии. "Организация самоуправления в Прибалтике послужила образцом для русского правительства", чему как раз и должно было служить создание (с учетом указанного выше немецкого опыта) института городской Ратуши, позднее - Главного магистрата и городских магистратов.


Первая административная реформа Петра непосредственно примыкала к нововведениям XVII в. Впрочем, следует согласиться с профессором И.А.Исаевым, что для 1699 - 1710 гг. характерны лишь частичные преобразования в области местного самоуправления.


Петр I стянул прежние уезды в восемь громадных административных округов, названных губерниями. Во главе каждого такого округа был поставлен губернатор, который напрямую назначался царем и сосредоточивал в своих руках все управление губернии. Такая перемена была вызвана прежде всего потребностью в лучшей организации военной обороны. Создавая регулярную армию, Петр I решил распределить ее отдельными частями по губернским округам с тем, чтобы каждая часть содержалась за счет сборов с населения соответствующей губернии, в пределах которой она будет расквартирована. Губерния представляла собой, таким образом, военно-финансовый округ. Губернатор подобно разрядному воеводе был прежде всего военным и финансовым чиновником губернии. В его ведение были включены также суд и полиция.


Однако, учреждая губернии, Петр I сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальные и избирательные начала. При губернаторе был образован совет "ландратов". Ландраты должны были избираться местным дворянством из собственной среды. Решение дел в совете ландратов производилось большинством голосов. Эта выборная коллегия должна была ограничивать власть губернатора, которому предписывалось обсуждать и решать вопросы общегубернского управления совместно с ландратами.


Один из крупнейших юристов прошлого века А.Д.Градовский в своей работе "Курс русского государственного права" так оценивает институт ландратов: "Петр I хотел найти средство ограничить власть воевод. С 1702 года начинается новая организация областных учреждений - воеводского и губернаторского. Им придаются ландраты и ландратские коллегии, но не иначе, как из местных дворян".


Вскоре положение ландратов было изменено. Губернии были разделены на второстепенные административные округа - "доли". Ландраты, по закону по-прежнему остававшиеся выборными, были сделаны начальниками и этих долей. Однако и после этой перемены участие ландратов в общегубернском управлении не прекратилось. Прежний, постоянный, состав ландратов при губернаторе был заменен, во-первых, малым комитетом из очередных ландратов и, во-вторых, ежегодным временным ландратским съездом.


Петр I впервые вводил с учреждением ландратуры принцип равноправного соучастия в делах местного управления как чиновников-губернаторов, назначенных центральным правительством, так и избранных представителей местного общества, хотя бы ограниченного одним высшим слоем - дворянством.


Ландратура, учрежденная Петром, просуществовала только пять лет. В этот краткий промежуток своего существования действительное положение ландратуры существенно отличалось от предписанного на бумаге. На деле петровские ландраты никогда не были по-настоящему выборными органами. В первоначальном указе об учреждении ландратов еще ничего не было сказано о выборах, когда же через девять месяцев вышел указ о превращении ландратской должности в выборную, все вакансии были уже заняты. А затем, через два года, новый указ отменил выборность ландратов. Поэтому самые важные и характерные черты ландратской коллегии, сближавшие ее, хотя бы по форме, с органом местного самоуправления, не были осуществлены на практике. Как по содержанию своей деятельности, так и по составу они оказались чисто бюрократическими учреждениями.


С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе. Принцип коллегиального управления был перемещен из губерний в центр. ландратские коллегии в губерниях были упразднены. Вслед за этим учреждались центральные коллегии, которые имели чисто бюрократическое устройство. Губернии были поделены на провинции, провинции, в свою очередь, - на дистрикты. Во главе провинций были поставлены воеводы - чиновники, почти независимые от губернатора. Это хорошо отражает перечень прав и полномочий, данный в документе от января 1719 г., носившем название "Инструкция или наказ воеводам". В дистриктах назначались земские комиссары. Таким образом, все областное управление было построено на принципе единоличной власти чиновников. Возможности местного самоуправления в рамках традиционных институтов допетровской Руси были сведены к минимуму.


С 1724 года началось взымание с населения нового налога - подушной подати. Организация сбора этого налога потребовала формирования нового служебного персонала. Под давлением этой потребности Петр счел возможным возложить сбор подушной подати на "души земства". Теперь в дистриктах появляются земские комиссары, избираемые местным дворянским обществом сроком на один год. В их обязанность прежде всего входил сбор подушной подати. По истечении года комиссары должны были давать отчет в своих служебных действиях съезду своих избирателей. При этом съезду было даже предоставлено право судить комиссара за служебные упущения и присуждать его к штрафу без обращения к местной администрации.


Институт земских комиссаров являлся второй, после ландратуры, попыткой петровского законодательства предусмотреть в местном самоуправлении самодеятельность местного общества. Но в конце концов выборным комиссарам предстояла та же участь, что и ландратам. В 1721 г. закончилась Северная война и военное руководство расположенных в губерниях полков заняло важное место в общем строе местного управления. Земский комиссар постепенно превращается в сборщика подушной подати, подчиненного полковнику.


Отдельно следует коснуться вопроса об организации управления торгово-промышленного населения городов, в котором присутствовали элементы местного самоуправления. Первая попытка внедрить в городское управление начала местного самоуправления была предпринята еще в 1699 году, когда в Москве по немецкому образцу была организована Бурмистерская палата или Ратуша, являвшаяся выборным органом. Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства, прежде всего в деле поступления в казну прямых налогов и выработки общих условий промышленности и торговли города.


В дальнейшем и в других городах учреждались ратуши и магистраты - выборные коллегиальные присутствия, ведавшие общим управлением в посаде, т.е. среди торгового и промышленного населения города, а также судом, народным образованием, полицией. При этом суд был отделен от администрации, а именно: губернаторы и воеводы были не вправе вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение его решений. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы выбирались на посадских сходах. Однако, выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы на деле поступали в полное распоряжение правительственной власти, полностью зависели от нее. Поэтому все описанные учреждения быстро бюрократизировались. Поскольку они не опирались на местные традиции самоуправления, то их жизнеспособность оказалась весьма ограниченной. В условиях усиливавшейся бюрократизации общественной жизни задачи местного управления могли оперативно решаться без участия в нем сил местного общества. Это явилось одной из главных причин, почему Петру не удалось разрешить во всей полноте субъективно привлекательную для него задачу развития местного самоуправления.


При преемниках Петра I магистраты упраздняются и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы. Хотя в городах и уездах еще сохраняются некоторые выборные должности, они все же находятся в полном подчинении у воевод. Видимо, можно согласиться с мнением Н.В.Постового, что Петр I, начав свои реформы с создания условий для участия населения в местном управлении, парадоксальным образом завершил их максимальной бюрократизацией управления и отдалением от него местного населения.


Анализируя причины неудачи развития местного самоуправления при Петре, следует еще раз вернуться к вопросу о влиянии немецкого опыта на формирование системы государственного управления, самоуправления, а также государственного контроля за органами местного самоуправления. Обратимся к материалам статьи историка С.Е.Шестакова "Формирование института гражданских фискалов в России в первой трети XVIII века". В ней убедительно показано, что для успешного осуществления реформ требовалось прежде всего переломить сложившуюся на Руси практику лихоимства и злоупотреблений в традиционных институтах государственного управления и местного самоуправления, практику, идущую от старомосковских традиций местничества и кормлений. Прежде всего этого требовали серьезнейшие финансовые проблемы, с которыми столкнулся Петр I в начале своих преобразований. "Посещение Западной Европы в 1697-98 гг. помогло Петру I увидеть новые пути решения старых проблем". Внимание будущего императора привлек развитый в Европе (но более всего в Пруссии и в Швеции) институт фискального сыска, сочетавший в себе надзирательные и прокурорские функции. Окончательно новый политический институт был утвержден Указами 2 и 5 марта 1711 г. Его реальное внедрение в жизнь было связано с именем барона Гюйгенса, состоявшего на русской службе. В 1713 г. он предложил использовать в России для организации государственного надзора за органами управления и самоуправления прусскую модель с некоторым французским оттенком. В результате немецкая система фискалата была почти без изменений перенесена на русскую почву, вплоть до заимствования инструкций и наименований должностей ("обер-фискал", "кригс-фискал" и т.п.). Лишь очень постепенно "... взятая Петром шведско-прусская модель фискалата изменялась под действием русских обстоятельств". В целом автор отмеченной статьи считает, что данный опыт был малоудачен: бюрократическая система отторгала саму идею независимого государственного контроля. В числе причин неудачи петровского нововведения С.Е.Шестаков не последнее место отводит устойчивости русских местнических традиций: "В немецких одеждах по-прежнему сидел старо-московский кормленщик". (Заметим также, что почти столь же прямым заимствованием немецкого опыта, какой мы видели в сфере фискального контроля, является и знаменитая "Табель о рангах", принятая в 1722 г., многие положения Воинского устава 1716 г., а также других образцов петровского законодательства. Думаем, что не совсем удачный опыт организации государственного контроля связан с тем, что зарубежный опыт был механически перенесен на российскую почву, без учета сложившихся здесь традиций организации местного самоуправления и контроля за ним.


Оценивая опыт петровских реформ в области местного управления и самоуправления, можно согласиться с мнением, что "для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю эпоху Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ".


Новая капитальная реформа местного управления, хотя бы в какой-то мере развивавшая начала самоуправления, была предпринята лишь в последней четверти XVIII века при Екатерине II. Ее начинания определили общий строй местного управления на весь последующий период дореформенной истории России, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Преобразовательный план был изложен в изданных в 1775 г. "Учрежде-ниях для управления губерний Всероссийской империи", в Жалованной Грамоте городам 1785 г. и в ряде других документов.


"Учреждениями для управления губерний Всероссийской империи" был введен принцип децентрализации управления. Россия была разделена на наместничества и наместник наделался властью полного хозяина вверенного ему административного округа. Вместе с функцией общего надзора за ходом всего управления в пределах наместничества наместнику была передана и часть законодательной инициативы. Наместник имел право созывать соединенное присутствие губернского правления и всех губернских палат для обсуждения недостатков вновь издаваемых законов. Представления об этом направлялись в Сенат. Параллельно планировалось осуществить разукрупнение губерний и увеличить их число вдвое.


Одновременно с учреждением наместничества были децентрализованы прежние петровские коллегии, так что губернские палаты, возникшие при Екатерине II, представляли собой департаменты прежних центральных коллегий, как бы разнесенные по губерниям. Под направляющим руководством наместника была установлена система местных учреждений: губернские палаты и уездные учреждения. Как в губернии, так и в уезде были последовательно проведены начала разделения компетенции администрации и суда, а также начала коллегиальности. При этом палаты были учреждениями всесословными по кругу подведомственных им дел и лиц. Уездные инстанции были выборными. Выборные уездные суды строились на сословном начале. Например, уездный суд состоял из дворян и разбирал преступления и иски лиц дворянского звания, магистрат являлся судом купеческим, нижняя земская расправа была судом для однодворцев и свободных крестьян.


"Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" 1775 г. выдвигали еще один принцип, новый для русской жизни того времени - принцип объединенной деятельности всех классов местного общества в деле местного самоуправления. В "Учреждениях о губерниях", в главе XXVI, этот принцип сводился к тому, что в двух учреждениях - в земском суде и в совестном суде - все свободные классы местного общества (дворяне, купцы и свободные крестьяне) одновременно имели по два выборных представителя от каждого сословия, которые призывались поочередно к участию совместно с председателем (избираемым только из дворян) лишь в пределах своего сословия. Таким образом, принцип сословного разделения не был в этом случае до конца преодолен.


Более широкое применение принцип всесословности нашел в екатерининском Городовом положении 1785 г., впервые установившем в русском городе всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, ограниченного, впрочем, имущественным цензом. Это "общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, в задачи которой входило заведование городским хозяйством, а также попечение о благосостоянии населения города. Для решения последней задачи формировался совестный суд и приказ общественного призрения.


Совестный суд должен был гарантировать разрешение судебных дел без каких-либо условных формальностей. В целом суд носил характер примирительного суда - рассматривал гражданские иски, а также специального суда, когда рассматривал дела о преступлении малолетних, умалишенных и дела о колдовстве. В Положении отмечалось, что "Правила совестного суда во всех случаях должны быть: 1) человеколюбие вообще, 2) почтение к особе ближнего, яко человеку, 3) отвращение от угнетения или притеснения человечества". Совестный суд, по мысли законодателя, являлся своеобразным оплотом против судебного и административного произвола, "могилой ябеды", как любила говорить Екатерина II. Задачей приказа общественного призрения являлось "насаждение" в провинции всякого рода просветительных и филантропических учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен и т.п.


К сожалению, сотрудничество царского бюрократического аппарата и выборных органов в деле местного управления и самоуправления привело тогда не столько к ограничению влияния бюрократии, сколько к бюрократизации самих выборных органов. Поэтому действительного местного самоуправления создать не удалось. Как отмечал Н.М.Коркунов, характеризуя екатерининские реформы, "применение выборного начала не приводило к установлению местного самоуправления, так как лица, назначавшиеся на должности по выбору сословий, ставились в полную зависимость от правительственной власти, были призваны служить не представителями общественных интересов, а исполнителями правительственных предначертаний".


Сближения сословий в ходе организации городского самоуправления также не намечалось. Сословная организация городского самоуправления сохранялась вплоть до введения в действие Городового Положения 1870 г. Н.М.Коркунов указывал на то, что недостатки сословной организации сказывались постоянно вплоть до эпохи реформ Александра II.


Говоря о причинах малоуспешности екатерининских реформ в области местного управления, прежде всего отметим, что земские учреждения оказались фактически парализованы тяготевшей над ними единоличной властью наместника. Но важнее всего было то, что из круга действия этих учреждений устранялась огромная масса населения - крепостное крестьянство. Думаем, что оба эти недостатка имеют единый источник - господство крепостнического произвола во всех сферах жизни общества. Закрепощение крестьянской массы, в свою очередь, препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права.


Крепостнические нравы, пропитавшие собой всю общественную атмосферу, поддерживали тот бюрократический произвол, по вине которого парализовывались все попытки внедрения форм местного самоуправления в общественную практику, в том числе и в ходе преобразований в политико-правовой сфере в первой половине XIX в. Лишь с уничтожением крепостного права и кардинальными экономическими, социальными, правовыми реформами в России была создана развитая правовая база местного самоуправления, а также общественные условия для его развития. Хотя непоследовательность реформ Александра II и его преемников, а также длительное время сохранявшиеся пережитки крепостничества, в значительной мере деформировали этот процесс, все же в области местного самоуправления в пореформенной России были достигнуты весьма значительные результаты и накоплен определенный опыт организации общественного самоуправления.


ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

(вторая половина XIX - начало XX вв.)


Самоуправление в сельских общинах


К середине XIX в. в России, которая в политическом и правовом отношении продолжала оставаться страной полуфеодальной, назрели все основные предпосылки для буржуазных реформ. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства. Помещичьи хозяйства все активнее включались в рыночный оборот и те из помещиков, кто не мог приспособиться к новым экономическим условиям, теряли свои земли, попадавшие в заклад. Довольно быстрыми темпами развивалась промышленность. Этот процесс особенно сильно стимулировала Крымская война. Она же показала неэффективность экономической, социальной и правовой системы России. Кризисная ситуация наиболее ярко проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов и развитии революционного движения, пик которого пришелся на 1859 - 1861 гг. К середине XIX в. система общественного управления в России практически полностью не соответствовала уровню социально-экономического развития страны. Необходимость реформирования в области экономической, социальной, культурной жизни осознавалась как просвещенной частью российского общества, так и руководством страны.


Реформы, открывшие путь для развития рыночной капиталистической экономики в России и частичной демократизации системы государственного управления, были начаты Манифестом от 19 февраля 1861 г. В Манифесте было объявлено об освобождении двадцати двух миллионов населения России от крепостной зависимости. Россия была и продолжала оставаться по преимуществу аграрной, а следовательно, крестьянской страной. Поэтому от экономического и социального положения крестьянства прямо или косвенно зависели все стороны общественной и экономической жизни страны. Тем более важно, что вместе с определениями экономических условий освобождения крестьян Манифест устанавливал и важнейшие нормы их взаимоотношения с государством, которые включали в себя не только элементы государственного управления, но и местного самоуправления.


В разделе втором Общего Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. в качестве субъектов местного самоуправления крестьян определяются сельская община ("сельское общество") и волость (

## глава 1). "Сельское общество", говорилось в Положении, образуется из крестьян, проживающих на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения, либо из нескольких мелких, ближайших друг к другу селений. Важнейшим признаком их принадлежности к общине была общность хозяйственной деятельности. Таким образом, к общине относились населенные пункты, пользующиеся сообща всеми земельными угодьями или некоторыми из них, или же имеющими другие общие хозяйственные выгоды.


"Волости" образуются из состоящих в одном уезде, по возможности, смежных сельских обществ. Наименьшее число лиц для волости составляло около трехсот "ревизских мужского пола душ", а наибольшее - около двух тысяч. Реально в волости в среднем проживало около двадцати тысяч человек. Однако волостное деление не устраняло общины как основной единицы сельского самоуправления. В Положении специально оговаривалось (

## глава 1, п. 2.), что при объединении в волости "сельские общества не раздробляются".


Важной особенностью реформы сельского самоуправления было то, что при образовании волости принималось во внимание существовавшее разделение на церковные приходы, поскольку приход традиционно выступал на Руси формой местного самоуправления и был своеобразной школой. Кроме того, правительство надеялось путем сочетания новых форм самоуправления с традициями церковной жизни внести духовную составляющую в организационную жизнь общин. Этот факт весьма мало оценен и изучен в отечественной историчской и юридической литературе, хотя заслуживает серьезного внимания.


Глубокий смысл видится в том, что при разработке системы самоуправления освобожденных от крепостной зависимости крестьян, основным субъектом самоуправления была названа община. Тем самым сохранялась преемственность с традицией общинного самоуправления, "мира", которая уходила в глубь веков, в эпоху доклассового, по сути дела первобытнообщинного строя. Вместе с тем в ходе реформ эта форма общественной самоорганизации как бы получала новый общественный статус. Самоуправление общины вводилось в четкие юридические рамки, что не могло не способствовать ее развитию и повышению правовой культуры основной массы народа Российской империи.


Как в период подготовки реформы, так и на протяжении всей истории пореформенной России крестьянская община вызывала самые противоречивые мнения и оценки. Западники видели в ней средство закабаления крестьянства и анахронизм общественного развития. Славянофилы, напротив, связывали с ней особый путь развития России, определенный ее самобытностью, тесно связанный с глубинной сутью русской православной церкви. Народники даже обнаруживали в ней зародыш социалистического будущего. Такова, к примеру, была позиция Н.Г.Чернышевского, наиболее последовательно изложенная им в работе "Критика философских предубеждений против общинного землевладения" (1858).


Неоднозначное отношение к общине объясняется не только различиями политических позиций авторов, но и действительно противоречивой ролью, которую община исполняла в жизни общества. Однако ее большой потенциал в области общественного самоуправления не отрицался практически никем. А.И.Герцен, характеризуя сельскую общину, писал в 1851 г.: "Русская сельская община существует с незапамятного времени и довольно схожие формы ее можно найти у всех славянских племен... Сельская община представляет собой, так сказать, общественную единицу, нравственную личность, государству никогда не следовало посягать на нее; община является собственником, облагаемым объектом; она ответственна за всех и за каждого в отдельности, а потому автономна во всем, что касается ее внутренних дел". Как ни удивительно, взгляд социалиста Герцена на русскую общину вполне соответствует тональности и содержанию правительственных документов, подготовленных в процессе реформ шестидесятых годов прошлого века. Вместе с тем общинная форма самоорганизации крестьян не была специфически русским явлением, хотя в России она, конечно же, имела множество весьма своеобразных черт. Интересно отметить, что значение общины как субъекта самоуправления высоко ценили также и западные правоведы. Так, крупнейший теоретик местного самоуправления прошлого века Лоренц Штейн писал: "... общинный строй есть зерно всякого самоуправления..., и народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, а административно рабским народом; ...общинный строй есть масштаб внутренней свободы народа".


Опыт, накопленный в ходе попыток реальной интеграции "мира" в систему общественного управления и самоуправления империи, нашел отражение в работах дореволюционных юристов, историков, публицистов В.М.Вороновского, Н.М.Коркунова, А.И.Кошелева, И.П.Купчинова, Н.И.Лазаревского, Н.М.Цытовича и др. Из числа современных авторов можно назвать Г.А.Алексейченко, С.А.Егорова, И.А.Исаева, О.В.Кута-фина, Н.В.Постового, В.И.Фадеева и др. Однако не будет ошибкой сказать, что в современной юридической литературе вопрос о правовых основах самоуправления сельских общин дореволюционной России изучен недостаточно.


Конечно, самоуправление крестьян, его правовая база, да и сама община значительно изменялись в течение нескольких пореформенных десятилетий. По мере развития капитализма они приобретали новые качества и функции, а старые уходили в прошлое. Примером может служить функция общины как своего рода формы круговой поруки в период сразу после реформ, когда в течение определенного времени (для большей части сельского населения оно окончилось в 1883 г.) крестьяне оставались обособленным в правовом отношении сословием, так называемыми "временнообязан-ными". В это время уйти из общины можно было, лишь выплатив половину оставшегося долга за земельный участок, и при гарантии, что другую половину выплатит община. Не останавливаясь специально на эволюции законодательства в той или иной период исторического развития крестьянского самоуправления выделим и проанализируем общие принципы его организации.


Важнейшим источником по этому вопросу являются правовые документы прошлого. Программным документом, бесспорно, выступает Манифест от 19 февраля 1861 г. и Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, о которых упоминалось. В дальнейшем основное содержание Положения конкретизировалось и видоизменялось в зависимости от конкретных общественных условий и общего политического курса царского правительства. Одним из важнейших документов является Положение о сельском состоянии 1902 г. Однако правовые основы, заложенные Манифестом от 19 февраля 1861 г., оставались практически без изменений.


Согласно российскому законодательству общественное управление сельских общин включало в себя два основных элемента: 1) сельские и селенные сходы и 2) сельский староста. Кроме того, общинам разрешалась в зависимости от местных нужд назначать особых сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых сторожей, сельских писарей и т.п. (глава вторая, ст. 56).


Община могла состоять из жителей одного села (тогда сельский и селенный сход автоматически совпадали) или из нескольких сел, поселков, хуторов и т.д. Тогда жители каждого такого населенного пункта для решения своих дел имели селенные сходы, общие же дела решались на сельском сходе. В компетенцию селенного схода входили: раскладка податей между домохозяевами данного селения; решение вопроса об изъятии земли у неисправных налогоплательщиков своего селения; прием в общину новых членов с правом на землю и ряд других вопросов.


Важнейшим распорядительным органом был сельский сход. На него замыкались также функции, которые выполняло самоуправление сельских общин. В их числе были исполнительные и даже судебные функции: "... крестьяне на волостных, сельских и селенных сходах имеют право совещаться о своих нуждах, постановлять приговоры, обязательные для всех членов схода, кроме того, управляться через своих выборных людей и судиться в своем собственном крестьянском суде".


В Положении 1902 г. четко определялся состав сельского схода: "Сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и, кроме того, из всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. Не воспрещается домохозяину, в случае отлучки, болезни и вообще невозможности лично явиться на сход, присылать вместо себя кого-либо из членов своего семейства; с дворов же многотягольных дозволяется присылать на сход двух или более крестьян, если сие согласно с местным обычаем".


Содержание понятия "домохозяин" также определялось юридически достаточно четко. Основная его характеристика как члена сельского схода состояла в том, что домохозяин был старшим членом семьи, пользующимся землей. Таким образом, при определении юридического статуса субъекта правоотношения в сельской общине вводилось понятие семьи и понятие владения землей. Поэтому в юридическом плане домовладелец - член общины и участник сельского схода выступал не просто как частное лицо, но как носитель важнейших функций члена гражданского общества, одними из базовых организующих начал которого являются, как известно, семья и владение. Включение человека в круг семейных отношений, тем более связанных с выполнением им своей производственной и социальной функций, является необходимой предпосылкой и критерием социализации личности. В свою очередь владение землей свидетельствует о том, что человек имеет важнейшие предпосылки становления в качестве свободной личности (хотя бы в тенденции). Ведь именно как свободная личность он является субъектом правоотношений.


Эти положения могут рассматриваться как аксиомы европейской правовой мысли, начиная с эпохи Нового времени. На значение собственности для становления человека свободной личностью указывал Б.Н.Чичерин: "Сво-боден тот, кто способен стоять на собственных ногах, отдельно от других и кто затем, по собственной инициативе, а не в силу внешних для него связей соединяется с другими, кто в состоянии отделиться от других и стоять на своих собственных ногах".


При этом закон не лишал права участия в сходе остальных полноправных членов общины, не являвшихся домохозяевами. К участию в сходах не допускались только те крестьяне, которые состояли под следствием или судом по преступлениям или проступкам, влекущим за собою потерю права, или же отданные под надзор общества по решению судебной инстанции. Последние, однако, лишались права голоса временно, на срок от одного года до четырех лет.


Согласно российскому законодательству сфера полномочий сельского схода была достаточно широка. Она включала: выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; замещение должностей сотских и десятских уездной полиции; удаление из крестьянских общин тех его членов, которые могут угрожать благополучию и безопасности общины; ведение дел о разделе сельской общины на два или несколько сельских обществ; временное устранение крестьян от участия в сходах (сроком не более трех лет); увольнение членов общины и прием в нее; назначение опекунов и попечителей; разрешение семейных разделов имущества; совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении нетрудоспособных и обучение грамоте; назначение сборов на мирские расходы; распределение лежащих на крестьянах сборов и повинностей; учет избранных должностных лиц и назначение им жалованья; принятие мер по предупреждению и взысканию недоборов и недоимок; ведение дел по рекрутской повинности; назначение ссуд и всякого рода вспомоществований из общественных сельских магазинов; а также решение некоторых других вопросов (статья 62 Положения 1902 г.). Одной из важнейших и наиболее ответственных функций схода нам представляется ведение дел по общинному пользованию мирской землей: передел земель, наложение и снятие тягловых повинностей, раздел общинных земель на постоянные участки и т.п. Законность решения сельского схода также была обусловлена целым рядом требований Положения.


Как Манифестом 1861 г., так и последующими документами устанавливались юридические гарантии экономической независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, лугов, пастбищ, правом сбора мирских, денежных и хлебных сборов, назначения натуральных повинностей, распоряжения общественными средствами для удовлетворения внутренних потребностей общины. Уже статья 178 Манифеста содержала все необходимые на этот счет указания: "Крестьянские общества могут, смотря по надобности и своим средствам установить мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян".


Наряду с правами общины законодательство предусматривало и внушительный круг ее обязанностей. Можно выделить обязанности общины перед государством, помещиками и по организации самой мирской жизни. К последним относилось внутреннее управление развитием сел, осуществление мероприятий по преодолению заразных болезней, пожаров, наводнений и других бедствий, устройство сельских запасных магазинов, оказание помощи престарелым, больным, сиротам, содержание караулов в деревне и на проселочных дорогах, содержание межевых знаков, проточных вод на общинной территории. К этому добавлялась система мер взыскующего характера, которая предоставлялась сельской общине по отношению к неисправным плательщикам. И в Манифесте 1861 г., и в Положении 1902 г. все указанные располагались в порядке нарастания строгости наказания, но они при этом не вторгались в сферу судебных и государственных органов.


Непосредственным исполнителем решений сельского схода был сельский староста, наделенный немалыми властными полномочиями как по общественным, так и по административно-полицейским делам. Согласно Положению, сельский староста созывал и распускал сельский сход и отвечал за соблюдение на нем порядка; готовил и предлагал на рассмотрение схода дела; непосредственно приводил в исполнение приговоры сельского схода, распоряжения волостного управления и мировых учреждений; наблюдал за целостностью меж и межевых знаков; отвечал за организацию охраны общественного порядка, за безопасность лиц и имущества, осуществлял паспортный контроль. Решения сельского схода, принятые в отсутствие старосты, считались незаконными.


За проступки, не представлявшие общественной опасности, сельский староста мог подвергать виновных назначению на общественные работы сроком до двух дней, денежному взысканию (до одного рубля) или аресту, также на срок до двух дней. Вместе с этим закон накладывал на самого старосту обязанность выполнения всех законных требований мирового посредника, судебного следователя, земской полиции, а также всех установленных властей по предметам их ведомства.


Функции волостного управления были несколько уже, чем сельского. Прежде всего волостное управление занималось вопросами исполнения повинностей, возложенных на крестьян, включая рекрутскую повинность, надзором за сельскими должностными лицами, а также помощью местной полиции. Кроме этого в его ведении был ряд других вопросов, относящихся к кругу хозяйственных и общественных дел волости. Органами волостного управления были, соответственно: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.


Волостной сход состоял из крестьян, избранных по одному от десяти дворов от каждой общины. Сход избирал волостного старшину, который возглавлял волостное правление, являвшееся совещательным органом. В волостное правление входили сельские старосты всех общин, относящихся к данной волости.


Волостной старшина в своей работе прежде всего исполнял законные решения волостного схода, а также требования земских начальников и представителей государственной власти - судебных следователей и полиции. Он выступал как своего рода исполнительный орган "всех установленных властей" которые в пределах своих полномочий возлагали на него возможные поручения. Волостной старшина созывал и распускал волостной сход, выносил на сход дела, подлежащие рассмотрению, наблюдал за исполнением старостами и другими должностными лицами волости своих обязанностей, заведовал волостными мирскими суммами и мирским имуществом, наблюдал за содержанием дорог и мостов в волости и т.п. В целом круг его обязанностей соответствовал кругу обязанностей сельского старосты при различии масштаба ответственности.


Институт сотских и десятских был создан для того, чтобы сельское местное самоуправление могло участвовать в работе по укреплению правопорядка. Но фактически он был низшим органом полиции и состоял в полном распоряжении становых приставов и урядников.


Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворявшие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян. С этим была связана та особенность самоуправления местных общин, которую Л.В.Гильченко определяет как его самый большой недостаток. А именно: сохранение сословного принципа формирования. При этом органы общественного самоуправления крестьян находились под двойным контролем: со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.


Сельские и волостные сходы вместе с создаваемыми ими исполнительными органами были достаточно гибкими и вместе с тем полномочными формами местного самоуправления. При этом недостаточно высокий уровень правовой культуры крестьян потребовал ввести более жесткий правовой и административный контроль за деятельностью крестьянских общин. Были установлены более жесткие нормы составления и оформления приговоров сельских сходов. Это казалось и такихт важнейших вопросов как, например, семейно-имущественные разделы. Их порядок регулировался Законом "О порядке разрешения семейных разделов в сельских обществах, в которых существует общинное пользование мирскою полевою землею" от 18 марта 1886 г.. В дальнейшем были приняты меры к тому, чтобы не ограничивая прав самоуправления крестьян, учредить постоянный, близкий общине и достаточно твердый надзор.


В императорском Указе "О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи" от 12 июля 1889 г. эта задача была сформулирована следующим образом: "В постоянном попечении о благе Нашего отечества, Мы обратили внимание на затруднения, представляющиеся правильному развитию благосостояния в среде сельских жителей Империи. Одна из главных причин этого неблагоприятного явления заключается в отсутствии близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях". Роль такого рода "близкой к народу твердой правительственной власти" был призван сыграть институт земских участковых начальников, осуществлявший государственный надзор за крестьянскими учреждениями. Положение о земском начальнике было введено в 1889 г. Позднее оно было пересмотрено и в 1902 г. было принято новое Положение.


Можно сказать, что эта власть действительно была близка к народу, так как земский начальник по закону должен был жить в пределах одной из волостей, входящих в его участок, и был обязан все просьбы, как словесные, так и письменные, принимать в любое время. Кроме того, земский начальник был обязан заранее оповещать население, в какие дни он принимает крестьян в других местах участка, например, в волостных правлениях. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали как представители и судебных, и административных инстанций. Положение также установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.


Согласно Положению о земском начальнике 1902 г. ему принадлежал надзор за всеми крестьянскими установлениями его участка (статья 23), право рассмотрения всех без исключения приговоров, составляемых крестьянами его участка (статья 30). Эти приговоры он мог оставлять в силе, если был с ними согласен, но мог и приостанавливать исполнение их до рассмотрения дела уездным судом, если находил, что приговор составлен в противоречие с законом, или невыгоден для общества, или нарушает права отдельного крестьянина (статья 31). Земскому начальнику были подчинены все должностные лица крестьянского самоуправления, начиная с волостного старшины и кончая ночным сторожем, на которых он мог своей властью наложить административные взыскания (статьи 28, 58). Земскому начальнику также принадлежал надзор за мирскими капиталами, опекою, хозяйственным благоустройством и даже нравственностью крестьянства (статья 40). Отсюда вытекало право земского начальника вызывать к себе любого крестьянина своего участка для проведения соответствующего разбирательства или беседы с ним. На крестьянина, не повинующегося его законным требованиям, земский начальник мог наложить без суда немедленное взыскание (статья 57): для крестьян арест до трех дней и денежный штраф, для должностных лиц сельского и волостного самоуправления - арест до семи дней и штраф.


Таким образом, с введением института земских начальников усилился правительственный контроль за крестьянским самоуправлением, а права последнего были значительно ограничены. Должностные лица самоуправления, сходы сельские, селенные и волостные, волостной суд, волостное правление, опека, мирские капиталы, хранилища хлебных запасов, дела общественного призрения - все это подчинялось постоянному надзору представителя государственной власти.


Вместе с тем уровень самостоятельности органов крестьянского самоуправления оставался довольно высоким, особенно в решении хозяйственных вопросов. Система самоуправления сельского и волостного уровня была достаточно гибкой, имевшей солидную правовую базу, открывавшей возможности для реализации крестьянами своих общественных и хозяйственных потребностей.


Обобщая сказанное, подчеркнем, что сельский мир, община являлись и органом хозяйствования, особенно во всем, что касалось земли, и органом управления в местных территориальных рамках. Оба эти аспекта ее деятельности тесно взаимосвязаны, но и в значительной мере самостоятельны. Здесь можно выделить следующую закономерность. Функция хозяйствования, тесно связанная с экономикой всего общества, при переходе к капиталистическому рынку ограничивалась, свертывалась почти до полного исчезновения. Это был естественный процесс, о нем писал еще Г.В.Плеханов, анализируя воздействие капитализма на общину. Функция же местного самоуправления, связанная с социально-политической стороной жизни, напротив, уреплялась. Поэтому ее ликвидация была искусственной и насильственной мерой.


Потребность в совершенствовании системы крестьянского самоуправления на пути его дальнейшей демократизации, расширения прав крестьян, выбора более мягких форм контроля со стороны государства осознавалась как представителями либеральной общественности страны, так и самими крестьянами.


Весьма перспективной представлялась идея, неоднократно высказывавшаяся дореволюционными юристами, исследовавшими формы местного самоуправления в России, о необходимости соединения сельской и земской форм самоуправления. При этом приводились следующие аргументы: единственный возможный путь к построению действительно эффективного местного самоуправления - это устройство своего производства, приближенного к нуждам людей, сельское самоуправление именно потому эффективно, что опирается на сельскохозяйственное производство и связано с решением его задач (Г.И.Шрейдер); общеуездные земские органы слишком далеки от конкретных нужд населения и уездные власти подчас решают вопросы вопреки интересам населения, шаблонно (М.К.Лемке, В.Гессен); в качестве первой земской хозяйственной единицы предлагалось признать сельское общество, что могло бы поднять его нравственный и экономический уровень (А.П.Смирнов). Данную точку зрения поддерживали и некоторые губернские комитеты по делам местного управления. Так, тверской комитет доказывал, что основной ячейкой крестьянского самоуправления должно быть деревенское общество. Члены рязанского комитета, возражая против учреждения крестьянских волостей, утверждали, что с образованием из крестьян особого ведомства исчезнет их самостоятельность в решении местных проблем. Другие комитеты предлагали разделить уезд на волости, округа, приходы, органами власти в которых являлись бы собрания или сходы, состоящие из всех дворян-землевладельцев, землевладельцев других сословий с определенным цензом и из выборных от крестьянских обществ.


Решение актуальной задачи соединения сельской и земской форм самоуправления большинством ученых-юристов виделось в преобразовании системы сельского и волостного самоуправления в своеобразную мелкую земскую единицу, включенную в систему губернского земства. "Необходимо создание мелкой земской единицы, преобразованной из крестьянской волости, безсословной, самоуправляющейся, поставленной к уездному земству в отношения, аналогичные отношениям уездного земства к губернскому, а также имеющей органы земской полиции". Однако царское правительство, опасаясь создания единой системы земства - от селения до общероссийской земской организации, не стремилось к такого рода реформам, которые могли усилить земство и создать в его лице конкурента (хотя бы чисто номинально) государственно-административной системе управления. Хотя П.А.Столыпин и включил в свою программу будущих реформ образование безсословной самоуправляющейся волости в качестве мелкой земской единицы, его трагическая гибель сняла этот вопрос с повестки дня вплоть до февральской революции.


Несколько иной вариант реформирования местного самоуправления предлагал вместе с некоторыми другими юристами и общественными деятелями Н.М.Коркунов, видевший его не на пути слияния земства и сельской общины в мелкие земские единицы, а за счет расширения самой сельской общины. В связи с этим он писал: "В коренных областях России нет всесословной сельской общины, и потому основной единицей местного самоуправления является уезд. В этом кроется весьма существенный недостаток нашего местного управления. Уезд слишком крупная территориальная единица, и потому отсутствие всесословной общины или волости лишает наше самоуправление необходимой для него основы. И в печати, и в правительственных сферах не раз уже возбуждался вопрос о необходимости организации всесословной волости. Но до сих пор это остается одним только предположением". В таком подходе видится признание высокой степени продуктивности форм самоуправления сельских общин, которые можно было бы сделать основой общегубернской, а в перспективе, может быть, и общероссийской, системы самоуправления.


Как показывает исследование, система самоуправления сельских общин, сочетавшая традиции русского крестьянства и правовые принципы, оказалась, несмотря на все свои недостатки, достаточно эффективной, причем даже более эффективной и жизнеспособной, чем городское или земское самоуправление. "Самоуправление присуще было в большей степени сельской местности, т.е. на сравнительно небольших, компактных территориях, где люди могли свободно собираться и решать свои задачи. Здесь была развита коллективная, общинная форма производства, объединяющая людей по интересам... В сельской местности население было в большей степени склонно к конкретным делам и менее политизировано. Люди занимались производством, промыслом, рукоделием и т.д. То есть здесь преобладал экономический, хозяйственный интерес над политическим. Правительству было выгодно, чтобы люди в большей мере вникали в проблемы хозяйства, нежели политики. Может быть это и стало причиной преимущества введения самоуправления в селах. В городах в большей мере проявлялась среда для политизации общества. Поэтому в наибольшей части России самоуправление не вводилось".


На жизнеспособность общинной формы самоуправления указывает уже то, что это была единственная форма дореволюционного местного самоуправления, которая пережила Октябрьскую революцию. Больше того, "... в послеоктябрьский период происходит поразительное возрождение мира. Велика его роль в конфискации и переделе помещичьих земель. А в нэповское время это очень действенный и деятельный институт самоуправления, рядом с которым сельсовет нечто вроде Золушки". Пусть такое мнение западного исследователя и является некоторым преувеличением, оно показывает, что сельская община господствовала в решении местных проблем и во влиянии на крестьянство.


Тому имеются и документальные доказательства. Так, в Земельном кодексе 1922 г. подчеркивалось, что "... органы земельного общества руководствуются настоящим кодексом ..., а также принятым уставом и приговорами общества и местными обычаями, если последние не противоречат закону". В 1926 г. в СССР насчитывалось триста пятьдесят тысяч сельских общин, в которых состояло 90% всех крестьян. В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили "Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях", по которому сельский сход признавался высшим органом власти в деревне, а сельсоветы должны были докладывать на них о своей деятельности. Правда, при этом повышались распорядительные функции сельских советов, усиливалось их политическое начало.


Проведенные В.Я.Осокиной подсчеты показали, что количество сельских сходов в 1925 - 1927 гг. преобладало над количеством заседаний сельсоветов. Причем решались на них наиболее важные местные вопросы. Авторитет сельсоветов был довольно незначительным во многом из-за их финансовой несостоятельности. Доходы же земельных обществ, напротив, были немалыми. Они составлялись из средств самообложения, арендной платы от сдачи земель и пастбищ, доходов от общественных предприятий и промыслов, кооперативных ссуд и других источников. Большая часть собираемых средств использовалось на различные общественные нужды.


Положение стало существенно меняться лишь с августа 1927 г., когда ЦИК и СНК РСФСР приняли закон "О самообложении" и административным путем нарушили финансово-экономическое положение сельского общества. Вслед за этим административным давлением, без учета мнений крестьянского населения, партийно-государственные структуры власти стали вытеснять сельский сход из жизни деревни, последовательно ограничивая у него и даже ликвидируя те или иные управленческие функции.


Сельское общинное самоуправление, связанное с многовековой традицией русского народа, вовсе не исчерпало своего потенциала, равно как не утартили своего значения и формы организации самоуправления на селе, сложившиеся в пореформенной России. Формы, традиции, а также правовую базу самоуправления сельских общин сегодня следует внимательно изучать и анализировать, выделяя все ценное и отбрасывая отжившее, архаическое.


Сказанное можно вполне отнести также к формам и правовой базе городского и земского самоуправления, которые мы рассмотрим и проанализируем в следующем параграфе.


Земское самоуправление в России и государственная власть


Реформы местного самоуправления, начатые в середине прошлого века, были направлены на развитие основ рыночной экономики капиталистического типа и на частичную децентрализацию управления, необходимую для успешного проведения экономических реформ. 1 января 1864 г. в европейской России были введены земские учреждения, что было вызвано всей совокупностью условий политической и экономической жизни. После крушения крепостной зависимости крестьян возник вопрос о замене существовавших административных и земских присутствий новыми. "Если управление останется по-прежнему, то помещичьи крестьяне должны неминуемо подпасть под необузданный произвол чиновников" - суммирует общие настроения А.А.Кизеветтер в своей книге "Местное самоуправление".


Именно эту цель преследовали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы, ставшие продолжением реформационного процесса, начало которому было положено освобождением крестьян. Земская и городская реформы подняли на новый уровень процесс развития местного самоуправления в России. Известный юрист и социолог М.М.Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия была вынуждена подчиниться.


Первое земское Положение было составлено П.А.Валуевым, проект которого и рассматривался в Государственном Совете. Этот проект является ядром Земских Положений 1864 и 1890 годов. П.А.Валуеву, по мнению видного правоведа М.И.Свешникова, пришлось проделать грандиозную работу, введя органы местного управления на началах, совершенно не известных русской жизни, единственной подмогой министру служили труды податной комиссии, разрабатывавшей отдел о земских повинностях.


Формально земство существует как объединяющее все сословия целое с 1 января 1864 г. Целенаправленная организация земских учреждений была начата в феврале 1865 г. и продолжалась около двух лет. Введение Положения о земских учреждениях в жизнь было возложено на временные уездные комиссии, которые состояли из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновника от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.


На протяжении полувека, вплоть до 1917 г., видоизменяясь и совершенствуясь в результате частичного реформирования, действовала в России земская и городская системы самоуправления, основы которых были заложены при Александре II. В результате был накоплен и критически осмыслен русскими учеными и публицистами весьма значительный опыт местного самоуправления.


Литература, в которой в юридических, исторических, социологических и др. аспектах ставился вопрос о земстве и земской реформе в процессе развития российского местного самоуправления, весьма обширна. Выделяются написанные в разное время и отражающие различные этапы в становлении земского местного самоуправления работы И.Е.Андреевского, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Б.В.Дейнеко, В.Н.Лешкова, К.Ф.Одарченко, В.Н.Трутовского, Б.Н.Чичерина, С.А.Шипова-Шуль-ца. Наиболее фундаментальными следует признать работы Б.Б.Веселов-ского. Важным источником для анализа земского самоуправления с правовой точки зрения являются работы, содержащие собрание нормативных документов, а также систематизацию юридической литературы по данной теме. К этой теме неоднократно обращались современные ученые, хотя, уровень обобщения и осмысления исторического опыта российского местного самоуправления на сегодняшний день совершенно не соответствует стоящим перед наукой требованиям, связанным с задачами практического строительства общественного управления и самоуправления.


Поэтому оценка земства как формы местного самоуправления с позиции науки о праве и государстве остается актуальной задачей.


В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались органы местного самоуправления: выборные земские собрания (губернские и уездные) - распорядительные органы и избираемые ими соответствующие земские управы - исполнительные органы. Губернские и уездные собрания собирались ежегодно по одному разу: уездные - не позже сентября, губернские - не позже декабря. Кроме того, в систему земских органов входили избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав уездных гласных. При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправный представитель земства губернии или уезда. Они могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договора, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства.


В целом реформы 1864 г. заложили в лице земства основы достаточно органичной и жизнеспособной, при всех ее недостатках, формы местного самоуправления. Немаловажной причиной этого было то, что реформы осуществлялись не на пустом месте, а опирались на многовековой опыт самоуправления в России. На это указывал видный в прошлом публицист и ученый-правовед К.Одарченко: "Не следует думать, что земство на Руси появилось только в 1864 г.: история земщины русской, как и сама история Руси, насчитывает тысячелетие. Земская реформа 1864 г. была только воскрешением старой земщины, развитие и органический рост которой были неестественно прерваны вторжением чуждых славянской культуре элементов, сперва татарского, а затем - немецкого, завершившихся в XVII и XVIII веках крепостным правом". Чтобы сделать свое утверждение более убедительным, К.Одарченко приводит оценку реформ в области самоуправления старообрядцами, чей консерватизм был всем известен: "В твоих новизнах слышится старина", - писали старообрядцы императору Александру II, выражая этими словами великое значение его реформ как сочетания традиций и прогресса".


Отметим важнейшие правовые особенности земской формы организации местного самоуправления.


С целым рядом оговорок, можно сказать, что земство имело в России всесословный характер. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Государственный Совет отверг предложение П.А.Валуева о преимуществах дворян-землевладель-цев и указал на совершенно одинаковую заинтересованность в местных делах как дворян, так и недворян, владеющих земельными участками. "На съездах землевладельцев,- указывалось в протоколе Совета, - дворяне будут составлять почти почти повсеместно преобладающий элемент по своему положению и образованию и не нуждаются для занятия первого места в преимуществах по цензу". Однако существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, который, впрочем, не распространялся на выборных от общин.


Избирать и быть избранным в земские органы могли только собственники, причем собственность определенных размеров (земельная или иная) должна была находиться только на территории данного уезда. Выборы проводились по трем куриям - землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ - на трех уездных съездах (ст. 14. Положения о губернских и земских учреждениях 1864 г.). По куриям выборы проводились раздельно. От первых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия лица моложе двадцати пяти лет; лица, судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоящие под судом и следствием; признанные несостоятельными; исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И.Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было неодинаковым. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять до пяти порядков. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных. Если на съезде количество избирателей превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Распределение гласных по губерниям вполне оправдало ожидания Государственного Совета о преобладании дворянства. В 22 губерниях избранные гласные имели такой сословный состав, сохранившийся вплоть до 1890 года:


дворян 42,5% 44,9%


крестьян 38,5% 37,4%


духовенства 1% 0,5%


прочих 18% 17,2%


Уездное земское собрание формировалось из гласных, посылаемых от съезда уездных землевладельцев, съезда городских избирателей и съезда выборных от сельских обществ. В избирательном съезде уездных землевладельцев право голоса имели лица, владеющие участком земли определенного размера, причем размер земли различался не только по губерниям, но и по уездам. Так, например, в Олонецкой губернии он был не менее 175 десятин, а в уездах Вологодской он доходил до 800 десятин, в Харьковской колебался от 200 до 520 десятин. В собрании уездных землевладельцев принимали участие владельцы имуществ, стоимость которых оценивалась в 15 тыс.руб., или годовой оборот которых был 6 тыс.руб., а также все юридические лица (просветительские, благотворительные, торговые и промышленные компании), владеющие имуществом по установленному цензу, и уполномоченные церковнослужители, если обладали церковной землей того размера, который устанавливался в данном уезде согласно Положению.


Число гласных в уездном земском собрании от землевладельцев было различным (в зависимости от уезда): от 2 до 40. Число гласных от крестьян также было различно: от 4 до 40. От сельских обществ избирались гласные на крестьянских съездах, которые созывались вначале мировыми посредниками, а затем мировыми судьями. На эти съезды посылались представители, назначаемые волостными сходами, причем не менее одного на каждое сельское общество. От городских обществ в уездное земское собрание избирались лица из числа имеющих права голоса, а именно: 1) имеющих купеческое свидетельство; 2) владельцев фабрик и других торгово-промышленных заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс.руб.; 3) домовладельцев, платящих оценочный налог от 500 руб. в небольших городах и от 3000 руб. в больших городах; 4) юридические лица, обладающие цензом. Общее число гласных в отдельных уездах было различным: от 10 до 100. Причем число гласных от землевладельцев в 318 уездах колебалось почти от половины до четверти всего числа гласных. Остальная часть гласных распределялась между сельскими обществами и городами.


Земские учреждения согласно Положению 1864 г., образуются для заведованиями делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда (ст.1). Ст.2 Положения определяла, в чем состоят эти пользы и нужды. В соответствии с Положением 1864 года на земство возлагалось осуществление функций обязательных и необязательных. К числу обязательных относились малопривлекательные в глазах местного населения обязанности: содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность; устройство и ремонт больших дорог; содержание мировых посредников и судей. Наряду с вышеуказанными функциями, к ведению земских учреждений Положение относило продовольственную помощь населению, содержание городских больниц и богаделен, ремонт мостов и дорог, страхование сельскохозяйственных построек от пожаров.


Лишь после обсуждения проекта Положения на заседании Государственного Совета к компетенции земств были отнесены полномочия, не названные в нем: проведение работ по оказанию врачебной помощи населению; организация народного образования в части найма помещений для школ, их отопления, обеспечения учебниками и другими учебными материалами, содержания учителей; проведение работ по созданию ветеринарной службы, по содействию сельскому хозяйству, устройству дорог и почтовой связи. Согласно приложению к ст.108 Положения о земских учреждениях земства работают на основании сметы, утвержденной собранием, в которой кратко перечислены земские потребности губернии или уезда и источники их удовлетворения. При этом земские потребности разделяются на обязательные, подлежащие внесению в смету по закону, и необязательные, вносимые в сметы по усмотрению земских учреждений.


Перечень обязательных потребностей и их размеры определялись Уставами: земских повинностей, народного продовольствия, общественного призрения, строительным, путей сообщения и Положением о взаимном земском страховании строений. Положение 1864 года также предоставляло земствам право облагать жителей налогами для покрытия расходов, причем земские сборы значительно превышали государственные. Например, в Пошехонском уезде подушный земской сбор составлял "2 рубля в год, а подушный государственный сбор - 58 копеек с души. Государственный земельный налог составлял 2 копейки с десятины, а уездный земской сбор падал на надел в 5,5 десятин и составлял 48 и 1/3 копеек в год".


Не удивительно, что при первой же попытке самостоятельно решить проблемы финансового обеспечения путем усиления обложения фабрик, заводов и других промышленно-торговых заведений земства были закрыты, а дела переданы в старые присутственные места. Немаловажную роль при этом сыграло и то, что органы земского самоуправления, созданные реформой 1864 года, не имели статуса государственных органов, а наряду с акционерными и другими общественными организациями признавались учреждениями частными, что создало возможность лишить их необходимых властных полномочий.


Земские учреждения функционировали вне системы государственных органов и в нее не включались. Служба в них считалась общественной обязанностью, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. Оплата их труда производилась из земских средств. Следовательно, и административно, и финансово земские органы были отделены от государственных. В статье 6 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. отмечалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей".


Для обеспечения возможности надзора правительственной власти за деятельностью земства все постановления земских собраний предписывалось без промедления сообщать губернатору (ст. 98 Положения 1864 г.). Губернатору, а также министру внутренних дел Положение 1864 г. предоставляло право приостанавливать действие всякого постановления земского собрания, если он сочтет его противоречащим законам или "общим государственным пользам" (ст. 9). Последняя формулировка была наиболее туманной и открывала дорогу для произвола царских чиновников. Губернатор мог воспользоваться этим своим правом в течение семи дней, министр - в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания. Аннулировав постановление собрания, губернатор или министр должны были сообщать об этом управе. Рассмотрев дело вторично, земское собрание сообщало свое окончательное решение губернатору или министру, а если те не соглашались с заключением собрания, представляли дело на рассмотрение Сената.


Это право протеста применялось по всем постановлениям земских собраний без исключения. Однако, кроме этого, в статьях 90 и 92 Положения 1864 г. были перечислены дела, по которым постановления земских собраний требовали утверждения губернатора или министра. Для такого утверждения был установлен определенный порядок: для губернаторского - семидневный, для министерского - двухмесячный. Если в этот срок отзыв решений земских собраний не следовал, то они считались утвержденными. Отказ в утверждении со стороны губернатора или министра должен был быть обязательно мотивированным, и если мотивировка не представлялась земскому собранию при вторичном рассмотрении дела убедительной, то дело направлялось в Сенат. Кроме того, земским учреждениям было предоставлено право подавать жалобы в Сенат на распоряжения губернатора или высших административных властей, относящиеся к ведению земства.


Итак, в случае конфликта с губернатором или губернским присутствием органы местного самоуправления имели право обжаловать спорное решение государственных властей в Сенате, что в дореволюционной России не считалось редкостью. По мнению Н.М.Коркунова, "такая постановка правительственного надзора за деятельностью земских учреждений обеспечивала им полную самостоятельность. Даже относительно тех постановлений, для которых требовалось правительственное утверждение, администрации не был предоставлен решительный голос, если земское собрание настаивало на своем постановлении, утвердить которое затруднялась администрация, судьею между ними являлся Сенат, и притом в положении истца являлся орган правительственной власти, на нем лежала обязанность доказать незаконность или противоречие общим государственным пользам постановления земского собрания".


История взаимоотношения земства с государственной властью свидетельствует о возраставшем с конца шестидесятых годов стремлении правительства усилить контроль за земскими органами. Так, в январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливались и ограничения в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем зачастую игнорировались мнения земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права "обла-гать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны".


Подобные циркуляры подготовили почву для появления закона "Об изменении редакции ст. 9 и 11 Временных правил для земских учреждений, касательно обложения торговли и промышленными сборами на земские повинности" от 21 ноября 1866 г., который значительно ограничил деятельность земских собраний. 13 июня 1867 г. был издан закон "О порядке производства дел в земских, дворянских и городских, общественных и сословных собраниях". Он еще более стеснял земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должны были теперь проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот закон значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции. Ученый и публицист М.А.Альт-шуллер отмечал, что "С 1866 г. сфера власти земских учреждений начинает ограничиваться; впервые законом 21 ноября 1866 г. с его ограничительным правом земских сборов с торгово-промышленных предприятий был нанесен сильнейший удар праву самообложения и всей деятельности земских учреждений".


В результате по вопросу о контроле правительственных органов за земством между Положением 1864 г. и последующими правовыми документами имелось очень значительное различие. Положение 1890 года, которое с некоторыми изменениями действовало и в последующие десятилетия, значительно расширило круг задач государственного надзора и ужесточило его формы.


Если раньше государственные органы должны были контролировать деятельность земств лишь в отношении соблюдения ими законности и непротиворечия "общим государственным пользам", а в определении местных интересов земству была предоставлена полная самостоятельность, то согласно статье 87 Положения 1890 г. от правительственных органов требовалось уже следить и за тем, чтобы постановления земского собрания не нарушали интересов местного населения.


Хотя перечень дел, требующих утверждения губернатором или министром внутренних дел, ограничивался вопросами, указанными в статьях 82 и 83 Положения, сам порядок утверждения изменился. Во-первых, ни для губернатора. ни для министерского утверждения Положение уже не устанавливало никакого срока. Постановления, требующие утверждения, не приводились в исполнение вплоть до получения утверждения (статья 81). Во-вторых, в случае отказа в утверждении дело нельзя было представлять ни на вторичное обсуждение земского собрания, ни на рассмотрение Сенатом. Постановления, которые губернатор не считал возможным утвердить, передавались им на рассмотрение в губернское по земским делам присутствие.


Губернские по земским и городским делам присутствия являлись специальными органоми государственного надзора за земскими органами самоуправления. Присутствия рассматривали вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и др. В состав присутствия входили губернатор, являвшийся его председателем, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и один член, избираемый губернским собранием из членов управы или гласных. Присутствия рассматривали вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и др. При рассмотрении дела, касающегося ведомств, не имеющих представителей в присутствии, на заседание приглашался с правом голоса начальник местного управления этого ведомства или лицо, специально уполномоченное для этого министром

(ст. 9). Решения принимались большинством голосов, а при равенстве голосов губернатор имел право на дополнительный голос. Если губернатор не соглашался с решением большинства членов присутствия, он должен был передать дело на рассмотрение министру внутренних дел (ст. 12), который и принимал окончательное решение, в ряде случаев согласуя его с другими министрами (ст. 84, 85).


Согласно Положению 1890 г. право приостановки тех постановлений земских собраний, которые не подлежали утверждению, сохранялось только за губернатором (по Положению 1864 г. это право имел также министр внутренних дел). Однако срок, в течение которого он мог осуществлять это право, был удвоен. Формальным поводом к приостановке постановления собрания могли служить как его незаконность, определявшаяся как несоответствие законам, нарушение круга ведомства, пределов компетенции или порядка действий земских учреждений, так и нецелесообразность, т.е. несоответствие "общим государственным пользам" или "явное нарушение интересов местного населения" (ст. 87). К последнему могло, на пример, относиться повышение управой размеров земского обложения населения, по сравнению с размерами, определенными земским собранием. Характерным было разделение компетенции высших государственных органов в разрешении вопросов по приостановке губернатором решений земских собраний: окончательное решение об отмене незаконных постановлений относилось к ведению Сената, а нецелесообразных - Государственного Совета и комитета министров.


Различен был и порядок прохождения дел по приостановленным постановлениям, по мотивам незаконности и нецелесообразности. В первом случае постановления передавались губернатором в месячный срок на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если губернатор соглашался с заключением большинства, то оно подлежало исполнению (ст. 88). Однако земское собрание могло направить жалобу в Сенат. Жалоба передавалась земской управой губернатору, который, в свою очередь, передавал ее министру. Последний был обязан в трехмесячный срок подготовить заключение по документу и внести его для рассмотрения в Сенате (ст. 89). Если же губернатор был не согласен с решением большинства членов губернского по земским делам присутствия, то он мог сам (через министра) направить это дело для окончательного рассмотрения в Сенате

(ст. 12).


Постановления, приостановленные как нецелесообразные, губернатор предлагал для обсуждения на первом очередном губернском собрании

(ст. 90). Постановления губернских собраний, признанные губернатором нецелесообразными, направлялись им министру внутренних дел с заключением губернского по земским делам присутствия (ст. 91). Министр мог разрешить исполнение опротестованного губернатором постановления или, уведомив о том губернатора, передать его на рассмотрение соответственно в Государственный Совет или в комитет министров (ст. 93).


Говоря о характере изменений во взаимоотношнии земства и государственной власти в период шестидесятых - девяностых годов прошлого века, следует затронуть вопрос о дискуссиях, развернувшихся в то время по этому вопросу. Теоретическую предпосылку разногласий составляли различия общественной и государственной концепций самоуправления, которые кратко рассмотрены во втором параграфе первой главы нашей работы.


Можно выделить два основных направления политико-правовой мысли по вопросу об изменении существовавшего положения местного самоуправления.


Представители первого направления признавали основным недостатком российского самоуправления положение земских и городских учреждений как "государства в государстве" и настаивали на "возвращении правительству", то есть на полном подчинении органов самоуправления правительственной власти. Возглавляли данное направление ученые и публицисты, группировавшиеся вокруг газеты "Московские ведомости". Они утверждали, что содержание земских учреждений слишком дорого. Известный ученый-юрист А.Д.Градовский восставал против "огульного" распространения земских учреждений, граф Д.Толстой, после получения портфеля министра внутренних дел, стал фактическим лидером антиземского движения.


Представители второго направления (к ним можно отнести большинство российских ученых-государствоведов, а именно И.И.Попова, М.И.Альтшуллера, Н.Н.Виноградского, П.И.Лященко и др.) признавали необходимость расширения области самоуправления, включения земских учреждений в ряд государственных органов на условии объединения в руках земства всей власти в уезде и губернии, что сделало бы ненужным все многочисленные присутствия с их армией чиновничества.


В условиях, когда теоретически местное самоуправление признавалось формой государственного управления, а на практике отрицался государственный характер земского и городского самоуправления, российские ученые ставили себе задачей доказать необходимость признания прав органов самоуправления самостоятельно проводить в жизнь свои распоряжения. А такое право, по мнению большинства ученых, органы местного самоуправления могли получить только в случае признания за ними государственного характера.


Сторонники государственной теории самоуправления обосновывали свою точку зрения, обобщая данные российской практики местного самоуправления. Их аргументы сводились к трем основным группам.


Во-первых, необходимо наличие у органов самоуправления собственной принудительной власти. Государство может выделить в пользу административно-территориальных единиц разных названий и размеров многочисленные сферы, которыми оно не считает нужным управлять через своих чиновников. Но если органы самоуправления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия по такому исполнению, то это будет означать полное отсутствие самоуправления.


Во-вторых, все задачи, осуществление которых предоставлялось органам местного самоуправления, по своему содержанию ничем не отличались от местных задач государственного управления. Если государство возлагало на какой-либо территориальный союз исполнение каких бы то ни было задач, то это означало лишь то, что этот союз справится с данной задачей лучше непосредственных органов государства, а вовсе не то, что раскладка налогов, строительство дорог, санитарные мероприятия или народное образование являются вопросами, в правильной постановке которых заинтересованы лишь различного рода местные союзы и не заинтересовано государство.


В-третьих, сторонники государственной теории самоуправления не признавали различия между собственными делами общины и делами, препорученными ей государством в качестве основания признания негосударственного характера самоуправления. Препорученные" местному самоуправлению дела, не являлись результатом делегирования им права, а были лишь результатом делегирования осуществления права, принадлежащему государству. Так, например, Б.Э.Нольде, крупнейший представитель государственной теории самоуправления, указывал, что, если "препоручение права" не определять как "делегирование осуществления права", то "пришлось бы сказать, что весь смысл русской земской реформы заключался в том, что внезапно бесследно провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государства".


Следовательно, согласно этой точке зрения, функции органов самоуправления по природе своей не отличаются от функций государственного (местного) управления, и поэтому распределение дел между органами государственного управления и органами самоуправления не имеет своим основанием различия в природе этих дел.


Согласно теории самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц (одна из разновидностей государственной теории) назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления.


Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что указанным авторам не удалось провести четкую границу между государственным управлением и местным самоуправлением. Большинство сторонников государственной теории самоуправления склонялось к мнению, что необходимо рассматривать органы местного самоуправления как субъекты исполнительной власти в системе разделения властей, что позволило бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории и выхолащивания из них властные начала.


Самостоятельность органов самоуправления в основном зависит не от теоретических конструкций включения их в систему органов государственной власти или исключения их из этой системы, а от признания за ними собственных властных полномочий при контроле государства лишь за законностью их действий. Наиболее четко данное положение зафиксировано в статье Н.И.Лазаревского "Самоуправление": "...существуют дела, в которых органы самоуправления подчинены более строгому надзору министерств и зависящих от них органов местной администрации, - эти дела называются делами препорученными; те же дела, где закон признает возможность установить менее стеснительные формы надзора, составляют "собственные" дела общин и других самоуправляющихся единиц".


Представители второго направления, настаивали на расширении компетенции местного самоуправления. Например, М.А.Корф, принимавший непосредственное участие в создании Положения 1864 года, анализируя действие первой земской реформы, пришел к выводу что земским учреждениям необходимо предоставить право издавать обязательные для местных жителей постановления, изъять при этом слово "хозяйственные" при определении дел, подведомственных местному самоуправлению, предоставить земскому самоуправлению самостоятельную исполнительную власть.


Данные дискуссии по поводу практики местного самоуправления во многом способствовали подготовке Положения 1890 г. Дело в том, что при разработке закона 1864 г., о чем свидетельствуют документы, относящиеся к деятельности Комиссии о губернских и уездных учреждениях, в частности "Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления" (1859), не было собственно деления функций управления на специфические общественные, местные и государственные. Принцип чисто хозяйственной роли будущих земских учреждений стал основанием для оригинального правового положения, когда земства оказались наделенными довольно значительной распорядительной властью, но были лишены права осуществлять самостоятельно свои постановления, вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Поэтому придание Положением 1890 г. деятельности земских управ характера государственной службы призвано было обеспечить земским учреждениям "государственное значение" и расширить властные функции земств.


Императорский Указ 12 июня 1890 г. признавал, что деятельность земских учреждений принесла пользу населению и ставил своей задачей такое их преобразование, которое ввело бы их в круг государственных учреждений "дабы учреждения эти в предоставленном им круге деятельности и должном единении с другими правительственными установлениями, с вящим успехом исполняли порученное им важное государственное дело, согласно видам и намерениям их Основателя и Нашим".


Вопрос степени самостоятельности органов местного самоуправления несомненно был одним из важнейших в ходе реформ. Если по Положению 1864 г. правительственная власть в лице министра внутренних дел и губернатора осуществляла контроль только за законностью действий земских учреждений, то Положение 1890 г. установило личную зависимость членов земских управ от губернатора, а также надзор не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности земских учреждений. Это фактически свело на нет самостоятельность органов самоуправления, так как обязательному утверждению губернатора подлежало большинство постановлений земских собраний. По новому Положению не только председатели, но и члены Управы и другие выборные учреждались губернатором или министром. Министру внутренних дел была дана власть в некоторых случаях замещать эти должности по своему усмотрению. Как указывал И.И.Попов, новое Положение усилило зависимость земства от администрации, предоставив губернатору право надзора не только за законностью, но и за правильностью действий земских учреждений и не на основании каких-либо законных указаний, а исключительно на почве усмотрения. Губернатору было предоставлено право ревизии земских управ и всех подведомственных учреждений.


Новое Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. было направлено на усекновение реформ 1860-х годов. Изменение процедуры выбора в земства преследовало цель усилить в земских учреждениях влияние наиболее благонадежной части общества - дворян. Помимо этого, оно довело до крайних пределов опеку администрации, при этом постановления земств, выходящие за пределы "польз и нужд" уезда или губернии не имели своего дальнейшего развития. Как отмечает А.Савельев, новый закон 12 июня 1890 г., признав за основное правило "необходимость объединить земские учреждения с другими правительственными органами", вводит лиц, служащих по земству в круг местной официальной администрации. Служба гласных признается повинностью (ст.89), за неисполнение которой определяется известное наказание (ст. 1446 Уложения о наказнии). Председатель и члены управы считаются состоящими на государственной службе и получают чины, причем первый из них может быть выбран лишь из лиц, имеющих право на вступление в государственную службу (ст. 117, 124).


Очередная попытка ослабления земских учреждений была предпринята 12 июня 1900 г. в Примерных правилах об установлении предельного земского обложения, которыми запрещалось устанавливать смету более чем на 3%, по сравнению с предшествующим годом. Вопреки законодательным установлениям, ограничивающим возможности самофинансирования земств, что, собственно, является основой существования и деятельности органов местного самоуправления, сметы земских учреждений неуклонно возрастали. А также заметно возрастали и земские расходы. Если в 1890 г. они составили 48 млн. рублей, в 1895 - 66 млн. рублей, то в 1900 - уже 88 млн. рублей. Земские расходы делились на обязательные и необязательные, так как земство получало в свое распоряжение часть местного государственного налога, поэтому государство считало себя вправе указывать земству обязательные статьи расходов. Поэтому все дела, находящиеся в ведении земских учреждений, могли бы быть поделены на две категории в соответствии со степенью власти, предоставленной органам земского самоуправления: 1) предметы ведения, по которым земство могло принимать решения самостоятельно (право "заведования", "устройства" и "содержания") и 2) предметы ведения, по которым земству принадлежало право лишь содействовать "правительственной деятельности" (право "уча-стия в попечении", "воспособления" и т.п.). В обоих случаях земские учреждения не имели права непосредственного принуждения частных лиц.


Хотя Положение 1890 г. было в целом результатом контрреформационной политики Александра III и ограничивало земство в его правах по сравнению с Положением 1864 г., оно имело и некоторые прогрессивные стороны, например, в таком важном вопросе как право частного лица на обжалование действий земских учреждений. Положение 1864 г. не рассматривало специально этого вопроса. Положение же 1890 г. предоставляло частному лицу право гражданского иска (ст. 127) и специально оговаривало порядок обжалования в случае нарушения земским учреждением прав частного лица (ст. 128 -131).


Подводя предварительный итог исследованию вопроса об отношении земского самоуправления и государственной власти, отметим, что в России государственный контроль за деятельностью земств был предусмотрен законодательно. Он осуществлялся по линии Министерства внутренних дел. Кроме того, существовал судебный контроль за органами земской системы. Ряд важнейших положений земских собраний и утвержденная ими смета должны были получить одобрение министра внутренних дел (для губернского уровня) или губернатора (для уездного уровня). Эти постановления, как правило, касались только вопросов, связанных с развитием страны в целом: местных путей сообщения, расквартирования воинских подразделений, торговли, пошлин и т.п. Губернатору предоставлялось право надзора за деятельностью земских учреждений в целом, Сенату - право разбора споров губернатора с земскими собраниями и жалоб на них частных лиц и учреждений. При этом задача государственного контроля виделась в надзоре за соблюдением законности и общей целесообразности, а не в защите прав частных лиц. В целом контроль государства за земскими учреждениями носил нормативный характер и не сковывал самостоятельную деятельность земств. При этом широко была распространена форма самоконтроля в виде регулярного информирования общественности о деятельности органов земского самоуправления.


Подконтрольное и ограниченное в средствах положение земств, конечно, ослабляло их властные функции. Однако, как нам представляется, эффективность местного самоуправления обеспечивается не столько характером связи с той или иной государственной системой управления, сколько общим характером самого государства. В демократическом государстве даже при самом тесном взаимодействии с государственными структурами и под их контролем система местного самоуправления может оказаться эффективной, в автократическом (даже при формальной отделенности от них) местное самоуправление не может быть в полной мере успешным. Сильной стороной земств было наличие у них значительных полномочий в решении широкого круга местных проблем. Характерно, что не являясь государственной структурой, они были наделены правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами, что в целом положительно оценивалось дореволюционными юристами.


Эти полномочия земства закреплялись в ст. 2. Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., новое Положение оставило их в общем и целом без изменений. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание зданий и путей сообщения, из числа содержащихся за счет земств; меры по обеспечению народного продовольстия, социальной помощи, в том числе по преодолению нищенства, поддержки церквей, развития местной торговли, промышленности, почтовой службы, управления делами взаимного земского страхования, правопорядка; участие, преимущественно хозяйственное, в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы; представления и ходатайства о земских нуждах и т.п. Этот далеко не полный перечень показывает, сколь многообразной и ответственной была деятельность земских органов местного самоуправления. В ряде случаев ученые признавали ее малопродуктивной (скажем, в сфере продовольственной политики). Однако по большинству направлений, например в области здравоохранения, городского и дорожного хозяйства, статистики и др., она оказалась весьма эффективной.


Важной особенностью земства было его введение только на двух уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низших уровнях (волость, селение), ни на общероссийском уровне. Именно на этом основании противники земства называли его "зданием без фундамента и крыши", лишним элементом в системе российского управления и самоуправления. Так, уже упоминавшийся нами Б.В.Дейнеко, выступал за распространение земства до уровня волости. Сходную позицию занял и Б.Б.Веселовский. Исторический опыт показывает, что с такими оценками вряд ли можно согласиться. На уровне волости или селения функции, аналогичные земским, исполняли сельские общины, как то было показано в предыдущем параграфе. Что касается общегосударственного земского органа, то его создание, скорее всего, пришло бы в противоречие с назначением земства как органа местного самоуправления.


Следующей важной особенностью российского земского самоуправления являлось наличие у него солидной финансово-экономической базы. И губернские, и уездные земские органы имели свой бюджет, много работали над его укреплением. Доходы земства состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Суммы при этом собирались достаточно значительные. Если же они не могли покрыть расходов, то устанавливались дополнительные сборы, представлявшие собой, по сути, форму финансового самообложения населения.


Думаем, что в целом можно высказать утверждение, что деятельность земств носила ярко выраженный социальный характер: средства социально обеспеченных групп направлялись на поддержание малоимущих, способствовали экономическому и общественному развитию данной местности, повышению общей и правовой культуры населения. Перераспределение средств, осуществляемое в ходе деятельности земств, способствовало социально-политической стабилизации общества в масштабах губерний и уездов, хотя в конечном итоге и не смогло эффективно противостоять напору дестабилизирующих факторов в общественной жизни, приведших к обострению классовой борьбы. Функционирование земств было официально прекращено Декретом СНК в конце 1917 г., а в течение 1918 года были фактически упразднены земские учреждения всех уровней. Однако их практический опыт является до сих пор одним из ценнейших политико-правовых приобретений России. То же самое можно сказать и о городском самоуправлении в пореформенной России.


* 3. Становление городского самоуправления в пореформенной

России и его взаимодействие с государственной властью


Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г., в которое неоднократно вносились изменения, однако общие принципы его организация, соответствовавшие принципам земского самоуправления оставались без изменения. Реформы городского самоуправления анализировались в трудах дореволюционных юристов И.Е.Андреевского, А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, И.И.Ди-тятина, Н.М.Коркунова, М.И.Свешникова, Д.Д.Семенова, А.П.Маркова, П.А.Муллова, К.А.Пажитова, Б.Н.Чичерина и др. В наше время к вопросам истории городского самоуправления в пореформенной России обращались И.В.Дойников, Б.В.Златоустовский, О.В.Кутафин, Э.А.Павлю-ченко, Н.В.Постовой, В.И.Фадеев. Наиболее полным исследованием вопроса остается докторская диссертация В.А.Нардовой "Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в." (Л., 1985).


На подготовку и принятие Городового положения 1870 г. потребовалось целых два года. Это свидетельствует о его серьезной подготовке, но также и о консерватизме высшего государственного руководства. С 1862 по 1864 г. осуществлялись подготовительные работы к разработке проекта положения: шел сбор статистических данных о городском управлении и хозяйстве России, с привлечением ведущих юристов изучался и обобщался опыт самоуправления в европейских государствах, прежде всего в Англии, обсуждались вопросы реформы и в публичной печати. Были созданы специальные комиссии для изучения условий и перспектив реформы в большинстве городов страны. Непосредственная разработка проектов и их обсуждение в государственных инстанциях начались в 1864 г., когда Министерство внутренних дел представило первый проект на основе подготовленных материалов. Проект трижды перерабатывался, пока, наконец, 11 мая 1870 г. не был рассмотрен и одобрен на общем собрании Государственного Совета (к рассмотрению привлекались городские головы Санкт-Петербурга и Москвы, представители важнейших департаментов правительства). После утверждения Городового положения императором Александром II 16 июня 1870 г. оно вступило в силу.


В соответствии с Городовым положением органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы и городскую управу как исполнительный орган городского самоуправления, которые избирались сроком на четыре года. Городовое положение 1870 г. отвергло сословный принцип представительства, но сохранило имущественный ценз. А именно: в основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу (податный ценз). Вводилась трехразрядная избирательная система, по которой все избиратели вносились в общий избирательный список по нисходящей сумме платимых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наиболее богатые слои населения, во второй - люди среднего достатка, в третий - основная масса плательщиков. В состав городской думы в обязательном порядке входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Общее число избираемых гласных в зависимости от величины города колебалось от 30 до 72 (в Москве их было 180, в Санкт-Петербурге - 250).


В.А.Нардова отмечает, что правительство, вынужденное пойти на предоставление городскому общественному управлению известной самостоятельности в решении хозяйственных вопросов и независимости от местного административно-полицейского аппарата, при подготовке городской реформы проявляло особую озабоченность в вопросе о социальном составе дум. Поэтому на всех этапах разработки Городового положения первостепенное значение придавалось именно закону об избирательных правах, от которого зависел круг избирателей и в значительной мере оказывался предопределенным состав избранных в органы городского самоуправления. Правительство, вынужденное считаться с возрастающей силой городской буржуазии, в то же время стремилось несколько ослабить ее влияние в органах городского общественного управления, растворить в массе избирателей, не принадлежащих к торгово-промышленным слоям населения города, предоставить последним некоторые льготы для участия в выборах. При этом наибольшую заинтересованность правительство проявляло в привлечении к городскому самоуправлению представителей дворянского сословия. Министерство внутренних дел, непосредственно занимавшееся подготовкой и реализацией реформы городского самоуправления, придавало большое значение выяснению соотношения в составе как избирателей, так и гласных между лицами, принадлежавшими к буржуазным слоям городского населения и теми, кто торгово-промышленной деятельностью не занимался. Это было учтено при разработке Хозяйственным департаментом Министерства внутренних дел специальных форм для составления отчетности об итогах городских выборов. В них запрашивались сведения о числе горожан, получивших права по роду уплаченных налогов (с подразделением на разряды), о количестве избирателей, принявших участие в выборах, и о составе городских дум и управ. Эти данные были обобщены и проанализированы В.А.Нардовой. Они свидетельствуют о том, что по избирательному закону 1870 г. право участия в выборах в органы городского самоуправления получила незначительная часть населения. На первых выборах средний процент избирателей по 46 городам составил всего 5,6%, по самым крупным (с населением более 50 тысяч жителей) - лишь 4,4%. Однако за отрезок времени между выборами на первое и четвертое четырехлетия количество избирателей в большинстве городов несколько увеличилось.


Можно отметить и низкую социальную активность избирателей. Так, на первые выборы в 7 городах явилось от 20 до 34%, а в 18 - от 10 до 20% и в 15 - менее 10% избирателей. В дальнейшем в большинстве городов процент участия в выборах еще более снизился. При этом во всех без исключения городах торгово-промышленный элемент проявлял относительно больший интерес к выборам. В результате, по итоговым данным о сословном составе городских дум в четвертом четырехлетии по 40 городам, 33,2% гласных составили дворянство, духовенство и разночинцы; 53,7 % - купечество; 13,1 % - мещане, ремесленники и крестьяне. При этом примерно пятая часть гласных-дворян занималась торгово-промышленной деятельностью.


Сформированная в результате всесословных городских выборов городская дума избирала, в свою очередь, городскую управу, в состав которой входил городской голова, также избиравшийся думой, и от двух до шести постоянных членов. При этом избранными могли быть не только гласные, но и любой из числа тех лиц, которые имели право участия в выборах. Устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания, допускавшееся в состав управы, - оно не могло превышать одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться особые исполнительные комиссии. В соответствии с Городовым положением городская дума могла проводить не менее четырех и не более двадцати четырех заседаний в год. Городская управа была подотчетна городской думе.


Компетенция и круг задач органов городского самоуправления примерно соответствовали основным направлениям деятельности земства. В целом он раскрывается в первой главе Городового положения. К хозяйственным вопросам, подлежавшим ведению органов городского самоуправления, относились прежде всего попечение о местной торговле и промышленности, внешнее благоустройство городов, попечение об устранении недостатков продовольствия, устройство рынков и базаров, предотвращение пожаров и т.п. В социальной области городское самоуправление занималось вопросами здравоохранения, попечения о народном образовании, участие в заведовании взаимным страхованием, заведования благотворительными учреждениями, пресечением нищенства, попечением о строительстве церквей, устройстве общественных библиотек, музеев, театров и т.п.


Как и земство, городское самоуправление контролировалось государственными инстанциями. Отметим, что система государственного контроля первоначально была достаточно либеральной. Надзор за органами городского самоуправления принадлежал непосредственно губернатору. Однако утверждению губернатором подлежали лишь наиболее важные дела, например, финансовые. Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались в утверждении государственными инстанциями. На губернатора возлагался в основном лишь надзор за законностью действий органов городского самоуправления. При этом все постановления дум должны были в обязательном порядке представляться губернатору (ст. 76 Городового положения 1892 г.), который мог в двухнедельный срок приостановить их исполнение, если посчитает их незаконными или нецелесообразными (ст. 83). Вопросы о незаконности думских постановлений решались аналогично вопросам по земскому управлению, а именно: губернским присутствием и Сенатом.


Городские головы, избираемые думой, также утверждались представителями государственной власти: городские головы губернских городов - непосредственно министром, головы других городов - губернатором.


Основной инстанцией, которая работала с жалобами на деятельность городского самоуправления, было губернское по городским делам присутствие. В состав присутствия входили губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Решения губернского по городским делам присутствия немедленно приводились в действие, хотя и подлежали обжалованию в Сенате.


По Городовому положению городской глава, являвшийся не только председателем исполнительного органа - управы, но и распорядительного - думы, был наделен достаточно широкими полномочиями. Городовое положение в той его части, которая касалась прав и обязанностей городских голов, опиралась на закон 13 июня 1867 г. Его смысл состоял в усилении роли и значения председателей собраний при одновременном увеличении их ответственности. Предоставляя городским головам весьма значительную власть, правительство придавало большое значение персональному подбору кандидатов на этот пост. Положение предусматривало утверждение городских голов правительственной властью. Кроме соблюдения формальных требований для избранных решающее значение при утверждении придавалось политической благонадежности. Первый случай неутверждения городского головы (применительно к внутренним русским губерниям) при отсутствии формальных нарушений закона относится к 1879 г., когда Министерство внутренних дел отказалось утвердить городским головой Нижнего Новгорода губернского секретаря Рагозина "как лицо политически неблагонадежное", так как в прошлом он состоял под надзором полиции. В дальнейшем последовал еще целый ряд неутверждений городских голов по формальным признакам как со стороны Министерства, так и со стороны губернских властей. Правовым основанием для этого служила ст. 92 Городового Положения, согласно которой предоставленное администрации право утверждать в должности глав городского самоуправления не могла сводиться к одной лишь проверке соблюдения формальных оснований для избрания. Статья ничем не ограничивала администрацию и не предписывала ей никаких условий, которыми она должна была бы руководствоваться. Это открывало возможности как для содержательного вхождения в суть дела, так и для административного произвола. В ряде случаев думы стремились обжаловать в Сенате факты неутверждения руководящих лиц городского общественного управления. Иногда эти действия оставались успешно, но с середины восьмидесятых годов прошлого века, царская администрация все более и более стремилась усилить свой контроль над процессом формирования руководящих органов местного самоуправления. Интересный анализ этого вопроса на основе документов Министерства внутренних дел осуществила В.А.Нардова.


В 1883 г. сенатским определением было отменено распоряжение Санкт-Петербургского губернатора, не утвердившего городским головой г. Шлиссельбурга Г.Н.Флоридова на том основании, что личные качества избранного не соответствовали должности. Первоначально решение Сената не вызвало возражений со стороны Министерства внутренних дел. Но аналогичное определение, вынесенное Сенатом год спустя, вызвало решительные возражения и энергичное противодействие со стороны Министерства внутренних дел. Его позиция в отношении права администрации по своему усмотрению отказывать в утверждении лиц, избранных органами местного самоуправления, наиболее полно изложена в отзыве товарища министра внутренних дел В.К.Плеве (20 июня 1885 г.) на проекты сенатских определений по делам И.Мельникова (Царицынская дума) и С.Амбарданова (Кизлярская дума). На основании ст. 92 Городового положения, В.К.Плеве поставил вопрос о пересмотре Сенатом этих дел о неутверждении выборов на должности местных городских голов. Обжалованные дела оставались нерешенными до 1893 г., когда они были закрыты в связи с вступлением в силу нового Городового положения. Отзыв В.К.Плеве являлся своего рода программным документом, свидетельствовавшим о том, что Министерство внутренних дел заняло позицию более основательного контроля органов местного самоуправления. Позиция Министерства внутренних дел была, однако, лишь частным проявлением нового курса по отношению к общественному самоуправлению, который был провозглашен в докладе Императору министра внутренних дел Д.А.Толстого. Хотя разъяснения по делу Г.Н.Флоридова продолжали сохранять юридическую силу, так как они не были пересмотрены после поступления в Сенат жалоб аналогичного характера, не получивших законного завершения, однако, как свидетельствуют факты, Министерство внутренних дел с ними не считалось. С середины восьмидесятых годов с его санкции последовала целая серия отказов в утверждении избранных думами голов и смещений лиц, занимавших этот пост. А с начала девяностых годов губернаторы перестали даже запрашивать Министерство внутренних дел относительно возможности отклонения той или иной кандидатуры, а лишь доводили до его сведения факты неутверждения.


В целом оценивая принципы взаимодействия городского самоуправления и государства, заложенные в Положении 1870 г., можно полностью согласиться с оценкой Л.В.Гильченко, что "при всех своих недостатках Положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед, по сравнению как с предшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление в конце XIX - начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906 - 1917 г".


С позиций сегодняшнего дня можно отметить, что особенность законодательства России по местному самоуправлению того времени, позволяющая правоохранительным органам отклонять кандидатуру выборного главы органа самоуправления, хотя и вела к некоторому ограничению прав избирателей, тем не менее, в ряде случаев была целесообразна. Особенно это значимо для наших дней, когда проникновение криминальных элементов в органы местного самоуправления становится вполне реальным. Необходимо разработать надежный правовой механизм контроля со стороны правоохранительных органов за процессом формирования органов местного самоуправления, при этом следует опираться на демократические традиции, имевшиеся в дореволюционных органах местного самоуправления и на опыт, положительный или отрицательный, их взаимодействия с государством.


Со второй половины восьмидесятых годов стала утверждаться практика правительственного назначения на должность городских голов. Если новая установка Министерства внутренних дел в вопросе о праве губернатора отказывать в утверждении городского головы, формально не вступала в противоречие с Городовым положением, а лишь предполагала иное толкование закона, то практика назначения представляла собой ни что иное, как нарушение коренных прав Городового положения.


Явления как первого, так и второго рода стали возможны в обстановке подготовки земской и городской контрреформ, направленных на бюрократизацию органов общественного управления, ослабление их роли и значения. Эти контрреформы нашли свое выражение в новом Городовом положении, утвержденном 11 июня 1892 г.. Положение 1892 г. определяло общий строй городского самоуправления и в последующие десятилетия российской дореволюционной истории.


Прежде всего, отметим, что по сравнению с Городовым Положением 1870 г. были в значительной мере сокращены права городского населения. А именно: податный ценз заменялся имущественным, число избирателей и гласных сокращалось, предусматривалось усиление мер правительственного контроля над органами городского самоуправления. По Городовому положению 1892 г. избирательные права были предоставлены только крупным плательщикам городских налогов, домовладельцам, владения которых были оценены не менее 3 тысяч рублей, и купцам первой гильдии, платившим налог в размере не менее 500 рублей в год. При столь высоком избирательном цензе число избирателей сильно сократилось. Кроме того, по Положению 1890 г. избирательных прав были лишены духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. В итоге, если в 1889 г. в Москве имели право участвовать в выборах 23 тысячи человек, т.е. 2,7 % всего населения, то в 1892 г. число избирателей сократилось более чем втрое, т.е. до 6 тысяч человек, что составило 0,5 % всего столичного населения. В 1898 г. этот процент снизился до 0,03%. Упразднялись и сельские избирательные съезды. Гласные стали назначаться непосредственно губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Взамен выборного принципа формирования управ вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех ее членов. При этом земские собрания лишались права обжаловать неутверждение той или иной кандидатуры.


В условиях усиления правительственного контроля над органами городского самоуправления ни одно постановление городской думы не могло быть приведено в исполнение без санкции губернатора или министра внутренних дел. Тем самым городское общественное самоуправление фактически стало выступать как одно из губернских учреждений, входя в систему государственных установлений.


Заметим, что вносятся некоторые коррективы и в сам порядок контроля государственных органов за деятельностью городского и земского самоуправления. А именно: учреждается единое губернское по земским и городским делам присутствие. При обсуждении в присутствии дел городского общественного самоуправления в состав присутствия, взамен члена по выбору губернского земского собрания, стал входить член, выбираемый думой губернского города из числа ее гласных (ст. 12 Положения 1892 г.). В Санкт-Петербурге, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи и Севастополе, а также в тех губерниях и областях, где не были введены земские учреждения, организовывались особые по городским делам присутствия.


Особое место в жизни империи занимала столица - Санкт-Петербург. Поэтому изучение процесса утверждения в Санкт-Петербурге системы городского самоуправления требует специального анализа. Отметим лишь, что политическое и практическое значение Санкт-Петербурга подтверждается выделением его из состава губернии и предоставлением ему особого статуса - градоначальства, то есть усилением местной администрации в полицейском отношении. Но Петербург как столица Российского государства имел и другие особенности. В городе были сосредоточены высшие государственные учреждения, проживали высокопоставленные государственные лица и видные общественные деятели, а также уровень правовой культуры столичного общества был значительно выше, чем в провинциальных городах, что само по себе вынуждало градоначальство строить взаимоотношения с органами городского самоуправления корректно, строго на законных основаниях. Отдельное место в системе управления Санкт-Петербурга занимало особое по городским делам присутствие, о чем мы говорили выше. Это был коллегиальный орган, состоящий из представителей местного и государственных учреждений. Присутствие являлось тем звеном местного управления, которое вносило равновесие, снимало противоречия между местным самоуправлением и влиянием центральной государственной власти, расположенной в столице империи.


Кроме того, законодательство предусматривало различия между крупными и мелкими городами по вопросу о порядке взаимодействия городского самоуправления и государственной власти, детали которого мы считаем излишним рассматривать в данном исследовании. Заметим лишь, что ряд видных юристов того времени видел здесь определенную несправедливость, проявленную по отношению к малым городам, для устранения которой предлагалось даже организовать специальный совет по земским и городским делам при комитете министров.


В отношении к государственной власти городское общественное самоуправление имело несколько больше прав, чем земство. Так, в Городовом Положении 1892 г. сохранялось постановление Положения 1870 г., о том, что "в случае наложения на город неустановленных законом податей, тягостей или служб, а равно других, относящихся до города неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений, городское общественное управление может обращаться к губернатору для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка; если же ходатайство сим путем не может быть удовлетворено, а равно в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей, городскому управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в Сенат. Срок для принесения таких жалоб полагается трехмесячный" (стю 10). Как отмечалось, в аналогичных случаях земские органы должны были подавать апелляцию в Сенат через губернатора и министра внутренних дел.


Современные правоведы отмечают также и положительные моменты, привнесенные Положением 1890 г. А именно: расширение круга лиц, подлежащих избранию в председатели, члены управ, так что ими теперь могли быть не только гласные, но и все лица, имеющие избирательный ценз; увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции.


Однако в целом реформы 1890 - 1892 гг. отбросили устройство городского самоуправления назад, внося в систему, установленную Положением 1870 г., недемократические коррективы. Тем не менее, общие принципы городского самоуправления все же оставались неизменными, и сам объективный ход событий, который диктовался потребностями развивающегося капитализма, сделал практически невозможным осуществление первоначального плана правительства существенно ограничить демократические начала в законодательстве о городском самоуправлении. В последующем и в правительственных кругах, и в избиравшейся с 1905 г. Государственной Думе неоднократно поднимался вопрос о совершенствовании системы местного самоуправления в России. Были даже внесены некоторые изменения в действующее законодательство о местном самоуправлении: Закон от 2 февраля 1904 г., Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г., Указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г. и ряд аналогичных документов.


Последнюю в дореволюционной России попытку реформы местного самоуправления в целях его демократизации предприняло Временное Правительство. В статье Л.В.Гильченко кратко рассматривается его деятельность в этом направлении с 26 марта по 26 сентября 1917 г. Готовящаяся реформа должна была охватить следующую группу вопросов:


1) Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.


2) Создание поселкового самоуправления, которое в целом напоминало прежнее городское устройство, но в несколько упрощенном виде.


3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими городами и земствами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.


4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.


Хотя эти реформы готовились без учета социально-политической обстановки в стране и им не было суждено осуществиться, все же созданная для них правовая база может быть признана историческим национальным достоянием. Полувековой опыт разработки российскими законодателями и правоведами новой для России отрасли права - муниципального права - не должен остаться без внимания при подготовке правовой базы современной системы самоуправления.


В целом, оценивая сложившуюся в пореформенной России систему городского и земского самоуправления, можно отметить, что по своему характеру оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребности капиталистического развития страны. В его основу были положены принципы всесословности представительства, имущественного ценза, характерные в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделения распорядительной и исполнительной власти. Выработанная в условиях самодержавно-бюрократического строя, реформа самоуправления не могла не носить противоречивого характера. Компетенция органов самоуправления была сведена почти исключительно к сфере чисто хозяйственной деятельности, и хотя в этой области земским и городским учреждениям была предоставлена значительная доля самостоятельности, их реальные возможности оказывались здесь достаточно узкими, прежде всего, в силу бюджетных ограничений. Значение городских и земских учреждений существенно принижалось и отсутствием у них собственных органов принудительной власти. С правовой точки зрения серьезный недостаток нормотворческой базы местного самоуправления заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Об этом может свидетельствовать совмещение обязанностей председателя в думе и в управе, предоставление последней права опротестовать постановления распорядительного органа.


Главные недостатки Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городового Положения 1870 г. во многом определили условия деятельности и развитие городского и земского общественного самоуправления. Однако мы должны признать, что положительным моментом реформы городского самоуправления 1870 г. и земского самоуправления 1864 г. была их серьезная подготовка по правовым и социальным вопросам, что ограничило эффективность действий правительства в начале девяностых годов, направленных на контрреформу местного самоуправления. Правовое обеспечение самоуправления было таково, что позволяло правительству проводить нужную ему социальную политику.


Конечно, конкретное содержание этой политики, как и сами принципы самоуправления, имело смысл лишь для условий дореволюционной России и потому сохраняют чисто историческое значение. Однако опыт сочетания правовых и социальных механизмом, четкое обозначение приоритетов социальной политики при разработке реформ местного самоуправления представляется ценным, особенно сейчас, когда инструментарий современной социологии позволяет обеспечить надежный социологический фундамент реформы местного самоуправления, ее реализации и деятельности самих органов самоуправления.


При разработке основ местного самоуправления в современных условиях необходимо органичное сочетание правовых и социологических методов, четкое определение приоритетов стратегии социально-экономического развития данного города или региона.


Военная служба как особая форма местного самоуправления

в системе казачества


Изучая опыт местного самоуправления в дореволюционной России, следует иметь в виду многообразие форм самоуправления, общую сложность ее политической системы. Одной из наиболее интересных форм организации самоуправления в регионах России было самоуправление казачества, имеющее свои глубокие корни и богатые традиции, уходящие в глубь веков истории нашей страны. В современных условиях всестороннего реформирования экономической и политической структуры России, поиска современных форм национальной идентичности, история и традиции казачества оказались в центре общественного интереса.


Сложности перехода от одной формы собственности к другой на фоне усиления политической борьбы, социально-экономического кризиса, породили всплеск национального самосознания среди россиян, вызвали к жизни и процесс возрождения казачества. Казаки вновь заявляют о себе как защитники и патриоты Российского государства, российской культуры и национальных традиций, в этой ситуации они выступают "... иммунной системой живой России...". В связи с этим в средствах массовой информации развернулись острые дискуссии об этнокультурном, социально-политическом и государственном статусе казачества, а также перспективах, связанных с его возрождением. За последние несколько лет по всей России уже созданы казачьи союзы и другие объединения не только в местах компактного проживания казаков, но и там, куда время и судьба разбросали казаков и их потомков. Их активная позиция в защите русского населения в зонах межэтнических конфликтов, на приграничных территориях Российской Федерации, восстановление традиционного демократического самоуправления способствовали появлению целого ряда законодательных актов, принятых государственными органами власти и управления.


О роли казачества в обществе, истории России, становлении государственности написано немало книг и статей. Уже во второй половине XVIII века эти вопросы рассматривались в трудах видных историков: Г.З. Байера, А.А. Гордеева, В.Б. Броневского, В.Н. Татищева, Н.М. Карамзина, А.И. Ригельмана. Не обошли своим вниманием казаческую проблему в истории становления и развития российского государства такие выдающиеся исследователи, как С.М. Соловьев, Н.И. Костомаров, В.О. Ключевский, П.П. Сахаров, В.А.Голубицкий. Весомый вклад в изучение истории казачества внесли современные историки, этнографы-краеведы, экономисты и юристы, такие как М.П. Остапенко, А.И. Агафонов, Б.В. Лунин, В.Д. Сухоруков, Е.Н. Котельников, Л.Б. Заседателев, Г.Ф. Благова, А.М. Греков, С.А. Плетнев, В.В. Мавродин, А.И. Ригельман, Н.А. Миников, А.Г. Мартынов.


На сегодняшний день можно говорить о попытках возрождения казачьего самоуправления, повышении его роли в общественной жизни страны. И если говорить о проблемах объединения, возрождения казачества с предоставлением ему всех установленных конституцией и других законов, прав самоуправления, то этих проблем гораздо больше, нежели в отсутствии тех или иных законов, разрешающих и регламентирующих возрождение казачества на основе государственной поддержки самоуправления. Эти тенденции нашли отражение в правотворческой деятельности. Существует ряд постановлений и законов, посвященных возрождению казачества и самоуправлению на территориях компактного проживания казаков:


1) Закон "О реабилитации репрессированных народов" (в ред. Закона РФ от 01.07.93 г., N 5303-1);


2) Федеральный закон РФ "Об общественных объединениях" от 09. 10.90 г., N 1710;


3) Федеральный закон РФ "О национально-культурной автономии" от 17.06.96 г., N 74-ФЗ;


4) Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 17.03.97 г., N 55-ФЗ;


5) Указ Президента РФ "О реформировании военных структур, пограничных и внутренних войск по территории Северо-Кавказского региона РФ и государственной поддержке казачества" от 15.03.93 г., N 341;


6) Указ Президента РФ "Положение о Совете по делам казачества при Президенте Российской Федерации" от 01.12.94 г., N 2141;


7) Указ Президента РФ "Положение о Главном управлении казачьих войск при Президенте РФ" от 16.04.96 г., N 562;


8) Указ Президента РФ "О Главном управлении казачьих войск при Президенте РФ" от 20.01.96 г., N 67;


9) Указ Президента РФ "О Совете по делам казачества при Президенте Российской Федерации" от 01.07.94 г., N 1389;


10) Указ Президента РФ "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" от 09.08.95 г., N 835;


11) Указ Президента РФ "Вопросы Главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации" от 14.08.96 г., N 908;


12) Указ Президента РФ "Положение о привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе" от 16.04.96 г., N 563;


13) Указ Президента РФ "Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы" от 16.04.96 г., N 564;


14) Указ Президента РФ "Об утверждении Типового договора о несении государственной и иной службы членам казачьих обществ" от 13.06.96 г., N 882.


Помимо названных, есть еще и другие документы, родившиеся как в правительстве, законодательных органах страны, так и в разных ведомствах, в том числе - в верховном казачьем руководстве.


Исторические исследования позволяют сделать вывод о том, что казачество России как "евразийский феномен" включает несколько основных черт, среди которых - сочетание европейской идеи свободы и русского понимания воли с корпоративной военно-сословной организацией, подчиненной в XVIII-XIX вв. государственным интересам; сочетание демократических и авторитарных традиций в политическом и гражданском самоуправлении; высокая культура заимствования, опирающаяся на форумность, интеграцию различных этнокультурных типов на разных уровнях межличностного общения; внутренняя веротерпимость при безусловном превалировании православия; своеобразная этносоциальная психология, казачья ментальность.


Само слово "казак" имеет самое различное толкование, подчас у различных авторов диаметрально противоположное.


Защита родной земли, высокое чувство патриотизма всегда были основным стержнем жизни казачества на протяжении всей его истории. История войсковой организации, особенности военного искусства и условий службы казаков, описание военных подвигов отдельных казачьих полков и подразделений, полководцев и рядовых отражены в многочисленных работах.


Самоуправление казаков всегда было связано с организацией их военной службы. Если рассматривать военные формирования донских казаков, то у них изначально преобладали мелкие боевые единицы, избиравшие себе командиров. В момент зарождения казачества как явления русской жизни и феномена всемирной истории это были ватаги удальцов, объединявшийся для отстаивания своей независимости. Каждая ватага насчитывала 20-30 человек и называлась "станица" (именно в смысле отряда конной разведки, военного объединения, а не населенного пункта). Позже ватаги стали объединяться в более крупные общины для совместного проживания и ведения боевых действий. В них входят уже несколько "станиц" со своими атаманами. В походах казаки объединялись в сотни, в сотне было по два сотника. Сотни делились на курени, курений в сотне насчитывалось до десяти. Курень имел своего атамана и есаула.


Появляется и активно действует общевойсковая организация - круг. На кругу избирается общий походный атаман, который руководит донцами в период похода или набега. Постановления войсковых кругов могли отменять и изменять круги валовые. Они собирались в особо важных случаях и состояли из лиц, специально для этого избранных населением.


К атаману в "подписные старики", то есть в судьи, выбирали десять лучших людей в станице. В их обязанность входило мирить ссорящихся, брать штрафы по общим делам, составлять и следить за очередью в наряды на службу, объявлять кругу о преступлениях и ждать от него приговора. Суд проходил на кругу или на сборе. Сбор происходил по "закличке" всех станичников в одной из изб. Но если казаки находили, что какое-либо дело не стоит внимания, то атаман о нем и доклада сбору не делал. Отсюда на Дону и возникла пословица: "Атаман не волен и в докладе".


Для решения войсковых дел, касающихся всех войск, собирался войсковой круг. Для собрания круга посылали от войска по станицам грамоту. Так как писанных законов на Дону не было, то очень многие вопросы решались по старому обычаю. Поэтому у атамана были "почтенные люди", которые особенно хорошо знали традиции и уклад жизни казаков. Ими были в основном атаманы, приобретшие опыт во время своего прежнего атаманства. Эти люди и оставались при атамане, как его советники, и получали название старшин. Помощником у войскового атамана был войсковой есаул, кроме того - войсковой дьяк, который писал войсковые грамоты и отписки, читал на кругу царские грамоты, так как атаманы были, в основном, безграмотны.


Люди, считавшиеся порочными, осужденные или чем-либо наказанные, к общему на круге совету не допускались: им прощали вину с условием заслужить ее кровью, при каком-нибудь "отважном предприятии". Эти преступники назывались пенными, они по приговору круга лишались права гражданства. В 1775 г. Екатерина II учреждением Войсковой Канцелярии упразднила вече, а Павел I с 1798 г., сравнением войсковых чинов с армейскими "на вечные времена утвердил спокойствие сего края". Такими постепенными изменениями права круга и равенство казаков постепенно исчезли. Впоследствии войсковой круг, не имея никакой власти, собирался только по случаю торжеств и церковных праздников.


Проведение казачьих кругов на Дону возродилось лишь в 1917 г., но в советское время их функционирование продолжалось недолго. В январе 1920 г. был проведен Конституционный (Верховный) Круг Дона, Кубани и Терека, вынесшей постановление о создании объединенной казачьей республики. С этого времени вплоть до 1990 г. казачьи круги на территории РСФСР и СССР не проводились.


Если рассматривать военную организацию казаков как форму самоуправления, то видно, что до начала XVI в. донские казаки не имели постоянной военной и политической поддержки со стороны неокрепшего Московского государства и соседей-запорожцев. Они самостоятельно сформировали свою военную организацию и совершенствовали военное искусство при определяющем влиянии геополитических, военных и этносоциальных факторах. Именно эти факторы во многом предрешили военно-демократический характер складывающейся казачьей общины, который пронизывал все стороны общественной жизни, все формы гражданского быта.


Во время татаро-монгольского ига казаки имели на Дону городок, который называли Донским. Южные границы Московского государства соприкасались с малонаселенными степями "Дикого поля", в котором пойма Дона привлекла своими природными богатствами и умеренным климатом охотников, рыболовов, бортников и людей, стесненных малоземельем и другими обстоятельствами. Иван Грозный (1547 - 1584) переселил сюда мещерских казаков, "... дабы иметь твердый оплот против нападения хищных татар".


Во второй половине XVI в. донское население пополнилось еще примерно пятью тысячами запорожских казаков, пришедших с берегов Днепра. К 1570 г. сложилось военно-политическая организация под названием "Вой-ско Донское". Первой столицей, первым "Общевойсковым центром" у донских казаков в это время становится городок Раздоры. Здесь собирались войсковые круги, встречали и провожали царских и иноземных послов, купцов, отсюда начинали походы "за зипунами" и для защиты интересов православия.


Служба московскому правительству по документальным источникам начинается с 3 января 1570 г., когда Иван Грозный направил в Войско Донское грамоту, в которой призывал атаманов и казаков слушаться его посла Новосильцева и "тем бы вы нам послужили..., ...а мы вас за вашу службу жаловать хотим". Позже государь "подарил" казачеству Тихий Дон с его притоками, посылал грамоты и периодически высылал жалованье. Казачьи посольства и зимовые станицы поступают в распоряжение Посольского и Стрелецкого приказов, принимаются самим государством и Боярской думой. С XV в. молодые, здоровые, свободные люди (мужчины) поступают в охранную службу Московского государства. С этого момента и был сделан первый шаг по пути постепенного превращения казачества в особое военно-служилое сословие Российского государства, а Войско Донское - в составную часть русских вооруженных сил.


С усилением могущества Московского государства южные и юго-восточные границы все дальше отодвигались от центра, и, следовательно, служивые люди - казаки вновь выдвигались на передовые рубежи. Не случайно Л.Толстой писал, что граница породила казачество, а казачество создало Россию. А К.Аксаков предложил в связи с этим учение о государстве, которое подтверждает его славянские корни "... русский народ резко отличает "землю" и государство. "Земля" есть община; она живет согласно внутренней, нравственной правде, она предпочитает путь мира, согласный с учением Христа. Однако наличие воинствующих соседей заставляет в конце концов образовать государство.


Однако не все последующие монархи придерживались начинаний Ивана IV. К примеру, Борис Годунов, предки которого были татарами на русской службе, пренебрежительно относился к казачеству, считая казаков подданными Золотой Орды (которой уже не существовало). С 1598 г. (конец правления династии Рюриковечей) после занятия Российского престола он прекратил платить жалованье донским казакам, установленное при

Иване IV, потеряв тем самым поддержку со стороны казачества. Это вызвало активное участие казаков в событиях смутной эпохи. В 1613 г. на Земском соборе казачий атаман Ф. Межаков предложил на российский престол кандидатуру 16-летнего сына патриарха Филарета, Михаила Романова, которая была поддержана и утверждена всеми представленными на соборе группами.


Вплоть до царствования Петра I, казачьи войска были вольным обществом и сотрудничали с московской властью по мере их интересов и представлений. Положение кардинально изменилось при Петре Великом, когда он лично участвовал, во главе с атаманом Фролом Минаевым, в сражениях под Азовом и был потрясен и восхищен бесстрашием, сметкой, натиском донской вольницы во время сражения. Вот почему молодой государь начал преобразования на Дону, имея конечной целью безусловное и четкое подчинение казачества правительству России.


Коснулись царские преобразования и традиционного казачьего круга. Если ранее каждый казак без различий званий имел в кругу голос и все судебные, правительственные, военные вопросы решались по большему числу голосов (на собрание круга не допускались только молодые казаки и все вновь прибывшие) то в 1700 г. был издан приказ, согласно которому для выбора атамана, для обсуждения важных дел, касающихся всего Войска, на Войсковой круг в Черкасский городок должны являться станичные атаманы и с ними два старика, выбранные станичным кругом (ранее в этом участвовали все казаки). В это время было также учреждено Правление старшин. Петр начинает вмешиваться в выборы атамана Войска Донского. Так, в 1703 году он поставил в атаманы Е.Рамазанова бессменно, что, пожалуй, было самым сильным вмешательством в демократические институты Дона. Объективности ради следует заметить, что еще при Алексее Михайловиче - отце Петра I, в 1671 г., выдачей Степана и Фрола Разиных Москве был нарушен до сих пор непререкаемый закон казачества "С Реки выдачи нет". Выдача братьев Разиных и их казнь послужила началом наступления на донскую вольницу.


Вместе с тем Петр I продолжает снабжение Дона продовольствием, вооружением, денежным жалованием, как это было начато Иваном IV и продолжено первыми Романовыми. Поощрение и награждение всего Войска Донского регалиями и знаками атаманской власти казачьего предводителя свидетельствовало о новом подходе Москвы к казачьей вольнице, показывало, что не хлебом единым связан теперь Дон с Москвою.


В 1716 г. Войско Донское было переведено из Посольского приказа в ведение Правительствующего Сената, учрежденного царем в 1711 г. Это означало, что, если ранее на казаков Дона смотрели в Москве как бы на другое государство, то перевод их под юрисдикцию Сената позволял считать Войско Донское составной частью России. В это время в войске насчитывалось примерно 8-10 тысяч казаков. Указом Петра I от 3 марта 1721 го "О введении донских и прочих казаков в военную коллегию". Войско Донское переводится в подчинение Военной коллегии Российской Империи, что фактически означало юридическое включение казачества в вооруженные силы страны на правах и обязанностях иррегулярных войск.


В XVIII веке бывший вольный Дон окончательно подчинился Московскому государству, казаки лишились права решать все вопросы своим волеизъявлением, и войсковые круги были запрещены на Дону в 1721 г., а на Урале в 1775 годах. Ликвидацией, упразднением в годы правления Екатерины II Запорожской Сечи прекратилось и проведение войсковых рад и у запорожского казачества.


В 1802 г. новый император Александр I издал указ "Об учреждении в Донском и Уральском войсках войсковых канцелярий и в Черноморском - войскового правительства". Указ содержал основные положения о структурной реорганизации казачьих войск: Донского, Уральского и Черноморского. Донская войсковая канцелярия теперь подчинялась (как и войсковое гражданское правительство с 1775 г.) по военным делам Военной коллегии, а по гражданским - Сенату. Отменялось назначение в канцелярию ряда чиновников по усмотрению императора, но сохранялась для наблюдения за исполнением законов должность прокурора, который, однако, не имел права директивного вмешательства. Примечательно, что в войсковую канцелярию проводились выборы. В них участвовали только лишь войсковые чиновники, а простые казаки этим правом не пользовались.


К двадцатым годам XIX в. казачья организация постепенно подвергалась еще большей регламентации, контролю со стороны имперского правительства и военной коллегии. Несколько изменились и условия службы. Включив территорию Донской области в состав империи, государство подтвердило владение казачеством его землями. Казачий земельный надел (пай) стал как бы условным феодальным держанием за службу "царю и Отечеству". Казака обязали являться на службу по первому зову или по очереди. Для этого от него требовалось подготовить снаряжение, 17 видов обмундирования и двух строевых коней за свой счет на доходы с имеющегося хозяйства. Так появилась "мина замедленного действия". Привязав, хотя и условно, казака и казачью общину к земле через обязательную службу, правительство превращало большую часть донцов в воинов-хлебопашцев, а после принятия Положения о Войске Донском 1835 г. они максимально приблизились к статусу военных поселенцев.


Важным фактором развития самоуправления на данном этапе являлось окончательное оформление казачий военной элиты, которая, кроме воинского старшинства, добилась к концу XVIII в. приравнения в чинах офицерскому составу российской армии и возможности получения дворянских титулов за службу. Такая ситуация усилила со временем бюрократизацию в управлении Войском, подняла роль военных чиновников.


Комплектование казачьих войск офицерским составом производилось на общих основаниях через систему военных и юнкерских училищ (из 10 юнкерских училищ России казачьих было два, из шести военных - также два). Сыновья офицеров обучались в Донском кадетском корпусе, а также в других кадетских корпусах, где для них имелись специальные стипендии.


Что касается рядового состава, то всеобщая воинская повинность была установлена в России в 1874 г. Казаки же добровольно ввели этот принцип с момента возникновения первых войск: каждый физически и душевно-здоровый казак по достижению возраста 18 лет зачислялся в служебный состав и нес службу всю взрослую жизнь. Уходящий на службу казак должен был иметь коня, обмундирование, снаряжение и холодное оружие. Государство выдавало ему лишь огнестрельное оружие и боеприпасы. Таким образом, казачья служба была во всех отношениях намного более обременительной, чем отбывание воинской повинности остальными гражданами Российской Империи. Казачья конница не только обладала высокими боевыми качествами, но и дешево обходилась государству (только с 1909 г. правительство стало отпускать по 100 рублей на казака для оказания материальной помощи при сборах на службу ).


Большое значение в местном самоуправлении в начале XIX в. приобретают сыскные начальства. Их название произошло от первоначальной функции, когда в 80-е годы XVIII в. они занимались поиском и высылкой беглых людей в Россию. Со временем задачи расширились, и сыскные начальства становятся промежуточной инстанцией между столичными центральными органами в Черкасске и донскими станицами, численность которых многократно возросла. Они ведали военными, судебными, административно-полицейскими и финансовыми делами, доводили до сведения всех казаков распоряжения войсковых управленческих структур и следили за их исполнением. Сыскные начальства назначали донцов на службу, отправляли в походы, увольняли в отставку. Также выполняли функции первой инстанции уездного и земского суда, то есть разбирали различные ссоры между станичниками, вели следствие по уголовным преступлениям на местах и взыскивали налоги с податных (облагаемой налогами части населения), причем принятые решения можно было обжаловать в войсковой канцелярии. В целом, деятельность сыскного начальства способствовала становлению новых органов местного самоуправления в XIX в. - окружных правлений.


6 февраля 1804 г. появился очередной указ о преобразованиях в управлении Войском Донским. Все войсковое делопроизводство теперь разделялось на три экспедиции (на три отдела управления) со строго очерченными функциями: военную, гражданскую и экономическую. Структурная перестройка системы управления Войска Донского в значительной мере приблизила ее к общегубернской форме организации органов власти. Она усилила степень подчиненности донского казачества российскому правительству.


В 1815 г. упраздняется гражданская экспедиция и появляется новый, независимый от войсковой канцелярии департамент суда и расправы. В

1819 г. был образован "Комитет об устройстве Войска Донского". В

1827 г. был сделан очередной важный шаг в реформировании Войска Донского. Император Николай I своим указом ликвидировал должность войскового атамана и назначил наследника престола цесаревича Александра атаманом всех казачьих войск Российской Империи. При этом сохранялась должность наказного атамана, однако он, согласно императорскому указу, подчинялся войсковому атаману.


Несомненно, такие действия императора свидетельствуют о более серьезном отношении к казачеству, а назначение цесаревича войсковым атаманом приводило вооруженные казачьи формирования в непосредственное подчинение правящей династии.


Наиболее значимый и всеобъемлющий (содержал семьсот двадцать три параграфа с приложениями) государственный документ, законодательно закрепивший систему сложившийся организации власти и управления на Дону, - "Положение об управлении Донским Войском", был подготовлен и утвержден правительством и государем 26 мая 1835 г.. Согласно Положению, военная экспедиция заменялась войсковым дежурством, гражданские вопросы теперь рассматривались в войсковом управлении. Разбирательство по вопросам военной службы осуществляли военно-судные комиссии при войсковом дежурстве и при полках. Также учреждались уголовный, гражданский и коммерческий суды в Новочеркасске, войсковой приказ общественного призрения, войсковая врачебная управа, войсковая почтовая контора и войсковое депутатское общество. Подобные учреждения образовывались в округах, а в столице войска появилась Новочеркасская полицейская управа.


Следует обратить внимание на то, как довольно плавно и гибко, без потрясений, реформировалась вся система взаимоотношений российской государственной машины и Войска Донского. По сути дела, Положение

1835 г. служило своеобразным "полигоном" обкатки новых форм управления всех существующих и вновь создаваемых казачьих войск. Действия данного Положения не являлись застывшими догмами, а на протяжении всего времени совершенствовались с учетом происходивших перемен в обществе, государстве.


К началу XX в. все нововведения, касающиеся системы управления на казачьих землях, значительно приблизили ее к общегубернской, при сохранении определенных привилегий за нелегкую казачью службу. Центральное место в системе законов, регламентировавших самоуправление казачьих общин занимало Положение об общественном управлении станиц казачьих войск от 3 июня 1981 г.. В отличие от самоуправления сельских общин, регулировавшегося непосредственно положениями центральной власти, самоуправление казачьих станиц регламентировалось также со стороны войсковой структуры. Примером может служить инструкция, составленная на основании ст. 161. Положения 3 июня 1891 г. и утвержденная Областным Правлением Войска Донского 16 марта 1892 г.. А также Инструкция станичным и послековым обществам Сибирского казачьего войска и должностным в сих обществах лицам, утвержденная Правлением Сибирского казачьего войска 24 января 1913 г. за N 112. Аналогичные документы принимались в других казачьих войсках. Инструкции конкретизировали обязанности лиц, входивших в систему казачьего самоуправления.


К концу XIX в. казачьи войска занимали огромные пространства в Западной и Восточной России, на этом пространстве размещалось 11 казачьих войск, наиболее крупные из них - донское, кубанское, оренбургское, забайкальское, терское, сибирское, уральское, астраханское, семиреченское, амурское и уссурийское.


Российское правительство было заинтересовано в сохранении боевых качеств казачества, поэтому оставляло за ними и особое устройство самоуправления, во многом отличающееся от организации остального населения.


Государственное управление казачьими войсками было сосредоточено в военном министерстве по главному управлению казачьих войск. При главном управлении состоял комитет казачьих войск для рассмотрения законодательных и хозяйственных вопросов, касающихся военного и гражданского быта казачества. Комитет имел характер совещательный и состоял (под председательством начальника главного управления) из двух его помощников и пяти постоянных членов от казачьих войск: одного от донского, одного от кубанского, одного от оренбургского, уральского и астраханского, одного от казачьих войск западной Сибири и одного от казачьих войск Восточной Сибири. Все законодательные вопросы и главнейшие из хозяйственных, рассмотренные комитетом, передавались на решение военного совета.


Во главе местного самоуправления в войске донском стоял войсковой казачий атаман, в остальных, кроме сибирского, - наказные атаманы. Для наиболее отдаленных войск имелись еще и войсковые наказные атаманы, а именно: для войск кубанского и терского - в лице главноначальствующего на Кавказе, для сибирского и семиреченского - в лице степного генерал-губернатора, для забайкальского, амурского и уссурийского - в лице приамурского генерал губернатора. Звание войскового наказного атамана соответствует званию генерал-губернатора, а наказного атамана - званию военного губернатора, в их лице было соединено военное и гражданское управление. Для внутреннего управления в донском войске было учреждено областное, а в остальных десяти войсках - войсковые хозяйственные правления, в большинстве войск существовали войсковые штабы. Областное и войсковые хозяйственные правления - учреждения коллегиальные, соответствующие губернским правлениям. Войска, кроме самых малочисленных, были разделены на округа или отделы, во главе которых стояли атаманы и начальники округов или отделов. В войске донском окружной атаман соединял в себе власть военную и гражданскую, в других войсках - только военную власть и общественное управление, полицейскими делами занимались общие полицейские учреждения.


Каждое войско делилось на станицы, состоящие из одного или нескольких казачьих поселений, именуемых хуторами или поселками. Площадь владений каждой станицы составлял ее станичный юрт, а все лица войскового сословия, живущие в юрте, составляли станичное общество. Эта структура была окончательно закреплена в постановлении Военного Совета от 24 октября 1891 г. "Главные основания разбивки казачьих поселений войск Донского, астраханского, оренбуржского, терского, кубанского, сибирского и семиреченского на участки для производства выборов представителей на станичные и хуторские сборы", принятом на основании Положения об общественном управлении станиц казачьих войск 1891 года".


В казачьих поселениях имели право жительства, не входя в состав станичного общества, и лица вневойскового сословия (исключая евреев, пребывание которых на войсковой территории запрещалось). Лица эти именовались иногородними. За свое дворовое место и за участие в станичных довольствиях они вносили посаженную плату, а также платили за выпас скота, за участие в станичных лесах и т.п.


Станицами заведовали: 1) станичное и 2) хуторское управления (Ст. 1. Положения об общественном управлении станиц казачьих войск 1891 г.). Согласно ст. 2. Положения, "станичное общество" составляли все лица войскового сословия, числящиеся в станице с принадлежащими ей поселениями.


Станичное управление в станичном обществе составляли: 1) станичный сбор, 2) станичный атаман, 3) станичное правление и 4) станичный суд, а хуторское: 1) хуторской сбор и 2) хуторской атаман.


Станичный сбор составляли станичный атаман и его помощники или кандидаты, хуторские атаманы, судьи, казначей и казаки-домохозяева

(ст. 5). До 1891 г. в станичном сборе участвовали все казаки-домохозяева, соответствовавшие условиям, установленным Положением 1835 г. В результате контрреформ девяностых годов прежний порядок был сохранен только в станицах, где было не более 30 дворов. Станицы от 30 до 300 дворов высылали на станичный сбор по 30 выборных, а в станицах, имеющих свыше 300 дворов, в сборе участвовали выборные от каждых 10 дворов. Живущие в станичном юрте и имеющим там недвижимость лица невойскового сословия или принадлежащие к другим юртам также посылали на сбор своих выборных от каждых 10 дворов, но эти выборные принимали участие в решении только таких вопросов, которые касались лиц этой категории. Выборные выбирались простым большинством голосов из числа лиц безупречной репутации и достигших двадцатипятилетнего возраста (ст. 6). Старшинство на сборе принадлежало станичному атаману, который также наблюдал за порядком.


Согласно Положению Военного Совета от 24 октября 1891 г., сведения о числе выборных участников в каждом поселке и о выборных от каждого участка на полный станичный и на поселковый сборы должны были представляться атаману отдела станичным правлением не позднее 15 декабря.


На основании статьи N 13 Положения об общественном управлении станиц казачьих войск сбору предоставлялось право "обсуждать дела, касающиеся: избрания или определения лиц на общественные должности станичного управления, изыскания для станиц способов и мер к устройству общественного призрения, учреждения начальных училищ, ссудо-сберегательных касс и других сельских кредитных установлений, улучшения коневодства и других отраслей сельского хозяйства, принесения жалоб, ходатайств по делам станичного общества, выдаче доверенностей на хождение по делам станичного общества, распределения общественного довольствия между всеми поселенцами станицы, выделения общих хозяйственных статей станицы: лесной, арендной, для станичных табунов и т.п., распределения земельных угодий между членами станичных хуторских обществ, распоряжения станичными суммами, назначения сборов (денежных и натурою) на станичные потребности, мер к предупреждению и взысканию недоимок, назначения жалования или иного вознаграждения станичным должностным лицам, определения на основании положения о военной службе, взымания платы с казаков, наспособных к службе, но способных к труду, ходатайствовать о предостовлении льгот от службы, по разным случаям".


В компетенцию самоуправления казачьих станиц входило также решение вопросов о приеме новых членов в сообществе или об удалении из него лиц "порочного поведения". Выполнение последней задачи частично передавало местному самоуправлению функции правоохранительных инстанций. Поэтому оно, наряду с Положением 1891 г., регламентировалось также нормативно-правовыми документами: Циркуляром Главного Управления казачьих войск 15 марта 1892 г. N1; Циркуляром Войскового Наказного Атамана Войска Донского от 2 июля 1892 г. N 2057; Циркуляром Войскового Наказного Атамана Войска Донского от 12 июля 1892 г. N 2134 (и аналогичными документами других войск); статьями 94 и 150 Устава о ссыльных 1890 г.; и др.


Станичный сбор решал дела большинством голосов и считался состоявшимся, когда в нем участвовало не менее 2/3 всех выборных; наиболее важные дела решались 5/7 голосов. Жалобы на постановления сбора направлялись атаману отдела. Станичный атаман наблюдал за порядком, спокойствием в пределах юрта, и в этом отношении ему подчинялись все проживающие в нем обыватели как войскового, так и невойскового сословия.


Станичное правление образовывал станичный атаман, его помощник, станичный казначей и доверенные (ст. 31. Положения 1891 г.). Круг обязанностей станичного правления определялся статьями главы III Положения 1891 г. и конкретизировался в статьях 113 - 116 Инструкции 16 марта 1892 г. Прежде всего на него были возложены функции делопроизводство по всем предметам ведомства станичного управления. Обязанности станичного атамана определялись статьями 20, 23, 24 Положения и статьями 103 - 113 Инструкции. Обязанности помощников станичного атамана - статьей 112, обязанности казначея - статьями 113 - 119, обязанности доверенных - статьей 120 Инструкции.


Большое внимание в нормативных документах уделялось порядку выборов должностных лиц, выдвигались требования к их деловым и нравственным качествам. Так, в ст. 16 Инструкции говорится: "При замещении должностей по общественному управлению каждый член станичного сбора обязан прилагать особенное старание, не увлекаясь ни родственными, ни дружескими отношениями к избранию на все вообще должности, а на должность станичного атамана в особенности, достойнейших из своих сограждан по нравственным качествам и опытности в делах служебных и общественных, вверяя которым управление общественными делами и хозяйством, можно было бы ожидать от них пользы, а не вреда для общества". Подобный подход был характерен и для документов более раннего периода. Так, в * 242 Положения об управлении Донским Войском 1835 г. читаем: "Люди, оглашенные в каком-либо противозаконном поступке или неоправдавшие доверия общества по выборам предшествовавшим, в число кандидатов не должны быть вводимы".


Станичный суд составлял суд станичных судей и суд почетных судей (ст. 45 Положения 1891 г.). Первый учреждался для каждой станицы, второй - для каждых двух станиц. Судьи выбирались на станичном сборе по 4-12 человек от каждой станицы. Права и обязанности станичного суда определялись ст. 66 Положения. Обязанности суда станичных судей конкретизировались статьями 134 - 151 Инструкции 1892 г., а почетных судей - статьями 152 - 153.


Хуторское общественное управление учреждалось во всех поселениях, имеющих не менее 60 дворов, а в других поселениях - в случае надобности. Хуторской сбор и хуторской атаман соответствовал станичным сбору и атаману, но область их ведомства ограничивалась хутором. Хуторское самоуправление регламентировалось статьями раздела II Положения 1891 г. Обязанности хуторского сбора конкретизировались ст. 154., а хуторского атамана - ст. 161 Инструкции 1892 г.


Как было показано, казачество как особое военное сословие с самого начала было связано с военной службой. А так как государство за обязанность нести военную службу наделяло целые категории лиц землей, то за казачьими войсками также были закреплены достаточно большие земли. Казачья земля до начала 70-х годов XVIII в. юридически находилась во владении всего войска, без распределения между станицами, но фактически каждая станица имела в своем распоряжении земельные площади. В связи с увеличением населения неопределенность и неравномерность землепользования вызвала необходимость распределить казачьи земли между станицами в соответствии с их населением. Около 2/3 всех земель в войсках Европейской России, Сибири, Семиреченской области поступили в надел станиц. Казачьи офицеры и чиновники наделялись землями в полную собственность, взамен пенсий.


Принцип всеобщей воинской повинности, принятый с 1874 года для всего мужского населения России, применялся к казачьим войскам с самого их появления, а так как они выставляли сравнительно большое число строевых частей, то на практике этот принцип осуществлялся по отношению к ним гораздо полнее, чем по отношению к прочему населению. Отличие службы казаков заключалось также в том, что казаки обязаны были иметь собственную лошадь, собственное обмундирование, снаряжение и амуницию, получая от казны только лишь огнестрельное оружие, за техническим усовершенствованием которого не в состоянии уследить само население. Это требование четко зафиксировано, в частности, в статье 8 Инструкции 16 марта 1892 г.: "Как принадлежащие к воинскому сословию, старшие в семье должны заботиться об исправном снаряжении своих сыновей и внуков к службе".


Основания воинской повинности для всех казачьих войск, кроме уральского, были одинаковы.


Вооруженные силы войск заключали в себе служивый состав и войсковое ополчение. Служивый состав назначался для исполнения лежащих на войсках военных обязанностей как в мирное, так и в военное время; войсковое же ополчение созывалось лишь в чрезвычайных обстоятельствах военного времени. Служба казака начиналась с 18 лет и продолжалась 20 лет: три года в подготовительном, 12 лет в строевом и 5 лет в запасном разряде. Все казаки, способные носить оружие и не числящиеся в служилом составе, зачислялись в войсковое ополчение.


Служба казаков в интересах России включала охрану приграничных территорий, сопровождение послов в Турцию, Иран, Крым, участие отдельных казачьих отрядов (сотен, полков) в военных действиях во время войны с юго-восточными соседями. При этом ни военная организация, ни военные традиции казачества не подвергались никаким ограничениям и регламентациям. Войско Донское, таким образом, сохраняло не только государственную, но и военную автономию, основанную не на законе, а на сформировавшихся традициях. Разумеется, военная организация, военное искусство и традиции казаков за столетия своего существования претерпели значительную эволюцию и прошли ряд этапов в своем развитии.


Как уже отмечалось, социальная открытость казачьих станиц (отрядов-общин) и первых поселений, их образ жизни, многонациональная основа (славяно-русы, тюрки и др.) "выковали" своеобразный сплав военного искусства и традиций отдельных социально-этнических групп, участвовавших в складывании нового казачьего этноса, формировании его военной организации в обозначенной период. В казаки шли, по образному выражению С.М. Соловьева, как правило, "бродяги-богатыри". Многие из них уже обладали военными навыками или могли постоять за себя, каждый приносил в общину свой военный опыт и обогащал его за счет приобщения к уже имевшимся военным традициям.


Постоянные военные действия, носившие преимущественно партизанский характер, против крымчаков, ногайцев, других кочевых племен и народов, а также против турецкой армии, сформировали турецкие приемы и тактику казачьего пешего и конного боя, которые условно можно назвать "полуазиатскими". Это были отдельные воины и воинские отряды, обладавшие уже достаточно высокой профессиональной и индивидуальной боевой подготовкой, действовавшие на свой страх и риск и выполнявшие отдельные военно-служебные поручения "за жалование", например, для дружественной Московской державы.


На втором этапе развития военной организации и военного искусства казаков длящемся до середины XIX в., происходило окончательное превращение казачества в военно-служилое феодальное сословие Российской Империи, а казачьей военной организации - Войска Донского - в регулярную часть русской армии, все более соответствующую общеармейским стандартам. В 1812 году из донских казаков было сформировано 45 полков, в каждом из которых насчитывалось до 700 человек. Основными вехами этого процесса были военно-административные реформы Петра I, Екатерины II и особенно Николая I.


Драматическое начало XX в., третьего этапа, поломало судьбу миллионов россиян и на казачестве, как военно-служивом сословии, эти испытания отразились особенно драматично: одни погибли в непримиримых боях, будучи искусственно расколоты на два враждебных лагеря, другие вынуждены были покинуть Родину и разделить горькую судьбу эмиграции.


На позицию казачества по отношению к новому режиму повлияли некоторые решения, из которых мы отметим два.


Во-первых, Декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", утвержденный 10 ноября 1917 г. ЦИК Совета рабочих и солдатских депутатов, согласно которому казачество юридически ликвидировалось как военное сословие. Фактическая же его ликвидация осуществлялась позже путем ряда социально-экономических и политических мероприятий. Во-вторых, выделим Циркулярное письмо ЦК об отношении к казакам от 24 января 1919 г. (принятое ЦК РКП ). Оно окончательно оттолкнуло даже колеблющихся казаков от сотрудничества с новой властью. Только во время "расказачивания", т.е. массовых репрессий, проводимых большевиками с января 1919 г., было уничтожено около трети всех казаков.


Мы знаем конец драмы гражданской войны, жертвами которой стали миллионы погибших, ни в чем неповинных граждан, и около трех миллионов жителей России - цвет русской нации и культуры - были вынуждены были покинуть страну, среди них немалую часть составляло казачество. Против остальных, революционными методами, в течение нескольких лет тоталитарный режим устроил геноцид, ликвидировав традиционный, отлаженный веками уклад хозяйственной и социальной жизни многомиллионного российского казачества. При этом произвольно была перекроена административная территория не только области Войска Донского - места компактного проживания донцов, но и многих других казачьих регионов.


Процессы коренных преобразований в стране привели потомков казачества к осознанию необходимости возрождения самобытного российского казачества, этого уникального явления в русской истории, ибо ни в одной стране мира подобного феномена просто не было.


Обобщая сказанное можно сделать следующие основные выводы:


- становление Российской государственности невозможно рассматривать без раскрытия роли казачества, ибо именно казаки были, пожалуй, самыми активными землепроходцами, собирателями земли русской, несли русскую, православную культуру на Урал, в Сибирь, на Восток, на оба берега Тихого океана;


- демократические формы казачьего самоуправления, наиболее значимыми авторитетными органами которого были и остаются войсковой круг (у донских казаков) и рада (у кубанских казаков), во многом напоминают по функциям вече Новгородской Республики. Подтверждение преемственности вече - круга (рады) мы находим у известного автора "Истории Кубанского Войска" Ф.А. Щербины, который прямо указывает, что одним из факторов образования казачества является "... влияние вечевого строя на организацию казачьих общин. Не будь вечевой Руси, не было бы и казачества или, во всяком случае, тех своеобразных форм, в которых исторически сложилось казачество";


- казачество XX в., будучи неоднородным, имея различные политические ориентации, подчас непримиримые, всегда выступало и выступает за единую, неделимую Россию и не мыслит свое будущее в отрыве от Российской государственности, русского народа.


В заключение будет уместно привести слова митрополита Евлогия - историка России - из Парижа, отмечавшего: "Я даже склонен думать, что русский национальный тип в казаках сохранился чище и выражен ярче, чем в других частях русского народа".


Исторический опыт самоуправления казачества имеет общероссийские корни и потому должен учитываться в процессе государственно-правового строительства и развития общественного самоуправления в стране в целом.


Региональные особенности организации самоуправления

в России


Согласно дореволюционному законодательству, существовало три формы, или три "отдела", самоуправления: земское самоуправление, городское самоуправление и самоуправление окраин Российской Империи. Рассмотрев вопрос об общих принципах и правовых основах земского, городского, сельского и казачьего самоуправления, следует проанализировать особенности самоуправления окраин империи, имевших особый правовой статус.


Отличное от общероссийского самоуправление существовало в Великом княжестве Финляндском, в Польше и в прибалтийских губерниях. Причем всесословное общинное самоуправление существовало только в Финляндии, где имелись и сельские, и городские общины, и Польше, где существовало самоуправление только сельских общин.


В качестве примера рассмотрим самоуправление в Финляндии. Финляндия была присоединена к России в 1809 году. Русский император именовался Великим князем Финляндским. Он являлся главой исполнительной власти, утверждал законы, назначал членов высших судебных органов, наблюдал за отправлением правосудия, объявлял амнистии, представлял княжество во внешних сношениях и т.п. Законодательная власть принадлежала Сейму, а исполнительная - Правительствующему Сенату из 12 человек.


Общинное самоуправление в Финляндии организовано различно для сельских общин и для городов. Самоуправление сельских общин определялось законом от 6 февраля 1865 г.. Базовой единицей сельской общины был приход. Несколько приходов могли составлять общину, но чаще всего общину образовывал один приход. Городские приходы могли быть соединены с сельскими по особому разрешению Сената. Членом сельской общины считался всякий, кто владел в ней недвижимостью, занимался промыслом или просто имел постоянное местожительство.


Распорядительным органом общинного управления было непосредственное общинное собрание с широким кругом полномочий. Правом голоса в нем пользовались все плательщики общинных налогов, не состоящие в недоимке более года. Из арендаторов право голоса имели арендаторы казенных земель или арендаторы частных земель, которые сами платили налоги, и при условии, что владельцы земли не жили на территории данного прихода. Председательствовал в общинном собрании выбранный им на три года председатель. Собрания, как правило, происходили три раза в год - осенью, зимой и весной. Но в случае экстренной необходимости могли собираться и чаще. Число голосов определялось размером налога, который платил член общины. Дела решались по большинству голосов. Если голоса разделялись поровну, то принятым считалось то мнение, за которое проголосовало фактическое большинство присутствующих.


По желанию членов общины могло избираться собрание поверенных сроком на три года, которое заменяло на этот срок непосредственное общинное собрание. Однако ряд важнейших вопросов мог быть решен только общим собранием. К ним относились вопросы о продаже и покупке недвижимости, о наложении сбора на новое предприятие, о заключении займов, о выборе должностных лиц и поверенных.


В целом можно отметить, что круг прав у сельских общин в Финляндии был несколько шире, чем в центральных губерниях России. Тот же вывод может быть сделан и о городском самоуправлении.


В различных регионах России после реформ девяностых годов прошлого столетия также начинаются соответствующие преобразования.


Законом от 2 апреля 1903 г. было введено земство в Западных губерниях, в том числе и в юго-западных, т.е. Киевской, Подольской и Волынской. Это являлось логическим следствием придания земским учреждениям "го-сударственного значения". Как отмечал В.Шульгин, земства юго-западных губерний обладали упрощенной конструкцией, причем "главное отличие состоит в том, что совершенно отвергнут выборный принцип. Земство западных губерний - это, несомненно, земство по назначению".


В Юго-Западном крае уездные и губернские собрания составлялись из чиновников разного рода, гласные назначались министром внутренних дел по представлению губернатора. Председателем губернского собрания (ко-митета) был губернатор, председателем уездного комитета - уездный предводитель дворянства, причем последний также не избирался, а назначался. По мнению Шульгина, причиной "невыборного" земства на территории Юго-Западного края служил неоднородный национальный состав, более того, число поляков, обладающих цензом, необходимым для выборов, превышало число русских, что могло привести к преобладанию поляков в земских учреждениях, хотя основную массу населения составляли русские:


Губернии Русских (%) Поляков (%) Остальных (%)


Киевская 85 1,9 13,1


Подольская 84 2,3 13,7


Волынская 73 6,2 20,8


Число землевладельцев полноцензовиков:


Губернии Русских Поляков


Киевская 341 355


Подольская 179 495


Волынская 182 438


Шульгин придерживался точки зрения, что в России нельзя строить "слишком демократическое земство, ибо это значило бы загромоздить земское собрание малограмотным элементом, неспособным вести земское дело". В Юго-Западном крае Шульгин предлагал провозгласить принцип выборов по национальностям: уездные и губернские съезды разделить на два избирательных собрания (русское и польское), чехи также могут выделить и участвовать в чешском национальном собрании, при этом на должность председателя губернских и уездных управ могут избираться только лица русского происхождения. Если учесть, что в земских собраниях русскую землю должны представлять русские, а польскую - поляки, то количество гласных русских в 4-5 раз превысило бы количество гласных поляков. В 1907 году количество земли распределялось следующим образом (в десятинах):


Губернии у русских у поляков


Киевская 1.540.000 616.000


Подольская 1.126.000 619.000


Волынская 2.372.000 1.091.000


Принятие Закона об условиях выборов в Юго-Западном крае, с учетом вышеперечисленных соображений позволило бы ввести в Юго-Западном крае выборное, а не назначаемое земство и сохранило бы приоритет русских гласных в земствах данного края.


Осуществление реформ городского самоуправления в основном соответствовало осуществлению реформ земского управления. Избирательная система Городового Положение 1870 г. была скопирована, по мнению

А.Г. Михайловского, "с наименее демократичных из западно-европейских избирательных систем - прусской трехразрядной системы. Круг городских избирателей был установлен довольно широкий; избирательным правом обладал всякий гражданин, достигший 25-летнего возраста, если он владел недвижимою собственностью, подлежавшей обложению городским оценочным сбором, либо уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческих, промыслового, на мелочный торг, приказчичьего 1-го разряда или же с билета на содержание промышленного заведения". При такой системе в крупных городах лишались избирательного права лица либеральных профессий, чиновники, рабочие, рантье и др., которые не владели недвижимостью, а являлись простыми квартиросъемщиками. А.Г.Михайловский приводит следующие данные: "В Петербурге было несколько более 21 тыс. избирателей, в Москве более 20 тыс., в Харькове около 7 тыс., в Ростове-на-Дону более 5 тыс. и т.д., т.е. в этих городах число избирателей было в несколько раз меньше числа взрослых жителей мужского пола". Несмотря на то, что по мнению многих общественных деятелей того периода, например А.Г.Михайловского, И.Н.Мамонтова и др., в городском благоустройстве заинтересованы все жители города, безразлично, платят они налоги или нет, круг избирателей, по Городовому Положению 1892 г., подвергся сильному сокращению, общее количество гласных было сокращено, а приоритет получили крупные собственники, как и при выборах в земские собрания (по закону 1890 г.). Как отмечает А.Г.Михайловский, "избирательное право предоставлено было лишь тем домовладельцам, которые владеют обложенным оценочным сбором недвижимым имуществом, стоющем по оценке: в столицах - не ниже 3000 тыс.руб., в крупных губернских городах и г.Одессе - не ниже 1500 тыс.руб., в остальных губернских городах и более крупных уездных - не ниже 1000 тыс.руб., во всех остальных - не ниже 300 руб.; из владельцев торгово-промышленных предприятий к выборам были допущены лишь выбирающие свидетельства 1-ой и 2-ой гильдий (в столицах даже одной 1-ой гильдии). Все остальные категории избирателей были устранены от выборов". Следствием такой реормы явилось резкое сокращение числа избирателей, по данным Г. Михайловского " число избирателей в Петербурге сократилось с 21 тыс. до 8 тыс., в Москве - с 20 тыс. до 7 тыс., в Харькове - с 6.890 до 2.291, в Ростове-на-Дону - с 5.383 до 787 и т.д. От выборов оказались устраненными большинство домовладельцев; напр., в Киеве из 7.371 домовладельцев 5.151 оказались лишенными избирательных прав. Теперь в городских Думах были представлены лишь интересы крупного домовладения и торгово-промышленного капитала, и городское управление очутилось в руках небольшой кучки состоятельных лиц". Избранные представители обладали большей самостоятельностью, чем представители земства.


Нужно отметить, что установленный земскими положениями принцип контроля губернских собраний над постановлениями уездных не нашел приминения в отношении городских дум губернских и уездных городов, которые были поставлены законом в равное положение. Отличительной особенностью являлось и правило соединения в лице городского головы главы представительной и исполнительной властей в местном самоуправлении, чего не было в земствах. И.Н.Мамонтов, рассматривая организацию новых условий деятельности думы и управы, приходит к выводу, что: "Деятельность московского городского общественного самоуправления по преимуществу хозяйственная, а потому для наилучшего хозяйничания необходимо иметь прежде всего хорошего и разумного хозяина. Хозяином в городском хозяйстве по закону состоит дума и управа в совокупности, первая - орган определяющий и руководящий хозяйством в сфере определенной Городским Положением, и вторая - орган исполняющий постановления думы. Предыдущие два положения доказывают необходимость прежде всего поставить деятельность думы и управы в наилучшие условия, т.е. прежде всего необходимо иметь разумного и хорошего хозяина, чтобы городское хозяйство шло наилучшим образом".


К этому различию в подходе законодателя к проблеме соединения функций глав различных по характеру властей приводили, возможно, особенности представительных органов земского и городского самоуправления (земские собрания заседали раз в год, а городские думы постоянно). Как отмечает И.Н.Мамонтов в своей программе по улучшению деятельности Московского городского общественного управления, "гласные московской городской думы, по условиям их служения обществу, должны отдавать думе больше времени, чем гласные в других земских и городских самоуправлениях России. Так гласные земских собраний призываются в земские собрания раз или много два, три раза в год, между тем как гласные московской думы должны собираться каждую неделю, а иногда и два раза".


Круг дел, подведомственных городскому самоуправлению, очерчивался в основном делами городского хозяйства. Городской бюджет, как и земский, имел установленные статьи обязательных расходов, которые, в основном, имели наибольший объем. Проблема же заключалась в том, что только после произведения всех обязательных расходов городское самоуправление имело право потратить оставшиеся средства на расходы необязательные, к которым относились расходы на начальное обучение, оздоровление города, благотворительность, организацию медицинского дела и т.п. Группа исследователей (А.В.Верзилов, И.Л.Щраг, К.П.Ходот, П.Н.Солонин, Н.Д. Рудин, Г.А.Коваленко, А.П.Ласкорский и др.) деятельности Черниговского городского общественного управления за 1870-1901 гг. пришла к выводу, что суть городских реформ состоит в освобождении общества от натуральных повинностей и обязательных расходов в пользу казны. Городское общественное управление "становится посредником между казной и плательщиком в сфере раскладки и взымания казенных налогов и пошлин; таковы налоги: с недвижимых имуществ, квартирный и промысловый. Городское общественное управление устраняет не только натуральные городские повинности, но и денежные, относя удовлетворение подлежащих потребностей на общегородские средства. Наконец, городское общественное управление, стремясь освободить средства для местных нужд, неустанно ходатайствует перед казной об уменьшении размера обязательных расходов и даже о совершенном освобождении от них".


Например, можно проследить становление органов самоуправления в губернских городах Среднего Поволжья. Первое, что хотелось бы отметить, это то, что социальный состав гласных городских дум на протяжении 70-80-х годов XIX в. был достаточно стабилен. Большинство думских гласных было представлено купечеством. На втором месте по численности были представители чиновничества и дворянства. Такое соотношение, возможно, обуславливалось тем, что в среднеповолжских городах торговля занимала ведущее место в хозяйственной сфере. Поэтому губернские города Среднего Поволжья в пореформенный период закрепили за собой статус "купеческих" не только в силу определенного типа социально-экономического развития, но и по форме управления. Именно в данных городах наблюдались некоторые особенности в проявлении самостоятельного подхода к формированию городских бюджетов.


Наиболее доходными статьями городских бюджетов были налоги с оброчных земель, сборы с торговли и промыслов, отчисления от прибылей общественных банков. Налоги с оброчных земель были традиционным источником дохода для средних и мелких городов. Тогда как для крупных, согласно исследованиям Михайловского А.Г., основную роль, наоборот, играли государственные налоги (сбор с недвижимых имуществ, с торговли и промыслов). В результате реализации реформы оброчные земли становятся собственностью городов на законных основаниях. Думы и управы сдавали арендаторам и подрядчикам прибрежные участки под строительство речных пристаней, лесные угодья, пахотные земли и пастбища. При этом, заботясь прежде всего о пополнении казны, гласные думы, как правило, лишали возможности бесплатного использования городских земель большинство рядовых граждан.


Другой характерной чертой городского самоуправления Среднего Поволжья являлась протекционистская политика органов самоуправления в вопросе сдачи земель под строительство промышленных и перерабатывающих заведений. Существенным источником пополнения доходной части городских бюджетов выступали также налоги, взимаемые с горожан, занимающихся торговлей и промыслами. Регламентируя лишь границы сбора, государство, тем самым, представляло городским учреждениям определенную самостоятельность в выборе подхода к исчислению их размеров. Поэтому в городах, где торговля была преобладающей формой экономической деятельности, сбор "с торговли и промыслов" становился одним из наиболее надежных и прибыльных источников дохода. В пореформенный период бюджеты городов пополнились новой доходной статьей - отчислением от прибылей городских общественных банков. Размер этих отчислений во многом зависел от финансовых возможностей городских бюджетов, а также от заинтересованности гласных дум в привлечении городских капиталов к банковским операциям. В результате активного использования услуг общественного банка увеличивались отчисления соответствующей прибыли в казну города. Так, в Самаре и Пензе эта статья приносила гораздо больший доход, чем в Симбирске, где данный вид хозяйственно-финансовой деятельности не получил еще широкого распространения.


Бесспорно, финансовая политика являлась важнейшей составной частью практической деятельности органов самоуправления. Предоставленная законом самостоятельность проявлялась прежде всего в формировании городами собственных бюджетов. Руководимые думами управы определяли основные статьи доходов, следили за их своевременным поступлением в городскую казну, изыскивали новые пути и источники для покрытия быстрорастущих потребностей своих городов.


В соответствии с Городовым Положением местные общественные учреждения несли прямую ответственность перед центральной властью за выполнение задач по содержанию городской полиции, пожарных и воинских частей, тюрем, народного образования, медицинского обслуживания и благотворительных заведений. Благоустройство городов, включавшее в себя мощение улиц и мостов, освещение города, строительство городских сооружений, относилось к самостоятельной сфере деятельности городского самоуправления. Самой обременительной статьей расхода являлась обязанность по содержанию городского управленческого аппарата. В начале 70-х годов, например, затраты на его содержание в средневолжских городах составляли около 42% от всей суммы бюджетных расходов. Однако в дальнейшем отчетливо прослеживается тенденция к акцентированию внимания гласных дум на решении чисто хозяйственных вопросов.


Нужно отметить, что важное значение в социально-экономическом развитии Пензы и Самары имело включение их в общегосударственную железнодорожную сеть. Используя предоставленные законом права, члены местного самоуправления стремились к достижению наибольших экономических льгот от строительства железных дорог для своих городов, а также к снижению причиняемого им ущерба. Это время характеризуется целым рядом преобразований в области городского благоустройства. Были начаты работы по мощению улиц и площадей, построены и введены в эксплуатацию городские водопроводы. В Самаре, в первом из средневолжских городов был решен вопрос о проведении нового типа освещения - электрического. При этом думами и управами использовались различные способы хозяйствования: муниципальный, концессионный, муниципально-концессионный, подрядная система. Изменялся внешний облик городов, являющийся одним из показателей их культурного развития. Большое внимание гласные думы уделяли улучшению работы библиотек, театров, церквей, способствовали открытию новых.


В Самаре, например, эта сфера деятельности получила наибольшее развитие со второй половины 80-х годов. Это было связано с назначением на пост городского головы известного историка и общественного деятеля Алабина П.В. По его инициативе в городе был построен первый театр, открыто несколько новых библиотек и учебных заведений, положено начало работы Публичного музея. Важное место в деятельности городских учреждений занимало в это время попечительство над народным образованием. Несмотря на обязательный характер выполнения, органы общественного управления проявляли самостоятельный интерес к решению этого вопроса. Члены дум и управ заботились об оказании материальной помощи уже функционирующим заведениям и ходатайствовали об открытии новых. Это были прежде всего начальные народные и приходские училища, гимназии, ремесленные школы, а также целый ряд учебных заведений, готовивших специалистов для сельского хозяйства, торговли, промышленности и некоторых других отраслей производства.


Следует отметить также и работу новых органов власти в области общественного призрения и правопорядка. Ими предпринималось немало усилий для прекращения пьянства и нищенства, борьбы с дороговизной, эпидемиями, для развития благотворительности.


Конечно же такая активная деятельность органов городского самоуправления требовала определенной решимости, ведь любой проект должен был быть одобрен губернатором. Поэтому добиваясь принятия некоторых решений, гласные дум подчас вступали в конфликты с представителями административной власти на местах, обжаловали их действия в Сенате и других высших инстанциях. Но иногда такая опека со стороны государства была оправдана, ведь городские думы, состоящие в большинстве своем из представителей зажиточного купечества, подчас своекорыстно относились к благоустройству города, уделяя большее внимание центральной части и "забывая" об окраинах. Также иногда они грешили льготным налогообложением крупных домовладельцев по сравнению с максимально увеличенным сбором для многочисленного торгово-промышленного слоя горожан и т.п. Хотя здесь лишь срабатывал принцип, заложенный в законе: "Который избиратель больше платит, тот и имеет больше прав".


Этот принцип, по мнению В.М.Гессена, был установлен еще Положением 1864 г.: "Как известно, составители Положения 64 года рассматривали земство как преимущественно хозяйственный механизм. С этой точки зрения, они могли, оставаясь последовательными, предоставить избирательное право единственно плательщикам земских налогов, то есть лицам, материально заинтересованным в расходовании земских средств". К началу ХХ века земские и городские органы местного самоуправления накопили достаточный опыт определенной независимости от государственных узаконений, а следовательно, и возможность самостоятельно осуществлять деятельность в хозяйственно-правовой сфере.


На активизацию земской деятельности в начале ХХ в. несомненно повлияла аграрная реформа П.А.Столыпина. После издания Указа от 9 ноября 1906 г. стал развиваться новый вид земской деятельности - экономическое содействие сельскому хозяйству. Правительство добилось вовлечения земских учреждений в переустройство сельского хозяйства. Именно земства проводили значительную часть работы по пропаганде аграрной реформы Столыпина, по оказанию помощи крестьянам, выделившимся на хутора и отруба и т.п. В 1908-1914 гг. земские учреждения предпринимали попытки выйти за пределы Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г., расширить свою компетенцию, создать общеземскую организацию, ведь правительство разрешало проводить только совещания земских учреждений и местные съезды по отдельным хозяйственным вопросам. Пытаясь обеспечить свою независимость от правительственной бюрократии, земства выбрали форму, аналогичную общеземской организации по взаимному страхованию имущества от огня. Это были союзы земств, которые правительство вынуждено было признать, хотя и сохраняло контроль за их деятельностью.


Идея общеземской организации была отчетливо сформулирована в апреле 1911 г. на съезде представителей земств и городов в Ярославле. Однако в рассматриваемый период общероссийское земство так и не было создано. К 1915 г. обозначился кризис самих земств, так как с 1912 г. число дворян сократилось настолько, что правительство опасалось санкционировать выборы земских собраний, поскольку существовала реальная угроза того, что дворяне не сумеют набрать соответствующее Положению 1890 г. количество мест.Высочайшим рескриптом 13 апреля 1897 года предписывалось изыскать средства облегчить тяжелое материальное положение дворянства, вызванное сельскохозяйственным кризисом, чтобы сохранить занимаемое дворянским сословием место, а так же "сообразить меры, коими могли бы быть обеспечены дворянству способы и впредь нести исконно верную службу Престолу и Отечеству".


Однако меры, предпринимаемые правительством, не могли остановить обнищание дворянства и потерю им приоритетного положения в обществе. Устарелость земской избирательной системы была фактом, поэтому существовала необходимость ее скорейшей модификации в соответствии с требованиями жизни. С другой стороны, компетенция земских учреждений в канун Февральской революции распространялась на территории 43 губерний с населением 110 млн. человек, тогда как остальные 51 губернии с населением 61 млн. человек оставались без земств и управлялись по-прежнему правительственными чиновниками.


Необходимость изменения существующей земской избирательной системы наиболее полно отражена в дискуссиях по поводу введения земства в Сибири. Например, И.И.Попов писал: "Что же касается предстоящей работы по выработке проекта земских учреждений в Сибири, то, конечно, в настоящее время не может быть и речи о введении земства на началах Положения не только 1890 г., но, даже, на началах Положения 1864 г. Полное отсутствие поместного дворянства и ничтожное число частновладельческих хозяйств уже само собой исключает организацию выборов на началах сословности или имущественного ценза". В Сибири в 60-х годах прошлого столетия вопроса о введении земского самоуправления не возбуждалось. В восьмидесятые годы XIX века сама идея земского самоуправления была чуть ли не крамольной. Авторы, изучавшие особенности земства в Сибири, а именно И.И.Попов, Н.Н.Виноградский, М.И.Альтшуллер, Н.В.Некра-сов, Е.Г.Шольп, выделяли, по крайней мере, две причины такого отношения к самоуправлению в Сибири.


Во-первых, отсутствие достаточного объема частного землевладения, редкость и малочисленность населения на ее громадных пространствах, господство почти исключительно натурального хозяйства не позволяли собственным силам содержать местное хозяйство. В 1863 году население сибирских губерний и областей (без степного края) составляло 3.141.178 человек, то есть не более 17 человек на квадратную милю. Во-вторых, Сибирь явно подразумевалась колонией, где на фоне отсутствия серьезного влияния крепостного права управление мыслилось сугубо административным. Например, А.Корнилов в своей статье "Вопрос о введении земства в Сибири до Высочайшего рескрипта 3 апреля 1905 года" отмечал: "В истории сибирской администрации можно проследить два главных сменявшихся направления в отношении к ней правительства. Одно из них стремилось, именно в видах обуздания ужасающих злоупотреблений местных начальств, регламентировать и связать их деятельность высшим правительственным надзором. Но благодаря отдаленности Сибири это приводило лишь к чрезвычайной медлительности в вершении всех судебных и административных дел, причем в конце концов правительство оказывалось бессильным дать этим делам сколько-нибудь правильный и законный ход. Другая система состояла в назначении в Сибири особенно доверенных лиц - с титулами наместников или генерал-губернаторов - снабженных особыми чрезвычайными полномочиями. Но эта система на деле приводила лишь к образованию сатрапий и к чрезвычайному развитию административного произвола". Однако, как отмечает М.И.Альт-шуллер, после принятия в 1891 г. решения о проведении Сибирской железной дороги "народонаселение в районе Сибирского пути в 1900 году было 5.846.000 чел., в 1909 году - 8.683.000 чел.", а сам сибирский уклад изменился настолько, что сами представители местной администрации почувствовали насущную необходимость решительного переустройства системы управления сибирскими территориями.


Например, в 1899 г. Иркутский генерал- губернатор А.Д.Горемыкин подготовил два важных представления центральной власти: 1) о своевременности упразднения генерал-губернаторской власти в Сибири; 2) о необходимости распространения на Сибирь земских учреждений. А.Д.Горемыкин, например, отмечал, что "заведование земским хозяйством административными и полицейскими органами, обремененными прямым своим делом и притом не связанными с нуждами и бытовой жизнью местного населения тем затруднительнее для них, что число разнообразных и часто весьма сложных дел, поступающих в губернские управления и требующие коллегиального рассмотрения, столь велико, что действительное их обсуждение нередко становится невозможным и члены губернских управлений едва успевают прочитывать и подписывать журналы, составленные в канцеляриях этих управлений".


В 1902 г. по инициативе статс-секретаря С.Ю.Витте созданы Сибирские уездные и губернские комитеты. В этих комитетах были внимательно обсуждены и, как правило, разрешены в утвердительном смысле следующие вопросы: 1) о необходимости устранения особой системы утверждения гласных от крестьян, введенной Положением о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 года; 2) о важности и желательности введения наряду с уездными и губернскими земствами также и мелкой земской единицы; 3) о необходимости предоставить лицам крестьянского сословия в Сибири права быть избранными на должности как членов, так и председателей уездных управ; 4) о необходимости значительных поправок в избирательной системе, установленной Положением 12 июня 1890 г., в частности, учета требований о допущении к участию в выборах (активных и пассивных) лиц либеральных профессий, обладающих известным образовательным цензом, но не владеющих установленным имущественным цензом.


Затем, в соответствии с Высочайшим Указом Императора Николая II от 12 декабря 1904 г. "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка" Иркутский генерал-губернатор П.И.Кутайсов получил предписание приступить к разработке вопроса о введении земского самоуправления как важного института участия представителей населения в руководстве земским хозяйством на плодотворных началах общественной самодеятельности.


3 апреля 1905 г. Высочайшим рескриптом Императора Николая II на имя графа П.И.Кутайсова был поставлен вопрос о распространении земства на четыре сибирские губернии: "Назревшим потребностям не отвечает более действующий в Сибири порядок заведования земским хозяйством, и Я признал за благо заведование это в пределах иркутского военного генерал-губернаторства в губерниях Тобольской и Томской образовать на плодотворных началах общественной самодеятельности, обеспечивающих своевременное удовлетворение непрерывно нарастающих запросов жизни".


Этот рескрипт дал основание для замечательного свойства процесса Сибирского земского движения, то есть участию в нем общественных проектов. Авторы всех проектов стремились учесть особенности региона Сибири, которые должны, по их мнению, отразиться на местном самоуправлении, для чего необходимо отразить в законопроекте о введении земства в Сибири этнографических, экономических, общественно-правовых, историко-географических и иных специфических условий. С другой стороны, данные проекты представляют несомненный интерес, так как в них четко прослеживается критическая оценка земских учреждений, уже существовавших в Европейской России на протяжении 40 лет, но не обеспечивающих реальной самодеятельности населения. Количество проектов введения земского самоуправления, изданных в 1905 году, по подсчетам Акерблома, доходило до 17 единиц.


Одним из первых был "Проект общих положений об областной думе и местном самоуправлении в Сибири", который был напечатан в журнале "Право" N 39 за 1905 г. Этот проект был выработан в Томске в апреле и дополнен в августе 1905 г. При выработке этого первого проекта составители имели перед собою лишь земское положение 1864, 1890 и 1903 г. и доклад и проект г. Шольпа красноярскому комитету о нуждах сел.-хоз. промышленности и томскому юридическому обществу". Согласно этому проекту сибирского местного самоуправления, Сибирь как обособленная область нуждается в организации областного самоуправления в форме Сибирской областной думы, самостоятельно решающей все местные нужды и вопросы хозяйственные, социально-экономические, просветительные и т.п. Хотя в комиссии Сибирской группы депутатов 2-ой Государственной Думы по выработке оснований земского положения для Сибири, например, высказывались соображения об образовании нескольких более крупных, чем губернское земство, Сибирских земских единиц, а не одной только единой для всей Сибири областной земской единицы. Проектом предполагалось необходимым разграничить предметы ведения между центральным и местными органами самоуправления. Согласно ст.2 данного проекта: "Ведению местных органов самоуправления должно подлежать все, что законом не предусмотрено ведению центральных органов; местным органам самоуправления должна быть предоставлена широкая свобода инициативы и свобода действий во всем, что по точному смыслу закона не изъято из их ведения. Во всяком случае в ведение областной сибирской думы должно быть передано: а) местное бюджетное право; б) народное образование; в) народное здравие; г) общественная безопасность; д) местные пути сообщения; е) право участия в становлении тарифов; ж) право пользования и распоряжения всеми землями области, составляющими часть общегосударственного фонда с лесами, водами и недрами; з) определение порядка землепользования в связи с переселенческим вопросом; и) инородческий вопрос".


Заключение комиссии данной группы, а также Иркутский и Томский проекты предусматривали широкую постановку вопроса о Сибирском областном земстве, наделенном функциями законодательства. Наиболее популярным являлся Томский проект. Данный проект был составлен редакционной комиссией Томского юридического общества и затем дополнен соединенными советами шести обществ: юридического при Томском университете, западно-сибирского сельскохозяйственного, попечения о народном образовании, вспомоществования учащим и учившим, практических врачей в Томской губернии и Томского отделения Русского Технического общества. 5 мая 1905 г. на собрании советов этих шести обществ проект был утвержден. Согласно Томскому проекту к "предметам ведомства земских учреждений" следует относить: "Ст.25.1) заведование земскими повинностями; 2) заведование земскими капиталами и имуществами; 3) заведование продовольственным делом; 4) охранение народного здравия;

5) заведование ветеринарным делом; 6) заведывание содержимыми на средства земства начальными и низшими учебными заведениями (общеобразо-вательными и профессиональными), а равно учреждениями внешкольного образования во всех отношениях - хозяйственном, административном и учебном; открытие средних и высших учебных заведений; заведование содержащимися на средства земства средними учебными заведениями; участие в заведовании открываемыми на средства земства высшими учебными заведениями путем назначения выборных представителей в советы оных; 7) организация юридической помощи населению; 8) организация агрономической помощи населению; 9) организация мелкого кредита; 10) организация мелиоративного кредита; 11) организация земского страхования; 12) заведование всеми находящимися на территории земских округов путями сообщения (водными, земскими железнодорожными, шоссейными и др.), кроме казенных и частных железных дорог, а также участие через представителей в заведовании казенными и частными железными дорогами и в выработке железнодорожных тарифов; 13) заведование земской почтой; 14) заведование переселенческим делом и земельным устройством крестьян и инородцев; 15) заведование делом общественной безопасности; 16) заботы о предупреждении и тушении пожаров и попечение о лучшем устройстве селений; 17) попечение о развитии торговли и промышленности; 18) попечение об общественном призрении; 19) производство статистических, естественно-исторических и других научных исследований; 20) участие в отправлении правосудия в пределах земских округов (состав-ление списков присяжных заседателей, выборы волостных и мировых судей, участковых и почетных); 21) удовлетворение в установленном порядке возложенных по закону на земство потребностей гражданского и военного управления; 22) заведование делами, отнесенными к компетенции земства на основании особых законоположений".


В Томском проекте интересно раскрыто понятия "степень власти" земских учреждений (ст.27-32). Содержание понятия "степень власти" включает ряд прав, принадлежавших, согласно проекту, органам местного самоуправления. В их числе: а) право издания земскими учреждениями без предварительной цензуры книг, брошюр, журналов и статей; б) право всех земских учреждений ходатайствовать об издании новых законов через областное собрание; в) право земских собраний издавать обязательные для местных жителей постановления; г) право земских собраний на предварительное обсуждение законопроектов. Перечисленные права свидетельствуют о том, что земские учреждения наделялись властными полномочиями. Более того, обязательные постановления земских собраний и все вообще распоряжения органов земского самоуправления, в случае необходимости в мерах принудительных, приводились в исполнение земской полицией (в городах - городской полицией), и для этого не требовалось решения суда. Земская полиция содержалась за счет земских учреждений, назначалась земскими управами и находилась в распоряжении последних. О широте власти земских учреждений можно судить и по формулировке в Томском проекте вопроса о надзоре над земскими учреждениями: "Ст.33. Земские учреждения в кругу предоставляемых им дел действуют самостоятельно. Ст. 34. Правительству, в лице губернатора и министра внутренних дел, принадлежит надзор за законностью действий земских учреждений. Ст. 35. Все постановления земских собраний волостных,уездных и губернских представляются в копиях к Губернатору, а постановления областного собрания - Министру внутренних дел. Ст. 36. Постановления земских собраний входят в законную силу, если не преследуют возражений со стороны губернатора в течение одной недели, а со стороны министра внутренних дел - в течении одного месяца во дня получения копий постановления". Специфической чертой Сибирских проектов являлось стремление привлечь все без исключения население к участию в местном самоуправлении. По мнению Альтшуллера, основанием для этого было преобладание крестьянства в сибирском народонаселении. В доказательство своей точки зрения он приводит следующие данные: "Состав сибирского населения по занятиям в 1911 г. показывает, что преимущественное занятие жителей - сельское хозяйство. Из 1000 жителей занято в Сибири: сельским хозяйством 802; обрабатывающей промышленностью, горным и другими промыслами 76; частной службой 39. ... Превалирующая масса крестьянства весьма знаменательна в том отношении, что говорит о солидарности 90% всего сибирского населения. Сибирское земство, по-видимому, не будет знать того разграничения интересов, которое было и есть в земских губерниях Европейской части, где приходят в столкновение два класса: крестьяне и землевладельцы-дворяне". Демократичность будущего земского самоуправления в Сибири, как неотъемлемое свойство самого строя сибирской жизни, не знающей ни привилегированных сословий, ни крупного частного землевладения, отстаивается и комиссией Сибирской группы 2-ой Государственной Думы: "Широкий демократический принцип должен быть положен в основу именно в силу демократичности самого строя сибирской жизни ...Вся история Сибири есть история народной самодеятельности, и в силу этого демократический принцип, вошедший в плоть и кровь сибиряка, должен явиться основой местного самоуправления".


Демократичность эта достигается только всеобщим избирательным правом - прямым, равным, с закрытой подачей голосов, хотя и возможны отступления в виде временной меры для отдаленных районов. И тем не менее, правилом всех сибирских проектов местного самоуправления становится исключение из категории лиц, обладающих активным избирательным правом по выборам в земские учреждения, кандидатов, занимающих полицейские должности, а также членов прокурорского надзора. В "Протоколе совещаний представителей городов, крестьян и бурят по вопросу о земской реформе в Сибири, происходивших в г.Иркутске с 31 октября по 6 ноября 1905 года" (Иркутск. 1905) однозначным было мнение о необходимости признания лишенными избирательного права: 1) лишенных прав и ограниченных в правах по решению суда, с участием присяжных заседателей; 2) чинов прокурорского надзора; 3) чинов полиции при настоящем ее устройстве; 4) служителей духовенства; 5) лиц, состоящих на действительной военной службе. Помимо этого, по сравнению с существовавшим в рассматриваемый период земским состоянием Европейской России, Томский проект признает новый орган местного самоуправления - специальные комиссии (училищно-медицинскую, статистическую, агрономическую и др.), которые могут быть образованы земскими собраниями.


Конечно же, Сибирские проекты в принципе не отвергали контроля и надзора над местным земским самоуправлением со стороны государственной администрации, но их виды, предполагаемые по проектам земств в Сибири, отличались от тех видов контроля и надзора, которые установлены были для земских учреждений Европейской России. Одним из последних проектов был Иркутскй проект, который на "Совещаниях представителей городов, крестьян и бурят по вопросу о земской реформе в Сибири, происходивших в г.Иркутске с 31 октября по 6 ноября 1905 года". По мнению Акерблома, он заключал в себе "сводку всех проектов по земскому самоуправлению, выработанных до того времени, или по крайней мере имевшихся в распоряжении собравшихся в Иркутске лиц. "Между прочим здесь были заслушаны: доклад Г.А.Шахматова, протоколы Верхоленского и Балаганского съездов представителей крестьян и инородцев, проект Балаганской городской комиссии, протокол Абаканского волостного схода, напечатанный в N 165 "Сибирского Вестника" 1905 г., и статья г.Голубева "Нужно ли земство в Сибири"; кроме того, членами иркутского совещания были взяты для ознакомления: 1) "Проект основных начал", выработанный соединенными советами томских обществ (Том-ский проект), 2) протокол заседаний общего съезда бурят Иркутской губернии, 3) проект балаганских бурят, 4) брошюра "Самоуправление и земство" Белоконского и 5) издание "Донской речи": "Что такое земство и что оно делает" г.Голубева, а также брались имевшиеся проекты частных лиц и совещаний". Проекту представителям государства может быть предоставлено только право наблюдения за законностью, при этом органы самоуправления не могут находиться в подчиненном положении к органам администрации. И те и другие по объему власти должны быть равны и недоразумения между ними должен решать суд. Причем здесь имеются в виду не общие судебные установления, а специальный выборный административный суд. Иркутский проект расширил степень власти земских учреждений: "О степени власти земских учреждений. 1) Земство имеет право облагать себя налогами на земские потребности; эти налоги устанавливаются земскими собраниями и ничьему утверждению не подлежат. 2) Земство пользуется всеми правами юридического лица. 3) Земским собраниям принадлежит право, в пределах их компетенции, издавать обязательные постановления, приводимые в исполнение, в случае необходимости, принудительно земской полицией. 4) Земским собраниям предоставляется определять минимум (меньший размер) дохода, подлежащего обложению налогом, и освобождать от уплаты лиц, имеющих доход ниже этого минимума. 5) Государственные земли вместе с недрами и лесами и рыболовными и другими водами должны перейти во владение и заведование земских учреждений. ... 9) Земским собраниям предоставляется право ходатайствовать об издании новых законов и изменении старых. 10) Каждое земство, в пределах своего ведомства, совершенно самостоятельно".


Отличительной чертой Иркутского проекта являлась разработка оснований для организации земской полиции: "1) Число полицейских агентов и размер вознаграждения, назначаемого им, устанавливаются земским собранием. 2) В виду общегосударственного значения некоторых полицейских обязанностей, расход на полицию возмещается в той доле, которая будет определена законодательным порядком. ... 6) Волостная полиция назначается волостной земской управой; уездные полицейские комиссары избираются уездным земским собранием".


В Томском проекте тоже содержалось предположение что полиция переходит в ведение земских учреждений (о чем уже упоминалось выше). Этот акт придал бы земствам Сибири ту самостоятельность, которой не располагали органы местного самоуправления в Европейской части.


Одним из самых серьезных вопросов по организации местного самоуправления в Сибири был вопрос о вычленении низшей единицы такого самоуправления. Несмотря на разнообразие в подходах и в конкретных способах решения данной проблемы, основные идеи общественных проектов можно сформулировать следующим образом: 1) В целях достижения необходимой близости земской организации к населению необходимо раздробить каждый уезд на несколько волостных самоуправляющихся в хозяйственном отношении территорий, то есть местное управление Сибири должно быть территориальным; 2) Иркутский проект предусматривал установление самой мелкой земской единицы, к органам которой относились сельские сходы и сельские управы; 3) Было признано менее обременительным и более реальным иметь на местах выборных агентов волостных ведомств; на сельское общество возлагалось решение общих насущных проблем на основе заключения временных и постоянных союзов соглашений); 4) Низшая земская единица должна быть оптимальной по количеству населения и размерам территории. Если на территории селения проживает компактно более 2 тыс. человек, то оно должно выделяться в самостоятельную волостную единицу на основе учета такого признака, как разнообразие собственных интересов населения; 5) С волостных земских органов предлагалось снять все разнообразные и обременительные обязанности, которые не относились к области хозяйственно-обществен-ных и переложить их на органы правительственной власти; 6) При этом низшая земская единица должна обладать достаточной властью, ведь если низшая земская единица организована правильно и соответственно требованиям жизни, то и сама жизнь потечет правильнее, и легче будет организовывать высшие земские единицы.


Суммируя вышеизложенное отметим, что вопросы, которые требовали теоретического осмысления при организации местного самоуправления во второй половине XIX - начале ХХ вв., не потеряли своей актуальности и сейчас. Опыт формирования местного самоуправления в России в этот период, особенно его региональные особенности, являются необходимой базой для развития органов общественного территориального самоуправления, в связи с реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, с переходом от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам правления.


СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ


Государственная власть и деформация местного самоуправления в советский период


После Октября 1917 г. в стране был взят курс на централизацию управления. Наркомат по делам самоуправления просуществовал всего лишь три месяца - с декабря 1917 по март 1918 гг. К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Местное самоуправление предполагает децентрализацию власти, что вступало в противоречие с практическими задачами "государства пролетарской диктатуры".


Централизация власти имела внешние (необходимость защиты молодого государства от внешних врагов) и внутренние причины (обострение классовой борьбы). Централизация защищалась во имя государственного порядка и общественного спокойствия. Парадокс заключался в том, что по мере сокращения число, лиц, заинтересованных в поддержании данного государственного и общественного строя, централизация управления усиливалась. Централизации способствовало также упразднение частного сектора.


В.Беляев в 1927 году отмечал, что "степень централизации государственного аппарата пролетарского государства прямо зависит от степени обобществления хозяйства... и усиливается вместе с ростом обобществленного хозяйства". На всех этапах развития советского государства - от Октябрьского (1917) переворота и до становления развитого социализма - в соответствии с учением В.И.Ленина о Советах как о наиболее совершенных носителях идеи социалистической государственности, в нормативных актах и на практике жестко реализовывалась идея единой системы организации власти в центре и на местах. По утверждению Ленина, трудящиеся не знают над собой иной власти, кроме власти их собственных объединений. Советы в целом рассматривались как институт народного самоуправления, а представительные органы государственной власти - главное звено социалистического самоуправления народа. Именно в русле этой политической системы, по мнению теоретиков марксизма-ленинизма, и должна функционировать местная власть, как власть самоуправляющаяся и непротиворечиво развивающаяся на благо интересов народов.


Реализацию ленинского учения о Советах можно проследить на развитии конституционно-правовых и иных важнейших нормативных актов, принятых в период с октября 1917 г. до распада Союза ССР.


В числе первых актов Советского государства было Обращение II Всероссийского съезда "К рабочим, солдатам и крестьянам" (25 октября) и принятое на другой день Обращение "О полноте власти Советов", 28 октября 1917 г. опубликовано Постановление II Всероссийского Съезда Советов "О Совете Народных Комиссаров". В этих документах, являющихся по существу актами конституционного значения, подчеркнуты главные идеи государственного переустройства страны: отстранение комиссаров Временного правительства от дел и управления, переход всей полноты власти в центре и на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В центре был образован Совет Народных Комиссаров, контроль за деятельностью которого возлагался на Съезд Советов и Всероссийский Центральный исполнительный комитет.


Идея слома старой государственной машины проводилась в жизнь неукоснительно. В январе 1918 года последовал циркуляр Наркомата внутренних дел "Об организации местного самоуправления", который правильнее было бы назвать о ликвидации местного самоуправления. Предписывалось, что Советы должны подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения. Специальные комиссары, направлемые центром, имели задачу ликвидировать ранее существовавшие органы местной власти (включая и земские учреждения) на уездном и волостном уровнях и "побуждать местные Советы овладевать аппаратом местного управления, захватывая все правительственные и иные учреждения, подчиняя себе все стороны местной жизни".


Одновременно с формированием органов местной власти на местах, начала проводиться линия прямого и непосредственного подчинения всех звеньев Советов снизу вверх, в первую очередь, по таким важным сторонам жизни, как экономика и финансы. Созданный в декабре 1917 г. Высший Совет народного хозяйства при Совнаркоме напрямую руководил экономическими и финансовыми подразделениями местных Советов, которые одновременно являлись местными органами ВСНХ.


Теоретические дискуссии начала ХХ в. по вопросам общественной теории самоуправления, определяя природу последнего, исходили из противопоставления "общества" и "государства". Так называемая общественная теория самоуправления основывалась на признании двух обособленных и самостоятельных сфер общения людей, различие между которыми базировалось на различии их целей. Государство преследует цели политические - установление порядка, обеспечение внешней и внутренней безопасности. Общество ставит себе цели культурные - служение личности путем поднятия духовного развития и доставления ей материального благосостояния. Государство, преследуя цели политические, стесняет свободу личности; господствующее начало в общественном управлении - волюнтаризм. Государство и общество, имея различные цели, создают свои собственные учреждения для достижения этих целей; к числу общественных учреждений, преследующих не государственные, а культурные общественные цели, относятся все объединения, в которые вступают люди для достижения этих целей и в которых проявляется свободная общественная инициатива и самодеятельность, а именно, благотворительные и просветительные общества, профессиональные союзы, а также органы самоуправления.


Таким образом, органы местного самоуправления как юридические лица признавались особыми субъектами публичных прав. Как таковые они, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им и не теряют своей обособленности, в то время как правительственные учреждения являются только органами государства, осуществляют его права и не имеют "обособленного юридического бытия".


Государство Советов провозгласило проведение начал народовластия и в области внутреннего государственного управления. Но в этом случае ход политической жизни и работа государственной машины должны были бы определяться не сверху, а снизу, что противоречило жесткой централизации власти. Данное противоречие на всем протяжении существования государства Советов разрешалось в сторону централизации власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Все Советы сверху донизу выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, допускающий формально самоуправление мест, но в действительности приводящий к жесткой централизации и концентрации государственной власти.


В январе 1918 г. состоялся III Всероссийский Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Этот съезд объявил Россию Республикой Советов. Вся власть в центре и на местах объявлялась принадлежащей Советам. В специальной резолюции "О федеральных учреждениях Российской республики" съезд в общем плане регламентировал образование и деятельность высших органов власти, их взаимоотношение с местными органами, порядок регулирования и разрешения возникающих разноглавий. Было поручено ВЦИК подготовить Конституцию Российской Федеративной Республики.


Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 г. закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Согласно ст.10-12 данной Конституции к местным органам власти относились областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях создавались Советы депутатов и их исполкомы. Причем, согласно ст.57, "в тех местностях, где это будет признано осуществимым, допускается решение местных дел непосредственно собранием избирателей данного селения". Конституция не определила конкретно компетенцию разных уровней местной власти, указав ее цель, - "объединение всей советской деятельности в пределах данной территории". При этом подчеркивалось, что главное - "проведение в жизнь всех постановлений советской власти (ст.6-1). Выдерживался классовый подход допуска граждан во властные структуры: "Вся власть в РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах (ст.11).


На всем протяжении существования Советской власти подчеркивалось, что Конституция 1918 года - самая демократичная в мире, хотя эта Конституция закрепила диктатуру пролетариата, в ней нашла отражение идея союза рабочего класса и крестьянства при руководящей роли рабочего класса.


Конституция СССР 1924 г. зафиксировала факт образования союзного государства, определила структуру и полномочия его высших органов и, в общем плане, правовое положение (суверенные права) союзных республик. Она практически не затрагивала вопросов деятельности местных органов власти, отнеся их к нормам республиканских конституций. В то же время союзные органы приняли целый ряд актов, которыми по существу и определили реальные полномочия Советов всех уровней.


Принятая на основе союзной Конституция РСФСР 1925 г. практически не изменила прежние нормы, регулирующие положение и компетенцию местных органов власти.


Местные органы управления, как и раньше, формально представляли Советы с исполкомами и их президиумами, строящиеся по территориальному принципу (районные, областные, окружные). Им формально предоставили широкие права в решении местных дел: хозяйственных, финансовых, контрольных и т.д. Срок полномочий у всех Советов был продлен до 1 года. С 1925 г. городские Советы стали создаваться во всех городах и рабочих поселках. Норма представительства зависела от численности населения. Руководящим органом горсовета был выборный Президиум (до 11 человек), который с 1928 г. стал исполнительным органом Пленума горсовета (1 раз в месяц). Горсоветы получили право утверждения городского бюджета и отчета о его исполнении, рассмотрения плана работ пленума и секций, избрания делегатов на съезды Советов (уездные, окружные, губернские, областные, краевые). Горсоветы не имели отделов (все хозяйственное управление было в руках соответствующих исполкомов), а образовывали секции: коммунального хозяйства, финансово-бюджетную, народного образования, здравоохранения, торгово-кооперативную, РКИ. С 1928 г. в городах с населением более 100 тыс. чел. образовывались районные Советы.


Сельсоветы получили право создавать комиссии и секции. Советы в деревне стали одним из инструментов проведения насильственной коллективизации в конце 20-х - начале 30-х годов. При них появились производственные совещания с руководителями колхозов и совхозов, батрацко-середняцкие группы. С 1931 г. сельсоветам предоставлено право принятия обязательных постановлений и наложения административных взысканий. В целом наблюдался процесс сокращения и укрупнения сельсоветов.


Практика показала, что СССР фактически был создан не как федеративное, а как унитарное централизованное государство, в основу которого был положен партийно-административный принцип построения.


Это нашло отражение и в принципах построения Союза ССР, и в сохранении антидемократической избирательной системы, и в отсутствии механизма контроля за законностью действий центральных органов. Это проявлялось и в противоречивости самой Конституции СССР 1924 г.


Так, по ст. 1 Конституции все существенные полномочия в области законодательной и административной власти прямо передавались союзным органам (внесение поправок в Конституцию, судебное законодательство, основы общего планирования экономики и т.п.). Однако, республики не могли даже приостановить решения союзных органов власти. По ст. 19, 20 Конституции ЦИК СССР получил исключительные права по отношению к членам федерации и даже многим союзным структурам. Его решения были обязательны на всей территории СССР, он мог отложить созыв Советов СССР, отменить постановления и решения Президиума ЦИК СССР, акты СНК СССР, съездов Советов и ЦИК союзных республик. Таким образом, высшие органы республик попали в жесткое подчинение Москве. Их законодательная и исполнительная деятельность могла быть легко парализована. Несмотря на провозглашенное "право выхода" республик из Союза, отсутствовал правовой механизм его реализации.


Прослеживалось усиление централизации экономической политики через ВСНХ. Большинство республиканских наркоматов фактически являлись филиалами союзных (в том числе ОГПУ). При этом 4 из 6 наркоматов "двойного" подчинения ведали экономическими делами. Процесс "осоюзи-вания" наркоматов постоянно нарастал.


Однако самое главное заключалось в том, что принятие наиболее важных политических решений, их реальное обсуждение происходило за пределами конституционной системы. Все союзные и республиканские органы фактически выполняли директивы Секретариата ЦК и Политбюро ЦК ВКП(б), опиравшихся на территориально-производственную сеть местных парторганизаций.


Кроме того, осуществлялся прямой контроль за деятельностью всей советской администрации через систему ЦКК-ГПУ-РКИ. В реальной политической жизни съезды и пленумы партии постепенно оттесняют съезды Советов на второй план. Январский Пленум ЦК ВКП(б) 1933 г. вынес постановление об организации политотделов в МТС и совхозах, что должно было политически их укрепить и положительно отразиться на перестройке работы сельских Советов и районных исполнительных комитетов. В последующие два года в политотделы МТС было направлено 17 тыс. чел., в политотделы совхозов 8 тыс. чел.


XII съезд ВКП(б) открыто признал диктатуру партии в государстве, государственных органах, хозяйственной деятельности. ХII cъезд партии постановил повысить роль и обязанности местных областных, краевых, республиканских органов власти. Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР "предложил" ЦИК союзных республик "... обязать исполнительные комитеты перестроить свою массовую работу на основе развертывания секций и депутатских групп, как основных форм вовлечения масс в работу Советов, все более превращая секции и группы в массовый аппарат по осуществлению политики партии и правительства". Закон устанавливал перечень секций при городских и районных советах: 1) промышленная, 2) коммунальная, 3) финансовая, 4) народного образования, 5) здравоохранения, 6) общественного питания, 7) торгово-кооперативная, 8) пригородного хозяйства, 9) транспорта, 10) связи, 11) революционной законности, 12) обороны. При сельских советах устанавливались секции: 1) полеводческая, 2) животноводческая, 3) культурно-просветительская,

4) благоустройства, 5) финансовая, 6) торгово-заготовительная, 7) дорог и связи, 8) революционной законности, 9) обороны. Основной задачей секций являлось вовлечение трудящихся в практическую работу по отдельным отраслям социалистического строительства.


Постановление ЦИК Союза ССР предусматривало организацию на всех предприятиях, новостройках, лесоразработках, в колхозах, совхозах, МТС, учреждениях, при наличии в них хотя бы одного депутата Совета или кандидата в депутаты, депутатских групп, объединяющих советский актив вокруг депутатов. В тех городах, в которых насчитывалось свыше 100 тыс. жителей, организовывались подрайонные (при наличии районных Советов) или участковые (при их отсутствии районных) депутатские группы, объединяющие депутатов по месту жительства. Основной задачей этих депутатских групп являлась мобилизация производственного актива из ударников для выполнения производственного плана предприятия, колхоза, совхоза.


Вышеприведенные факты свидетельствуют, что наблюдался закономерный процесс централизации органов власти и управления теперь уже в рамках "красной империи", формирование которой завершилось в 30-е годы.


В это время стала формироваться сложная бюрократическая, многозвеньевая система управления: наркомат, главк - комбинат - трест - заводоуправление - цех. Завершился переход от экономических методов управления к административным. Кроме наркоматов при СНК СССР появились главные управления и иные самостоятельные ведомства. С 30-х годов большинство республиканских предприятий перешло в союзное подчинение. С 1936 г. хозяйственное планирование стало прерогативой высших общесоюзных органов, непосредственно - Государственной плановой комиссии (Госплан) при СНК СССР. Она готовила для правительства перспективные, годовые и квартальные планы. Контроль за их исполнением на местах осуществляли уполномоченные Госплана СССР. Мелочная регламентация путами связала всякую хозяйственную деятельность руководителей предприятий, превратила их в простых исполнителей. В январе 1930 г. органы статистики (ЦСУ СССР) перестали быть самостоятельными, их присоединили к Госплану. Подлинная информация о положении в стране стала привилегией высшего руководства.


Централизованное управление сельским хозяйством после коллективизации, до и после войны строилось по территориально-производственному принципу и состояло из 5-ти ступеней: колхоз, совхоз - районный отдел сельского хозяйства - областное управление - наркомат (министерство) республики - Наркомзем (Министерство сельского хозяйства СССР). Централизация охватила все сферы хозяйственной и культурной жизни. Появился ряд общесоюзных ведомств в тех отраслях, где раньше их не было: Наркомат юстиции, Наркомат здравоохранения, Всесоюзный комитет по делам высшей школы, Всесоюзный комитет по делам искусств при СНК СССР. Профсоюзы окончательно превратились в государственное ведомство, поскольку к ВЦСПС перешли аппарат и функции ликвидированного в 1933 г. Наркомата труда. В 1935 г. решением Правительства уничтожена система потребительской кооперации (Центросоюз). Ее торговую сеть и предприятия общественного питания передали Госторговле и Наркомпищепрому. В начале 30-х годов были ликвидированы все самостоятельные общественные организации, творческие союзы. Некоторые из них были подчинены наркоматам по профилю деятельности.


Вся система управления через ведомства строилась на принципах единоначалия и бюрократического централизма. На этом фоне статьи Конституции 1936 г. представляли собой лицемерное декларирование советской "демократии". Формально было введено всеобщее избирательное право с 18 лет, но выборы превратились не в выражение политической воли, а в обряд лояльности режиму, о чем свидетельствуют данные, приводимые в книге "Очерки по истории органов советской государственной власти": "В Ташкенте менее чем за два часа проголосовали все 100% граждан, занесенных в списки Сталинского избирательного округа, где баллотировался товарищ Сталин. С огромным подъемом прошло голосование за товарища Сталина в Москве, где уже к полудню проголосовали все 100% избирателей Сталинского избирательного округа. Такая же картина наблюдалась во всех концах нашей страны".


Права советских граждан не были гарантированы из-за отсутствия механизма их реализации. Рабочие, колхозники, служащие попали в такую зависимость от администрации, которой не было до 1917 г.: трудовые книжки, ликвидация негосударственных профсоюзов, ограничение свободы передвижения в результате введенной в 1932 г. полицейской паспортной системы, позднее запрет на свободное увольнение, драконовские наказания за малейшее нарушение дисциплины, уравнительная оплата труда и т.п.


Конституция формально разделила органы власти и управления на высшие и местные. Однако в целом шла перестройка аппарата в сторону централизации. Ликвидированы съезды Советов, единственным высшим общесоюзным органом государственной власти с "законодательными" функциями стал Верховный Совет СССР. Правительство - СНК СССР- утратило законодательные функции и стало высшим коллегиальным исполнительно-распорядительным органом, в который входили наркомы, председатели Госплана, Комиссии советского контроля, Комитета по делам искусств, Комитета по делам высшей школы и Госбанка. Во главе правительства стоял председатель СНК, который руководил деятельностью наркоматов по осуществлению хозяйственных планов, госбюджета, обеспечению общественного порядка и т.п. При правительстве действовал экономический совет, осуществлявший оперативное хозяйственное руководство и контроль, решавший вопросы цен, труда и зарплаты.


Конституция ограничила права республик в области законодательства: изъяты право издания кодексов, законодательство о суде, право на решение вопросов по трудовому законодательству и административно-территориальному устройству. Верховный Суд СССР мог теперь отменять решения судов союзных республик, но сам был лишен функции надзора за соблюдением Конституции и толкования законов.


С 1936 г. областные, районные, сельские и городские Советы стали работать постоянно и называться Советами депутатов трудящихся. Съезды Советов были отменены. Однако исполкомы не стали высшими органами власти на местах, а превратились в исполнительно-распорядительные органы по руководству хозяйственными и культурными делами. Выборы Советов и их деятельность контролировались партийными органами. Конституция 1936 г. фактически уже закрепила диктатуру ВКП(б), которая объявлена ядром общественной и государственной организации (ст. 26).


Таким образом, Конституция 1936 г. являлась ширмой для жесточайшего тоталитаристского режима, ярким отражением которого явился небывалый террор карательных органов.


В 1939 г. были избраны местные Советы первого, после Великой Отечественной войны созыва, в 1947-48 гг., прошли выборы второго созыва, в 1950 г. - выборы третьего созыва. Затем в соответствии с Конституцией выборы производились каждые два года. За это время постоянно росло количество депутатов. В 1939 г. было избрано 1277 тыс. депутатов, а в 1959 (седьмого созыва)- 1801 тыс. депутатов. Д. Златопольский также признает, что "среди депутатов Советов седьмого созыва было 811 598 членов и кандидатов в члены КПСС, что составляло 45% всех депутатов; соответственно беспартийных насчитывалось 990 065 депутатов, или 55%". При этом не упоминается, что на руководящие должности утверждались только члены партии.


В 1947-48 годах в Конституцию были внесены изменения, усилившие компетенцию союзных органов (об образовании новых автономных областей, утверждении отчета об исполнении госбюджета, установлении основ законодательства о браке и семье, денонсации международных договоров СССР и т.п.). Резко возросла роль Президиума Верховного Совета СССР по сравнению с другими органами, особенно в вопросах совершенствования законодательства и контроля за правительством. В марте 1946 г. все функции управления формально перешли к правительству, которое стало называться Советом министров СССР (наркоматы стали называться министерствами). В реорганизации министерств наблюдалось два процесса: с одной стороны - разукрупнение, с другой - укрупнение (в 1953 году вместо 24 стало 11 министерств). При сохранении чисто бюрократического управления разукрупнение усиливало специализацию, вело к разрастанию аппарата и штатов, а укрупнение с целью сокращения расходов на аппарат вело к разбуханию министерств и потере оперативности управления.


Усилилась специализация полицейско-карательных органов. Они лишились хозяйственных функций и образовали два самостоятельных ведомства: Министерство государственной безопасности (МГБ) и Министерство внутренних дел (МВД). Небольшие изменения затронули и партийные органы. В 1946-1952 гг. была расширена и уточнена номенклатура должностей ЦК ВКП(б), ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов. С ХIХ съезда (1952) партия стала называться Коммунистической партией Советского Союза (КПСС), причем ЦК КПСС увеличился в 2 раза (232 чел.).


После смерти Сталина в марте 1953 г. в развитии государственного аппарата наблюдались две тенденции: с одной стороны, стремление ослабить жесткий бюрократический централизм с целью пробудить инициативу чиновников и населения, повысить эффективность управления и хозяйствования, с другой - попытка сохранить традиционную систему управления. Борьба этих двух тенденций внутри номенклатуры была главной пружиной всех реорганизаций госаппарата вплоть до распада Союза.


Стремление ослабить жесткий централизм, но в то же время не допустить децентрализации и распада власти приводит некоторых исследователей, например Блинова В.С. и Шестова Н.И., приводит к мысли, что нельзя говорить о полном отсутствии у органов местного управления самостоятельности в решении местных дел, равно как нецелесообразно наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при самой строгой централизации власти органы, обладающие соответствующими полномочиями по осуществлению конкретных функций, обладают относительной самостоятельностью действий, пусть и в определенных рамках.


При этом обладание органами местного самоуправления относительной, но не абсолютной самостоятельностью, не следует рассматривать как ущемление их прав. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, создает почву для всякого рода злоупотреблений и т.п.


В юридической литературе в 60-80-е годы господствующей была точка зрения, согласно которой буржуазное местное самоуправление в силу его обособления от государственной власти играет роль совещательных органов при действительно полновластных агентах центрального правительства, назначаемых центром и только ему подчиняющихся. Поэтому взгляды некоторых ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов. Признание местных Советов органами государственной власти требовалось как единственно возможное решение проблемы взаимоотношений центра и мест, ибо только в таком случае, как утверждалось, исключается противопоставление государственной власти в виде агентов центрального правительства на местах местному выборному самоуправлению, что характерно для западных стран.


Поэтому в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Все Советы сверху донизу выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, допускающий формальное самоуправление мест, но в действительности приводящей к жесткой централизации и концентрации государственной власти. Для литературы 60-80-х годов характерно трактовка государственной власти СССР как власти народной. Например, Д.Златопольский отмечал, что "теория социалистического народовластия исходит из единства власти и вместе с тем из разнообразия форм ее существования. К их числу относятся: государственная власть, государственное управление, судебная деятельность, надзор за законностью. В соответствии с этими основными формами деятельности государства в нем имеются следующие четыре вида государственных органов: органы государственной власти, органы государственного управления, органы суда и прокуратуры. Основу всей системы государственных органов составляют органы государственной власти - Советы народных депутатов, которые вместе с тем являются органами народного представительства... Избрание НАРОДОМ Советов есть важнейшая форма участия народных масс в осуществлении государственной власти. Акт избрания органов государственной власти непосредственно народом означает, что государственные органы во всей своей деятельности получили полномочия представлять и осуществлять волю народа. Это одно из важнейших оснований, в силу которого органы государственной власти есть органы народного представительства". В качестве подтверждения своей точки зрения автор приводит данные, что в период с 1961 по 1980 гг. (с восьмого по семнадцатый созыв Советов народных депутатов) в местные Советы было избрано 1 миллион 822 тыс. депутатов (восьмой созыв), а в 1980 г. в Советы семнадцатого созыва народ избрал уже 2 274 699 депутатов.


Однако Златопольский не упоминает, что правление Л.И.Брежнева являлось периодом усиления консервативных, "неосталинских" тенденций и, с точки зрения управления, стало пиком развития бюрократизма. Если Хрущев с 1956 по 1961 гг. заменил 2/3 секретарей обкомов и 1/2 членов ЦК, то Брежнев придерживался принципа "кадровой стабильности", который обеспечивал спокойную жизнь партийным функционерам. ХХIII съезд КПСС (1966) ликвидировал в Уставе положение об ограничении сроков пребывания на одной должности. Тот, кто уходил с руководящей партийной должности, мог получить не менее престижный пост в государственной структуре Резко усилился принцип бюрократического централизма в деятельности партийно-государственного аппарата. Повсеместно распространились отношения личной преданности, своеобразного "вассалитета" своему патрону и перекладывание должностных обязанностей на многочисленный штат заместителей. Характерной особенностью брежневской номенклатуры (около 750 тыс. чел.) было длительное, часто пожизненное пребывание на одной должности и полная деградация номенклатурного политического режима. Все это тормозило совершенствование самой системы, в том числе процесс устранения некомпетентных кадров в управлении.


Основной упор делался на развитие общественных начал в самом государственном аппарате. Например, Ю.Е.Волков видел основание для такого перехода в структуре самих Советов: "Органы власти Советы депутатов трудящихся - представляют собой не только государственные, но и массовые общественные организации. Как известно, подавляющее большинство в двухмиллионной армии депутатов Советов не профессиональные административные работники, а рабочие, крестьяне, интеллигенты, занимающиеся управлением на общественных началах наряду со своей основной деятельностью по созданию материальных и духовных ценностей на заводах и фабриках, в колхозах и совхозах, в учреждениях культуры, науки и т.д. Таким образом, когда в перспективе вся эта широкая общественность примет на себя функции управления, составляющие пока главным образом обязанность штатных работников государственного аппарата, и благодаря этому станет ненужным существование последних, произойдет переход от государственных начал к коммунистическому самоуправлению. И в Программе КПСС указывается, что коммунистическое самоуправление будет складываться на базе развития как негосударственных общественных организаций, так и Советов".


Осуществление принципа демократического централизма ограничивало полномочия местных органов власти. В период с 1967 по 1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районного, поселковых и сельских звеньев. 8 апреля 1968 г. - Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся", 19 июня 1968 г. - Закон РСФСР "О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР", 19 марта 1971 г. - Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся", 28 мая

1971 г. - Закон РСФСР "О районном Совете депутатов трудящихся".


Анализируя акты нижнего звена Советов (поселкового и сельского) следует отметить некоторые основные моменты:


- примат интересов государства, а не местного населения;


- советы решают все вопросы местного значения, прежде всего исходя из интересов государства (ст.1. Здесь и далее ссылка на Закон РСФСР от 19 июня 1968 г.);


- отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, включая и хозяйственные органы местного значения, расположенные на территории соответствующего Совета. Контрольные функции в основном сводились к заслушиванию соответствующих руководителей и даче им рекомендаций, к участию в разработке планов и оказанию помощи (ст. ст. 3, 10, 12, 14 и др.);


- беспомощность низшего звена Советов осложнялась обязанностью для Советов этого звена подчиняться решениям не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, их прямое подчинение вышестоящим исполкомам (ст. ст. 5, 33, 38 и др.).


Мало что изменилось в положении местных органов власти и с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР от 12 августа

1978 г. Конституция РСФСР включила ряд норм, декларирующих расширение прав власти на этом уровне. Так, в Конституции РСФСР подчеркивалось, что Советы всех уровней составляют единую систему органов власти, формировался принцип распределения полномочий между Советом и исполкомом, утверждалась выборность депутатского корпуса, участие его в работе Советов без отрыва от производства. Местные органы государственной власти, провозглашалось в Конституции РСФСР, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социо-культурным строительством (без определения конкретных пределов ведения и полномочий), их решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами. Однако реально полномочия районных, поселковых и сельских Советах не были расширены, всевластие Советов во всех сферах политической, хозяйственной и социо-культурной жизни государства провозглашалось формально.


По сложившейся практике конкретное правовое регулирование осуществлялось текущим законодательством. На сколько оно было "конкретным", можно видеть на примере основополагающих актов, принятых в 1968-1980 гг. Так, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, принятые 9 июля 1975 г. не содержат ни одной нормы, адресованной местным Советам низового уровня и нигде не упоминается об их участии в решении даже таких вопросов, как предоставление недр для геологического изучения и для специального пользования (ст.10-12), включая и те случаи, когда это пользование не связано с добычей полезных ископаемых (ст.27), а также в контроле за использованием и сохранением недр (ст.44). Следует при этом иметь ввиду, что недра включают и так называемые общераспространенные ископаемые: песок, гравий, торф, подземные воды и т.д. Заметим попутно, что участие общественности в мерах по охране недр, о их рациональном использовании, в духе того времени расписывалось подробно, хотя и без указания реального механизма его воздействия (ст. 36).


И так обстояло действие не только с законодательством о недрах. Нет никаких норм о полномочиях районных, поселковых и сельских Советов и даже упоминания о них в Основах лесного, водного законодательства и ряде других. Детальное рассмотрение компетенции Советов низшего звена позволяет реально оценить их место и роль в системе органов государственной власти в советский период.


Во-первых, по ряду вопросов государственного строительства (а именно, охрана общественного порядка, оборонная работа, организация выборов, административно-территориальное устройство и др.) поселковые и сельские Советы, например, как часть системы государственных органов выполняли ряд государственных функций: регистрировали акты гражданского состояния, ведали пропиской граждан, совершали отдельные нотариальные действия, принимали меры, связанные с опекой и попечительством, вели первичный учет призывников. Кроме того, они подготавливали списки избирателей, регистрировали имущественный раздел колхозных дворов, руководили добровольными пожарными дружинами.


Нужно отметить, что Советы этого уровня не обладали правом отмены незаконных решений организаций, учреждений и хозяйственных органов местного уровня, находящихся на их территории. Они имели лишь право приостанавливать незаконные решения собраний колхозников и членов попечительских обществ. Им не предоставлялось право принятия решений, устанавливающих административную ответственность, хотя исполкомы рассматривали некоторые дела об административных правонарушениях. Набор таких дел весьма своеобразен: по осуществлению мер по борьбе с сорняками; со скармливанием скоту и птице печного хлеба, муки и крупы, скупланных в магазине; с приобретением самогона и крепких спиртных напитков домашней выработки. Сотрудники местной милиции были вне сферы их контроля. Участковые уполномоченные, обслуживающие территорию сельского Совета, в частности, утверждались исполкомом вышестоящего Совета, по представлению соответствующего милицейского начальника. В организации территориального устройства права сельских и поселковых Советов ограничивались возможностью переименования улиц и других составных частей поселка или села. Они практически не участвовали в решении вопросов упразднения, объединения или изменения границ их территории. Данное решение принималось органами власти областного уровня.


Во-вторых, хотя Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" в свое время рассматривалось как важнейший акт, обеспечивающий реальное влияние Советов на комплексное развитие хозяйственного и социально-культурного строительства, реально дела обстояли далеко не так. Самое массовое звено власти - поселковые и сельские Советы - практически исключалось из процедуры согласования развития хозяйства на их территории, хотя именно их интересы, например, отвод земли, использование местных сырьевых и трудовых ресурсов, охрана окружающей среды и т.д., затрагивались самым непосредственным образом.


Финансовая система поселковых и сельских Советов, будучи встроенной в общегосударственный бюджетный процесс, мало что оставляла для самостоятельного решения в отношении местных дел. И хотя, в соответствии с законом СССР "О бюджетных правах Союза ССР, союзных республик и местных Советов народных депутатов", каждый поселковый и сельский Совет формально утверждал и имел свой бюджет, роспись доходов и расходов по нему отдельно не составлялась, а поквартальное распределение годовых назначений производилось вышестоящим финансовым органом. Перераспределение ассигнований допускалось только на зарплату по отдельным учреждениям, без изменения общих расходов на эти нужды в целом.


Добавим к этому, что Правительство разрешало вышестоящим исполнительным органам изымать средства из поселковых и сельских бюджетов без их согласия.


Реально отсутствовало и право на самостоятельное формирование доходной части бюджета, сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось сверху. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения. О том, сколь велики эти возможности, видно из сумм добровольных взносов населения: они не могли превышать 4 рублей с одного хозяйства в год.


В-третьих, в области руководства промышленностью, сельским хозяйством и строительством поселковые и сельские Советы имели лишь право заслушивать руководителей предприятий и организаций и давать рекомендации. Все остальное оставалось в руках органов власти более высокого уровня. Влияние Советов на развитие колхозного производства стало еще более призрачным после укрупнения сельхозартелей, когда на территории одного колхоза оказалось 2-3 сельских Совета. Отвод земельных участков, изменение границ и размеров землепользования, проекты планировки и застройки населенных пунктов решались исполкомами районных или областных звеньев. Даже такие вопросы, как регулирование порядка пастьбы скота на некоторых лесных участках и распределение площадей под сенокос, решались не сельским и поселковым Советом, а вышестоящими организациями исполнительной власти.


Таким образом, проведенный анализ показывает, что в деле государственного управления Советы нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения. Но дело не только в отсутствии надлежащей правовой базы, о чем написано выше. Главное в том, что реальная власть в стране по существу своему вообще находилась вне официальных советских структур. Дело в особой роли Коммунистической партии, а точнее ее руководящих органов, в жизни страны. Ленинский постулат, выраженный предельно конкретно: "Для нас принципиально не может быть сомнения в том, что должно быть главенство Коммунистической партии, которая руководит всем государством", незыблемо проводился в жизнь на всех этапах советского государственного управления. Партийное руководство включало в себя формирование всех уровней власти Советов, подбор и расстановку их кадров, конкретные указания по основным направлениям советской работы и контроль за исполнением партийных директив. За неполных 27 лет (1957-1984) было принято около десятка Постановлений ЦК КПСС с типовым наименованием о повышении роли Советов: "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами" (1957), "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967), "О мерах дальнейшего улучшения работы районных и городских Советов депутатов трудящихся" (1971) и ряд других. В них в общем плане декларировались идеи ответственного и самостоятельного решения всех вопросов местной жизни местными органами власти. "Сельские и поселковые Советы являются высшим органом власти на своей территории" - записано, например, в упомянутом Постановлении ЦК КПСС 1967 г.


Под такого рода общими декларациями местные партийные органы осуществляли совершенно конкретное управление политико-экономиче-ской и социально-культурной жизни на местах. Как это выглядело на практике, видно хотя бы на примере партийной организации Магаданской области. За 5 лет, предшествующих так называемой перестройке (1980-1984) бюро Магаданского обкома КПСС провело 82 заседания. Из них, не считая кадровых вопросов и вопросов партийного строительства, на 78 заседаниях (85%) принимались решения и давались указания на места по организации работы промышленности, сельского хозяйства и социально-культурной сферы. Весьма характерен перечень рассматриваемых вопросов: об организации горнодобывающей промышленности и использовании местных природных ресурсов; о повышении темпов строительства в сельских районах; об ускорении уборки урожая и заготовки кормов; об улучшении использования автотранспорта и обеспечении сохранности горюче-смазочных средств; о постановке скота на зимнее содержание; о развитии местного рыбного промысла; об организации добровольных спортивных обществ; и т.д.


Число народных представителей росло, росло и органов местного управления, которые не могли способствовать эффективному экономическому развитию отдельных территорий и тормозили экономический прогресс в общегосударственном масштабе. Прочно бытовавшее годами мнение, что большое количество единиц местного управления свидетельствует о широком вовлечении населения в демократические формы управления, о максимальной приближенности органов управления к гражданам, а значит, о достаточно высокой степени эффективности функционирования местного управления, подверглось коренной ревизии. Многие западные страны в 80-е годы столкнулись с так называемым "парадоксом числа", ведь объем местного самоуправления, которое может быть эффективно осуществлено, находится в прямой зависимости от размера единицы, в рамках которой оно осуществляется. Единица, слишком маленькая для обеспечения важных функций общественной безопасности и здравоохранения, не является действительной единицей самоуправления, поскольку для их финансирования неизбежно обращение к более высоким уровням управления. Можно выделить несколько и других негативных проявлений существования мелких местных единиц:


а) мелкие единицы, особенно в сельской местности, редко имеют достаточное количество квалифицированных кадров, чтобы составить сносный муниципальный совет. Есть большой риск административной несостоятельности такой единицы. Кроме того, длительная ставка на одного или нескольких способных людей в этой ситуации может привести к их диктаторству и самоуправству;


б) мелкие единицы создают более реальную почву для оформления элитных групп ведущих семей, являющихся собственниками основных предприятий, объектов торговли, средств массовой информации, управляющих банками, семей, которые реально принимают важные решения, редко утверждаемые другими членами местного сообщества;


в) множественность мелких единиц затрудняет процесс планирования и координации экономического развития;


г) увеличение объемов и усложнение структуры местного хозяйства при сохраняющейся крайней скудости самостоятельной финансовой базы неизбежно приводит к финансовой несостоятельности и банкротству.


Существовавшая в СССР система власти пыталась исключить отмеченные выше негативные проявления, но недостатки, присущие низшему звену Советов - поселковым и сельским Советам как мелким местным единицам, нельзя было упразднить при помощи постановлений ЦК КПСС. Основной упор, который делала партия для усиления работы местных Советов, был направлен на усиление активности трудящихся масс, на их привлечение к управлению общественными делами. Однако трудящиеся, особенно беспартийные, не были заинтересованы в такой работе.


На основании обзора литературы советского периода (как научной -В.П.Казимирчук, Л.А.Григорян, В.А.Масленников и др., так и публицистической) можно выделить причины, мешавшие становлению "комму-нистического" самоуправления.


Во-первых, необходимо было равномерно распределять общественные поручения, привлекать к их выполнению всех и не давать одному человеку больше одного-двух поручений.


Во-вторых, поручения надо давать в соответствии со способностями и склонностями каждого.


В-третьих, нужно добиваться, чтобы каждое поручение выполнялось действительно постоянно и добросовестно, что приводило к необходимости строгого контроля за тем, как человек выполняет возложенное на него поручение.


В-четвертых, по мнению некоторых ученых, серьезным недостатком, мешавшим становлению коммунистического самоуправления, было то, что очень слабо практиковалось поощрение активистов за хорошую общественную работу.


В литературе данного периода все настойчивее проводилась мысль о том, что на современном этапе научно-технической революции интенсификация производства становится все более и более зависимой от удовлетворения материальных и духовных запросов трудящихся, что улучшение и совершенствование различных сторон обслуживания населения превращаются в важнейшие рычаги развития самого производства, и что рычаги эти в основной своей массе сосредоточены в руках Советов, особенно на местах. Но даже определение статуса депутатов Советов всех степеней, их полномочий и прав, а также обязанностей должностных лиц в отношении депутатов, осуществление гарантий депутатских полномочий в представительных органах власти и в избирательных округах, на основе Закона "О статусе депутатов" от 20 сентября 1972 г., не способствовало расширению компетенции местных Советов.


По-прежнему, основным видом деятельности местных Советов являлось то, что они выступали главными организаторами практической реализации общегосударственных велений на своей территории. На них возлагалось непосредственное решение широкого круга вопросов, связанных с применением законодательства, с проведением на местах общегосударственных мероприятий. На них также возлагалось оказание помощи и содействие органам центра на местах и другим организациям вышестоящего подчинения в осуществлении ими своих задач.


Собственно говоря, на всех этапах развития советского государства - от Октября 1917 г. до построения так называемого "развитого социалистического общества" - в нормативных актах и на практике в соответствии с учением В.И.Ленина о Советах как наиболее совершенных носителях идеи социалистической государственности жестко реализовывалась единая система организации власти в центре и на местах. Советы в целом рассматривались как институт народного самоуправления, а их представительные органы государственной власти - как главное звено социалистического самоуправления народа. Именно в русле этой политической системы и должна функционировать местная власть, как власть самоуправляющаяся и непротиворечиво развивающаяся на благо интересов всего населения.


В заключение можно отметить, что "растворение" местного самоуправления в государственной власти, которое было характерно для молодого Советского государства, не утратило своей актуальности и в период построения коммунистического общества государством развитого социализма.


Таким образом, анализ основных этапов развития законодательства о местных органах власти от создания советского государства до начала его перестройки, дает возможность кратко выделить типичные черты, характеризующие правовое положение местных Советов, включая и их низовые звенья:


- единство системы власти Советов базировалась принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность нижних звеньев власти лишь в строго определенных пределах, в дозволенных рамках и исключающего любые попытки выйти за эти рамки;


- ни на одном уровне Советов (включая и низовые их звенья) не осуществлялся и не допускался принцип разделения властей. Власть и управление были слиты воедино, а Советы непосредственно осуществляли функции руководства подведомственным хозяйством, социально-культурным строительством;


- декларируемые в различных актах идеи самоуправления народа трактовались как сочетание деятельности государственной власти и инициативы населения и, как правило, сводились к идее широкого представительства населения в депутатском корпусе, отбор в состав которого строго контролировался;


- формально провозглашалось всевластие Советов во всех сферах политической, хозяйственной и социально-культурной жизни государства, но реально эти функции выполняли партийные структуры.


ГЛАВА 5 Роль министерства внутренних дел в подготовке и организации выборов в I Государственную Думу (историко-правовой аспект)


Роль министерства внутренних дел в разработке правовой базы в Государственную Думу


Исторический опыт исследования выборов в I Государственную Думу


Изучение политической истории России от начала ХХ века до октября 1917 г. остается одной из ключевых тем в российской и зарубежной историографии, в трудах историков права и государства, политических и общественных движений, политико-правовой мысли.


Этот период, получивший в историографии название периода "российского конституционализма", был поворотным для ее истории. Возникновение и борьба легальных политических партий и оформление новых начал государственного устройства -- открытие Государственной Думы -- законодательного органа народного представительства, были принципиально новыми вехами внутриполитической жизни страны. Современники назвали это время временем "освободительного движения".


Итоги открытого столкновения разных политических сил, затянувшейся конфронтации между самодержавной властью и передовой общественностью, вылившейся во внезапное, но недолгое становление "российского конституционализма", неизменно привлекали пристальное внимание исследователей. В зарубежной историографии прослеживалась прямая преемственность с мнениями российских эмигрантов -- живых "осколков" политической системы, сложившейся в России в 1907-1907 гг. В отечественной историографии советского периода, наоборот, прослеживалась преемственность с большевистскими взглядами на события, высказанными еще в начале ХХ века. В последний период времени происходил поиск западными и российскими историками объективной канвы событий, освобождение от идеологического давления прошлого. Вопросы учреждения первого "российского парламента" в лице Думы в 1907-1906 гг., неполноценного, урезанного в правах, но выборного органа государственной власти, выработки первого избирательного закона, проведения первых "парламентских" выборов являются частью новой тематики, оказавшейся сейчас в поле зрения специалистов и "неспециалистов" в области истории государства и права России.


В целом историографию работ по проблемам, имеющим отношение к теме правового обеспечения выборов в первую Думу и роли МВД в этом процессе, можно разделить на следующие направления:


1. дореволюционные публикации о 1 Думе и выборах (П.Казанский, Б.Кетриц, сборники речей депутатов и др.)


2. работы российских и западных историков по вопросам политической истории России первых двух десятилетий ХХ века (Е.Д.Черменский, С.М. Сидельников, В.С. Дякии, Н.Г. Думова, А.Н. Зырянов, Д.Л. Колениченко, В.В.Шелохаев; Т.Эммонс, Р.Мэннинг, Е.Виноградов и т. д.)


3. литература по общим проблемам источниковедении массовых источников истории России периода капитализма (И.Д. Ковальченко, Л.И. Бородкин, И.Б. Селунская, С.В. Воронкова, Б.Г.Литвак)


4. литература, в которой рассматриваются методические аспекты и конкретно-исторический опыт использования математических методов и создания банков и баз машиночитаемых данных в истории (Л.И.Бородкин, И.М.Гарскова, Б.И.Миронов, А.К.Соколов, Е.И.Пивовар, информационные бюллетени ассоциации "История и компьютер", сборники докладов конференций "Ассоциации").


Касаясь вопроса о степени изученности данной проблемы, отметим, что наиболее интенсивно она осваивалась в период, предшествовавший первой мировой войне. Судя по "Указателю книг и брошюр о Государственной Думе", составленному младшим помощником библиотекаря Думы А.С.Деевым на основе "Книжной летописи" и отзывов в периодических изданиях за время с учреждения Думы до 1 июля 1912 г., увидело свет не менее 425 работ, в названии которых упоминалась Государственная Дума. В указатель оказалась включенной даже статья из журнала "Зодчий" "О значении поперечных связей", так как была написана по поводу обвала потолка во второй Думе. Любопытна информация А.С.Деева о том, что из упомянутых им 425 работ 17 -- были уничтожены по решению суда, а 42 -- арестованы.


Историография Государственных дум начала формироваться уже в период революции 1905-1907 гг. Это обстоятельство является важнейшей особенностью дооктябрьской историографии Государственных дум и определяет ее специфику. Эти работы носили ярко выраженный публицистический характер, отличались полемической заостренностью и имели ограниченный круг источников. Для большинства их авторов главными были задачи текущей политической борьбы, в связи с чем в их работах на первый план выдвигалась защита партийных интересов, которые часто превалировали над исторической объективностью. Для историографии был характерен плюрализм мнений по вопросам деятельности российского парламентаи правовых основ выборов. Оценки Государственных дум были напрямую связаны с политическими убеждениями и партийной принадлежностью авторов. Так, к примеру, меньшевики -- Л.Мартов, Ф.Дан, А.Мартынов и другие -- рассматривали Государственную думу как центр "общенациональной борьбы", отдавая либеральной буржуазии роль гегемона в революции 1905-1907 гг. В отличие от меньшевиков трудовики -- С.Бондарев, А.Караваев, Л.Брамсон, Т.Локоть -- оценивали парламент прежде всего как трибуну, дающую возможность открыто обращаться к народу. В целях налаживания успешной работы Думы они полагали необходимым устанавливать тесные связи депутатов с избирателями с тем, чтобы организовать "мощную поддержку" парламента. К оценкам трудовиков примыкает и точка зрения энесов -- А.Пешехонова, В.Мякотина, В.Тан-Богораза и других. Как и кадеты они, с одной стороны, видели в Думе центр политического движения, а с другой, как и трудовики, считали, что Дума ничего не может добиться без давления организованных народных масс "снизу".


Таким образом, оценки самого факта создания Думы, механизма выборов, ее деятельности, значения для развития России зависели от того, какой политической ориентации придерживался автор. Критическое отношение преобладало в работах социалистов и правых, лояльное, более внимательное и объективное -- в работах либеральных и прежде всего кадетских авторов. Социал-демократических и неонароднических авторов привлекали в первую очередь вопросы, связанные с избирательным кампаниями как формой политической борьбы. В работах авторов правой ориентации бросается в глаза нежелание, с одной стороны, серьезно воспринимать Думу в качестве органа законодательной власти, а с другой -- попытаться сколько-нибудь глубоко проанализировать различные стороны ее деятельности. Более полно из современников стремились понять феномен первого в российской истории парламента авторы либеральной ориентации, отдавая при этом предпочтение сюжетам, касавшимся думской практики и роли Думы в политической жизни тогдашнего общества. Особенностью литературы рассматриваемого периода явилось и то, что многие работы были написан бывшими депутатами Думы и носили в известной степени мемуарный характер.


Отличались исследования современников и интересом к юридическим и историко-правовым сюжетам. Недостатки и противоречия в законодательстве о Государственной Думе послужили импульсом к весьма острым дискуссиям по таким вопросам, как: "Что следует понимать под думской сессией?", "Существует ли в России преемственность легислатур?" и др. Еженедельник "Право" уделял этим, с одной стороны, научным, с другой -- сугубо практическим и политическим спорам заметное внимание. Следует отметить, что в дореволюционной историографии первой Думы особенно выделяются два издания: "Первая Государственная Дума. Выпуск I -- Политическое значение первой Думы. Выпуск II -- Законодательная работа Государственной Думы. Выпуск III -- Аграрная реформа и продовольственное дело." (Спб. 1907) и "К десятилетию Государственной Думы. 27 апреля 1906 -- 27 апреля 1916. Сборник статей перводумцев." (Пг. 1916). В этих публикациях был запечатлен живой отклик событий, глазами современников и участников освещены многие нюансы деятельности Думы и картины первых выборов, в том числе и роли МВД в выборах.


Характеризуя в целом состояние изученности истории Государственных дум и выборов в России, можно сказать, что в первый -- дооктябрьский период -- было создано значительное количество работ, в которых рассматривались вопросы зарождения российского парламентаризма, изучалась практика деятельности Дум. Работы крупных историков, юристов, политических деятелей начала века помогают понять атмосферу периода, предшествовавшего созданию первого выборного представительного органа в стране, исследуют причины, приведшие к этому переломному моменту в истории российской государственности. В многочисленных работах о I и II Государственных думах, появившихся в этот период, воссоздается многоплановая картина начала деятельности российского парламента, характеризуется состав депутатов, отслеживается процесс выработки механизма внутренней деятельности, обсуждения Думой насущных вопросов российской действительности, процесс зарождения блоков и фракций, межпартийной борьбы и пр.


Правовая, политическая, публицитическая и др. литература того периода, посвященная выборам в Думу, позже сама становилась объектом научного анализа. Историографические труды, в которых анализируется либеральная литература о первых двух Думах, фактически ограничиваются статьей Е.Д.Черменского и работами О.В. Волобуева.


Е.Д.Черменский впервые проанализировал комплекс историографических источников по истории I и II Государственных дум, охватив в том числе и работы либеральных авторов. Он изложил взгляды кадетских историков на итоги избирательных кампаний в I и II Думы, на отношения кадетов с трудовиками, причины роспуска Думы. Однако, в связи с тем, что статья носит очерковый характер, круг исследуемых источников достаточно ограничен. В частности, не рассматриваются работы идеологов "Союза 17 октября", а также опущены труды ряда кадетских публицистов - В.М.Гессена, А.С.Изгоева, П.Б.Струве и других.


О.В. Волобуев проследил процесс формирования в либеральной историографии концепции революции 1905-1907 годов, проанализировал ее содержание, политическую направленность. Он справедливо отметил некоторые характерные особенности либеральной историографии: идеализацию Думы как представительного учреждения, преувеличение возможности парламента сотрудничать с царским правительством, влияние Думы на ход революции.


Общей чертой указанных историографических работ является апологетическое восприятие ленинских взглядов и оценок, в том числе и в отношении истории Государственных дум. В.И.Ленин и его соратники - В.В.Воровский, И.И.Скворцов-Степанов и другие рассматривали парламентскую борьбу как второстепенную форму освободительного движения, выдвигая на первый план "непосредственно революционное движение широких народных масс". Большевики считали необходимым использовать парламент в таких направлениях: во-первых, как агитационную трибуну для пропаганды партийных программно-тактических установок; во вторых, в плане борьбы за влияние на крестьянских депутатов и сплочения их "с пролетариатом для боевых целей". Избранное на основе непрямых, невсеобщих, неравных выборов Государственная дума была охарактеризована В.И.Лениным как "карикатура на парламент", как "уловка самодержавия". В свете указанных и некоторых других ленинских установок целью историографических исследований стало вскрытие теоретической несостоятельности небольшевистских концепций без учета возможности существования альтернативных теорий и взглядов по проблемам исторического и общественного развития России. И это не было случайностью.


Мировая война, переросшая в России в войну гражданскую, резко ослабила интерес к думской проблематике. Известное отношение большевиков к парламентским институтам предопределило судьбу Государственной Думы в советской историографии на весьма длительный период. Часто встречавшиеся в работах В.И.Ленина определения типа "парламентский кретинизм", "буржуазно-парламентские бирюльки", характеристика Думы как "бессильного придатка царизма, как ширмы, прикрывающей язвы царизма", и "Кратком курсе истории ВКП(б)", явно не вдохновляли исследователей на серьезный анализ.


Вместе с тем, в первые годы после Октябрьской революции, также появлялись работы, посвященные зарождению и становлению первых Государственных дум. Так, вышла книга Н.С.Таганцева, крупного ученого-правоведа, доктора уголовного права, члена Государственного совета, участника Петергофских совещаний по выработке проекта о Думах. В этот же период появились и другие работы, касавшиеся деятельности Государственных дум.


Но с 20-х годов начинается новый этап в исследовании истории Государственных дум. Отличительной особенностью его стало то, что понятие парламента и парламентаризма стало трактоваться как чисто буржуазное явление, чуждое советскому строю. Проблема альтернативы реформаторского или революционного пути развития России в октябре 1917 г. была окончательно решена пролетариатом в пользу последнего. Это отодвинуло изучение вопросов государственного реформаторства на неопределенный срок. Деятельность Государственной думы как учреждения парламентского типа уже не изучалась, значение ее сводилось к использованию большевиками думской трибуны для проведения пропагандистской деятельности. Такому повороту в значительной степени способствовало то, что официальная историческая наука становилась настолько идеологизированной и политизированной, что постепенно начинала утрачивать способность воспринимать объективную историческую истину. Это не могло не проявиться и в немногочисленных работах, касавшихся деятельности Государственных дум, которые появились в начале этого периода.


Исключение в этом ряду научных работ, некоторые труды, отличающиеся более глубокими составляют глубокими подходами к исследованию проблемы. К ним можно отнести монографию С.М.Сидельникова о первой Государственной думе, в которой впервые в советский период исследовался характер эволюции политических учреждений России в начале ХХ в., рассматривались вопросы возникновения Государственной думы, хода избирательной кампании, деятельности Думы в целом, в ней также впервые были введены в научный оборот архивные и другие источники по истории выработки избирательного закона, и даны первые оценки значения появления Думы и "многопартийных" выборов для истории России; упоминашиеся выше работы Черменского Е.Д. и некоторых других исследователей. Особо следует сказать о работах А.Я.Авреха, на протяжении нескольких десятилетий обстоятельно изучавшего деятельность Государственных дум.


На рубеже 50-60-х годов в советской историографии Государственной Думы наметился определенный перелом. Сборник документов, составленный Р.И.Калинычевым, уже упомнинавшаяся монография о первой Думе С.М.Сидельникова, хотя и сохраняли "прокурорский" тон в отношении "царского парламента", отличались от работ прежних лет разнообразием источниковой базы, более широким подходом к изучению думы как политического института, не удовлетворяясь только сюжетами о "классовых противоречиях" в ней. Кроме того, в 60-е годы отдельные вопросы предвыборной и думской тактики либералов освещались в обобщающих работах по истории революции 1905-1907 гг.


Изучение истории парламентаризма продолжается в 70-е годы. Деятельность первых двух Государственных дум освещалась в работах по истории политических партий России. В этот период историки государства и права, политического развития России, обращаются к анализиу правовой базы деятельности Думы и выборов в нее, проводят классификацию политических партий, анализируют их социальный состав, исследуют партийные программно-тактические установки, стратегию и тактику в революции 1905-1907 г.г. На базе архивных и опубликованных источников освещается широкий круг вопросов, связанных в политической борьбой вокруг выборов в первую и вторую Государственные думы. В этом плане следует отметить отмечаются труды Л.М.Спирина, вышедшая вторым изданием монография Е.Д.Черменского и исследования В.В.Шелохаева. Данные работы явились большим вкладом в разработку проблем российского либерализма.


Предметом самостоятельного исследования стало изучение проблем, связанных со взаимоотношениями либеральной буржуазии и самодержавия в период подготовки выборов и деятельности первой и второй Государственных дум, исследовались переговоры лидеров либеральных партий с представителями царской администрации.


В качестве результата в начале 90-х годов в историографии наметилась тенденция к объективному и взвешенному анализу истории российского парламентаризма и либеральных партий. Новаторской работой в этом плане стала монография В.В.Шелохаева, посвященная истории партий кадетов, октябристов и прогрессистов. Автор отказался от изжившей себя "краткокурсовой методологии", что позволило ему провести объективное исследование идеологии российского либерализма в целом. Впервые был проведен сравнительный анализ программно-тактических и стратегических установок трех либеральных партий, показаны общие и специфические черты, присущие каждой из них.


Отдельно стоит вопрос об историографии в области политико-правовых учений, о работах, которые бы характеризовали взгляды тех юристов, государственных и общественных деятелей, которые прямо или косвенно определяли основные подходы к разработке правовой базы выборов в Думу. Отметим сразу, что специальных работ, дающих представление о развитии в нашей стране конституционных и парламентских идей, нет, но в той или иной степени они нашли отражение в обобщающих трудах, а также в работах, посвященных отдельным этапам освободительного движения и личностям революционеров-мыслителей. Так, наиболее полное представление о взглядах декабристов на будущее устройство России, предлагаемых ими проектах конституций дано в трудах М.В.Нечкиной и других крупных ученых, изучавших движение декабристов.


При всей изученности народнического этапа в развитии революционной мысли в России, на сегодняшний день нет специальных трудов, в которых была бы рассмотрена эволюция их взглядов на политическое существо будущего строя, их отношение к парламентаризму. Отдельные, фрагментарные сведения по этому вопросу содержатся в трудах ученых, исследовавших различные аспекты народнического этапа освободительного движения.


Иначе обстоит дело с изученностью проектов политического переустройства и введения народного представительства в России, авторами которых были высокопоставленные царские чиновники и лица из царского окружения. О реформаторских проектах такого рода на сегодняшний день известно крайне мало. Только о планах государственных преобразований, предлагавшихся М.М.Сперанским мы имеем достаточно полное представление. Об остальных авторах проектов и содержании предлагаемых ими реформ, можно найти лишь отдельные сведения в трудах видных ученых начала века М.М.Ковалевского, П.Н.Милюкова, крупного советского ученого П.А.Зайончковского. Заметим, что этот чрезвычайно важный для понимания реформаторского процесса в России вопрос исследован явно недостаточно.


История создания Государственных дум и их деятельность изучены несколько лучше. Общие представления о них даются в многотомной истории СССР, обобщающих трудах по истории государства и права СССР, серьезный анализ деятельности партий в Думах содержится в коллективном труде "Непролетарские партии России", вышедший под общей редакцией И.И. Минца.


В девяностые годы в связи с образованием многопартийной системы в стране усилился интерес к научному и публицистическому наследию идеологов российских политических партий. В этой связи в диссертации отмечаются монографии Н.Г.Думовой и М.Г.Вандалковской, посвященные жизни и деятельности ученых историков, лидеров партии кадетов П.Н.Милюкова и А.А.Кизеветтера. Так, в историографии намечается процесс объективного изучения идеологии российского либерализма, научного и публицистического наследия, политической деятельности лидеров либеральных партий. Вместе с тем данная работа находится пока в начальной стадии -- нет монографических исследований о политической деятельности таких крупных лидеров российского либерализма, как В.А.Маклаков, И.И.Петрункевич, Ф.И.Родичев, Д.Н.Шипов, А.И.Гучков и других. Еще слабо изучены парламентская деятельность, теоретические и политические взгляды идеологов либерализма.


Вопросы истории российского парламентаризма периода революции 1905-1907 гг., предвыборных кампаний либеральных партий, их участия в деятельности Государственных дум изучались в 60-90-е годы в зарубежной, прежде всего в англо-американской историографии. Данным проблемам уделили внимание ведущие россиеведы -- Т.Эммонс, Р.Пайпс, М.Раев, К.Фрелих и другие.


Среди работ отечественных авторов, применявших новые методы исторических и историко-правовых исследований, в том числе компьютерно-математические методы в историческом контексте, особый интерес представляют два опыта создания d-Ваsе (баз машиночитаемых данных) -- по анкетам делегатов Съездов Советов (Л.Е.Соколов, Л.И.Бородкин), и по первичным материалам переписи города Москвы 1918 г. (Е.И.Пивовар, Л.И.Бородкин). Обе работы относятся уже к советскому периоду отечественной истории.


В 1987-1988 г. вышли в печать две монографии, охватывающие период первой русской революции, базирующиеся на применении количественного анализа: "Политические партии в России в период революции 1905-1907 гг. (количественный анализ).", М. 1987, редактор В.В.Шелохаев, и "Состав трудовой группы в I и II Государственных Думах (Сводная таблица членов фракции)", составитель Д.А.Колениченко, ответственный редактор В.В.Шелохаев, М. 1988.


Особую группу работ составляет методологическая литератур но применению математических и компьютерных методов в истории. В них имеется библиография отечественных и, частично, зарубежных исторических исследований, в которых использовались математико-статистические методы и ЭВМ (И.Д.Ковальченко, Л.И.Бородкин "Современные методы изучения данным исторических источников с использованием ЭВМ", М. 1987; Б.И. Миронов "История в цифрах", Л. 1991; И.М. Гарскова "Базы и банки данных в исторических исследования", М. 1994; "Круг идей: развитие исторической информатики. Труды II конференции Ассоциации "История и компьютер", М. 1995).


Подводя итог этому краткому анализу историографии пробелмы, можно сделать обобщающий вывод о том, что в отечественной историко-правовой и исторической литературе обстоятельно, на большом фактическом материале рассмотрены вопросы развития конституционных идей в России, истории разработки правовых и политико-правовых документов, регламентировавших выбору в Государственную Думу и ее деятельность, особенно подробно исследована борьба партий вокург выборов и в самой Думе, даны разнообразные социально-политические оценки итогам деятельности этого органа. Вместе с тем, практически, отсутствует специальная литература юридического характера, содержащая анализ правовой базы выборов в Думу, а тем более историко-правовые исследования, объективно освещающие роль МВД в этом процессе.


Для восполнения этого пробела необходимо на основе специальных методов историко-правовой науки исследовать и проанализировать имеющийся в нашем распоряжении обширный эмпирический материал.


Для этого постараемся дать его краткий источниковедческий анализ.


Как было показано выше, изучение периода "российского конституционализма", наступление которого знаменовалось учреждением и открытием в России института Государственной Думы -- первого органа государственной власти, созванного на началах "народного представительства", и провозглашением в знаменитом Манифесте 17 октября 1905 г. политических свобод и равноправия граждан, шло в российской и западной историографии по таким направлениям как анализ законодательных документов эпохи, исследование уникальных особенностей русского либерализма, воссоздание истории деятельности политических партий и самой Государственной Думы на разных этапах "освободительного движения". Новым источниковедческим подходом явилось обращение со стороны представителей российской исторической науки к методам количественного и статистического анализа (сборники по истории и составу политических партий в 1905-1906 гг. и составу трудовой группы в I и II Государственной Думах под редакцией В.В.Шелохаева). Почти одновременно произошло и обращение некоторых западных исследователей в области российской политической истории к масштабным, и фактически еще невостребованным для систематического изучения, комплексам исторических источников по истории выборов и деятельности Думы и земства, хранящимся в архивных фондах Петербурга (РГИА и отдел рукописей Публичной библиотеки).


При разработке темы следует принять во внимание выводы двух фундаментальных западных исследований, опирающихся на российские архивные материалы -- работы Т.Эмманса, посвященной непосредственно первой Думе и первым выборам (Т. Emmonse "The Formation of Political Parties and the First National Electrons in Russia", Harvard, Massachusetts and London. England 1983) и сборника под редакцией Л.Хаймсона, где, в основном на базе архивных материалов выборов в земских органах местного самоуправления и в IV Государственную Думу, рассматривались вопросы политического менталитета и политического влияния разных категорий российских избирателей в сельской местности -- во временном разрезе, охватывающем почти весь период "русского конституционализма" ("The Politics of Rural Russia. 1905-1914", ed. by L. haimson, NY, 1979).


Давая краткую характеристику этих работ, интересно отметить, что в российской исторической науке еще не предпринимались попытки рассматривать проблематику общественного сознания во время думских выборов, используя современные подходы политической социологии. Значительным шагом именно в этом направлении были работа Т.Эмманса и сборник под редакцией Л.Хаймсона По формулировке самого автора, основная цель работы Т.Эмманса состояла в том, чтобы показать ход и результаты борьбы политических партий в разных губерниях во время выборов в I Думу. Поэтому его многочисленные интересные наблюдения о поведении крестьянских, городских, землевладельческих избирателей в разных районах империи оказываются в его работе немного на втором плане -- на первом борьба кадетов и представителей других партий (в основном умеренного лагеря) за избирателей и места в Думе. Но, конечно, это не уменьшает ценности работы как своеобразной, и достаточно полной, "энциклопедии" по истории первых выборов в Думу в России.


Из-за сложности проблемы и отдаленности политических событий, о которых идет речь, исследование вопросов политического менталитета общественности, касающееся прошлого, возможно, вообще не может претендовать на исчерпывающую историческую объективность. Гарантией результатов может быть только полнота и разносторонность источниковой базы, которая берется историками. В этом смысле особенно интересным был сборник американских ученых под редакцией Л.Хаймсона. В нем, помимо общей концепции внутриполитической эволюции России в первые два десятилетия ХХ века (укрепление политического влияния помещиков вопреки общей направленности предпринятых экономических и политических реформ), освещались некоторые конкретные тенденции политического поведения разных слоев сельских избирателей в Думу и в земства на разных этапах периода "российского конституционализма".


Можно выделить несколько различных комплексов дошедших до нашего времени источников по истории первых думских выборов и I Государственной Думы, при общей оценке заключенного в них информационного потенциала и возможностей для изучения политической истории России начала столетия. Среди них законодательные материалы по учреждению I Государственной Думы и регламентации выборов в Думу, материалы делопроизводства МВД по первым думским выборам, отложившиеся в ходе избирательной кампании (РГИ, фонд 1327), материалы делопроизводства самой Думы (РГИА, фонд 1278, публикации о перводумцах и ходе и итогах выборной борьбы, доносящие до нас голоса современников и очевидцев поворотных событий в российской истории. Сборники биографий перводумцев, изданные в 1905-1907 гг., послужили основой для создания базы машинопочитаемых данных (d-Base) о членах I Государственной Думы.


Следует отметить, что выступления, доклады лидеров либеральных партий как историографические источники по своему характеру и содержанию близки не только к публицистике, но и в них содержатся первичные элементы научных концепций. Они также тесно связаны с задачами партийной политической борьбы.


Среди источников публицистического характера могут быть использованы материалы из периодических изданий, сборники статей ведущих либеральных публицистов, массовая политическая, пропагандистско-агитационная литература, издававшаяся в виде брошюр, работы, посвященные обзору деятельности первой и второй Дум и предвыборным кампаниям. Публицистика также может использоваться в качестве историографического источника в силу следующих особенностей: во-первых, она является непосредственной реакцией на события и, соответственно, выступает как история современности применительно к первым двум Думам; во-вторых, в публицистических работах формируется первичная концепция и излагаются авторские точки зрения на происходящие события, дается их оценка. В отдельных работах, посвященных периоду деятельности первой Думы, присутствуют элементы научно-исследовательского анализа. По характеру информации и содержанию эта литература близка публицистике, но отличается от нее большей обстоятельностью изложения темы и более высоким уровнем авторских обобщений. Важным источником по теме являются мемуары деятелей либеральных партий. Их изучение позволяет проследить эволюцию взглядов авторов, сопоставить оценочные суждения, относящиеся к различным периодам творчества. Кроме того, воспоминания отразили менталитет русского общества начала ХХ века, воплотили общественную идеологию и психологию своего времени.


Среди материалов выборного делопроизводства большой интерес вызывают секретные письма губернаторов министру внутренних дел о результатах выборной борьбы в их губерниях и причинах "успеха левых", отправленные в ответ на секретную телеграмму министра от 29 марта 1906 г. Другая уникальная разновидность источников, по истории выборов в I Думу -- частично сохранившиеся в РГИА анкеты, выборщиков, также затребованные министерством внутренних дел по их завершении. Совершенно особый пласт архивных документов образуют и так называемые "выборные производства" по выборам депутатов I Государственной Думы, составленные на местах для отправки в Сенат в Петербург, с целью проверки законности полномочий избранных депутатов. После выборов "выборные производства" были переданы из Государственной канцелярии в канцелярию Думы (поэтому они и хранятся в фонде Государственной Думы в РГИА) -- так как знаменитым "Указом 11 декабря" 1905 г. функция "проверки правильности произведенных выборов" депутатов передавалась непосредственно самой Думе. "Выборные производства" включают краткие протоколы избирательных собравший в губерниях и городах с особым представительством, баллотировочные листы голосований, обоснования некоторых постановлений губернских и уездных комиссий по выборам, касающиеся прошедших в Думу депутатов и, что является особенно важным, лаконичные, по достаточно емкие собрания сведений об участниках избирательных собраний в губерниях и "особых" городах -- т.е. о губернских и городских выборщиках. Благодаря этому имеется возможность составить общее представление о социальном положении, профессиональных занятиях и образовательном уровне участников выборной борьбы на финальном этапе выборной кампании.


Знакомство с архивными материалами позволяет также сделать вывод о том, что наиболее ценными по нашей теме являются материалы Особого делопроизводства по выборам в Государственную Думу и в Государственный Совет, которые хранятся в Российском государственном историческом архиве.


В целом для источниковой базы исследования характерны следующие особенности: 1) преобладание работ кадетских авторов (партия имела солидную полиграфическую базу, осознавала важность пропагандистско-издательской работы, ее социальный состав отличался высоким образовательным уровнем и т.п.); 2) превалирование литературы о первой Государственной думе -- открытие парламента было событием большой исторической важности, поэтому первая Дума вызвала повышенное внимание современников; 3) деление в хронологическом плане источников на две группы: работы, написанные непосредственно в период деятельности парламента или сразу же после его роспуска, и труды, мемуары деятелей либеральный партий, опубликованных после 1917 года в России или за границе; 4) материалы, освещающие роль министерства внутренних дел в подготовке и организации выборов в Государственную Думу, еще недостаточно обобщены в историко-правовой и исторической литературе и составить соответствующее представление об этой роли можно в основом только по архивным документам.


Источниковую базу исследования составили материалы, изученные нами в фондах Государственного Архива Российской Федерации (ГАРФ) и Российского Государственного Исторического Архива (РГИА) в г. Санкт-Петербурге. В фондах этих архивов содержатся докладные записки бывших в разные годы министрами внутренних дел П.А.Валуева (РГИА. Ф. 1282), Лорис-Меликова (ГАРФ. Ф. 677) о внутриполитическом состоянии России и проектах преобразования государственного устройства. Здесь же были обнаружены чрезвычайно интересные письма и записки неустановленного лица, высокопоставленного государственного чиновника, адресованные министрам Л.С.Макову и А.Е.Тимашеву о необходимости реформ государственного и общественного строя в России (ГАРФ. Ф. 677). Большая аналитическая записка, подготовленная министром внутренних дел А.Г.Булыгиным, обобщает все известные к тому времени проекты государственных преобразований и содержит предложения Булыгина о привлечении к участию в законосовещательной деятельности выборных от населения -- проект так называемой Булыгинской думы (РГИА. Ф. 1282). Весьма ценная для исследователей информация содержится в приговорах и наказах сельских обществ депутатам Государственной думы, в адресованных им заявлениях и ходатайствах различного содержания (РГИА. Ф. 1278). Здесь же находится опись дел архива канцелярии Государственных дум всех четырех созывов, позволяющая составить представление о структуре каждой из Дум, проследить объем проделанной ими работы как в общих заседаниях, так и в комитетах и комиссиях (РГИА. Ф. 1278).


К другой группе источников можно отнести Полное Собрание Законов Российской империи и Стенографические отчеты заседаний Государственной думы. Сосредоточенные в них сведения позволяют беспристрастно оценить первые в истории страны избирательные законы, понять место, отводимое в сложившейся государственной системе первым Думам, их функции и полномочия, а также посмотреть как день за днем проходило становление российского парламентаризма с его особенностями и отличиями от западных аналогов.


Информация о процессе формирования конституционных и парламентских настроений у представителей народнического этапа освободительного движения содержится в прокламациях, листовках и воззваниях, собранных в сборнике газеты "Колокол" и во втором приложении и сборнику "Государственные преступления в России".


Интересным источником, дающим представление о ходе подготовки нормативных документов, предшествовавших созданию Государственных дум, представляются протоколы Петергофских совещаний. Важные сведения содержат и протоколы судебного процесса над перводумцами, подписавшими Выборгское воззвание. Этот процесс, в результате которого около 200 депутатов во главе с председателем I Думы были приговорены к тюремному заключению.


Все имеющиеся материалы по истории I Государственной Думы и выборов дают фундаментальную почву для постановки множества вопросов, относящихся к правовой базе выборов в первый российский "парламент" и к роле МВД в ее разработке и в организации самих выборов. При этом исходным методологическим принципом данного исследования должно быть сочетание историко-правовых и историко-типологических критериев анализа, которые не исключают, а всегда дополняют друг друга.


Организация разработки правовой базы выборов в Государственную Думу


В начале XX века в России усилилось противостояние между царским правительством и радикальной оппозицией. Общественная атмосфера накалялась. Взаимная непримиримость властей и ревоюционных групп проявилась еще в годы правления Александра III. В конце XIX века конфликт между властью и революционным подпольем протекал на фоне лояльности к правительству со стороны широких масс (казачество, посадские, крестьяне - особенно в регионах, не знавших крепостного права).


Вместе с тем либеральная интеллигенция отказывала правительству в поддержке. Одним из основных ее требований было принятие конституции, ограничение царской власти законами, учреждение общероссийской представительной законодательной власти. Либеральной направленостью отличалось земское движение. Нарастали националистические движения на окраинах империи и среди национальных меньшинств, представители которых активно пополняли ряды революционеров.


Николай II, вопреки ожиданиям российского общества, в речи перед депутациями от дворянства, земств и городов 17 января 1895 г. назвал "бессмысленными мечтаниями" надежды на участие представителей земств в делах внутреннего управления, допустив при этом примечательную оговорку. В тексте речи, подготовленной для молодого императора К.П.Победоносцевым, говорилось не о "бессмысленности", а о "беспочвенности" подобных "мечтаний". Данной оговоркой самодержавие как бы поставило точку в главе о народном представительстве, написанной XIX веком. Не случайно крупнейший российский правовед того времени Б.Н.Чичерин в своей книге "Россия накануне XX столетия", формулируя главную задачу XX века, писал: "Россия должна пробудить в себе подъем народного духа, а это возможно сделать только полной переменой всей внутренней политики. Русский народ должен быть призван к новой жизни утверждением среди него начал свободы и права. Неограниченная власть, составляющая источник всякого произвола, должна уступить место конституционному порядку, основанному на законе... Для того, чтобы Россия могла идти вперед, необходимо, чтобы произвольная власть изменилась властью, ограниченной законом и обставленной независимыми учреждениями. Гражданская свобода должна быть закреплена и упрочена свободой политической. Рано или поздно, тем или другим путем это совершится, но это непременно будет, ибо это лежит на необходимости вещей. Сила событий неотразимо приведет к этому исходу. В этом состоит задача двадцатого столетия".


В известной мере события развивались по пути, обозначенным Б.Н.Чичериным, однако, крайне противоречиво и драматично. В 1902 - 1904 годах революционерам удалось всколыхнуть массовое движение в некоторых городах и регионах: произошли крестьянские волнения в Полтавской и Харьковской губерниях, состоялись стачки и демонстрации рабочих в Златоусте, Одессе, Киеве и др. Положение правительства ухудшили неудачи в русско-японской войне. Брожение усиливалось, принимая формы организованной антиправительственной борьбы. Общество раскалывалось. Стали возникать политические партии различной направленности (эсеры, социал-демократы, анархисты и т.п.). Они и стали двигателем политической борьбы в стране, нередко выступая с защитой не столько общенациональных интересов, сколько узопартийных платформ.


Министерство внутренних дел оказалось на переднем рубеже борьбы с деструктивными элементами. В июле 1904 г. эсер Е.С.Сазонов убил министра внутренних дел Плеве. В конце августа министром внутренних дел был назначен П.Д.Святополк-Мирский, который заявил о желании правительства установить отношения "доверия" с обществом. Это заявление было началом политической "весны". Печать стала свободно критиковать бюрократический строй и обсуждать вопрос о необходимости коренных реформ. В ноябре в Петербурге состоялось совещание земских деятелей, на котором большинством голосов было решено выставить конституционные требования, в том числе и о народном представительстве. 12 декабря правительством был опубликован указ "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка", содержащий широкую программу реформ, но ничего не говоривший о народном представительстве.


В начале января 1905 года в Петербурге забастовали многие заводы, требуя введения 8-часового рабочего дня и повышения заработной платы. Расстрел рабочих в Петербурге произвел сильное впечатление по всей России, и "кровавое воскресенье" 9 января стало прологом не менее кровавой первой русской революции. Вопрос об уже назревших к тому времени изменениях в политической системе российской элите пришлось решать в ситуации цейтнота, обусловленного начавшейся революцией. На заседаниях Совета министров 3 и 11 февраля большинство участников высказалось за введение в России законосовещательного народного представительства.


Вопрос об общероссийском народном представительстве, о парламентаризме, имеет свою предысторию.


Весьма показательным является то, что первыми к осознанию неизбежности изменения политического устройства России пришли наиболее прогрессивные представители дворянского сословия. Основоположником демократической идеологии стал А.Н.Радищев, впервые заявивший о необходимости уничтожения самодержавного строя, противоречащего самой природе человеческой. Продолжателями его идей, предложившими конкретные конституционные проекты новой России стали декабристы. Однако планы их политических преобразований, несшие в себе мощнейший взрывной заряд для политического строя самодержавной России, были надолго похоронены среди тайных материалов. Следственной комиссии по делу о декабрьском вооруженном восстании. Попытка декабристов вооруженным путем изменить политический строй страны окончилась неудачей, и хоть вплоть до "Народной Воли" ничего подобного тайным обществам декабристов не возникало, это направление передовой общественной мыли в определенной степени продолжало свое развитие в кружках свободомыслящей молодежи, где рождались мятежные призывы к изменению существовавшего и установлению нового, прогрессивного политического строя.


Заметим, что в программных положениях народовольцев, несмотря на значительный разброс их во мнениях, задача установления парламентского строя практически отсутствует: надежды на создание нового общества, в их представлении, были связаны с крестьянской общиной, а не с конституцией и парламентарной формой правления. По сравнению с программными положениями декабристов, это был явный откат назад. Причиной стало то, что народники, изучившие опыт буржуазных революций 1848 г. пришли к негативной оценке парламентарной системы государственного устройства и отрицали возможность применения ее в России.


На протяжении XIX века было подготовлено и обсуждалось при участии монархов несколько проектов введения в России народного представительства. Первым в данном ряду стоит проект известного российского общественного деятеля, ученого-правоведа М.М.Сперанского, разработанный в 1809 г. с одобрения Александра I. Автор проекта, исходя из принципа разделения власти, предлагал наделить законодательными правами Государственную думу, члены которой избирались бы на три года депутатами губернских дум и утверждались императором.


К осени 1820 г. в канцелярии Н.Н.Новосильцева, под впечатлением удачного опыта работы польского сейма, был составлен новый проект, озаглавленный в русском варианте "Государственная уставная грамота Российской империи", во французском "Конституционная хартия Российской империи". В документе провозглашалось введение двухпалатного парламента, народного представительства, которое должно состоять в государственном сейме (государственной думе), составленном из государя и двух палат. Первую, под именем высшей палаты, образует Сенат, а вторую, под именем посольской палаты, -- земские послы и депутаты окружных городских общества. Предполагалось, что ни один закон не мог быть принят помимо этого учреждения. Однако "Государственная уставная грамота", как и проект М.М.Сперанского, остались фактами делопроизводства и были сданы в архив.


Новый всплеск "правительственного конституционализма" относится к периоду реформ Александра II. В начала 1860 г. в связи с вопросом о земских учреждениях было высказано предложение о введении в состав Государственного совета представителей от будущих земств. Однако при общем положительном отношении Александра II к этой идее практических результатов не последовало. Восстание в Польше и позиция ряда европейских государств в пользу восстановления в Польше конституционного начала побудили императора вернуться к обсуждению проблемы народного представительства. К концу 1863 г. министром внутренних дел П.А.Валуевым, на основании им же составленной 13 апреля 1863 г. записки, был подготовлен законопроект, предусматривавший образование при Государственном совете съезда государственных гласных, ежегодно созываемого по указу императора для предварительного обсуждения новых законов; отмены, ограничения или дополнения действующих; рассмотрения бюджета.


Предложения П.А.Валуева неоднократно обсуждались (1863, 1867, 1879-1880 гг.) и послужили основой для появления еще нескольких проектов: великого князя Константина Николаевича, весьма близкого по содержанию к валуевскому варианту и шефа жандармов П.А.Шувалова о привлечении общественных деятелей к обсуждению в центральных представительных учреждениях отдельных вопросов внутренней политики. В 1874 г. была создана под председательством П.А.Валуева комиссия по обсуждению проекта правил о найме рабочих и прислуги, прозванная в обществе "парламентом", в состав которой помимо правительственных чиновников входили 11 губернских предводителей дворянства, 14 председателей губернских земских управ, 2 городских головы.


Русско-турецкая война 1877-1878 гг., террористическая деятельность народовольцев вновь вернули актуальность теме народного представительства. На рубеже 70-80-х годов XIX в. в коридорах российской власти обсуждались по крайней мере четыре проекта: в очередной раз -- валуевский и Константина Николаевича, а также новые, подготовленные двумя министрами внутренних дел М.Г.Лорис--Меликовым (февраль--март 1881 г.) и Н.П.Игнатьевым (апрель--май 1882 г.).


Наиболее близким к осуществлению был проект М.Г.Лорис-Меликова, охарактеризованный его оппонентами как "конституция". Свои взгляды на будущее народное представительство министр изложил во всеподданнейших записках 11 апреля 1880 г. и 28 января 1881 г. В январской записке, послужившей основой для обсуждения в особом совещании в феврале 1881 г., М.Г.Лорис-Меликов предлагал учредить в Петербурге из выборных от земств и крупных городов временные подготовительные комиссии наподобие редакционных комиссий, образованных в 1858 г., а также ввести в Государственный совет 10-15 "представителей от общественных учреждений, обнаруживших особенные познания, опытность и выдающиеся способности". Подобное учреждение, наделенное исключительно совещательными правами, считал автор, могло бы дать "правильный исход заметному стремлению общественных сил к служению престолу и отечеству", внести "в народную жизнь оживляющее начало", предоставить "правительству возможность пользоваться опытностью местных деятелей, ближе стоящих к народной жизни, нежели чиновники центральных упражнений".17 февраля 1881 г. император одобрил эти предложения, а 1 марта поручил М.Г.Лорис-Меликову составить проект правительственного сообщения, который должен был обсуждаться 4 марта. Убийство народовольцами 1 марта Александра II предрешило участь этого проекта.


8 марта на заседании Совета министров под председательством Александра III с речью против введения в России подобного представительства выступил обер-прокурор Синода К.П.Победоносцев. Заявив, что проект "дышит фальшью" и что конституция есть "орудие всякой неправды, орудие всяких интриг", К.П.Победоносцев предостерег нового императора от учреждения "по иноземному образцу... новой верховной говорильни" и призвал последнего "действовать". После этого заседания Александр III окончательно отверг предложение М.Г.Лорис-Меликова, оставив на тексте всеподданнейшего доклада министра весьма красноречивую надпись: "Слава Богу, этот преступный и спешный шаг к конституции не был сделан". А в мае 1882 г. был похоронен и весьма умеренный проект нового министра внутренних дел Н.П.Игнатьева о созыве Земского собора. По существу, официальным лозунгом правления Александра III стал призыв, сформулированный К.Н.Леонтьевым и К.П.Победоносцевым: "Заморозить Россию".


Либеральное движение, носителями идей которого были прогрессивные и образованные люди конца XIX столетия, как правило, прошедшие школу земского движения, к началу XX в выработали свою программу изменения политического устройства страны, связывая свои надежды с накопленной к этому времени практикой применения парламентского опыта других стран, на российской почве.


В целом, это направление развития передовой общественной мысли России на протяжении XIX столетия способствовало подталкиванию верховной власти к мысли о том, что без привлечения общества в той или иной форме к участию в управлении, сохранить самодержавие не удастся.


Думаем, что сам факт создания крупными государственными деятелями такого рода проектов представляется весьма важным, ибо свидетельствует, во-первых, об осознании ими объективной необходимости изменения государственного устройства, во-вторых, о продолжительных поисках возможности реформирования "сверху" самодержавного строя без радикального и болезненного изменения его основополагающих принципов. Однако поиски эти вследствие решительного противодействия им со стороны венценосных самодержцев с одной стороны и устойчивости консервативной идеологии среди большинства высокопоставленных чиновников, с другой, ничем не увенчались и в ХХ век Россия вступила с назревшей необходимостью политического обновления.


Итак, к началу XX в. в России был накоплен солидный пакет проектов государственных преобразований "сверху", авторами которых были крупные государственные мужи XIX столетия. Первым самым крупным проектом такого рода был план государственных преобразований, подготовленный графом М.М.Сперанским, некоторые положения которого воплотились спустя почти столетие при создании Государственных дум. Проекты графа Н.Н. Новосильцева, пользовавшегося особым доверием императора Александра I, крупных государственных чиновников периода царствования Александра II -- П.А.Валуева и М.Т. Лорис-Меликова, Великого Князя Константина Николаевича, сына Николая I, неизвестного автора, занимавшего в разные годы высокие государственные посты, преследовали одну цель -- любой ценой, даже путем принятия некоторых внешних изменений, примерить идею народного представительства с самодержавием и предусматривали в той или иной степени отдельные элементы, присущие парламентскому строю, прежде всего введение института народных представителей.


Изучение этих проектов позволяет сделать вывод о половинчатости предлагавшихся изменений: ни один из них никоим образом не посягал на самодержавные прерогативы, ни один, за исключением проекта М.М.Сперанского, не предусматривал наделение органов народного представительства законодательными функциями, ни в одном не шло речи о всеобщем избирательном праве т.п. Все проекты покоились на фундаменте сословного самодержавного государства и преследовали одну цель -- укрепление его могущества. У них есть еще одна отличительная особенность: рождались они в тиши высоких кабинетов, были строго секретными и известны лишь весьма ограниченному и особо доверенному кругу лиц.


Характер и границы предполагавшихся в условиях политического кризиса 1905-1906 гг. перемен определялись, по крайней мере, двумя факторами: давлением общественного движения и способностью правящей бюрократии ответить на вызов времени. Последняя играла ведущую роль в принятии политических решений, выборе конкретных вариантов трансформации государственного строя.


В соответствии с темой нашей работы прежде всего нужно с историко-правовых позиций исследовать период с 18 февраля 1905 г. -- когда появился Высочайший рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г.Булыгина, в котором Николай II заявил о своем намерении создать "отныне ... привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений ... при непременном сохранении незыблемости основных законов империи" -- до 27 апреля 1906 г. -- открытия Государственной думы первого созыва. Период этот ознаменован выработкой документов, регламентирующих статус и полномочия создававшегося представительного учреждения, его место в системе государственного устройства. С этой целью образовывались Особые комиссии, созывались Особые совещания, наиболее значимые из которых проходили в Петергофе.


Самым важным документом этого периода, да и, пожалуй, всего царствования Николая II, стал манифест 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка", которым даровались населению "незыблемые основы гражданской свободы", расширялся круг избирателей и, самое главное, самодержавной властью принималось на себя обязательство, "чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы". Этот манифест стал первым шагом на пути превращения абсолютной монархии в России в конституционную монархию.


16 марта 1905 года Николай II выступил с инициативой обсуждения возможных решений по этому вопросу, обратившись с запросом к министру внутренних дел А.Г.Булыгину. В ответном послании министр писал: "По всеподданнейшему докладу моему Вашему Императорскому Величеству благоугодно было в 16 день Марта Месяца Высочайше повелеть мне немедленно приступить к составлению первоначальных предположений как о порядке привлечения избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений, так равно о ближайшем круге предметов их ведения и формах и способах их совещаний; по изготовлении же таковых предположений и подробных к ним объяснений внести весь труд для ближайшего согласования с общими видами правительства в Совете Министров. Во исполнение сего имею счастье представить при сем на благовоззрение Вашего Императорского Величества соображения мои по сему предмету и вместе с тем испрашиваю указаний Вашего императорского Величества на предмет передачи таковых на рассмотрение и обсуждение Совета Министров". Архивный документ содержит также следующие многозначительные пометки: "На подлинном Собственноручно Его Императорским Величеством изображено: "Согласен". Рукою Министра Внутренних Дел написано: "Его Величество собственноручно изволил начертать: "согласен". 23 Мая 1905 г. г. Царское Село. Гофмейстер Булыгин".


Но согласно решению императора, имеющиеся мнения должны были быть рассмотрены в ходе особых секретных совещаний под руководством императора, состоявшихся в 1905-1906 гг. На этих совещаниях рассматривался широкий круг проблем, связанных с реформой государственного устройства России: порядок выборов и полномочия Государственной Думы и Государственного Совета, прерогативы монарха, основные государственны законы Российской империи. В совещаниях участвовал весьма узкий круг лиц: великие князья, руководители ключевых министерств и главных управлений, наиболее влиятельные члены Госсовета, некоторые общественные деятели. Состав не был строго постоянным, однако представление о нем может дать список лиц "Мемории Особого совещания для рассмотрения дополнительных к узаконениям о Государственной Думе правил. 3, 4 и 12 октября 1905 г.", текст которой сохранился в архиве (имена приводятся в той транскрипции и в том порядке, как они даны в архивном документе): А Булыгин, Граф Сольский, К. Победоносцев, Эдуард Фриш, А. Половцов, О. Рихтер, Н. Чихачев, Н. Герард, А. Сабуров, Граф А. Игнатьев 2, Граф Витте, Князь М. Хилков, П. Лобко, Иван Голубев, Граф Ламзборф, Николай Таганцев, Вл. Верховский, Владимир Глазов, А. Редигер, Князь А. Оболенский, В. Коковцов, Барон Икскуль, П. Шванебах, А. Стишинский, С. Манухин, Н. Воеводский, С. Рухлов, Д. Трепов, П. Харитонов.


Практически все участвовавшие в первом совещании исходили из необходимости определенного (хотя и весьма ограниченного) обновления самодержавия. Важнейшим недостатком существовавшей системы они считали разрыв между верховной властью и народом. По их мнению, этот разрыв создавал серьезные трудности в процессе управления государством и приводил к принятию неадекватных решений в силу слабого знания реальной обстановки. Так, статс-секретарь Д.М.Сольский заявил. обращаясь к Николаю II: "В настоящее время дела законодательные восходят на воззрение Вашего Величества через Государственный Совет, т.е. через собрание лиц, Вами избранных и назначенных во внимание к служебной их опытности. Но именно то, что создало эту опытность, препятствовало названным лицам близко узнать жизнь народа и всегда быть верными выразителями народных нужд". Об этом же говорил и председатель одного из департаментов Госсовета Н.И.Герард, подчеркивавший, что государственная власть нуждается в постоянном общении с народом. В этой связи с оптимальным представлялся вариант создания наряду с Государственным Советом института народного представительства -- Государственной Думы.


Предполагалось, что Дума будет отличаться от реально функционировавшего Государственного Совета, по крайней мере, в двух отношениях. депутатов надлежало избирать и наделить более широкими полномочиями. В отличие от предшествующей практики работы Госсовета при отклонении законодательного предложения большинством думы он не представлялся императору. Подобный подход, по мнению члена Госсовета В.В.Верховского, способствовал бы укреплению престижа власти, ибо ограждал императора от принятия решений, "недостаточно освещенных, разработанных и не отвечающих народным потребностям". Народные избранники должны были осуществлять связь между населением и верховной властью, доводить до нее нужды подданных. Таким образом предполагалось реализовать известный принцип "народу -- мнение, царю -- власть", восходивший к практике Земских соборов. Сторонники новой системы надеялись, что она облегчит законодательную деятельность и обеспечит большее соответствие принимаемых законов потребностям жизни.


Острая дискуссия на первом совещании разгорелась по поводу основных положений избирательного закона. В проекте, который отстаивали статс-секретари Д.М.Сольский и Э.В.Фриш, министр финансов В.Н.Коковцов, члены Госсовета В.В.Верховский и Н.С.Таганцев, предлагался следующий вариант: на первых ступенях выборы носят сословный характер, на завершающей стадии -- бессословный. В.Н.Коковцов убеждал присутствовавших, что "успокоить господствующую смуту, обеспечить доброжелательное отношение к новому учреждению населения и достигнуть главной в настоящем деле цели -- получить состав членов, способных выразить мнения, нужды и желания народа, может только такая система выборов, которая наиболее отвечает принципам равномерности и справедливости". По мнению Э.В.Фриша, для того, чтобы "в Думу попали действительно лучшие люди, с желательным для пользы страны консервативным направлением", выборы не должны были строиться на сословном начале. "Дворяне должны участвовать, -- продолжал Э.В.Фриш, -- наравне с другими сословиями в тех съездах, где они связаны с ними общностью интересов и проявлять свою деятельность в указанном направлении как на первоначальных стадиях выборов, так и в губернских избирательных собраниях".


С иных позиций выступали сенаторы А.А.Бобринский и А.А.Нарышкин, член Госсовета А.С.Стишинский, чиновник министерства внутренних дел А.П.Струков. А.А.Бобринский заметил по поводу проекта: "Преимущество сословных выборов для меня лично очевидно. В частности, они предупредят проникновение в Думу вместо настоящих крестьян "третьего" элемента, т.е. земских докторов и фельдшеров, присяжных поверенных и проч. Если они нахлынут в Думу широкой волной, для которой смешанные выборы не ставят никакой преграды. Дума окажется не той, какой ей следует быть. Порвав в этом отношении связь с историческим нашим прошлым, мы выйдем на путь неизведанный и, вероятно, ведущий к горьким разочарованиям". На противоположность проектируемых основ избирательной системы "исторически русскому сословному началу" указывал секретарь императрицы Марии Федоровны А.А.Голенищев-Кутузов. По его мнению, результаты бессословных выборов приведут "не к укреплению самодержавия, а к опаснейшим последствиям, возбуждая к себе, по различным основаниям, враждебное отношение всех групп населения; они внесут несомненно большую... смуту, и в конце концов самый принцип самодержавия будет поколеблен".


Взгляд участников совещания на проблему социальной опоры режима оказался вполне традиционным. таковой считался весь народ. Правда, под ним понимались преимущественно представители двух сословий: дворяне и крестьяне. Дискуссионным, однако, оказался вопрос, кто из них более предан монархии. Член Госсовета А.П.Игнатьев, а также А.А.Нарышкин и А.С.Стишинский видели опору в тандеме "дворянство-крестьянство" (при лидирующей роли первого).


Углубление политического кризиса в стране осенью 1905 г. заставило скорректировать предложенную первым совещанием программу. От идеи законосовещательной Думы пришлось отказаться в пользу Думы законодательной. При этом, по мысли участников следующих совещаний, необходимо было избежать превращения Думы в аналог западного парламента и тем более в Учредительное собрание.


Наиболее сложным, в том числе и в чисто правовом аспекте, для участников совещаний оказался вопрос о разграничении власти между Думой и Советом, с одной стороны, и императором -- с другой. Любой вариант его решения фактически означал ограничение власти монарха. На первом совещании особых дебатов по этой проблеме не было. Большинство исходило из того, что власть императора ничем не ограничена. Впрочем, высказывалось и такое соображение: управлять всем лично царь все равно не в состоянии, и поэтому не стоит опасаться известного ограничения его возможностей.


Данная проблема превратилась в ключевую на четвертом совещании. Ее обсуждение носило драматический характер. Это обстоятельство было связано с позицией Николая II, настроенного против любых ограничений императорской власти. Ряд участников дискуссии, например, Д.М.Сольский, Э.В.Фриш, А.А.Сабуров, председатель Совета министров С.Ю.Витте, доказывали, что Манифест 17 октября существенно ограничил прерогативы монарха в законодательной деятельности. Оставшиеся "непримиримыми", А.С.Стишинский и будущий председатель Совета министров И.Л.Горемыкин настаивали на том, что принципиальных изменений в политической системе не произошло. Они резко критиковали предложенный Советом министров проект Основных законов, который не содержал положения о неограниченном характере верховной власти.


Стремление хотя бы в области управления сохранить неограниченность прав монарха заставило сановников решительнее пойти в направлении разделения властей на законодательную и исполнительную. Такое решение представлялось в данных условиях наименьшим злом. При этом в качестве крайнего варианта многими бюрократами допускался и государственный переворот.


В ходе обсуждения прерогатив императора возник вопрос о роли закона в государственной жизни: что выше, воля монарха или закон? Министр внутренних дел П.Н.Дурново, М.Г.Акимов, И.Л.Горемыкин были убеждены, что монарх не всегда обязан подчиняться закону, тогда как Д.М.Сольский, Э.В.Фриш, А.А.Сабуров, председатель департамента Госсовета И.Я.Голубев говорили об обязательном соблюдении императором действующего законодательства.


В целом, предлагавшаяся в июле 1905 г. модель государственного устройства в большей степени была связана с собственно российской политической традицией (во всяком случае, как ее понимали выступавшие). Проектировавшаяся же в апреле 1906 г. -- носила скорее синтетический характер, сочетая традицию с западными образцами.


Наряду с глобальными проблемами государственного переустройства большое внимание на совещаниях было уделено и вопросам политической тактики. Усматривая истоки беспорядков в стране преимущественно в действиях "смутьянов", высшие сановники считали главным средством борьбы с ними силу. В этом отношении были едины как ретрограды, так и более гибкие бюрократы. В то же время для тех и других было очевидно, что без определенных уступок не обойтись. Разногласия возникали по поводу соотношения силы и компромисса во внутреннем курсе в данных условиях.


"Одним изданием законов нельзя успокоить Россию, надо для этого действовать. Но нет силы. Если войска мало, надо не жалеть на это ничего, кликнуть клич, создать рать, дружину из запасных, ополченцев. А то будет действовать народный самосуд. Справившись с крамолой, можно будет созвать Государственную думу, но идти навстречу Думе с одним лишь бессилием нельзя", -- такую тираду произнес на втором совещании А.П.Игнатьев. Скептически отнесся к эффективности компромиссных мер и П.Н.Дурново. "Излечить смуту нельзя никакими выборами... Я нахожу, что государственное дело не так должно строиться", -- заявил он, критикую предполагавшееся расширение избирательного права. Сам созыв Думы для сановников с подобными взглядами представлялся крайне опасным. По их мнению, необходимо было сначала "успокоить" страну. Иное соотношение и иную последовательность применения силовых и компромиссных методов отстаивал В.В.Верховский: "... надо подавить революцию, удовлетворив предварительно общее желание громадного большинства населения". При таком подходе скорейший созыв Думы становился крайне желательным. По мнению Н.С.Таганцева, отложить выборы в Думу означало поставить крест на будущем России.


Приведенная дискуссия происходила в экстремальных условиях декабря 1905 г., но и в апреле 1906 г., когда ситуация в стране несколько стабилизировалась, указанное различие в подходах сохранилось. К.И.Пален, И.Л.Горемыкин, П.Н.Дурново продолжали считать главной задачей создание власти, способной действовать энергичными силовыми методами. При этом речь шла об уступах лишь весьма умеренным элементам, которые после Манифеста 17 октября ослабили давление на самодержавие. Показательно в этом отношении приглашение на декабрьское совещание видных либеральных деятелей Д.Н.Шипова и А.И.Гучкова и обсуждение в ходе его работы проекта всеобщего избирательного права, составленного этими столпами либерализма.


Однако реальная политика мало сопрягалось с благими намерениями, стимулировавшими процесс правотворчества. Уступки, в том числе довольно существенные (вроде Манифеста 17 октября или декабрьского дополнения к избирательному закону), рождались вследствие не столько контактов с умеренной оппозицией, сколько были вырваны революционными силами. Никакого предварительного обоснования таких шагов не предполагалось; в лучшем случае, правительственные уступки оправдались задним числом. Таким образом, сколько-нибудь последовательную фактическую линию в тех условиях российская правящая элита так и не смогла разработать и действовала чаще всего в режиме пожарной команды.


Анализ материалов совещаний дает основания для выделения по крайней мере двух основных подходов политико-правового характера, бытовавших в среде высшей российской бюрократии. Первых из них -- традиционалистский. Тяготевшие к данному типу были убеждены в верховенстве воли монарха над законом. Они ориентировались на сословный принцип организации общества. По из мнению, распространение образования в народе вело к подрыву вековых устоев. Этим обстоятельством в значительной мере объяснялась их ставка на неграмотных крестьян. Бюрократы-"традиционалисты" настороженно относились к любым переменам в жизни общества, особенно к учреждению Государственной Думы. Самое большее, на что они соглашались, так это на создание законосовещательного представительства, которое воспринималось как продолжение исконно русской традиции Земских соборов. Представители данного типа были наименее склонны к политическим компромиссам.


Другой тип политического мышления являлся переходным к иной, более современной (по понятиям XX века), версии консерватизма. Ему была свойственна большая пластичность, способность адаптироваться к потребностям текущего момента. Представители этого типа считали, что монарх не волен нарушать закон (тем более, им самим установленный). Они без пиетета относились к сословной организации и уже в июле 1905 г. считали возможным отказаться от чисто сословного характера выборов в представительное учреждение. Для них темнота крестьян была скорее недостатком, чем достоинством. Принадлежавшие к этому типу сановники относились к переменам как к неизбежности в жизни общества и стремились направить их в выгодное для себя русло. Данным обстоятельством объяснялось их сравнительно спокойное отношение к проектировавшемуся народному представительству. Им казалось, что в условиях усложнившейся социально-экономической и политической действительности Государственная дума станет важным инструментом в руках власти, облегчающим процесс управления страной. Они чаще своих коллег -- традиционалистов -- ссылались на западные политические образцы и были более склонны к компромиссам.


Разумеется, распределение участников совещаний по выделенным типам носит условный характер, хотя бы в силу того, что далеко не все из них высказывались по каждому вопросу. Однако есть основания соотносить первый типа прежде всего с такими фигурами, как А.С.Стишинский, А.П.Игнатьев, П.Н.Дурново, И.Л.Горемыкин, А.А.Нарышкин, П.Л.Лобко, А.А.Бобринский, а второй -- Д.М.Сольским, Э.В.Фришем, В.Н.Коковцовым, В.В.Верховским, Н.С.Таганцевым, С.Ю.Витте, А.А.Сабуровым. В рамки выделенных типов не вписываются Н.Н.Кутлер и В.И.Тимирязев. Они поддержали предложенный Д.Н.Шиповым и А.И.Гучковым проект введения всеобщего избирательного права. В целом же диапазон расхождений между основной массой участников совещаний оказался весьма невелик. Для всех них были характерны непоследовательность и отсутствие четких стратегических установок реформирования правовой системы империи.


Взгляды представителей правительства относительно перспектив политико-правовых реформ в России, роли Думы в государственной системе, характере предстоящих выборов следует сравнить с оценками этих вопросов представителями либеральной оппозиции.


Кадетские историки и теоретики права П.Н.Милюков, В.М.Гессен, Ф.Ф.Кокошкин и другие -- связывали проведение политических реформ с созданием системы правового государства. Данная теория базировалась на следующих принципах: строгое соблюдение законов во всех областях общества и государства, преобразование государственной системы управления в соответствии с разграничением функций и полномочий исполнительной, законодательной, судебной ветвей власти, конституционные гарантии прав и свобод граждан.


Идеологи "Союза 17 октября" -- Д.Н.Шипов, В.И.Герье -- в противовес данной теории отводили юридическим, правовым нормам второстепенную роль, полагая необходимым преобразовать жизнь государства на морально-этических религиозных принципах, обеспечивающих, по их мнению, социальную гармонию в обществе.


В либеральной политической и политико-правовой литературе значительное место занял вопрос о перспективах реформирования формы государственной власти. Как кадеты, так и октябристы, в том числе П.Н.Милюков, В.М.Гессен, М.М.Ковалевский, Ф.Ф.Кокошкин, В.И.Герье, В.Петрово-Соловово, указывали на необходимость учитывать национальные традиции, культурные и социальные особенности народа при выборе формы государственной власти. Либералы исходили из приверженности русского народа монархическим традициям. В связи с этим они отвергали возможность установления в стране республики. Государственный строй России, по их мнению, должен был быть преобразован на принципах конституционной монархии. Первым шагом на пути реформирования политической системы должен был стать созыв представительного законодательного учреждения -- парламента.


При определении прерогатив власти монарха и парламента в либеральной среде выявились существенные разногласия. П.Н.Милюков, В.М.Гессен, Ф.Ф.Кокошкин. и другие авторы отстаивали идеи парламентаризма, в том числе право народного представительства влиять на политику правительства и определять ее направление. Отношения монарха и парламента кадеты строили на принципе "единой воли короля в парламенте". Парламентарная монархия, по их мнению, сводила к минимуму различия между монархическим и республиканским образом правления и позволяла на практике реализовать идеи народоправства и народовластия.


Нужно отметить, что октябристы категорически отвергали принципы парламентаризма. В.И.Герье, В.Петрово-Соловово настаивали на праве монарха назначать министров и контролировать деятельность правительства. В этом случае, подчеркивали они, достигается независимость исполнительной власти от законодательной власти парламента, в котором сосредотачивается политическая борьба классов и партий. В либеральной историографии разрабатывались темы о роли и месте политических партий в политической системе государства. С.А.Муромцев, В.А.Маклаков, М.Острогорский полагали, что партии должны иметь временный характер и использоваться только как оружие в борьбе за установление конституционного строя. В.Н.Милюков, В.М.Гессен, Ф.Ф.Кокошкин, наоборот, рассматривали политические партии как неотъемлемую часть политической системы страны. Они обоснованно указывали, что в странах, переживающих политический кризис, совпадающий с началом формирования партийной системы, неизбежна резкая партийная поляризация и возникновение многочисленных, дробных, нежизненно способных партий. Эти и другие теоретические разработки и концепции идеологов либерализма нашли практическое воплощение в политических программах партий кадетов и октябристов. Особое место в политической жизни начала века в России занимает та полемика, которая развернулась в либеральной литературе в период нарастания революционного кризиса в России (лето 1905 г.--зима 1906 г.) о политическом и правовом содержании государственных актов самодержавия, в том числе закона 6 августа 1905 г. о I Думе, Манифеста 17 октября 1905 г. и др. Анализ различных по характеру источников позволяет сказать, что либералы связывали о изданием Манифеста 17 октября установление в стране конституционного строя. Однако в тактических вопросах в либеральной литературе выявились различные точки зрения. Идеологи "Союза 17 октября" -- Д.Н.Шипов, В.И.Герье -- расценив манифест как добровольный акт монархии народу, заняли позицию решительного прекращения революционной борьбы в стране и склонялись к совместному сотрудничеству е правительством на политической платформе манифеста.


В кадетской партии по тактическим вопросам выявились две основные точки зрения. Правые кадеты -- П.Б.Струве, В.А.Маклаков -- фактически поддержали тактическую линию октябристов. Они полагали, что после издания манифеста следовало признать революцию завершенной. В связи с этим указанные авторы предлагали заключить союз с указанными силами и пойти на сотрудничество с властью в целях восстановления порядка в стране. Представители левого крыла партии, а также центристское руководство во главе с П.Н.Милюковым рассматривали манифест как главное завоевание освободительного движения. В условиях подъема революции они не решались порвать с революционным движением и выступили с острой критикой содержания манифеста. Изучение мемуаров П.Н.Милюкова, Д.Н.Шипова, А.И.Гучкова о переговорах либералов с премьер-министром С.Ю.Витте показывает, что кадеты рассматривали возможность работы с правительством исключительно на базе своей политической программы, а это, в свою очередь, исключало вероятность компромисса с верховной властью.


Попутно заметим, что идеологи либерализма разработали важные вопросы обществознания. Кадетские историки и теоретики права выработали стройную теорию правового государства. В основу этой теории ими были положены либеральные и просветительные учения западно европейской общественно-политической мысли, помноженные на основные положения русской исторической государственной школы, базировавшейся на позитивистской методологии. В фундаменте политической теории октябристов лежала морально-религиозная идеалистическая концепция, выработанная в русской общественно политической мысли славянофильством, модернизированная теоретиками Союза применительно к современным политическим условиям. В соответствии с данными теориями лидеры либеральных партий строили планы преобразования политической системы России, решали вопросы партийной стратегии и тактики.


Но как мы видим, слишком велик оказался разрыв между высшими государственными сановниками и либеральной оппозицией, в которой доминировали воззрения, близкие к европейскому "новому либерализму". В своих выступлениях на совещаниях даже самые дальновидные чиновники, включая представителей министерства иностранных дел, практически не касались экономической проблематики, не усматривали взаимосвязи экономических и собственно правовых политических вопросов. Они трактовали право голоса не как право, а как некую привилегию, предоставляемую верховной властью своим подданным. Наконец, размышляя о способах сохранения общественных устоев (при определенной модернизации государственного строя), они ограничивались поиском того или иного варианта ограничения избирательного права, той или иной конструкции Государственной Думы. И речи не было о создании политических партий или движений, способных взять на себя охранительные функции. Никто из них (во всяком случае, на совещаниях) так и не поднялся до мысли о необходимости постоянного согласования различных интересов в обществе и его правового оформления.


Но именно в таких условиях были разработаны общеконцептуальные основы правовой базы выборов в I Государственную Думу, а в дальнейшем и ее работы. Как нам представляется, в числе наиболее конструктивных вкладов в этот процесс можно видеть разработки и организационные усилия Министерства внутренних дел.


Участие министерства внутренних дел в разработке правовой базы выборов в Государственную Думу


Разработка общеконцептуальных основ порядка выборов в Государственую Думу осуществлялась, как это было отмечено во втором параграфе, в рамках специально учрежденного Особого совещания. председателем совещания назначался министр внутренних дел. Роль министра внутренних дел в этом процессе определялась уже тем, что распоряжением императора он назначался председателем этого совещания. Прямое указание на это дается в документе "Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления высочайших предуказаний, возвещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 года": "Высочайшим рескриптом 18 февраля сего года учреждено Особое, под председательством Министра Внутренних Дел, Совещание для изыскания путей к осуществлению возвещенной в том рескрипте Высочайшей Воли: привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений".


Работа министра внутреннних дел в рамках совещания была освещена в предшествующем параграфе. Теперь представляется целесообразным, опираясь на архивные материалы, конкретизировать его позицию. Как уже отмечалось, наиболее ценными являются материалы Особого делопроизводства по выборам в Государственную Думу и в Государственный Совет, которые хранятся в Российском государственном историческом архиве. Здесь следует также заметить, что Особое делопроизводство выполняло важную функцию по координации всей работы министерства внутренних дел, связанной с выборами в Государственную Думу.


В архивах Особого делопроизводства министерства внутренних дел содержится ряд "аналитических записок", которые министр внутренних дел представил императору по итогам работы совещания. А именно: "Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления высочайших предуказаний, возвещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 года", "Соображения министра внутренних дел о размерах имущественного ценза для выбора членов Государственной Думы и о распределении избирателей по разрядам", "Историческая справка о формах и способах участия населения в законосовещательной деятельности" и др.


Все эти материалы также обсуждались на особом совещании. Обращение к этим документам позволяет существенно уточнить и конкретизировать позицию министерства внутренних дел по вопросам выборов в Думу. При этом следует иметь в виду, что "обращаясь к соображению этих начал и порядка, министр внутренних дел признавал правильным наметить их лишь в общих и предположительных чертах, полагая, что ближайшая разработка может быть произведена только по соображении всей совокупности обстоятельств дела в Особом Совещании".


В первом из указанных нами документов прямо говорит о том, что император возложил эту особую задачу на министра внутренних дел: "Государю Императору, в 16-й день Марта сего года, но всеподданнейшему докладу Министра Внутренних Дел, о порядке подготовительных работ к исполнению возложенной на него задачи, благоугодно было, не ограничивая эти работы одним лишь собиранием относящихся к делу материалов, повелеть ему приступить к составлению первоначальных соображений об основаниях, на коих может быть осуществлено предуказанное преобразование с тем, чтобы соображения эти были внесены, для согласования с общими видами правительства, в Совет Министров и уже затем обращены к окончательной разработке и рассмотрению в Особом Совещании, в связи с суждениями, которые в Совете Министров высказаны будут. Изъясненное Высочайшее повеление обязывает Министра Внутренних дел войти в соображение главнейших начал, на коих в соответствии с Высочайшими предуказаниями могло бы быть основано привлечение избранных от населения лиц к участию в законосовещательной деятельности".


Согласно мнению министра, основными вопросами, возникающими в свзяи с учреждением нового органа и выборами в него, являются:


1) форма, в которой лица, избранные от населения, могли бы принять участие в предварительной разработке и обсуждения законодательных предположений, и порядок осуществления ими этого участия;


2) круг предметов законодательства, который подлежал бы разработке при участии избранных от населения лиц,


3) правовые основы, на которых могли бы производиться выборы.


Разрешение всех этих вопросов, как совершенно справедливо указывал министр, "должно быть произведено, согласно предуказаниям Высочайшего рескрипта, с осмотрительностью, обеспечивающей неразрывность крепкой исторической связи с прошлым и при условии незыблемости основных Законов Империи".


Исходя из этого, министр внутренних дел считал особо необходимым остановиться на тех исторических формах, "в которых начало, возвещенное Высочайшим рескриптом, проявлялось уже в государственной жизни России". Важнейшей из этих форм, по его мнению являлись земские соборы: "Призвание избранных от населения лиц к участию в трудах государственного устроения и в деятельности законосовещательной не является чем-либо чуждым строю нашего государства и в разные времена исторического прошлого России находило выражение в тех или иных формах, в соответствии с условиями времени и задачами управления. В XVI и XVII столетиях начало это выражалось в, так называемых, Земских Соборах, которые созывались обычно Московскими Государями для совещания по всевозможным вопросам законодательства и управления и состояли из представителей служилых разрядов населения, а в позднейшее время также и выборных от торгово-промышленных и земледельческих классов. Образуя учреждение, через посредство которого Государи ознакомлялись с нуждами и потребностями народными и мнением народа о способах удовлетворения этих нужд, Земские Соборы были деятельными сотрудниками государственной власти в разработке и создании законов".


Министр обращал особое внимание на то, что "с устранением сословного начала, вопрос о том, каким именно разрядам населения надлежит предоставить участие в избрании членов Государственной Думы, сводится к определению условий, при наличности коих каждое отдельное лицо может быть признано обладающим теми внешними признаками гражданственности, которые давали бы уверенность, что оно может принять в них участие сознательно и с пользой для дела".


В ходе подробного анализа данного вопроса министр внутренних дел разделял эти условия на положительные и отрицательные. К отрицательным он относил те, которые лишают данное лицо полной гражданской правоспособности или делают сомнительным его нравственный облик (например, осуждение за корыстные преступления). От себя заметим, что эти условия были достаточно подробно разработаны в российском законодательстве, преимущественно в Положениях о земских учреждениях и в Городовом положении.


При этом министр внутренних дел полагал необходимым дополнить эти ограничения при выборах членов Государственной Думы еще одним условием, а именно: устранить от участия в выборах также и тех лиц, которые были осуждены за уклонение от исполнения воинской повинности, как "недостойных иметь суждение о делах государственных", а с другой стороны исключить одно ограничение, а именно состояние под гласным надзором полиции, как "бесполезное и во многом неудобное". Объяснялась эта позиция следующим образом: "В случае, когда надзор полиции является следствием судебного приговора, поднадзорное лицо, уже в силу своей судимости, не может участвовать в выборах, так что особое упоминание о состоянии под надзором полиции, как обстоятельстве, препятствующем участию в выборах, является в отношении его ненужным; в тех же случаях, когда надзор установлен согласно правилам Устава о предупреждении и пресечении преступлений в порядке административном, устранение от участия в выборах подвергнутого надзору давало бы основание утверждать, что мера эта принята именно в видах устранения от выборов; что касается, наконец, надзора полиции, устанавливаемого в качестве меры пресечения способов уклоняться от следствия и суда, на основаниях, указанных в Уставе Уголовного Судопроизводства, то в случае, когда эта мера принимается в отношении лица, обвиняемого в значительном преступном деянии, наличность обвинения сама по себе устраняет уже возможность участия в выборах, вообще же надзор этот является мерой чисто специальной, направленной к удержанию обвиняемого в данном месте жительства, и не должен поэтому служить основанием к какому-либо иному стеснению или ограничению его личности". Полагаем, что с учетом конкретных обстоятельств того времени эти суждения представляются вполне оправданными.


К "отрицательным условиям" участия в выборах в Думу министр внутренних дел относил также и состояние на государственной службе. Однако с современной точки зрения приводимую аргументацию вряд ли можно считать оправданной. Согласно мнению министра, данное условие, не имеет принципиального значения при выборах в органы местного самоуправления (земского, городского, сельского) в отношении которых делаются ограничения только для немногих должностных лиц, которые могли бы, в силу своего служебного положения, влиять на исход выборов. Однако оно вызывает у него существенные сомнения по отношению к государственным выборам, независимо от самого принципа этих выборов. Участие в государственных выборах лиц, состоящих на гражданской службе, а тем более военной, признается неудобным в силу зависимости от начальства. Кроме того, министр считал, что это не может не отражаться на самом порядке службы.


Для обоснования своей позиции министр обращается к опыту участия в выборах должностных лиц в государствах Западной Европы, отмечая, что там он решается различно: в виде общего правила состоящие на действительной военной службе нижние чины устранены от выборов повсеместно; офицерские чины действительной службы устраняются: во Франции -- безусловно, в Германии -- от участия в выборах, но могут быть избираемы, в Пруссии -- безусловно, в Австрии -- могут участвовать в выборах и т.д. Еще разнообразнее решается вопрос об участии в выборах гражданских чинов: в Германии и Пруссии -- они могут избирать и быть избираемы, причем для исполнения обязанностей депутата получают отпуск, с сохранением содержания; безусловно устранены лица гражданской службы в Бельгии, в остальных государствах устраняются те или иные их разряды, в самых разнообразных сочетаниях, главным образом те, которые могут иметь прямое или косвенное влияние на выборы.


На основе этого министр делает вывод о том, что в применении к отечественным условиям представлялось бы оправданным положить правилом, что лица, состоящие на действительной военной службе, в интересах воинской дисциплины, не должны быть членами Государственной Думы. Что же касается участия их в выборах, то устранять от этого участия военнослужащих, указывал министр, едва ли есть основание, в силу того, что "по самой цели образования Государственной Думы, как учреждения совещательного, ни военное начальство не может иметь побудительных поводов влиять, через подчиненных ему офицерских чинов, на исход выборов, ни сами чины эти своим участием в выборах не могут стеснить в чем-либо прочие слои населения". Оговорка "как учреждения совещательного" весьма характерна. Она свидетельствует о том, какое предназначение Думы видели высшие государственные сановники первоначально.


Сходной была позиция министра и в отношении лиц, состоящих на гражданской службе. "Если наше чиновничество, - указывал министр, -по качествам своим и подготовке к делу и может считаться стоящим ниже германского и, в частности, прусского, государственные заслуги которого были причиной, почему в этих странах не сделано в отношении участия чиновников в государственных выборах никаких почти ограничений, то нельзя не принять во внимание, что в среде чиновничества прочно укоренились и понимание дел государственного управления и привычка к добросовестному и ответственному труду. По условиям нашего государственного и общественного развития, русское чиновничество, в смысле совокупности лиц, состоящих на службе государственной, занимает виднейшее по численности место в развитой части общества".


Указывалось, что если устранить от участия в выборах всех лиц, состоящих на гражданской службе, то тогда в составе избирателей, которые могли бы быть лояльны престолу, останется лишь небольшой класс неслужащих дворян, достаточно малочисленные круги крупной буржуазии и лица, так называемых свободных профессий: не состоящие на государственной службе журналисты, врачи, адвокаты, инженеры, число которых сколько-нибудь значительно лишь в самых крупных городах. Заметим, что всерьез рассчитывать на лояльность интеллигенции и буржуазии в тех условиях вряд ли можно было рассчитывать и, исходя из своей позиции министр внутренних дел был совершенно прав.


Приводился и тот аргумент, что устранить от участия в выборах всех лиц, состоящих на гражданской службе, значило бы лишить Государственную Думу того обширного запаса опыта, который накоплен "служилым сословием", а наиболее многочисленную часть образованного общества -- возможности высказать свое мнение в вопросах законодательства. Считая такие последствия нежелательными для государства, министр внутренних дел полагал необходимым высказаться против устранения лиц, состоящих на государственной службе, от участия в избрании членов Государственной Думы.


Несколько иначе он предлагал отнестись к избранию должностных лиц в члены Государственной Думы. Приводилась следующая аргументация: "Так как Дума, при обширности ее задач, будет, вероятно, заседать значительную часть года, то отвлечение на весь этот срок служащего, занимающего сколько-нибудь ответственную должность, от прямых его обязанностей может иметь следствием немаловажные затруднения, связанные с необходимостью заменять его в отправлении должности другим лицом. Кроме того, может случиться, что, под влиянием соображений карьерного свойства, возникнет среди лиц, состоящих на государственной службе, усиленное стремление проходить в члены Государственной Думы, что в свою очередь может повести к разным нежелательным осложнениям".


По этим соображениям министр внутренних дел признавал полезным до известной степени ограничить должностных лиц гражданской службы в возможности быть избираемыми в Государственную Думу, установив, что те из них, кто занимает должности, соединенные со штатным окладом, могут совмещать эти должности с членством в Государственной Думе не иначе, как с разрешения своего непосредственного начальства. Министр полагал, что такой порядок при условии, если число членов Государственной Думы будет определено по расчету одного на каждые 250000 населения или более, создаст известное преимущество для городов, по сравнению с внегородскими местностями, но он считал, что преимущество это будет справедливым в виду неизбежного в противном случае "поглощения представительства городских интересов интересами внегородских местностей, что и наблюдается ныне при земских выборах".


Последний аргумент представлялся для министерства внутренних дел особенно существенным, поэтому предлагалось в случае выделения некоторых городов из состава губерний в самостоятельные избирательные округа, выборы членов Государственной Думы от этих городов производить также на несколько иных основаниях, чем от губерний. Министр предлагал, чтобы в выборах от городов участвовали лишь те разряды владельцев недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, которые участвуют в выборах в органы городского самоуправления. При таких условиях определение размеров и оснований ценза в городах предлагалось установить применительно к городским выборам с тем, чтобы избрание членов Государственной думы производилось в особых собраниях уполномоченых, избираемых в том же порядке, какой положен для избрания городских гласных.


Особое внимание в аналитических записках министра внутренних дел уделялось надзору за порядком производства выборов. Министр полагал, что непосредственный надзор должен принадлежать компетенции губернатора, как "первого в губернии блюстителя точного исполнения законов", при содействии уездных и губернских коллегиальных установлений по проверке избирательных списков и рассмотрению жалоб, приносимых на производство выборов на каждой их ступени. При этом, для устранения возможных недоразумений и нареканий предлагалось точно определить правовой статус и характер этого надзора. А именно: предлагалось указать, что надзор губернатора выражается в наблюдении за тем, чтобы все места и лица, имеющие отношения к делу производства выборов, своевременно выполняли лежащие на них обязанности и чтобы, как составление списков избирателей, так и самое производство выборов велись с точным соблюдением предусмотренных для этого в законе правил. В соответствии с этими обязанностями губернатору рекомендовалось предоставить право требовать от всех указанных мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а также контролировать сами выборы как лично, так и через командируемых для этого чиновников.


Проверку выборов и рассмотрение жалоб министр внутренних дел считал возможным возложить на особые уездные и губернские комиссии под председательством соответственно уездных и губернских предводителей дворянства и в составе: уездные -- уездного члена окружного суда, а где его не имеется мирового или городского судьи, председателя уездной земской управ, городского головы уездного города, податного инспектора и одного из земских начальников, по назначению уездного съезда, а губернские -- председателя или товарища председателя окружного суда, председателя губернской земской управы, городского головы губернского города, управляющего казенной палатой и одного из непременных членов губернского присутствия; "в местностях же, в коих указанных выше должностных лиц не имеется, -- заменять их соответствующими по роду обязанностей другими должностными лицами".


Высший надзор за правильностью избрания членов Государственной Думы министр в самой категорической форме рекомендовал возложить на Сенат, где дела этого рода могли бы разрешаться окончательно и простым большинством голосов. Для этого предлагался следующий порядок: производство, по выбору губернским, а в городах, образующих самостоятельные округа, городским избирательным собранием, членов Государственной Думы, по окончании выборов, представляется председателем собрания через губернатора Правительствующему Сенату, которому губернатор сообщает одновременно как свои замечания по поводу производства выборов, так равно и принесенные на эти выборы, в установленный срок, жалобы, с объяснениями по ним.


Подготовка оптимального варианта законов о выборах в Государственную Думу требовала также учета мнения различных групп населения. Разумеется, в условиях существовавшей в начеле века системы государственного управления не могли быть и речи о каком-либо систематически организованном обсуждении проектов. Тем не менее министр внутренних дел Булыгин внес в марте 1905 года на рассмотрение Совета Министров свои соображения относительно возможности частным лицам и учреждениям права представлять императору свои предложения по вопросам, "касающимся усовершенствования государственного благоустройства", в том числе и по вопросам выборов в Государственную Думу.


Из письменных объяснений министра внутренних дел и его выступлений в совете министров и в Оосбом совещании, о которых мы можем судить на основании архивных материалов, видно, что население империи, по-видимому, стремилось широко воспользоваться этим правом: для подготовки такого рода заявлений частные лица начали группироваться в кружки, публично обсуждая указанные выше вопросы; то же самое имеет место и на собраниях разных частных обществ, а также и на заседаниях городских дум и земских собраний. Затруднение вызывало то, что закон до сих пор уполномочивал те и другие заявлять правительству ходатайства лишь о местных нуждах. В то же время проектировался даже созыв особого съезда представителей земских учреждений всех губерний для выработки ряда предположений по вопросам народного представительства.


В специальной Мемории Совета Министров от 21 марта 1905 года отмечалось, что "вопрос о пределах и степени допустимости указанных собраний и совещаний и об объеме дарованных населению означенным Указом прав толкуется местными властями весьма различно, а посему требует скорейшего и определительного разъяснения со стороны Министерства Внутренних Дел; означенное разъяснение представляется тем более желательным, что враги существующего порядка, пользующиеся всяким поводом к преступной пропаганде, без сомнения, не преминуть и в настоящем случае проявить свою деятельность и будут стараться вводить как в содержание подаваемых заявлений, так, особенно, в публичное их обсуждение кружками или собраниями элемент противоправительственный, агитационный".


По мнению министра внутренних дел Булыгина, такого рода явления, замечавшиеся уже в то время, угрожали, при дальнейшем их развитии, значительной опасностью. (История показала, насколько он оказался прав). Вместе с тем воглавлявшееся им Министерство внутренних дел затруднялось дать общее разъяснение по этому вопросу ранее, чем был бы окончательно решен вопрос о том, кому именно, каким учреждениям и лицам указ известный 18 февраля предоставил право подачи заявлений, а также в каком порядке и в каких пределах это право могло быть ими осуществляемо.


Как видим, министр внутренних дел обращал внимание императора на то, что разработка и обсуждение проектов усовершенствования государственного устройства городскими думами, земскими собраниями, различными обществами и кружками является нарушением существовавших уставов и законов. Однако местная администрация оказывалась стесненной в своих репрессивных действиях тем, что последние могли быть восприняты как "ограничение монаршей милости".


Этот круг вопросов, поставленный министром внутренних дел, вызвал активное обсуждение в совете министров. Так, министр финансов статс-секретарь Коковцов заявил, что "возбуждаемый Министром Внутренних Дел вопрос заслуживает самого серьезного к нему отношения". Слишком широкое толкование Указа 18 февраля, какое он с самого момента издания получил среди разных слоев русского общества, вело к устройству всяких сходок и совещаний, участники которых, под предлогом обсуждения и выработки содержания дозволенных указом петиций, имели теперь возможность публично произносить речи "даже зажигательного и возмутительного свойства". Высказывалось оправданное, как показало последующее развитие событий, мнение о том, что в таких условиях трудно будет провести ясную грань между дозволенным и недозволенным, с другой же стороны сложно будет констатировать в деятельности обществ и частных лиц все признаки наказуемого деяния и потому подлежащего преследованию. Возглавляемое же Булыгиным министерство внутренних дел, действуя строго в рамках закона, стремилось избежать подобных двусмысленных ситуаций.


Высказывалось опасение, что в условиях недостаточной ясности положения с чисто юридической точки зрения министерство внутренних дел, по словам Коковцева, "вообще не обнаружившее за последнее время особой силы и энергии в борьбе с организаторами смуты и безпорядков", в данном случае может вообще оказаться лишенными законных средств к пресечению подобных опасных для правительства собраний, речей и заявлений, а также к преследованию их судебным порядком. Поэтому министр финансов высказывал предположение ходатайствовать об издании императорского указа, дополняющего и разъясняющего Указ 18 февраля, "в смысле предоставления означенного в последнем права частным обществам лишь в пределах круг их законной деятельности".


Однако Совет Министров не нашел возможным согласиться с таким предположением. Как представляется с учетом последующего развития событий в России, это было не самое дальновидное его решение. Однако высказанные при этом соображения, в том числе и юридического порядка, заслуживают внимания.


"Указ 18 февраля, будучи новым проявлением непрестанной Монаршей заботливости о многообразных нуждах Российской Империи, предоставляет всем верноподданным возможность непосредственно заявлять Вашему Величеству всякого ода предположения относительно общей народной пользы и нужд государственных. Точный смысл сего высокознаменательного акта не вызывает сомнения в том, что право подачи заявлений даруется без всяких ограничений всем отдельным лицам, а равно и всем учреждениям, дозволенным законом и разрешенным правительством. В подобном объеме правом этим до сего времени не пользовались у нас ни одно частное лицо, ни одно учреждение, ни одно общество. При таком положении дела умаление в чем-либо значения только что оказанной Вашим Императорским Величеством милости путем стеснительных пополнений и разъяснений, в форме нового Именного Высочайшего Указа, вне всякого сомнения, произведет тягостное впечатление на население, которое поставлено будет в недоумение на счет причин таких стеснений. С другой стороны ограничительное толкование Указа, не отвечая буквальному его смыслу, не находило бы себе, по-видимому, достаточного оправдания и в изложенных выше обстоятельствах", - говорится в Мемории Совета министров.


Можно признать логичными соображения о том, что имеющаяся юридическая база для обсуждения проектов государственных реформ сама по себе еще не дает учреждениям и частным лицам каких-либо других, ранее не принадлежавших прав: публичного коллективного обсуждения разных мероприятий, созыва для этого общих съездов, устройства опасных для общественного порядка сборищ и сходок, составления противозаконных положений и т.п. Отмечалось, что случаев такого рода Указ вовсе не касается и в этом отношении остается в силе действовавший до этого порядок. "Когда отдельные общества и учреждения, собравшись под предлогом выработки петиций, проявляют, вместо того, направление деятельности, сопряженное с наказуемыми посягательствами на существующий государственный строй или общественное спокойствие, когда подобный же опасный оттенок примут сборища частных лиц, прикрывающих противоправительственные свои цели желанием воспользоваться правами по Указу 18 февраля, когда, наконец, самые петиции будут иметь характер преступных посягательств со стороны лиц, их подающих, -- тогда местные власти не только вправе, но обязаны неупустительно принимать все те меры, которые предоставлены им ныне законом для предупреждения, пресечения и преследования преступлений против государственного и общественного порядка".


Обсуждая предложения министра внутренних дел, члены кабинета отмечали, что проявляющаяся в самых непредвиденных и разнообразных формах антиправительственная агитация приняла широкие размеры еще ранее издания Указа 18 февраля. Совет Министров полагал, что министерство внутренних дел недостаточно энергично пользовалось полнотой предоставленных ему законом для такой борьбы. В то же время обращалось внимание на несовершенство и неполноту действовавших в то время законов, которые не давали властям всех необходимых средств для борьбы с антиправительственными выступлениями.


Для устранения неблагоприятных причин первого рода предлагалось сделать соответствующее подтверждение со стороны центрального управления представителям местной власти о необходимости более энергичной деятельности в законных пределах. В случае же обнаружения соответствующих пробелов в законодательстве следовало бы приступить к разработке и представлению затем на утверждение Государственного Совета проекта законоположений, дополняющих собой указанные пробелы законодательства.


По этим соображениям Совет министров предложил "предоставить Министру Внутренних дел и Управляющему Министерством Юстиции: а) в руководство текущей деятельностью местных административных и судебных чинов иметь постоянно в виду, что должны быть предупреждаемы, пресекаемы и преследуемы все преступные проявления общественной жизни, которые имеют характер противоправительственной агитации, хотя бы они прикрывались мнимым радением об общем благе; б) обсудить вопрос о том, достаточны ли действующие узаконения для пресечения означенных нарушений, и если бы представилась необходимость изменить или дополнить их, войти с представлениями в установленном порядке о соответственных мероприятиях".


Представляется, что данные материалы позволяют сделать вывод о нежелании высших сановников принимать какие-либо ответственные решения для стабилизации ситуации. В качестве ответа министру внутренних дел на его конкретные предложения по сути рекомендовалось "усилить", "улучшить" и т.п. его работу. В итоге юридически оформленный механизм обсуждения перспектив реформирования российской государственности, выборов в Думу и т.п. так и не был создан. И в то же время не удалось удержать нараставшего революционного движения, воспрепятствовать антиправительственной пропаганде в ходе выборов, не допустить в Думу деструктивных элементов. Тем не менее, разработка этих вопросов в министерстве не оказалась бесполезной, в значительной мере она была учтена при подготовке проекта Положения о выборах в Государственную Думу, а также при организации самих выборов.


Правовой фундамент выборов в Государственную Думу, созданный в результате этих усилий при самом деятельном участии министерства внутренних дел, организация самих выборов и их итоги будут рассмотрены нами в следующей главе.


Роль министерства внутренних дел в организации избирательной компании в I Государственную Думу


Правовая база выборов в I Государственную думу


Анализ имеющихся историко-правовых источников заставляет подойти к законодательству о I Государственной Думе как к системе последовательных законодательных документов, включив в поле зрения не только вопросы их внутреннего содержания, но и вопросы их действенности, соотношения целей и результатов закона.


Согласно финальным законодательным положениям о Государственной Думе и Государственном Совете, в последовательном ряду сменяющих и уточняющих друг друга законов о Думе и выборах 1905-1906 гг., Дума и Совет должны были образовать две равноправные палаты "первого русского парламента". Но главное отличие русского парламента от западных состояло в том, что фактически он находился в полной зависимости от императора. Несмотря на значительность сделанных "освободительному движению" уступок, царские законы о Думе в общем были проникнуты консервативным духом. Каждое нововведение сопровождалось множеством условий и ограничений со стороны закона.


В ряде "высочайших" актов 1905-1906 гг. о статусе Думы и выборах в Думу уживаются и постепенно усиливаются две противоположные тенденции: с одной стороны, поступательная радикализация -- разрешение подготовительных собраний избирателей и выборщиков ("Положение о выборах" 6 августа 1905 г., "Правила" о применении "Положения" 18 сентября, "Высочайший Указ" 11 декабря 1905 г.), значительное расширение избирательных прав ("Указ 11 декабря 1905 г.), принципиальное изменение статуса Думы ("Учреждение Государственной Думы" 20 февраля 1906 г., "Правила о бюджетной работе Думы 9 марта 1906 г.), издание "высочайшего" указа "об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов" , защищающего свободное волеизъявление избирателей (8 марта 1906 г.), а с другой стороны -- выраженное стремление до предела сузить новые начала государственной жизни.


Принципиальные элементы правовой основы выборов в Государственную думу и ее дятельности были конституированы Основными государственными законами, принятыми 23 апреля 1906 г. Но уже к этому времени в развитии реформы можно выделить два этапа, гранью между которыми стал Манифест 17 октября 1905 г. До 17 октября политическая элита, помышляя о возможно более полном сохранении традиционных устоев, стремилась ограничиться попыткой вмонтировать в структуры неограниченной монархии законосовещательную государственную Думу. Акт 17 октября означал разрыв с традицией, продемонстрировал намерение, пусть и вынужденное, конструировать новую для России конфигурацию власти.


18 февраля 1905 г. Николай II подписал сразу несколько противоречивших друг другу документов. Усиливавшееся рабочее движение, опасения властей, что приближавшаяся годовщина отмены крепостного права послужит поводом для крупных беспорядков, явились источниками, с одной стороны, царского манифеста, с другой -- указа Сенату. В манифесте Николай II призывал к решительному искоренению "крамолы", грозил всяческими карами вождям "мятежного движения" и требовал "усугубить бдительность по охране закона, порядка и безопасности". Указом частным лицам и организациям разрешалось подавать в Совет министров петиции об "усовершенствовании государственного благоустройства". Подобные предложения трактовались уже не в качестве "смуты" и "покушения на устои", а объявлялись похвальным для подданных "радением об общей пользе и нуждах государственных". Получалось так, что угрозы манифеста смягчались содержанием указа, а надежды, порождаемые указом, умерялись тоном манифеста.


Как известно, манифестом и указом законотворческая активность 18 февраля не ограничилась. Вечером того же дня в ходе заседания Совета министров в Царском селе император подписал рескрипт на имя А.Г.Булыгина, в котором говорилось о желании Николая II привлечь "достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений".


Рескрипт стал прологом к реформе государственного строя. Идея народного представительства получила официальное признание и была законодательно оформлена в актах 6 августа 1905 г.: манифесте "Об учреждении Государственной Думы", "Учреждении Государственной думы", "Положении о выборах в Государственную Думу".


В манифесте провозглашалось, что "настало время... призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для этого в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и обсуждение государственных доходов и расходов". Созвать данное представительство предполагалось "не позднее половины января 1906 г."


Законосовещательная Государственная дума должна была созываться на пять лет, но император имел право досрочного ее роспуска с обязательным назначением новых выборов. К предметам ведения Думы относилось обсуждение новых законов; изменений, дополнений или отмены действовавших; государственного бюджета; финансовых смет министерств и главных управлений; расходов, не предусмотренных бюджетом; отчетов государственного контролера; дел об отчуждении государственных доходов и имуществ, постройке железных дорог за счет казны и по ее распоряжению, учреждении акционерных компаний и дел по особым повелениям.


Одобренные Думой законопроекты поступали на рассмотрение Государственного Совета и через него -- императору. Дума получала право возбуждать предложения об отмене или изменений действовавших и издании новых законов, исключая Основные государственные законы, а также направлять запросы о незакономерных действиях властей. Несмотря на то, что в манифесте подчеркивалась "неприкосновенность Основных законов Российской империи о существе самодержавия", "Учреждение Государственной Думы" устанавливало известное ограничение законодательных прав монарха. На его рассмотрение могли поступать только те законопроекты, которые были одобрены думским большинством, в противном случае они возвращались министрам.


Однако ограниченная в своих полномочиях законосовещательная Государственная Дума, урезанные избирательные права населения (об эволюции избирательного законодательства речь пойдет в следующей главе) не могли уже удовлетворить общество, особенно его радикальные деструктивные элементы.


8 октября председатель Комитета министров С.Ю.Витте совместно с помощником управляющего делами комитета Н.И.Вуичем подготовили "всеподданнейший доклад" о необходимости реформ в России. В документе среди конкретных предложений С.Ю.Витте выделялись: предоставление Думе законодательных прав; реформирование Государственного совета; образование объединенного министерства "из лиц, пользующихся общественным уважением"; постепенный переход к всеобщему избирательному праву; расширение полномочий органов местного самоуправления; приближение рабочего законодательства к европейским аналогам; решение аграрного вопроса за счет казенных земель, реорганизации деятельности Крестьянского банка, а также земель, сдаваемых помещиками в аренду.


13 октября С.Ю.Витте вновь обращается к Николаю II с докладом, в котором подчеркивалось, что "Россия переросла форму существующего строя", что "она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы". Вместе с тем сановник отмечал: "Сразу приготовить страну с 135-миллионным разнообразным населением и обширнейшей администрацией, воспитанным на иных началах, к восприятию и освоению норм порядка не по силам никакому правительству". Таким образом, указывалось на недостаточный уровень правовой культуры населения для немедленного перехода к "правовому строю".


Император одобрил "всеподданнейший доклад" и поручил С.Ю.Витте подготовить текст манифеста к населению, который и был подписан 17 октября. Манифестом провозглашалось объединение деятельности правительства, которому вменялось в обязанность претворить в жизнь такие меры, как дарование населению основных гражданских свобод; распространение избирательных прав на те слои населения, которые были прежде их лишены; предоставление Думе законодательных полномочий.


Манифест 17 октября ознаменовал, как уже отмечалось, начало нового этапа в преобразовании государственного строя. Следует подчеркнуть, что и лица, непосредственно задействованные в обсуждении этого документа, и значительная часть российского общества рассматривали манифест как конституционный акт. Во всяком случае, манифест перечеркивал нормы Основных государственных законов, действовавших на тот момент в России. Положения манифеста стали принципиальным основанием для новой редакции основных законов.


Указ 19 октября 1905 г. "О мерах к укреплению о деятельности министерств и главных управлений" превращал Совет министров из совещательной инстанции по делам верховного управления в постоянно действующее высшее исполнительное учреждение. Этим актом, хотя и крайне непоследовательно, вводился принцип разделения властей. Председатель Совета министров назначался императором, а сам Совет был огражден от ответственности перед представительными учреждениями. Сохранил Совет министров и некоторые законосовещательные функции. В соответствии с Основными законами 1906 г. он имел право обсуждать законопроекты независимо от Государственной Думы и Государственного Совета: часть из них проходила по статье 11 Основных законов сразу же на утверждение императора как "акты верховного управления", другие -- по статье 87 как "чрезвычайные указы".


Акты 6 августа 1905 г. не повлияли на положение законосовещательного Государственного Совета. Однако предоставление Думе законодательных прав, провозглашенное манифестом 17 октября, коренным образом изменило ситуацию. Создавалось впечатление, что о Государственном Совета в спешке просто забыли. Это учреждение в прежнем качестве никоим образом не вписывалось в новую структуру власти. Сохранить за Советом лишь законосовещательные функции было бессмысленно, в таком виде он был обречен на отмирание. Оставался единственный выход -- реформировать Государственный Совет путем уравнения его в правах с Думой.


20 февраля 1906 г. Николай II подписал манифест "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы". Наряду с предоставлением Госсовету законодательных прав, провозглашалось его переустройство "на началах видного участия в нем выборных от населения". Реформа Совета была конкретизирована в указе "О переустройстве Государственного Совета" от 20 февраля и в "Учреждении Государственного Совета" от 24 апреля 1906 г.


Право заседания в Совете получали члены по назначению и члены по выборам. Состав членов по назначению утверждался императором ежегодно и не должен был превышать по численности выборных членов Совета. Правом ежегодного утверждения (обратим внимание на то, что по закону назначение носило пожизненный характер) император сохранял за собой возможность прямого воздействия на "звездную палату", обрекая и без того лояльную часть Совета на непререкаемое послушание. Кроме этого права, стремясь накинуть на Государственный Совет более короткий поводок, император оставил за собой и право ежегодного назначения председателя и вице-председателя только из указанной категории членов высшей палаты.


Консерватизм членов по выборам предполагалось обеспечить высокими возрастным (не менее сорока лет), образовательным (не ниже среднего) и имущественным цензам, а также сословно-корпоративным принципом организации выборов. Состав выборных членов Совета должен был заполняться по следующим разрядам: а) Синод избирал 6 членов от духовенства православной церкви, по три от монашествующего и белого; б) губернскими земскими собраниями избирались 34 члена, к ним прибавлялись еще 26 членов от неземских губерний, избиравшихся от съездов землевладельцев, обладавших полным цензом, при этом кандидат должен был обладать утроенным цензом; в) дворянские общества тех губерний, где проводились выборы в эти сословные организации, избирали по два выборщика, на общем собрании которых в Петербурге выбиралось 18 членов Совета; г) 12 членов Совета, по шесть от торговли и промышленности, избирались из среды выборщиков от совета торговли и мануфактур, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ; д) 27 выборщиков от Академии наук и университетов избирали 6 членов Совета. Таким образом, примерно три четверти мест членов Государственного Совета по выборам могли быть заняты представителями поместного дворянства. Члены Совета избирались на девять лет с обновлением состава на треть каждый три года. Обновление должно было осуществляться по разрядам. Вместе с тем император имел право досрочного роспуска Совета, но с обязательным условием объявления новых выборов.


20 февраля было также утверждено пересмотренное "Учреждение Государственной Думы". Документ содержал разделы, посвященные составу и устройству Думы; предметам ее ведения и порядку производства дел; наказу (регламенту). Хотя этот вопрос несколько выходит за пределы темы нашего исследования, все же с целью полноты привлекаемого материала, представляется целесообразным кратко осветить его.


Итак, согласно "Учреждению Государственной Думы", Дума созывалась на пять лет для обсуждения законодательных предположений, но император имел право досрочного ее роспуска с обязательным, однако, назначением новых выборов. Продолжительность ежегодных заседаний думы и сроки их перерывов определялись указами императора. Расходы на содержание представительного учреждения относились на счет казны.


Членам Думы гарантировалась свобода суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, они не были обязаны отчетами перед своими избирателями. Для лишения свободы депутата во время сессии требовалось предварительное согласие думы, если только он не был задержан на месте преступления или на следующий день. Не подлежали члены Думы и задержанию за долги. Член думы выбывал из ее состава, если он утрачивал русское подданство или ценз, дававший право на участие в выборах; поступал на действительную военную или гражданскую службу, связанную с определенным окладом содержания, за исключением министерских должностей; признавался виновным за преступные действия, повлекшие за собой лишение или ограничение прав состояния; отказывался от звания члена Думы или от принесения торжественного обещания при вступлении в Думу. Член Думы мог быть временно устранен от участия в ее работах, если он привлекался к суду или следствию по делам, влекущим ограничение или лишение прав состояния, отрешение от должности, а также при объявлении его несостоятельным должником.


Ведению Думы согласно "Учреждению" от 20 февраля 1906 г. подлежали те же предметы, что и по "Учреждению" от 6 августа 1905 г. Отдельно оговаривалось, что правом законодательной инициативы и запросов к министрам по поводу незакономерных действий властей могли воспользоваться думские группы в составе не менее тридцати депутатов. Однако уже 8 марта 1906 г. были опубликованы бюджетные правила, резко ограничивавшие права Думы в финансовых вопросах: не подлежали исключению или сокращению назначения по государственным долгам или по иным принятым на себя Россией обязательствам; не подлежали обсуждению кредиты на расходы министерства императорского двора, а также расходы на содержание царской фамилии, не превышавшие ассигнований, установленных бюджетом на 1906 г. Более того, если Дума не успевала одобрить бюджет к началу финансового года, то правительство должно было руководствоваться ранее принятым бюджетом. И первая, и вторая Думы не обсуждали бюджетные вопросы, поэтому правительство исходило в своей деятельности в 1907-1908 гг. из бюджета, утвержденного императором на 1906 г.


23 апреля 1906 г., за несколько дней до открытия первой Думы, Николай II утвердил текст новой редакции Основных государственных законов Российской империи. Такая поспешность была связана со стремлением не допустить их обсуждения в Думе, дабы последняя не превратилась в Учредительное собрание. Основные законы 1906 г. закрепляли государственное устройство Российской империи (ст.1-2), государственный язык (ст. 3), существо верховной власти (ст. 4-25), порядок законодательства (ст. 84-97), принципы организации и деятельности центральных государственных учреждений (ст. 98-124), права и обязанности российских подданных (ст. 69-83), положение православной церкви (ст. 62-66) и др.


В первой главе основных законов раскрывалось существо "верховной самодержавной власти". До последнего момента Николай II сопротивлялся изъятию из текста положения о неограниченной власти монарха в России. В окончательной редакции статья об объеме царской власти была сформулирована следующим образом: "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть...". Отныне российский император должен был делить законодательную власть в Думой и Государственным Советом. Однако прерогативы монарха остались весьма широкими: ему принадлежал "почин по всем предметам законодательства" (только по его инициативе могли быть пересмотрены Основные государственные законы), он утверждал законы, назначал и увольнял высших сановников, руководил внешней политикой, провозглашался "державным вождем российской армии и флота", наделялся исключительным правом чеканки монеты, от его имени объявлялась война и заключался мир, осуществлялось судопроизводство.


В девятой главе, устанавливавшей порядок принятия законов, определялось, что "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государем Императором". Законопроекты, непринятые обеими палатами, считались отклоненными. Законопроекты, отклоненные одной из палат, могли быть вновь внесены на ее рассмотрение только с разрешения императора. Законопроекты, неутвержденные императором, могли быть вновь рассмотрены не ранее следующей сессии.


Предусматривался и иной вариант принятия законов, базировавшийся на принципе "делегированного законодательства". В силу важности положения о чрезвычайном законодательстве и не вполне корректной его трактовки некоторыми авторами приведем содержание статьи 87 в полном объеме: "Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменения ни в Основные Государственные Законы, ни в Учреждение Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или Главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет".


Основные государственные законы заложили основы новой политической системы, впоследствии получившей название третьеиюньской монархии. Сами Основные законы выделялись особой юридической силой. Для их изменения устанавливался особый порядок, они могли быть пересмотрены только по инициативе императора, в текст законов нельзя было внести коррективы в порядке чрезвычайного законодательства. Законы утверждали основы правового положения подданных, регулировали порядок образования, построения и деятельности государственных органов, служили базой для текущего законодательства. В принципе, можно рассматривать Основные государственные законы 1906 г. как форму конституции. Таковыми они рассматривались как представителями власти, в частности С.Ю.Витте оперировал определением "консервативная конституция", так и либеральными историками государственного права.


На содержании Основных законов 1906 г. отразились теория и практика государственного права зарубежных стран. первый проект Основных законов, подготовленный в самом начале 1906 г. государственной канцелярией, являлся, по определению В.М.Гессена, "типичной конституцией западноевропейского образца, лишенной национально-бытовых особенностей" и почти буквально воспроизводил соответствующие тексты прусской, бельгийской, а частью и японской конституции 1899 г. Но в последующих редакциях соотношение между "национально-бытовыми" и европейскими компонентами изменилось в пользу первых и прежде всего в части расширения прерогатив императорской власти за счет полномочий законодательных учреждений. Для примера укажем на такие принципиальные изменения, как реальная ответственность министров и бюджетная инициатива Думы и Госсовета, не вошедшие окончательный вариант Основных законов.


Отмечая, что "юридические предпосылки нашей конституции отражаются именно в разграничении полномочий", профессор государственного права С.А.Котляревский подчеркивал, что законодательная власть предоставлена народному представительству в меньшем объеме, чем это обычно имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов". С.А.Котляревский полагал, что "компетенция народного представительства ограничивается не только в смысле экстенсивном, но и интенсивном", доказывая это положение ссылками на то, что "законодатель всюду стремился оставить последнее слово не за Думой", что "бюджетное право Думы и Совета оказывается относительно еще более ограниченным, чем их право законодательное", что "в контроле над управлением русское народное представительство остается совещательным". В результате сопоставления Основных государственных законов 1906 г. "по преимуществу с данными тех конституций, которые отличаются ясно выраженным октроированным характером и построены на признании монархического принципа", С,А.Котляревский приходил к заключению: "Нормы нашего государственного устройства выделяются своей ограничительной тенденцией в отношении права представительных учреждений".


Наряду с отмеченной "ограничительной тенденцией" Основные законы отличались и неясностью формулировок в отношении ряда норм, регламентировавших деятельность Государственной Думы. Текст основных законов был крайне неопределенен в трактовке понятия сессии. В статье 99 говорилось о том, что "продолжительность ежегодных занятий Государственного Совета и Государственной Думы и сроки перерыва их занятий в течение года определяются указами Государя Императора". Без ответа оставался вопрос о том, сколько может быть сессий в течение года. И краткосрочные, и длительные перерывы в деятельности Думы объявлялись указами императора в одних и тех же выражениях. Когда третья Дума возобновила заседания после рождественских каникул 20 января 1909 г., это был сочтено продолжением прежней сессии, хотя указ 20 декабря 1908 г., объявивший этот перерыв, буквально повторил указ, закрывший первую сессию данного созыва.


Между тем строгое определение сессии имело принципиальный характер. Неутвержденные императором законопроекты не могли быть внесены на повторное обсуждение в течение той же сессии (статья 112 Основных государственных законов, статья 53 "Учреждения Государственной Думы", статья 51 "Учреждения Государственного Совета"). Депутат в течение сессии мог быть лишен свободы только с разрешения Думы (статья 16 "Учреждения Государственной Думы").


Упущена была в Основных законах и норма, регулировавшая порядок прекращения деятельности Думы в связи с истечением пятилетнего срока ее полномочий. Указанная неопределенность явилась причиной длительного обсуждения. в Совете министров 10 и 11 мая 1912 г. проекта указа о роспуске третьей Думы. Обсуждались два варианта: в одном из них объявлялся перерыв в заседаниях думы вплоть до издания указа о времени новых выборов, в другом -- речь шла собственно о роспуске. Преимущества первого варианта виделись министрам в следующем: "оттенялась разница между нынешней Государственной Думой и первыми двумя, распущенными вследствие неудовлетворительности их состава", "сохранялась возможность призвать Государственную Думу к занятиям, если в этом возникла бы надобность". Главным недостатком данного варианта, по мнению участников дискуссии, являлось устранение различия между перерывом и полным прекращением полномочий членов думы. Недостатки второго варианта, кстати, более соответствовавшего прямому смыслу нормы о пятилетнем сроке полномочий Думы, мотивировались тем, что действовавшее законодательство нигде не упоминало о законодательных периодах. В итоге обсуждения большинство склонилось к первому варианту, который и был подписан Николаем II 8 июня 1912 г.


Нерегулированным законодательством остался и вопрос о преемственности законодательных работ различных созывов Думы. Мировая практика выработала три варианта решения данной проблемы. Принципы континуитета, преемственности были реализованы во Франции, Бельгии, Люксембурге. Принципами дисконтинуитета даже с распространением на отдельные сессии характеризовались отношения различных легислатур в Англии, Германии, Австрии, Италии. В ряде стран применялась смешанная система, подразумевавшая континуитет для сессий и дисконтинуитет для различных законодательных периодов (Греция, Норвегия, Венгрия). Российская практика в отсутствии законодательных норм тяготела к третьему варианту. Вопрос о преемственности легислатур обсуждался в Государственном Совете трижды. 14 марта 1907 г. большинство Совета высказалось против принятия к рассмотрению законопроекта об отмене смертной казни, одобренного Думой первого созыва. Противоположные точки зрения на отношение к принципу преемственности высказали в Государственном Совете, с одной стороны, В.К.Саблер и С.Ю.Витте, с другой -- Н.С.Таганцев. В.К.Саблер полагал, что "если один из законодательных органов... прекратит свое существование, то вместе с тем должны прекратить свое бытие и не получившие дальнейшего движения проекты". По его мнению, "было бы странно положение Государственного Совета, который приступил бы к обсуждению вопроса по существу, не взирая на то, что этот вопрос не был рассмотрен Думой в ее новом составе". Поддержавший его С.Ю.Витте считал, что "с появлением новой Думы Государственный Совет, одобривший решение первой, не приняв во внимание мнение новых народных представителей, совершил бы такой акт незаконно, это было бы попрание всех помыслов народа, и издание закона таким порядком немыслимо". Иначе решал эту проблему Н.С.Таганцев, убежденный, что Государственный Совет не может отказаться от рассмотрения законопроектов прежнего состава Думы и не может признать как бы несуществующим то. что сделала Дума".


Конечно, противоречия и недостатки Основных государственных законов Российской империи 1906 г., как отмеченные нами, так и оставшиеся за пределами нашего анализа, была порождены не только "ограничительной тенденцией", но и новизной проблем, с которыми столкнулась политическая элита, и вынужденной поспешностью, с которой проводились преобразования.


Какими только определениями не пользовались современники, чтобы охарактеризовать государственный строй России: "конституционная монархия" (П.Б.Струве, С.А.Корф), и "конституционное самодержавие" (В.И.Ленин), и "конституционная империя под самодержавным царем" (международный альманах Гота), Показательна в этом отношении развернувшаяся в самом начале деятельности третьей Думы при обсуждении текста адреса Николаю II дискуссия по поводу того, какой же политический режим установился в России, и должно ли быть упомянуто в адресе понятие конституции. Либеральные фракции устами кадета П.Н.Милюкова и октябриста А.И.Гучкова заявляли, что "обновленный строй" есть строй конституционный, что в России уже совершен переход от неограниченной монархии к конституционной. Правые в лице их лидеров В.М.Пуришкевича и Н.Е.Маркова доказывали, что никаких принципиальных изменений не произошло, сравнивая Думу с судом присяжных, которому монарх даровал право судить, но не ограничил тем самым своей власти. Представляется, что более корректными в своих определениях были авторы, полагавшие, что в России установилась дуалистическая монархия (В.М.Гессен, Е.А.Энгель). Характерным признаком такой формы в России являлось незавершенное разделение властей, порождавшее синтез элементов абсолютной и конституционной монархии, при явном преобладании первых. Такая система была внутренне противоречива и обречена на крушение в условиях, когда не предпринимались бы дальнейшие шаги по укреплению конституционного начала.


Собственно выборы в нижнюю палату российского парламента регламентировались тремя основными актами: "Положением о выборах в Государственную думу" от 6 августа 1905 г., указом "Об изменениях и дополнениях Положения о выборах в Государственную Думу" от 11 декабря 1905 г. и в дальнейшем - "Положением о выборах в Государственную Думу" от 3 июня 1907 г. Эволюция избирательного законодательства, однако, не затронула базовых принципов электоральной системы: многоступенчатости выборов, совмещения сословного начала с бессословным, цензовости, территориального деления избирательных округов.


В любом случае в выборах не участвовали: а) лица женского пола; б) лица моложе 25 лет; в) лица, обучающиеся в учебных заведениях; г) воинские чины армии и флота, состоящие на действительной военной службе; д) "бродячие инородцы"; е) иностранные подданные; ж) губернаторы и вице-губернаторы, а также градоначальники и их помощники -- в пределах подведомственных им местностей; з) лица, занимающие полицейские должности, -- в губернии или в городе, по которым производятся выборы (Положение о выборах в Государственную Думу, ст. ст. 6, 8, 17. 11 дек., ст. V12, n. V6); и) лица, опороченные по суду или по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат, и наконец й) лица, необеспеченные, несамостоятельные в хозяйственном отношении, относительно которых нельзя установить, имеют ли они какое-либо имущество, жалованье, доходы или какую-нибудь квартиру, т.п.


Большая часть этих ограничений права участвовать в выборах встречалась в то время и в других государствах.


Выдающийся русский правовед профессор П.Е.Казанский дает этим ограничением следующее объяснение: "Бродячие инородцы, живущие главным образом в Сибири, устранены, конечно, по их малому развитию, иногда даже полной дикости. Иностранные подданные -- потому, что от них, как от людей, чуждых Русскому Государству, нельзя ожидать такой заботы о пользе народа, как от русских подданных. Общее народное дело должно быть в верных руках самих граждан русских. Воинские чины армия и флота -- потому, что они несут великую службу на пользу родины, защищая ее безопасность от внешних врагов и поддерживая внутренний порядок. Участие в выборах могло бы нередко помешать им нести эту службу беспристрастно и успешно. Губернаторы, градоначальники и чины полиции устранены, но только в местах их службы, для того конечно, чтобы они, как начальствующие лица, своим участием не мешали свободе выборов. Относительно лиц, опороченных по суду или по приговорам сословий, закон точно перечисляет, кто именно сюда относится. Все это -- виновные в более или менее важных правонарушения"


Последнее замечание было в полной мере справедливо. Закон четко выделял те группы лиц, которые не участвовали в выборах по данному основанию. Это лица: а) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого или полученного через обман имушества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением, силой Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; б) отрешенные по судебным приговорам от должности -- в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью, а также в силу императорского манифеста или особого императорского повеления; в) состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных деяниях, означенных в пункте а или влекущих за собой отрешение от должности; г) подвергшаяся несостоятельности, впредь до определения ее свойства; д) несостоятельные, о которых дела сего рода приведены уже к окончанию, кроме тех, несостоятельность коих признана несчастной; е) лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из Среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат, и ж) осужденные за уклонение от воинской повинности.


Контроль за соблюдением этого пункта закона был возложен на министерство внутренних дел, поскольку именно оно владело всей необходимой информацией. Таким образом, уже в начале века законодатель вполне осознавал важность недопущения в "парламент" криминальных элементов.


Отдельно стоял вопрос об ограничении прав необеспеченных лиц. Здесь, видимо, можно согласиться с теми оценками, которые давали левые "Положению..." как документу, имеющему выраженный классовый характер. К числу таких относили лиц, относительно которых нельзя установить, имеют ли они какую-нибудь квартиру, или имущество, доходы, жалованье и т.п., словом, пользуются ли они хоть какой-нибудь хозяйственной самостоятельностью. Согласно разъяснению П.Е.Казанского сюда относятся главным образом нищие, бродяги, чернорабочие, прислуга, рабочие на небольших фабриках, мелкие ремесленники, крестьяне, не имеющие ни земельного надела, ни недвижимой собственности, несамостоятельные члены семейства крестьян и т.п. лица. При этом он в мягкой форме выражал сомнения в целесообразности такого рода изменений: "Устраняя лиц, не хозяйствующих, не имеющих какой-либо видимой хозяйственной или имущественной обеспеченности, закон руководствовался, конечно, тем соображением, что необеспеченным лицам не до участия в управлении государством, что подобные лица, находясь в тесной личной зависимости от других, будут обыкновенно действовать так, как укажут им другие, и что от подобных лиц вряд ли можно ожидать духовного развития, необходимого для понимания сложной государственной жизни. В действительной форме эти соображения закона могут, конечно, иногда и не найти себе подтверждения". Закон подробно указывал все те разряды лиц, которые имеют право участвовать в выборах.


Нужно заметить, что в целом избирательное право в России было даже несколько шире, чем в некоторых правовых государствах. Таким именно образом была реализована установка императора, выраженная в манифесте 17 октября, повелевшем расширить права, данные законом 6 августа: "не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку".


Интересно отметить, что закон содержал при этом одно существенное расширение права участия в выборах. А именно: сыновья могут участвовать в выборах вместо своих отцов по недвижимому их имуществу и по их уполномочию, а лица женского поля могут предоставлять право на участие в выборах по недвижимому имуществу своим мужьям и сыновьям.


Для того, чтобы пользоваться своим правом участвовать в выборах, закон для всех граждан, кроме крестьян и рабочих, ставил одно условие: каждый избиратель должен быть внесен в списки. Лица, не внесенные в избирательные списки, в выборах не участвовали. (Пол., ст. 37. -- 18 сент., ст. 17). При этом указываются и те учреждения, которые должны составлять списки: в некоторых случаях эти функции непосредственно выполняло министерство внутренних дел, в некоторых за ним сохранялись функции контроля. Только для некоторых разрядов избирателей, о которых нельзя иметь сведений от тех или других властей (18 сент., ст. 2, 3. 11 дек., ст. VII), был установлен для ускорения дела явочный порядок. Другими словами, избиратели должны были сами заботиться о том, чтобы их внесли в списки. Для того, чтобы обеспечить правильность составления избирательных списков, закон требовал их выставления для обозрения со стороны всех желающих (11 дек., ст. IX), причем заинтересованным лицам предоставлялось право подавать жалобы и заявления о неправильности и неполноте избирательных списков (Пол., ст.ст. 34, 35, 36. -- 11 дек., ст. IX. -- 18 сент., ст.ст. 21, 22).


Согласно законам в члены Государственной Думы могли быть выбраны только те лица, которые имели право участвовать в выборах, хотя не все лица, которые имели право выбирать, могли сами быть выбраны в члены Государственной Думы. Конкретнее закон утверждал следующее:


1) Никто не может быть выбран в члены думы против его собственного желания (Пол., ст. 53).


2) В члены Государственной Думы не могут быть избираемы лица, не знающие русского языка (Пол., ст. 55).


3) Лица, занимающие на гражданской государственной службе должность с определенным окладом содержания, в случае избрания их в члены думы, обязаны оставить занимаемые ими должности (Пол., ст. 53). Если они не желали сделать этого, избрание их считалось недействительным. Сообразно с этим каждый член Государственной Думы переставал быть таковым, как только он терял одно из условий, требуемых для того, чтобы иметь право быть избираемым в члены Думы. Закон подробно перечислял все относящиеся сюда случаи.


Члены Государственной Думы выбирались не из всего населения, участвовавшего в выборах, т.е. не из избирателей, а из числа так называемых выборщиков. Выборы членов Государственной Думы предусматривались двухстепенные, а иногда даже трехстепенные. Население, имевшее право участвовать в выборах, сначала выбирало из своей среды указанное в законе число выборщиков. И лишь эти выборщики из своей среды выбирали уже членов Государственной Думы. (Пол., ст. 58. -- 11 дек., ст. V 18).


Выборы в Государственную думу согласно акту 6 августа 1905 г. должны были производиться, во-первых, по губерниям и областям, во-вторых, в 26 городах Российской империи, для которых вводилось прямое представительство в Дум (С.-Петербург, Москва, Астрахань, Баку, Варшава, Вильно, Воронеж, Екатеринослав, Иркутск, Казань, Киев, Кишинев, Курс, Лодзь, Нижний Новгород, Одесса, Орел, Рига, Ростов-на-Дону, Самара, Саратов, Ташкент, Тифлис, Тула, Харьков, Ярославль. В первом случае депутаты избирались на губернских избирательных собраниях под председательством губернского предводителя дворянства, во втором -- на городских избирательных собраниях под председательством городского головы.


Избрание выборщиков на губернские избирательные собрания предполагалось производить по трем куриям: землевладельческой, городской, крестьянской.


В съездах уездных землевладельцев (землевладельческая курия) право голоса получали лица: а) владевшие в уезде на правах собственности или пожизненного владения землей в количестве, определенном для каждого уезда (полный земельный ценз колебался от 100 дес. в уездах Волынской и Киевской Губерний до 600 дес. в ряде уездов Архангельской губернии); б) владевшие в уезде на посессионном праве горнозаводскими печами; в) владевшие в уезде иным, кроме земли, недвижимым имуществом (за исключением торгово-промышленных предприятий) стоимостью по земской оценке не менее 15 тыс. рублей; г) уполномоченные от собственников, владевших землей и недвижимостью в размере не менее десятой части полного ценза, установленного для уезда; д) уполномоченные от священнослужителей.


Уполномоченные от двух последних категорий должны были избираться на предварительных съездах по одному на каждый полный ценз. В Архангельской губернии съезды уездных землевладельцев не предполагались, а лица, имевшие право голоса, могли реализовать его на съездах городских избирателей. По данным статистики 1905 г. в 50 губерниях Европейской России 88,2% собственников владели земельными угодьями до 100 дес. и лишь 11,8% -- более 100 дес. По подсчетам А.Е.Лозицкого, примерно в 490 тыс. мелких собственников из 690 тыс. земельные владения были менее 10 дес.


В съездах городских избирателей (городская курия) право голоса получали лица:


а) владевшие в пределах городских поселений уезда на правах собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью по земской оценке не менее 1500 рублей;


б) владевшие на территории уезда торгово-промышленными предприятиями, требовавшими выборки промысловых свидетельств первых двух разрядов для торговых предприятий и первых пяти -- для промышленных, или пароходством, с которого уплачивался основной промысловый налог не менее 50 рублей в год;


в) уплачивавшие в пределах городских поселений уезда государственный квартирный налог по десятому разряду и выше;


г) уплачивавщие в пределах уезда основной промысловый налог на личные промысловые занятия по первому разряду.


Первые два разряда торговых предприятий предполагали операции на сумму более 50 тыс. рублей в год или прибыль свыше 6 тыс. рублей в столицах и свыше 2 тыс. рублей в провинции. К первым пяти разрядам промышленных предприятий относились производства с числом рабочих более 15 человек (при использовании механических двигателей -- более 10 человек), с объемом добычи, например, угля -- свыше 400 тыс. пуд. в год, нефти 00 более 600 тыс. пуд., соли -- ближе 250 тыс. пуд. или с прибылью более 2 тыс. рублей в год. Государственный квартирный налог десятого разряда и выше предполагал уплату в столицах не менее 1320 рублей в год, в большинстве губернских городов -- не менее 700 рублей, в средних уездных городах -- не менее 540 рублей.


В уездных съездах уполномоченных от волостей (крестьянская курия) участвовали по два уполномоченных от каждой волости. На волостные сходы своих уполномоченных посылали сельские сходы -- по одному от десяти дворов. Аналогичная система предусматривалась и для казачьих станиц.


Таким образом, на первых стадиях выборы должны были носить в значительной степени сословный характер. На последней стадии, губернском избирательном собрании, выборщики от трех перечисленных курий избирали депутатов Государственной Думы. Правда, для крестьянства и казачества вводилось исключение. По губерниям Европейской России предполагалось, что выборщики от крестьянской курии первоначально избирают из своей среды обязательного крестьянского депутата. То же самое относилось к губерниям, где намечались выборы от казачества.


В городах с прямым представительством депутаты Думы избирались на городских избирательных собраниях из 160 выборщиков в С.-Петербурге и Москве и в 80 -- в других городах. Для избрания выборщиков электорат этих городов подразделялся на избирательные участки, соответствовавшие делению города на полицейские части.


Право голоса в этих городах, за исключением С.-Петербурга и Москвы, предоставлялось тем же категориям населения, что и в съездах городских избирателей. Для столиц устанавливался более высокий ценз. Избирательные права в них получали: а) владельцы недвижимости, оцененной для обложения городскими сборами на сумму не менее 3 тыс. рублей; б) владельцы торговых предприятий первого разряда; промышленных - первых трех разрядов; пароходств, с которых уплачивался налог не менее 500 рублей в год.


Однако для обладателей всех перечисленных цензов устанавливался еще один. В списки избирателей вносились только те, кто владел недвижимостью и торгово-промышленными предприятиями не менее одного года, а квартирный налог уплачивал не менее трех лет.


11 декабря 1905 г. Николай II подписал указ "Об изменениях и дополнениях Положения о выборах в Государственную Думу". Согласно данному указу право голоса в городах получали все не менее года владевшие недвижимым имуществом, обложенным городскими налогами или городским сбором; торгово-промышленными предприятиями, требовавшими выборки промысловых свидетельств; уплачивавшие государственный квартирный налог или основной промысловый налог на личные промысловые занятия; проживавшие и пределах городов и получавшие содержание или пенсию по государственной службе, в органах местного самоуправления, в том числе сословных; занимавшие в пределах города на свое имя отдельную квартиру.


Понижение имущественного ценза увеличивало городской электорат в Европейской России и Царстве Польском с 229575 до 2709453 человек. Однако и при таком, более чем десятикратном, росте избирательные права получило 10-15% городского населения, а в ряд городов и того менее: в Москве -- 4,8%, С.-Петербурге -- 5,1%, Одессе -- 7,1%.


Состав съездов уездных землевладельцев расширялся за счет тех, кто не менее года на основании официальных документов управлял имениями, равными по площади полному земельному цензу, установленному для уезда, или арендовал на тех же условиях землю. К участию в предварительных съездах допускались настоятели церквей и молитвенных домов, если церковь или молитвенный дом владели в уезде землей, а также все мелкие собственники уезда, не менее года владевшие землей или иной недвижимостью.


Право избрания выборщиков на губернские и городские избирательные собрания получили рабочие предприятий с числом занятых на них не менее пятидесяти. От предприятий, на которых работало от 50 до 1000 человек, избирался один представитель на съезд уполномоченных от предприятий, а от более крупных предприятий еще по одному на каждую полную тысячу занятых. Фактически это означало, что по одному уполномоченному выбирали на предприятиях с числом рабочих 50 и 1999 человек. При этом уполномоченными могли быть избраны лица, проработавшие на предприятии не менее шести месяцев.


В губерниях и областях избрание происходило на губернских избирательных собраниях, а в перечисленных крупных городах -- на городских избирательных собраниях. Губернское избирательное собрание имело своим председателем губернского предводителя дворянства или лицо, его заменяющее (Пол., ст. 3, 28). Городское избирательное собрание -- городского голову или лицо, его заменяющее.


Избирательные собрания ограничивались производством выборов. Они не в праве были делать никаких постановлений или распоряжений, не относящихся до производства выборов (18 сент., ст. 38). Выборы в избирательных собраниях должны были производиться в один и тот же день во всей империи. День этот определялся императором ("Высочайшим повелением"), о котором министр внутренних дел сообщал Правительствующему Сенату для опубликования.


Открывались собрания в 12 час дня. Лица, прибывшие после приступа к выборам, к участию в них не допускались. При производстве выборов на собраниях, кроме председателей, могли присутствовать исключительно лица, имевшие право участия в выборах (18 сент., ст. 27), т.е. внесенные в соответствующие списки. Избирательное губернское или городское собрание считалось состоявшимся, если в нем участвовало него не менее половины участвующих в избрании лиц; в противном же случае собрание вновь созывалось через семь дней и считалось состоявшимся при всяком числе прибывших (11 дек., ст. X3).


Число членов Государственной Думы, которые могли быть выбранными по отдельным губерниям, областям и городам, было также установлено в законе (Пол., ст. 2. 11 окт., ст. 2. -- 20 окт., ст. 2. -- 11 дек., ст. XIV. -- 2 февр., ст. 2), причем никто не мог баллотироваться в члены Государственной Думы более, чем в одном избирательном собрании, губернском или городском (Пол., ст. 54).


Всего от 50 губерний Европейской России и земли войска Донского Дума должна включать 412 выборных людей, в том числе от городов -- 28 человек. От 4-х губерний сибирских -- 14 человек, в том числе от городов -- 1. Число членов от губерний польских равно -- 37, в том числе от городов -- 3, а от губерний и областей Кавказа -- 29, в том числе от городов -- 2.


Член Государственной Думы может быть выбран только из числа выборщиков, составляющих данное городское или губернское собрание (Пол., ст.ст., 49, 50). Причем при выборах в губернском избирательном собрании важная льгота была предоставлена крестьянам и казакам.


В каждом губернском избирательном собрании 50 губерний Европейской России прежде всего выборщики от крестьян избирали из своей среды одного члена Государственной Думы. Сверх того, одного члена Думы в губернском избирательном собрании в губерниях Астраханской и Оренбургской и в области Войска Донского избирали из своей среды также и выборщики от казаков (Пол., ст. 49). Таким образом, в этом случае крестьяне и казаки получали важное преимущество перед остальными выборщиками. Законодатель хотел, очевидно, чтобы по меньшей мере от каждой губернии Европейской России было в Думе по одному крестьянину. Затем все выборщики, участвовашие в данном собрании, вместе с выборщиками от крестьян и казаков, выбирали остальное положенное по закону число членов думы (Пол., ст. 49; -- 11 окт., ст. 13), причем могли быть выбраны лица любого сословия, а в том числе и крестьяне.


Выбор крестьян при этом тем более был возможен, что в целом ряде губерний (в губерниях Архангельской, Астраханской, Волынской, Воронежской, Вятской, Казанской, Курской, Олонецкой, Пензенской, Самарской, Ставропольской, Уфимской) они имели на губернском собрании большинство голосов. В области Войска Донского они имели большинство вместе с казаками. Во многих других губерниях они имели, если не большинство, то все же многочисленных представителей. Так, в 25 губерниях крестьянам принадлежала 1/3 голосов.


Выборы происходили закрытой подачей голосов посредством баллотирования шарами (Пол., ст.ст. 49, 50). Предварительно баллотировки отмечались закрытой подачей голосов посредством записок желательные лица, кандидаты. Кандидаты подвергались затем баллотировке в порядке большинства полученных голосов. (Пол., ст. 51). Список выбранных во всей России членов Государственной Думы публиковались Правительствующим Сенатом по мере рассмотрения и утверждения избирательного производства по каждой губернии, области или городу. Одновременно список оглашался в Правительственном Вестнике (Пол., ст. 62. -- 18 сент., ст. 48). Выборщикам, в случае их о том ходатайства, возмещались из казны путевые издержки по поездке из уездного в губернский город на избирательное собрание, по расчету пяти копеек на версту от уездного города и обратно (18 сент., ст. 47).


Вообще закон нередко возлагал расходы по выборам частью на органы самоуправления, частью на казну. Это составляло одну из особенностей российского избирательного порядка.


Для избрания выборщиков город подразделялся на избирательные участки, соответствовавшие, по числу и границам, делению его на полицейские части (Пол., ст. 20). Распределение между участками подлежащих избранию выборщиков производилось городской управой или заменяющим ее учреждением, соответственно общей численности населения в каждом из участков, и утверждалось губернатором или градоначальником, по принадлежности (Пол., ст. 20).


Для производства выборов в каждом избирательном участке создавались избирательные комиссии в составе председателя и двух членов, приглашаемых городским головой или лицом, его заменяющим, из числа лиц, имеющих право участия в выборах (Пол., ст. 38). Закон подробно определял производство выборов по участкам. При производстве выборов в этих избирательных участках кроме председателей, а также членов избирательных комиссий, могли присутствовать исключительно лица, имевшие право участия в выборах (18 сент., ст. 27). Способ удостоверения личности избирателей и проверка их полномочий предоставлялась председателю избирательной комиссии (Пол., ст. 39).


Избирательные комиссии открывались в дни, назначенные губернатором или градоначальником (18 сент., ст. 31). Выборщиков должно было быть избрано в столицах сто шестьдесят, а в остальных городах -- восемьдесят (Пол., ст. 5). Выборщики могли быть избираемы только из числа лиц, имеющих право участия в выборах в том именно участке, где выборы происходят (Пол., ст. 41). Выборы в городское избирательное собрание производились закрытой подачей голосов посредством записок (Пол., ст. 40). Каждый избиратель лично вручал свою избирательную записку председателю избирательной комиссии (Пр., ст. 4). В записке указывались имена, отчества и фамилии лиц, за которых избиратель подавал голос, в числе, не превышающем общего числа подлежащих избранию по каждому участку (Пр., ст. 5). Выборщиками, избранными в городское избирательное собрание, считались лица, получившие наибольшее в избирательном участке число голосов, хотя бы оно и не достигало половины числа участвовавших в выборах; в случае равенства голосов -- избрание определялось по жребию (Пол., ст. 43). Лица, избранные выборщиками, немедленно извещались о том избирательной комиссией и, если они не заявляли губернской по делам о выборах комиссии в течение трех суток со дня получения извещения об отказе от принятия звания выборщика, то признавались принявшими это "звание". В случае отказа избранного лица от принятия звания выборщика он замещался, с соблюдением того же порядка, следующим по списку лицом, получившим наибольшее число голосов (Пр, ст. 13). Выборщики эти образовывали городское избирательное собрание и выбирали указанное в законе число членов Государственной Думы от данного города. К ним присоединялись и выборщики от рабочих перечисленных крупных городов (11 дек., ст. V).


Для населения небольших городов и для уездов, был установлен иной порядок избрания выборщиков или точнее три порядка выборов, имевшие между собой много общего: 1) выборы от городских избирателей, 2) выборы от уездных землевладельцев и 3) выборы от крестьян. В соответсвии с этими тремя разрядами населения избрание выборщиков происходило на избирательных съездах также трех родов: 1) на съезде городских избирателей, 2) на съезде уездных землевладельцев и 3) на съезде уполномоченных от волостей. Выборы от городских жителей и от крупных землевладельцев были двухстепенные, как и в указанных раньше крупных городах. Что же касается мелких землевладельцев и крестьян, то выборы для них были трехстепенные. Здесь избиратели избирали сначала особых уполномоченных, затем уже эти уполномоченные выбирали выборщиков, а выборщики членов Государственной Думы.


Рассмотрим по порядку, как происходило избрание выборщиков на каждом из трех указанных съездов избирателей, а затем то общее, что относилось ко всем ним.


Существовавшие законы определяли здесь следующее:


А. На съездах городских избирателей участвуют следующие лица: 1) лица, владеющие не менее года в пределах городских поселений уезда, на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или городским сбором или сбором на земские повинности; 2) лица, владеющая в пределах города или его уезда не менее года торгово-промышленным предприятием, требующим выборки промыслового свидетельства; 3) лица, уплачивающие в пределах уезда не менее года государственный квартирный налог; 4) лица, уплачивающий в пределах города или его уезда не менее года основной промысловой налог на личные промысловые занятия; 5) лица, не менее года занимающие в пределах городских поселений уезда на свое имя отдельную квартиру, и 6) лица, (за исключением низших служителей и рабочих), не менее года проживающие в пределах города или его уезда и получающие содержание или пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских, либо сословных учреждениях, или на железных дорогах (11 дек., ст. II).


При этом, что на съезде городских избирателей принимали участие и некоторые лица, живущая в уезде, именно те, которые, проживая в уезде, в хозяйственном или вообще житейском отношении скорее походили на городских обывателей и входили в один из указанных разрядов. Определять принадлежность к этим категориям лиц входило в компетенцию министерства внутренних дел.


Съезд городских избирателей созывался в губернском или уездном городе по принадлежности под председательством городского головы губернского или уездного города, или лиц их заменяющих (Пол., ст. 11) и выбирал выборщиков в губернское избирательное собрание от городских избирателей.


Б. Закон определял, что на съезде уездных землевладельцев участвуют: а) лица, владеющая в уезде на праве собственности или пожизненного владения обложенного сбором на земские повинности землей в количестве, определенном для каждого уезда в особом расписании; б) лица, владеющие в уезде на посессионном праве горнозаводскими дачами в количестве, указанном в том же расписании; в) лица, владеющие в уезде на праве собственности или пожизненного владения иным, кроме земли, недвижимым, не составляющим торгово-промышленного заведения, имуществом, стоимостью по земской оценке не ниже пятнадцати тысяч рублей (Пол., ст. 12); г) лица, управляющие не менее года, на основании письменного о том уговора или доверенности, в пределах уезда имением, достигающим по пространству земли, обложенной сбором на земские повинности, размеров, указанных в законе, или на тех же основаниях арендуют в пределах уезда такую же землю в упомянутом количестве (11 дек., ст. III); д) уполномоченные от настоятелей церквей и молитвенных домов всех вероисповеданий, если церковь либо причт ее или молитвенный дом владеют в уезде землей; е) уполномоченные от лица, владеющих в уезде не менее года на праве собственности или пожизненного владения обложенными сбором на земские повинности землей или же иным недвижимым имуществом, если количество такой земли либо стоимость такого имущества не достигают размеров, дающих право непосредственного участия в съезде уездных землевладельцев (11 дек., ст. IV. -- 20 окт., ст. 3). Участвовать на съезде могут лица всех сословий, владеющие соответствующим имуществом, в том числе и крестьяне. Только владение крестьянской, надельной и т.п. землей не дает на это права (18 сент. 14, 18). Количество земли, дающее право на непосредственное участие в съезде уездных землевладельцев, колеблется в 50 губерниях Европейской России и земле Войска Донского между 100 и 725 дес.


Согласно законам, уполномоченные от владельцев недвижимых имуществ и от священнослужителей избирались на предварительном их съезде. Число уполномоченных, подлежащих избранию на предварительном съезде, определялось количеством земли, числящейся за лицами, явившимися на съезд, и итогом оценочной стоимости другого принадлежащего им недвижимого имущества, полагая по одному уполномоченному на полный избирательный ценз, установленный для участия в съезде уездных землевладельцев (Пол., ст. 15).


Съезды уездных землевладельцев (и их уполномоченных) созывались в губернском или уездном городе по принадлежности под председательством уездного предводителя дворянства или лица, его заменяющего, и выбирали указанное в законе число выборщиков от уездных землевладельцев.


В. Наконец, закон определял, что на съезде уполномоченных от волостей принимают участие лица, избранные волостными сходами по 2 от каждого схода из числа крестьян, принадлежащих к составу сельских обществ данной волости (Пол., ст. 17). Уполномоченные от казаков Астраханского, Донского и Оренбургского казачьих войск выбираются станичными сборами из числа членов станичных обществ войскового сословия, в числе двух от каждой станицы (Пол., ст. 18). Прежде чем волостные сходы приступят к избранию уполномоченных, сельские общества могут произвести новое назначение выборных на волостные сходы (11 дек. ст. XIII1). Право это было предоставлено сельским обществам на тот случай, если они пожелают в виду важности дела обновить состав волостных сходов. Делать этого они не были обязаны. При производстве выборов на волостных сходах и станичных сборах могли присутствовать исключительно лица, входящие в состав сих сходов и сборов (18 сент., ст. 27, 46). Этим требованием законодатель желал, видимо, обеспечить за крестьянами свободу действия, предохранив их с одной стороны от влияния посторонних агитаторов, особенно революционно настроенных, а с другой от давления уездной администрации.


Выборы уполномоченных от волостей и станиц назначались в каждом уезде по возможности в один и тот же день, определяемый губернатором (18 сент., ст. 33). Выборы уполномоченных производились закрытой подачей голосов посредством баллотирования, т.е. шарами (11 дек., ст. XIII2). Приговоры волостных сходов не подлежали рассмотрению земских начальников и соответствующих должностных лиц (18 сент., ст. 29).


Выбранные волостными сходами лица создавали съезд уполномоченных от волостей. Съезд уполномоченных от волостей созывается уездным предводителем дворянства или лицом, его заменяющим. На съезде уполномоченных выбирали указанное в законе число выборщиков от крестьян в губернское избирательное собрание.


Волостным сходам и станичным сборам было предоставлено право назначать избранным от них уполномоченным особое вознаграждение из волостных мирских и станичных сборов на покрытие расходов по поездке уполномоченных для участия в выборах в уездный город (18 сент., ст. 45, 46).


Вместе с тем для всех этих съездов был установлен и некоторый общий порядок выборов, на котором нам и следует теперь остановиться.


Итак, закон определяет, что съезды избирателей и предварительные съезды открываются в дни, назначаемые губернатором или градоначальником (18 сент., ст. 31). Открываются они в 12 часов дня. Лица, прибывшие после приступа к выборам, к участию в них не допускаются. При производстве выборов на съездах, кроме председателей, могут присутствовать исключительно лица, имеющие право участия в выборах (18 сент., ст. 27, ст. 47), т.е. внесенные в соответствующие избирательные списки. Способ удостоверения личности избирателей и проверка их полномочий представляются председателю съезда (Пол., ст. 39). Избирательные съезды, ограничиваясь производством выборов выборщиков, не входят ни в какие рассуждения и не в праве делать никаких постановлений или распоряжений, не относящихся до производства выборов (18 сент., ст. 38). Выборы на съездах производятся закрытой подачей голосов, посредством баллотировки шарами (Пол., ст. 40). Но выборы на съездах уездных землевладельцев и городских избирателей, в состав коих входят по избирательным спискам более пятисот лиц, производятся посредством подачи записок. Выборщиками от избирательных съездов признаются лица, за коих подано более половины голосов участвующих в съезде в порядке большинства полученных баллов; в случае же их равенства -- избрание определяется по жребию (Пол., ст. 42).


Общее число выборщиков по каждой губернии или области, а равно распределение их между уездами и съездами устанавливалось особым расписанием (Пол., ст. 4). Число выборщиков по 50 губерниям Европейской России и земле Войско Донского перед выборами в I Государственную Думу колебалось между 32 (губ. Архангельская) и 225 (губ. Киевская); в сибирских губерниях между 16 (губ. Иркутская) и 90 (губ. Томская); в польских губерниях между 40 (губ. Ломжинская и др.) и 100 (губ. Варшавская). Причем закон определенно указывал не только общее число выборщиков, но и число их в отдельности от съезда городских избирателей, от съезда уездных землевладельцев и от съезда уполномоченных от волостей. При этом выборщики и уполномоченные от предварительных съездов могли быть избираемы только из числа лиц, имеющих право участия в выборах в том именно съезде, где выборы производятся (Пол., ст. 41).


При этом выборщики, избранные на съездах уездных землевладельцев, городских избирателей и уполномоченных от волостей и станиц образовывали губернское избирательное собрание, которое выбирало уже членов Государственной Думы (Пол., ст. 3).


Порядок выборов от рабочих имел свои особенности.


Рабочие получили право участвовать в выборах, в силу Манифеста 17 октября, по закону 11 декабря 1905 г. Выборы для них были установлены трехстепенные: сначала рабочие выбирают уполномоченных, затем уполномоченные выбирают выборщиков. Наконец, выборщики от рабочих, соединившись с выборщиками от других разрядов русского населения, выбирают членов Государственной Думы.


Выборы происходили следующим образом. А именно: прежде всего рабочие избирают из своей среды уполномоченных. В уполномоченные могут быть избираемы лишь рабочие, работающие в том предприятии, в котором производятся выборы, не менее шести месяцев (11 дек., ст. V12). Избрание уполномоченных от рабочих производится во всех предприятиях губернии и города по возможности в один и тот же день, назначаемый губернатором или градоначальником, по принадлежности (11 дек., ст. V9). Способ и порядок избрания уполномоченных, согласно закону, определялся самими рабочими каждого предприятия (11 дек., ст. V11). Для поддержания порядка во время выборов и для руководства ходом последних рабочие избирали из своей среды одного или нескольких председателей (11 дек., ст. V11). Списки уполномоченных, избранных рабочими каждого предприятия, подписывались председателями и не менее как десятью избирателями. Списки эти передавались фабричному или заводскому управлению или начальству железнодорожной мастерской, которые немедленно отправляли их губернатору или градоначальнику. Копии списков в обязательном порядке вывешивались на видных местах для сведения рабочих. (11 дек.. ст. V13).


Затем уполномоченные от рабочих собирались на губернский или городской съезд и выбирали выборщиков (11 дек., ст. V15). Съезды уполномоченных от рабочих создавались под председательством городского головы или заменяющего его лица: губернские -- в городах губернских, а городские -- в 26 крупных городах (11 дек., ст. V15). Съезды уполномоченных от рабочих избирали выборщиков из своей среды закрытой подачей голосов посредством баллотировки шарами (11 дек., ст. V17). Избранными считались лица, получившие более половины избирательных голосов в порядке старшинства избирательных баллов. В случае равенства голосов, избрание определялось по жребию (11 дек., ст. V17).


Затем избранные по губернии или городу выборщики от рабочих участвовали уже в выборе членов Государственной Думы в составе губернского или городского избирательного собрания (11 дек.. ст. V20). Здесь рабочие выборщики совместно с выборщиками от других разрядов населения и на равных условиях с ним выбирали уже членов Государственной Думы. Обратим внимание, что рабочим не было предоставлено той льготы, которая дана при этом крестьянам и казакам.


Таким был сложный порядок избрания членов Государственной Думы по действовавшему законодательству. Поэтому организация выборов также представлялась весьма сложным и ответственным делом. Думаем, что только участие в нем министерства внутренних дел могло обеспечить то, что выборы происходили согласно требованиям закона.


Участие министерства внутренних дел в организации и проведении выборов


Как было показано выше, механизм выборов в думу, определенный российскими законами, был чрезвычайно сложен. Дело особенно усложнялось тем, что это был первый в истории Российской Империи опыт общероссийских выборов. Отсутствовали специальные органы, подобные по своим функциям и компетенции Центральной избирательной комиссии современной Российской Федерации. В этих условиях основную работу по практической организации выборов, толкованию существующего законодательства и контролю за соблюдением законности в процессе выборов взяло на себя министерство внутренних дел.


Четырежды в России проводились избирательные кампании в Государственную Думу. Две первые состоялись в условиях революционного кризиса (март-апрель 1906 г. и январь-февраль 1907 г.), две последние пришлись на период относительной политической стабильности (сентябрь-октябрь 1907 г. и сентябрь-октябрь 1912 г.). Изменение ситуации в стране явилось одним из решающих факторов, оказавшим влияние и на эволюцию электорального поведения населения, и на степень активности политических партий в избирательных кампаниях, и на характер деятельности министерства внутренних дел по организации выборов в Государтсвенную Думу.


Рассмотрим более подробно правовую базу этой деятельности.


В целом роль министерства внутренних дел и его министра при выборах в Государственную Думу определялась "Положением о выборах в Государственную Думу", а именно следующими его статьями: 17, 23 - 25, 29, 30, 35, 118, 190, 240, 262, 268, 285, 341, 364, 367, а также приложением к статье 315.


Общий надзор за правильным производством выборов осуществлялся министром внутренних дел согласно ст. 118 Положения... Согласно Положению и другим нормативно-правовым документам, на министра внутренних дел возлагались все распоряжения, относящиеся к составлению избирательных списков и к самому производству выборов, а также общий за правильным производством выборов (ст. 23, 24). Ему было предоставлено право требовать от всех лиц, ответственных за проведение выборов, сведения о ходе и порядке выборов, рассматривать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов, а также, в порядке надзора, представлять на на обсуждение уездных и губернских по делам о выборах комиссией сведения об имеющихся нарушениях, заявлять протесты на постановления уездных по делам о выборах комиссий в губернские комиссии и официально сообщать в сенат об отмене решений губернских комиссий.


Важные фнукции были возложены на министерство внутренних дел и в связи с вопросами толкования действующего законодательства и конкретизации его отдельных положений. А именно: Положение предусматривало, что подробности порядка производства выборов, не предусмотренные правилами самого Положения, определялись специальной инструкцией министра внутренних дел, которая должна была быть опубликована для всеобщего сведения через Сенат. Для разработки этой инструкции при министерстве была образована специальная комиссия.


Министерство было также обязано дать толкование вопросам, которые ставились губернскими комиссиями относительно особенностей техники приемов делопроизводства, связанного с выборами. Эти вопросы находлись в полной компетенции миистерства и его распоряжения носили обязательный характер.


Полномочия, предоставленные министру внутренних дел Положением о выборах Государственной думы, трактовались в смысле признания за ним права издавать общеобязательные нормы, определяющие подробности выборного производства. "Не признать за ним этого права и считать, что всякое постановление Министра Внутренних Дел, устанавливающее какое-либо правило, прямо в избирательном законе не оговоренное противоречит закону, -- значило бы совершенно игнорировать вышеприведенное законодательное разрешение", - отмечалось в Указе Сената N 352 от 1907 г.


Большая ответственность возлагалась на министерство внутренних дел в связи с задачей организации съездов выборщиков. Именно министр внутренних дел должен был определять, каким образом назначаются и в каких формах проходят эти съезды. Так, съезд землевладельцев мог быть, по распоряжению министра внутренних дел, разделяем на отделения: 1) по местностям уезда или по разрядам избирателей соответственно виду ценза и 2) по национальностям избирателей. Причем положенное на съезд число выборщиков министр мог распределять между отделениями: в первом случае -- соответственно общей площади земли и оценочной стоимости какого-либо недвижимого имущества, принадлежащего лицам, принимающим участие в работе отделения съезда (как непосредственное, так и через уполномоченных), во же втором случае -- в соответствии с общей площадью частной земельной собственности в уезде, состоящей во владении лиц каждой национальности (Положение... ст. 29). Министр внутренних дел имел также полномочия определять в зависимости от характера местности, проводить ли один, общий для всего уезда съезд, или же несколько съездов.


В архиве Особого делопроизводства сохранилась обширная переписка министра внутренних дел с губернаторами по данному вопросу. Сложности, в частности вызывало деление на съезды по Симферопольскому, Петергофскому, Феодосийскому, Херсонскому уездам. Во всех этих случаях министр был вынужден давать специальные рахъяснения.


Аналогично обстояло дело со съездами городских избирателей. Согласно ст. 35 Положения... они могли быть разделяемы на отделения по местностям или по роду владеемых цензов, а в уездах с смешанным населением и также по национальностям. Число выборщиков, которое согласно закона, должно было быть на выборах, распределялось между отделениями в соответствии с числом избирателей, причисленных к каждому отделению.


Большую работу должно было проводить министерство внутренних дел и в связи с организацией "подготовительных собраний" избирателей. Здесь, в основном, следовало выполнять полицейские функции с целью гарантии порядка на этих собраниях и пресечения попыток использовать их в целях, не предусмотренных законом. В архиве Особого делопроизводства хранится специальное распоряжение министра внутренних дел, в котором определяются в соответствии с Положением... задачи собраний, условияй, при которых они могут собираться и т.п., а также даются необходимые распоряжения по линии полицейского ведомства.


В документе подчеркивается, что полиция должна четко действовать, соблюдая основные требования Положения... и других нормативно-правовых документов, регламентирующих выборы в Думу. Отмечается, подготовителные собрания могут иметь место лишь после оглашения, в установленном порядке, списков избирателей. Хотя собрания и не должны превращаться в политическую трибуну, все же обсуждение на подготовильных собраниях программ предстоящей деятельности лиц, намечаемых к избранию, не возбраняется. Лицо, избранное в выборщики имеет право участвовать в подготовительных собраниях выборщиков и устраивать эти собрания в порядке, указанном в Положении... лишь до тех пор, пока его избрание не отменено. Интересно отметить, что в данном документе специально оговаривалось, что правила о подготовительных собраниях не распространялись на выборы от рабочих.


Обращалось внимание полицейских чинов на то, что в подготовительных собраниях избирателей могли принимать участие только лица, внесенные в список избирателей данного избирательного съезда или данного избирательного разряда, а также председатель этого съезда. При этом присутстовать на подготовительных собраниях выборщиков могли только выборщики одного и того же избирательного собрания, а также его председатель. Министр внутренних дел подтверждал действенность Циркуляра Главного Штаба N 17от 16 января 1906 г., согласно которому в подготовительных избирательных собраниях могли принимать участие гражданские чиновники военного ведомства, однако лишь с тем условием, чтобы совещания эти не носили характера, враждебного существующему государственному строю.


Полиция должна была строго следить за тем, что бы подготовительные собрания избирателей и выборщиков проходили в закрытых помещениях и не могли стать поводом для массовых манифестаций и уличных беспорядков. О времени и месте подготовительного собрания избиратели и выборщики должн были заявлять начальнику местной полиции не позднее, как за двадцать четыре часа до собрания, с приложением именных списков устроителей.


Распоряжением министра начальнику местной полиции вменялось в обязанность назначать для присутствия в подготовительном собрании избирателей одного из подведомственных ему чинов, по требованию которого собрание могло быть немедленно закрыто. Однако, присутствие в подготовительных собраниях полицейских чинов зависело от усмотрения местного полицейского начальства. В подготовительных собраниях выборщиков чины полиции не должны были присутствовать, но обязаны были наблюдать за тем, чтобы посторонние лица не имели доступа в помещение, в котором происходит собрание. При этом разъяснялось, что собрания избирателей вне городских поселений, могли проводиться только в том случае, если имелись соответствующие средства полиции для надзора, о чем начальникам местной полиции предлагалось специально позаботиться.


Впрочем, здесь не было места для полицейского произвола. Согласно Положению... подготовительные собрания избирателей могли закрываться полицией только в следующих случаях: "1) когда собрание явно отклонится от предмета его занятий; 2) когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой; 3) когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы; 4) когда в нем оказываются лица, в собрания не допускаемые, и лица эти не покинуть собрания или не будут из него удалены, и 5) когда нарушен порядок собрания мятежными возгласами либо заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию либо неповиновению властям, или же распространением преступных воззваний либо изданий, и, вследствие того, собрание приняло характер, угрожающий общественным спокойствию и безопасности" (Положение... ст. 81).


Министр внутренних дел должен был готовить тексты императорских указов о назначении дней проведения выборов членов Государственной Думы в губернских избирательных собраниях и "спрашивать" эти указы через Совет Министров с последующим и представлением их сенату для опубликования (Положение...ст. 118). После опубликования указа о производстве выборов в Государственную Думу должны были немедленно быть созданы губернские и уездные по делам о выборах комиссии. Распоряжение об этом должны были давать совместно министр внутренних дел и министр юстиции.


После этого министр внутренних дел должен был издать распоряжение о составлении списков лиц, имеющих право участия в выборах в думу. При опубликовании в газетах первоначальных избирательных списков и внесенных в них изменений каждый список и перечень изменений, должны были быть помещены полностью в одном и том же газетном номере в качестве особого приложения. О дне опубликования избирательных списков губернаторы были обязаны в тот же день сообщить по телеграфу министру внутренних дел. На основании чего министр готовил специальное сообщение, публиковавшееся в "Правительственном Вестнике".


Наконец, закон устанавал поверку правильности выборов и давал заинтересованным лицам возможность подавать заявления и жалобы (Положение..., ст. 27). В этом отношении он указывал два порядка: один касался избрания выборщиков и уполномоченных, другой - избрания членов Государственной Думы.


Для поверки правильности выборов уполномоченных и выборщиков и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии (Положение..., ст. 24). Комиссии эти образовывались по взаимному соглашению министров внутренних дел и юстиции (18 сент., ст. 1); губернская -- под председательством председателя окружного суда, а уездная -- под председательством члена окружного суда из представителей земского, дворянского и городского самоуправления, администрации и суда.


Жалобы подавались в трехдневный срок по закрытии избирательных сходов, сборов, комиссий или съездов в губернскую комиссию на ошибки, допущенные при избрании выборщиков в городское избирательное собрание, и в уездную -- при избрании уполномоченных от станичных сборов, волостных и гминных сходов и от рабочих и при избрании на съездах.


В результате анализа выборного производства и рассмотрении принесенных на выборы жалоб, уездная или губернская комиссия, если она видела к тому основания, могла отменить произведенные выборы в отношении всех или некоторых лиц, избранных от подлежащего съезда или избирательного участка. Об этих постановлениях комиссия объявляла лицам, подавшим жалобы (Положение..., ст. 46). Заинтересованные лица могли жаловаться на постановление уездной комиссии в губернскую, а на постановление этой последней в сенат (Положение..., ст. 47).


За правильностью же выборов членов Государственной Думы следила сама Дума. Поверка прав избранных членов Государственной Думы также принадлежала ей. Жалобы на неправильность производства выборов в члены думы приносились заинтересованными лицами на имя Думы. Жалобы эти подавались в трехдневный срок со дня закрытия избирательного собрания губернатору или градоначальнику и направлялись им в думу, с объяснениями председателей избирательных собраний, в недельный срок со дня получения жалобы. В случае отмены Государственной Думой избирательного производства, оно возобновлялось с той его ступени, до которой было отменено. В случае же отмены выборов по отношению к отдельным членам думы, на место их вступали в порядке старшинства избирательных баллов те из следующих за ними лиц, которые получили при выборах более половины голосов. Если таких лиц не было, то производились новые выборы избирательным собранием в составе выборщиков, которые были избраны на текущее пятилетие.


По окончании выборов членов Государственной Думы министр внутренних дел должен был на основании сведений от губернаторов составить для императора отчет о ходе выборов, о числе лиц, принимавших в них участие, и о лицах, избранных уполномоченными и выборщиками. Содержащиеся в Особом делопроизводстве отчеты губернаторов, поступавшие в министерство внутренних дел, позволяют составить более или менее определенную картину выборов.


Общее число лиц, получивших право участия в выборах на территории губерний Европейской России, составляло 3528378 человек, или 3% всего населения (без учета жителей городов с прямым представительством), или 16% всех мужчин старше 25 лет.


В избирательные списки предварительных съездов землевладельческой курии было внесено 276003 человека. Доминировали в составе этих съездов мелкие земельные собственники - 195887 человек (71%). Владельцев иной недвижимости насчитывалось в списках 49346 человек (17,9%), представителей духовенства -- 30797 (11,1%). Последняя категория составляла большинство в списках двух губерний -- Архангельской (75%) и Казанской (более 50%). Самыми многочисленными являлись предварительные съезды в Полтавской (17951), Херсонской (17024), Бессарабской (15434) губерниях, а наименее представительными -- в Курляндской (137), Астраханской (165), Лифляндской (399) губерниях.


Из общего числа избирателей, внесенных в списки предварительных съездов, на выборы явились 27623 человека (10%). Наибольшая активность избирателей была отмечена в Астраханской (44%). Посольской (42%), Киевской (38%) губерниях. Всего на предварительных съездах было избрано 5857 уполномоченных из 7270, требовавшихся для участия в уездных съездах землевладельцев (уполномоченным от мелких собственников и настоятелей церквей отводилось в уездных съездах 15,4% мест. Среди избранных уполномоченными лишь 12,3% выражали оппозиционные настроения (9% -- кадеты и 3,3% -- левее кадетов).


Процент явившихся на предварительные съезды был самым низким по сравнению с другими категориями избирателей. А именно: в предварительных съездах участвовало 15,4% получивших право избрания уполномоченных.


В ходе избирательной кампании в первую Думу министерством внутренних дел широко практиковалось разделение предварительных съездов. В уездах большинства губерний организовывалось по три предварительных съезда: для настоятелей церквей; для лиц, владевших не менее пятой части, полного ценза; для всех остальных. В уездах со значительным числом мелких собственников барьер устанавливался на уровне десятой части полного ценза. В большинстве западных губерний проводились отдельные съезды мелких собственников польского происхождения.


В избирательные списки уездных съездов землевладельцев на выборах в Думу было внесено 30673 лица, обладавших полным цензом. Основную категорию среди них составляли землевладельцы - 29436 человек (96%). Далее следовали владельцы иной, кроме земли, недвижимости - 1184 (3,8%) и собственники горнозаводских дач - 53 (0,2%). Вторая категория была представлена в 33 губерниях Европейской России, а третья - только в трех (Новгородской, Оренбургской и Пермской губерниях). Разделение съездов было проведено в некоторых уездах 15 губерний.


Из 37943 потенциальных членов уездных съездов участие в выборах приняли 16048 человек (42%). Наибольшую активность землевладельцы проявили в Гродненской, Киевской, Минской, Подольской губерниях (от 62 до 67%), наименьшую - в Оренбургской и области Войска Донского (от 10 до 20%). Как и ожидалось, оппозиционные политические силы потерпели в землевладельческой курии сокрушительное поражение: 48,5% избранных выборщиками на губернские собрания составляли октябристы, умеренные и правые, кадеты на выборах в первую Думу смогли провести 22,6% выборщиков.


Общее количество членов волостных сходов по крстьянской курии, получивших право участвовать в избрании уполномоченных на выборах в третью Думу, составляло 1494751 человек. По численности избирателей крестьянской курии лидирующее положение занимали Ставропольская (86846 человек) и Пермская (66970) губернии. Последние позиции по этому показателю оказались у Олонецкой (7275), С.-Петербургской (8956) и Архангельской (9531) губерний. Из 10842 волостей и казачьих станиц выборы уполномоченных не состоялись в 970 случаях (8,9%). Однако только в Московской губернии был достигнут стопроцентный результат - выборы успешно прошли во всех 168 волостях. Всего в избрании уполномоченных приняли участие 972639 человек, или 65% (в январе 1907 г. - 72%).


Наиболее активно участвовали в голосовании крестьяне Московской (85%), Киевской (77%), С.-Петербургской и Гродненской (75%) губерниях, наименее - Таврической (36%), Виленской (37%), Симбирской (48%), Бессарабской (49%) губерниях. В остальных районах в голосовании приняло участие от 50 до 75% избирателей крестьянской курии. На состоявшихся в волостях выборах на уездные съезды было избрано 19426 уполномоченных (91% от требуемого количества).


В уездных съездах уполномоченных от волостей и казачьих станиц участие в избрании выборщиков приняли 17588 человек (91%). По приблизительным оценкам оппозиция (кадеты, левые прогрессисты, социалисты) располагала всего 11,3% голосов, консервативная часть уполномоченных насчитывала 58,1%, 30,6% состава съездов являлись беспартийными. Приведенные данные приблизительны не только из-за их неполноты, но и из-за неадекватного заявления значительной частью уполномоченных своих политических ориентаций. 06 этом красноречиво свидетельствуют итоги голосования, из которых следует, что левые получили 18,8% мест среди выборщиков, прогрессисты - 14,2%, кадеты - 3,9%, умеренные и правые - 42,6%, беспартийные - 20,5%. И это при абсолютном большинстве уполномоченных, заявивших себя умеренными и правыми, при существенном вмешательстве властей в организацию и ход выборов (в 19 уездах шести губерний со смешенным национальным составом населения русские избирали выборщиков отдельно).


Первые съезды городских избирателей всего в Европейской России (без городов с прямым представительством) электорат первых городских съездов насчитывал 149257 человек, среди которых преобладали владельцы недвижимости - 120399 человек (81%). Владельцы торгово-промышленных предприятий составляли относительно крупные категории избирателей в области Войска Донского (42,1% всего электораты первых городских съездов), Екатеринославской, Гродненской, Таврической губерниях. Наиболее представительными первые городские съезды были в волынской, Киевской, Гродненской, Минской губерниях.


В тех уездах, где от съездов полагалось избрать более одного выборщика на губернские собрания, проводилось разделение по местностям уезда (7 случаев) и национальному признаку (в 39 случаях, в том числе во всех уездах, входивших в черту еврейской оседлости). В Минском уезде были проведены три съезда, избиравшие по одному выборщику. В состав первого были включены 154 русских, 6 татаринов, 11 немцев, в состав другого -- 241 поляк, третьего -- 844 еврея. Вполне очевидно, что при проведении общего собрания шансы консерваторов провести хотя бы одного своего выборщика были бы мизерными.


В избрании выборщиков приняли участие 54591 человек (37%). Наибольшая активность избирателей наблюдалась в Гродненской (67%), Эстляндской (63%), Киевской (66%), Минской (56%) губерниях, наименьшая -- в Херсонской (12%) и Астраханской (16%) губерниях. В ряде уездных городов добиться высокого процента участия в выборах не составляло большого труда. Например, в списках избирателей по первому городскому съезду в Сольвычегодске значилось 3 человека, Городище -- 4, Новоржеве - 7.


В списки избирателей вторых городских съездов было внесено 832365 человек. Данная категория электората подразделялась по роду ценза на следующие группы: владельцы недвижимости - 340063 человека (40,9%), владельцы торгово-промышленных предприятий - 115167 (13,8%), лица, уплачивавшие квартирный налог - 122218 (14,7%), квартиронаниматели, не уплачивавшие налог - 45328 (5,5%), лица, уплачивавшие основной промысловый налог на личные промысловые занятия - 58627 (7,0%), лица, получавшие содержание по службе или пенсию - 150962 (18,1%). Наиболее представительным электорат вторых съездов был в Херсонской (43003 человека), Киевской (41020), Подольской (39516) губерниях.


В 39 уездах министерство внутренних дел произвело разделение съездов. Чаще всего причиной подобной операции выступало стремление министра обеспечить преимущество русским избирателям (в 25 случаях). В Белостоке 112 русских избирали одного выборщика, а 5789 поляков и евреев - двух. То же самое происходило во всех уездах, входивших в черту еврейской оседлости, а также на территориях, где русская часть электората составляла меньшинство.


В выборах приняли участие 271004 человека (33%). Только в двух губерниях - Курляндской и Эстляндской - проголосовано более половины избирателей, а в Курской и Херсонской губерниях своими правами воспользовалось менее четверти избирателей.


Более демократический состав вторых съездов предопределил и более оппозиционный состав выборщиков, избранных от этой категории электората на губернские собрания. Если привилегированные избиратели первых съездов провели в выборщики 43,2% представителей октябристско-консервативного блока, то избиратели вторых съездов - только 18,9%. Примерно столько же (15,2 и 16,1%) набирал в этот блок на прошлых выборах. Кадеты получили 39,2% голосов на вторых съездах и 27,7% - на первых.


Право избирать уполномоченных на губернские съезды по рабочей курии получили 2932 фабрично-заводских предприятия и железнодорожные мастерские, на которых было занято 1067031 человек. Но общего числа рабочих участвовать в выборах могли 745333 человека (69,9%). В 997 случаях (34%) выборы не состоялись, либо завершились безрезультатно. Всего в голосовании приняли участие 157879 человек (21,2%). Ими был избран 2091 уполномоченный. На губернские съезды уполномоченных от предприятий прибыло 1732 человека. Наиболее активно избрание выборщиков прошло в Виленской (93%), Курляндской (76%), Херсонской (74%) губерниях. В 16 губерниях в голосовании приняли участие менее 20% уполномоченных.


Несмотря на то, что отношение рабочих к выборам, начиная со второй избирательной кампании, становилось все более и более сознательным, а сами выборы носили ярко выраженный партийный характер, особой активностью рабочие-избиратели не отличались.


По данным министерства внутренних дел в марте 1906 г. на призывы левых партий бойкотировать выборы откликнулись рабочие 227 предприятий С.-Петербургской губернии (54%), в том числе в самом Петербурге не принимали участия в выборах уполномоченных 133 предприятия (49%), а в пригородах столицы - 40 предприятий (70%). Аналогичной была ситуация и в других промышленных центрах: в Харьковской губернии выборы бойкотировали 50,5% предприятий, в Костромской - 36,1%, Херсонской - 33,6%, Московской - 22,3%.


Всего в Европейской России в ходе первой кампании было избрано 5150 выборщиков из 5241, определенных законом. В социальном плане губернский электорат может быть охарактеризован следующим образом. Преобладавшей сословной группой являлись дворяне - 1896 человек (36,8%), за ними следовали крестьяне - 1244 (24,2%), лица духовного звания - 631 (12,3%), купцы - 395 (7,7%), мещане - 320 (6,2%), потомственные граждане - 318 (6,2%). Подавляющее большинство выборщиков были православного вероисповедания - 4307 человек (83,7%). Лиц в возрасте до 35 лет насчитывалось 942 (18,3%), от 35 до 45 - 1883 (36,6%), от 45 до 55 - 1493 (29%), старше 55 лет - 726 (14,1%). Преобладали среди выборщиков лица с низшим и домашним образованием - 2201 человек (42,8%), среднее образование получили 1474 человека (28,6%), высшее - 1473 (42,6%). Землевладельцев, занятых исключительно сельским хозяйством, насчитывалось 995 человек (19,3%), земледельцев - 968 (18,8%), лиц, состоявших на общественной службе - 813 (15,8%), на государственной службе - 634 (12,0%), православных священников - 587 (11,4%), лиц, занятых торгово-промышленной деятельностью (включая рабочих) - 475 (9,2%), лиц свободных профессий - 397 (7,7%).


Анализ социальных характеристик выборщиков от различных курий позволяет выделить социальные приоритеты основных категорий российского электората. Избиратели землевладельческой курии отдавали предпочтение дворянам со средним образованием, получавшим доходы от сельского хозяйства и имевшим опыт государственной или общественной службы. Уполномоченные от волостей ориентировались на крестьян с низшим образованием, занимавшихся земледельческим трудом. Среди выборщиков от первых городских съездов преобладали лица купеческого звания с низшим или домашним образованием, связанные с торгово-промышленной деятельностью, а среди выборщиков от вторых съездов - дворяне с высшим образованием, посвятившие себя свободным профессиям. Рабочий электорат ориентировался на молодых людей крестьянского происхождения с низшим образованием, работавших по найму.


В политическом отношении губернские выборщики депутатов первой Думы оказались довольно радикально настроены. Выборщики левой ориентации располагали на губернских собраниях 0,4% голосов. Кадетов среди губернских выборщиков насчитывалось 14,2%. Неплохого результата добились октябристы, располагавшие вместе с близкими к ним политическими силами 4,4%. Выборщиков консервативной ориентации 9,3%.


Можно утверждать, что первая избирательная кампания отличалась относительной свободой, хотя во время проведения выборов из 87 губерний и областей России (кроме Финляндии) 60 были объявлены в состоянии одного из видов чрезвычайного положения (30 - целиком и 30 - частями). Последнее не помешало сначала Николаю II в письме С.Ю.Витте 15 апреля 1906 г. упрекнуть сановника в "полнейшем воздержании всех властей от выборной кампании" , а затем в начале июня уже новому председателю Совета министров поставить в вину своему предшественнику то, что он не обеспечил надлежащего контроля за выборами и собрал вместо палаты депутатов "грязные подонки населения, сплотившиеся в разбойничью шайку".


Думаем, что эти суждения были достаточно субъективны и на них вряд ли следует ориентироваться, давая оценку той масштабной работе, которую провело министерство внутренних дел в ходе выборов I Государственную Думу.


Опыт выборов в I Государственную Думу был учтен в дальнейшем. Так, во время второй избирательной кампании министерство внутренних дел попыталась обеспечить "надлежащий контроль" путем ограничительных разъяснений Сенатом указа 11 декабря 1905 г. ("разъясненными" оказались прежде всего крестьяне в съездах землевладельцев, недостатком которых являлось то, что они приобрели землю при содействии Крестьянского банка, и квартиронаниматели в городских съездах, квартиры которых, по мнению администрации, не подходили под определение отдельные: не имели отдельного входа, сообщались с другими помещениями в доме, пища готовилась на общей кухне и т.п.), устранения от выборов депутатов первой Думы (из-за уголовного преследования лиц, подписавших Выборгское воззвание, избирательных прав лишились 180 членов первого созыва), создания правительственных партий (легализация Союза 17 октября и Союза русского народа), подготовки угодного состава выборщиков (аресты "нежелательных" кандидатов в выборщики, кассация, по крайней мере, 70 выборов и 225 выборщиков) и т.п.


В ходе третьих выборов наряду с уже опробованными способами в оздействия был применен и новый, заключавшийся в том, что списки избирателей могли быть опубликованы только с санкции товарища министра внутренних дел после проверки их в специальном отделе этого ведомства. В первую очередь власти пытались исключить из списков лидеров оппозиции. За несколько часов до выборов из списков по "совету" петербургского губернатора был исключен известный кадетский деятель В.М.Гессен на том основании, что он не обладал квартирным цензом по уезду. Будучи депутатом второй Думы, В.М.Гессен по вполне объективным причинам должен был проживать в Петербурге. Высшей инстанцией подобное исключение было признано неправомерным, но выборы уже состоялись. Была предпринята попытка лишить избирательных прав и лидера кадетов П.Н.Милюкова. Его "провинность" заключалась в том, что он не проживал "фактически" целый год в своей квартире, хотя квартира по контракту и состояла за ним. Однако помимо квартирного ценза П.Н.Милюков обладал еще и промысловым, что сохранило его избирательные права.


Масштабы "исключительного административного воздействия" на выборы в четвертую Думу образно охарактеризовал лидер октябристов А.И.Гучков, заявивший, что правительство желает, чтобы в Думу вошли представители с ярлыком: "Разрешено губернатором и позволено Синодом", и поэтому "в четвертой Думе законодательная работа должна отойти на второй план", ибо октябристы "должны прежде всего протестовать против фальсификации народного представительства". (Кстати, подобный запрос внесли кадеты. Он содержал 130 страниц машинописного текста и зачитывался на протяжении нескольких часов.)


Администрация на местах явно восприняла в ходе четвертой избирательной кампании "теорию" нижегородского губернатора А.Н.Хвостова, которую он развивал в начале сентября 1912 г. на совещании у председателя Совета министров В.Н.Коковцова. По его мнению, губернаторы не только должны были, но и могли "провести в Думу исключительно тех, кого они желают". Задавшись такой целью, полагал А.Я.Хвостов, нельзя было "колебаться в выборе средств". Он рекомендовал коллегам "не обращать внимания на выкрики печати и не бояться жалоб на неправильность выборов".


Подобные действия властей довольно часто заставляли многих выборщиков скрывать свои настоящие политические убеждения под маской беспартийности либо заявлять себя сторонниками более правых ориентаций, чем это было на самом деле. Показательно, что пять депутатов третьего созыва, прошедших от крестьянской курии, заявив себя при выборах правыми, в Думе зарегистрировались в более левых фракциях, еще четверо присоединились к беспартийным.


Недолгая история парламентских выборов в России отразила вполне типичную эволюцию электорального поведения общества, делающего первые шаги в направлении демократии. Однако невозможно подходить к проблемам общественно-политического менталитета разных групп избирателей, воспринимая его как что-то неподвижное и монолитное на протяжении всего периода "освободительного движения". Ведь позиции партий, их лидеров, представляемых ими кругов избирателей, как и облик и состав, выражаясь условным языком, "аполитичной массы" избирателей, вообще не стремящихся принимать какое-либо участие в политике или являющихся предметом соперничества ведущих партий, тоже менялись, и особенно в конце этого периода, под влиянием военных событий. Поэтому один из основных имеющихся в нашем распоряжении источников -- письма губернаторов в МВД с их оценками итогов первой избирательной кампании и лживыми зарисовками борьбы участников выборов, настроений и поведения избирателей, тоже могут восприниматься лишь как отдельная часть целой картины, полное воссоздание которой еще впереди.


Запрос министра от 29 марта 1906 г. был сформулирован в такой форме, чтобы получить сведения о характере выборной борьбы в разных губерниях и выявить причины очевидного проигрыша правого лагеря в их большей части.


Ответы губернаторов могут расцениваться как объективные по своим намерениям, так как они пишут о выборах уже post factum, почти сразу по завершении выборов в губернии. В это время итоги первых выборов в Думу были известны по европейской части, на местах уже не было заинтересованности в "лакировке" событий. Скорее наоборот, губернаторам важнее было предоставить в распоряжение министерства более точную информацию, чтобы обеспечить солидную базу для выработки правительственного курса, создавая себе таким путем твердую почву для борьбы с местной оппозицией.


Дело содержит ответные письма из 24-х губерний Европейской России (Архангельская, Бессарабская, Витебская, Владимирская, Калужская, Костромская, Курская, Могилевская, Московская, Новгородская, Олонецкая, Орловская, Подольская, Псковская, Полтавская, Самарская, Санкт-Петербургская, Симбирская, таврическая, тамбовская, Тульская, Уфимская, Харьковская, Черниговская, Ярославская) и отдельный ответ московского градоначальника. Самое большое внимание во всех письмах уделялось ответу на вопрос, почему "успех" левых на выборах был таким значительным. Суждения, высказанные разными губернаторами, во многом совпадали, -- скорее всего, что они даже не знали об этом. Поэтому оказалось возможным провести контент-анализ "причин" в губернаторских ответах, который выявил ведущую роль политической агитации в городах и деревнях в вопросе выбора избирателей в I Думу. Аналогичный вывод о влиянии агитации кадетской партии в среде городских избирателей был сделан Т. Эммансом. Контент-анализ ответов губернаторов показал, что сильная или слабая агитация кадетов (ведь на первых выборах они почти не встречали соперничества со стороны других "левых", за исключением Симбирской губернии), имела не меньшее значение для формирования позиции крестьян, особенно крестьян-выборщиков. Из этого следует, что она имела не меньшее значение для исхода выборов в целом, учитывая важность голосов представителей крестьянства, почти везде составлявших большинство или самую весомую часть выборщиков.


Сравнение данных о выборах в разных губерниях -- по описаниям в публицистике, отзывам губернаторов, официальным сообщениям "выборных производств", даст основание заключить, что невозможно механически переносить все особенности поведения крестьянства в одной губернии на все остальные части России. Например, на избирательном собрании Олонецкой губернии очевидной, популярностью среди крестьянских выборщиков пользовались зажиточные, представители сословия, занимающиеся мелкой торговлей, а в Костромской губернии "торговцы-мироеды" явно не пользовались такой популярностью.


Антипатии и симпатии "среднего" и бедного крестьянства по отношению к своим зажиточным "собратьям" по сословию -- это достаточно сложный вопрос, острота "классовой борьбы" в деревне традиционно преувеличивалась в советской историографии. "Солидные хозяева" часто пользовались естественным авторитетом в крестьянской среде -- занимаясь непосредственным сельскохозяйственным трудом, невозможно добиться значительных успехов или скопить капитал для торговли, не вкладывая больших личных усилий. Граница между "мироедами" и "трудовым крестьянством" совсем не была такой четкой, как это раньше представлялось в историографии. "База данных" по перводумцам, показывает, что среди избранников крестьянства было не меньше мелких торговцев, и "солидных домохозяев", чем малоземельных и бедных крестьян. Региональные различия в настроениях и поведении крестьян на выборах, в масштабах огромной российской империи, естественно, не могли не существовать. Обладая, по расписанию выборщиков, значительной частью или большинством голосов на собрании (во многих случаях к ним присоединялись еще голоса крестьян-мелких землевладельцев, прошедших по землевладельческой курии), в одних губерниях крестьяне пошли на выборах за более консервативным крылом -- представителями "умеренных" политических партий, как правило, октябристами, и других -- оказали значительную, если не решающую, поддержку кадетам, вступив с ними в выборный блок, в-третьх -- забаллотировали всех кандидатов не своего сословия, независимо от их партийной принадлежности, стремясь провести в Думу исключительно своих, крестьянских, представителей. Однако какую бы линию поведения не взяли на губернском избирательном собрании крестьянские выборщики, их выбор объяснялся по-видимому неожиданными для современного стереотипа восприятия причинами. Любые результаты голосований крестьян нельзя было бы считать свидетельствами их отказа от требований в земельном вопросе. Стремление получить дополнительную землю было общим для всего крестьянства, независимо от уровня земельной обеспеченности в отдельных губерниях и селениях Крестьянские голоса в пользу более умеренных кандидатов на выборах в Думу в действительности абсолютно не означали хот какого-нибудь отказа от аграрных притязаний.


Письма губернаторов, вместе со свидетельствами публикаций, дают представление, что в разных губерниях крестьяне отличались разным уровнем оппозиционности по отношению к местным властям. На общем фоне выделялась Симбирская губерния: губернатор сообщал о массовых отказах крестьянства платить подати, увольнениях крестьян с постов полицейских стражников и т.п. Во многих случаях особыми симпатиями среди крестьянства пользовались крестьянские "оппозиционеры", то есть местные борцы с притеснениями и несправедливостью администрации (Самарская, Казанская губернии и др.). В то же время об относительном спокойствии и лояльности крестьянства по отношению к властям сообщили в МВД гродненский, витебский, новгородский, псковский, подольский, полтавский, орловский, олонецкий, тульский, ярославский, черниговский губернаторы. Именно здесь выбор крестьянства в целом был более консервативным -- помимо своих кандидатов из крестьян, они поддержали кандидатов местных "умеренных партий".


Одним из парадоксальных на первый взгляд выводов по континент-анализу писем губернаторов в министерство внутренних дел является то, что фактор более консервативного выбора крестьянства в губерниях -- в пользу умеренных партий -- оказался тесно сопряженным не с умеренностью земельных требований (они везде были одинаковыми, обеспеченные землей крестьяне иногда наоборот вели себя еще активнее, чем малоземельные и "средние" "мужики"). Более консервативный выбор крестьян на губернских избирательных собраниях оказался твердо взаимосвязанным с отсутствием или слабостью "левой" (в 1906 г. -- прежде всего кадетской) агитации среди крестьянства, или по губернии в целом. Это зафиксировали письма губернаторов в МВД весной 1906 г.


Другой важный вывод о политической психологии крестьянских избирателей, который позволяют сделать рассмотренные источники, -- это вывод об отсутствии каких-либо настоящих корней политической дифференциации в подавляющей части русского крестьянства в эпоху первых думских выборов. Он полностью совпадает с оценкой Т.Эмманса. За исключением отдельных "передовых" представителей, крестьянство было очень аморфным сословием в политическом отношении: главной доминантой общественного поведения основной массы крестьян было получить землю, и, вероятно, даже любым путем. Отсутствие выработанных стандартов участия в политической жизни было одной из причин катастрофы, которую пережило это сословие уже в более позднюю, советскую эпоху "сталинизма".


Вектор распространения политической оппозиционности проходил не только через сословия (на первом месте по поддержке к-д стояли городские избиратели). Значение "тривиального" географического фактора тоже остается далеко неясным. По отзывам руководителей администрации, что совпало со статистическими данными о голосовании избирателей и выборщиков, явно прослеживались различия в степени политического радикализма общественности в двух столицах -- в Петербурге и в Москве. Весной 1906 г. в Петербурге, как ярко описывал губернатор, произошел откат общественных настроений обратно, влево, от негодования, вызванного революционными действиями, к сочувствию и симпатиям оппозиционерам. В Москве, по отзывам московского губернатора и московского градоначальника, происходило то же, но в гораздо меньшей степени. В Москве свежие воспоминания о декабрьском вооруженном восстании 1905 г., видимо, еще заставляли значительную часть избирателей не переходить границу осторожности при голосовании на выборах и голосовать за более умеренных кандидатов.


Но чрезвычайная инертность "умеренных" во время выборов была отмечена фактически всеми губернаторами (кроме бессарабского и псковского). Во Владимирской и Смоленской губерниях "умеренные" даже вступили в блок с к-д на избирательном собрании. Пассивность "умеренных элементов", которых исключительно все губернаторы, и, как доказала история, ошибочно объединили с первыми, скорее всего объяснялась их растерянностью, положением "между молотом и наковальней", в котором они оказались во время первой русской революции. С одной стороны -- неприятие правительственных репрессий, желание "свобод", демократических преобразований в политической жизни, а с другой -- неприятие радикальных, граничащих с преступлением действий "настоящих революционеров" (к которым, естественно, не относилась кадетская партия, несмотря на объявление ее вне закона после I Думы). Одним из главных препятствий к тому, чтобы оказать поддержку кадетам, было несогласие на изменение экономических устоев, хотя бы на частичную уступку помещичьей земли в пользу крестьянства "по справедливой оценке", что предлагала кадетская партия. В то же время только кадетская партия во время первых думских выборов твердо стояла на демократических принципах, отчетливо противопоставив себя правительству. Одним из самых интересных феноменов первых выборов в Думу был переход значительной части "умеренных" избирателей на сторону "левых" (то есть к-д), о котором писали все губернаторы. В письмах прозвучало и объяснение: "умеренные" по вопросу тактики преобразований, но "прогрессивные" по убеждениям элементы общества разочаровались в способности и желании правительства реально следовать обещаниям Манифеста 17 октября. Еще до открытия первой Государственной Думы начали распространяться слухи о ее будущем роспуске.


Вместе с тем, несомненно, что при всем противоречивом характере правовой базы выборов, нужно иметь в виду ее основательную проработку, стермление законодателя учесть все детали и нюансы социальной структуры общества и политической ситуации в стране, а также четкую организацию и высокий уровень контроля за ходом выборов. Значительная доля заслуги в формировании этих положительных сторон выборной компании в I Государственную Думу принадлежит министерству внутренних дел.


Именно под руководством министра внутренних дел губернаторы и градоначальники дел осуществляли надзор за выборами. Об объеме проделанной в этом направлении работы министром внутренних дел свидетельствуют архивные материалы. По окончании выборов членов Государственной Думы, министр внутренних дел составил, на основании сведений, доставленных губернскими руководителями, отчет о ходе выборов, числе лиц, принимавших в них участие, и лицах, избранных уполномоченными и выборщиками. Этот отчет сам по себе является значимым и ценным документом.


Комментирую законодательство по выборам в I Государственную Думу П.Е.Казанский писал: "Конечно все меры обеспечения правильности выборов окажутся действительными только в таком случае, если все общество проявит деятельный интерес к выборам и само станет на страже их правильности. Во всем, что касается выборов, самое главное -- общественная самодеятельность.. Техника наших выборов конечно еще мало определилась. Она может вполне сложиться лишь на деле, на практике. Нет и уголовных законов, которые бы стояли на страже законности выборов. Все это еще надо создать. Так или иначе, я глубоко убежден, что наше законодательство о выборах имеет не только недостатки, но и несомненные достоинства и дает полную возможность провести в нашу палату представителей действительно достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей (рескрипт 18 февраля 1905 г.) или как говорили наши предки -- "людей добрых, постоятельных, которым государевы и земские дела за обычай".


Следует согласиться с этими словами выдающегося русского правоведа, которые можно отнести и к действующему законодательству. Их можно рассматривать как подтверждение нашему общему выводу: все содержание исторического опыт политико-правового развития России является ценным и для сегодняшнего дня, этот опыт обязательно следует использовать при разработке законодательства и организации деятельности правоохранительных органов по обеспечению режима законности, профилактики правонарушений, обеспечению законных прав граждан на свободное волеизъявление на выборах всех уровней, созданию препятствий проникновению в органы законодательной власти лиц с криминальным прошлым.


Заключение.


Сегодня термин -- "Государственная дума" - прочно вошел в нашу политическую лексику. Сегодня, когда Государственная дума стала одной из палат высшего законодательного органа России -- Федерального Собрания -- особенно важно вспомнить о первых шагах на пути становления парламентаризма в нашей стране, проделанных Государственной Думой первого созыва, внимательно посмотреть на опыт работы, проделанной министерством внутренних дел по организации выборов в думу, на выработку политико-правового механизма обеспечения парламентской деятельности в стране.


В первой главе были подробно изложены основные принципы механизма выборов, созданного в 1905-1906 гг. В центре внимания были вопросы роли министерства внутренних дел в разработке законодательства по выборам, порядок и основные этапы проведения выборов в губерниях и городах с особым представительством в Государственной Думе (городская, землевладельческая, крестьянская и рабочая курия в губерниях, выборы по избирательным участкам и рабочей курии в "особых" городах). В главе рассмотрена также система избирательных цензов, вначале целиком заимствованная из положений по городскому и земскому местному самоуправлению, но в последующем, под давлением накаленной обстановки в обществе, резко демократизированная "Высочайшим Указом" 11 декабря 1905 г.


Стоит отметить, что из выборов заранее и безоговорочно были исключены две противоположные социальные группы -- учащаяся молодежь (в официальном "правительственном сообщении" 11 февраля 1905 г. рабочие и учащаяся молодежь были названы наиболее беспокойными общественными элементами) и, в сущности, наиболее реакционный элемент -- представители царской администрации на местах. По 7 и 8 статьям "Положения о выборах" 6 августа 1905 г. в выборах не имели права принимать участия "обучающиеся в учебных заведениях", "лица моложе 25 лет" и, в то же время, "в пределах подведомственной местности" губернаторы, вице-губернаторы и весь контингент полиции )"занимающие полицейские посты в данной губернии или городе"), -- даже десятские и сотские среди крестьян. Сохранение действенного контроля за выборами (на местах он был поручен именно местной администрации и полиции) было возможно только при условии сохранения единства правительственного лагеря.


Значительную группу "лишенцев" составляли военные на действительной службе и, что является довольно неожиданным, лица, называемые на сегодняшнем языке "коррумпированными элементами". В выборах не должны были участвовать лица, "судимые за преступные деяния", влекущие лишение или ограничение прав состояния", и исключенные из дворянских собраний. "Лишению всех особенных лично и по состоянию прав и преимуществ" подвергались, "сверх установленного судом наказания" дворяне, осужденные за "кражу, мошенничество, присвоение или растрату чужого имущества".


Антикоррупционные установления, вероятно, появились в законе из-за настроений всеобщего недовольства администрацией, возрастающих у русской общественности, раздававшейся все громче критике бюрократии -- ведь многим современникам она представлялась зловещей силой, "стеной", окончательно разделяющей царя и общество.


Выборы в губерниях подразделялись на два основных этапа:


1. Избиратели, то есть обладатели избирательного ценза, по куриям избирают выборщиков (от уездных съездах уполномоченных от волостей, от съездов уездных землевладельцев, от уездных съездов городских избирателей и, по Указу 14 декабря, от съездов уполномоченных от рабочих).


II. Выборщики, то есть участники губернского избирательного собрания, совместно избирают на нем депутатов Государственной Думы (представители крестьянской курии в губерниях европейской России и Царства Польского наделялись дополнительным правом избирать в Думу и своего отдельного "крестьянского" депутата из числа мест, указанных в правительственном расписании).


Избиратели 27 "особо представленных в Думе" городов выбирали выборщиков на избирательных участках, на которые город разбивался в соответствии с расположением полицейских частей.


"Высочайший Указ" 11 декабря 1905 г. резко расширил состав "цензовиков", или избирателей, за счет слоев мелких собственников. Статьи "Указа" почти не коснулись крестьянской курии, так как крестьяне изначально получили "льготные" условия участия в думских выборах по сравнению со всеми другими сословиями, кроме землевладельцев. Несмотря на четырехстепенные выборы: сельское общество -- волостной сход -- съезд уполномоченных от волостей губернское избирательное собрание коснулись крестьянской курии, так как крестьяне изначально получили "льготные" условия участия, единственным цензом для крестьянства была лишь принадлежность к составу данного сельского общества (во время выборов во II Думу, разъяснениями Сената -- принадлежность к числу "самостоятельных домохозяев, ведущих свое хозяйство"). Крестьянской курии были предоставлены и большие квоты мест выборщиков на губернские собрания, и возможность избирать своего "мужицкого" депутата в Думу.


Действительно кардинальные изменения были внесены Указом 11 декабря в избирательные цензы по городской и землевладельческой курии. Ценз по недвижимости в городе и в сельской местности (в сельской местности для участия в т.н. "предварительных съездах мелких землевладельцев" и вообще мелких сельских собственников, делегирующих своих посланцев на уездный землевладельческий съезд в пропорции 1 человек на 1 полный ценз) сильно сократился. Практически он сократился до того размера, "с которого данное имущество подлежало налогу, городскому или земскому сбору", " какой бы ценности это имущество не было", при условии владения им не менее года. Был введен новый -- "служебный" -- ценз, открывший путь к выборам государственным и общественным служащим и служащим железных дорог ("кроме низших служителей и рабочих"). В квартирном и промысловом цензах (на личные промысловые занятия - т.е. для торгово-промышленных служащих) отменялись разряды. Прежними были оставлены только полные цензы для участия в съездах


Прежними были оставлены только полные цензы для участия в съездах уездных землевладельцев -- и земельный, и на недвижимость.


Служебный ценз, предоставивший избирательные права всем, "получающим содержание или пенсию по службе", был особенно демократичным. Он превращался в своеобразную альтернативу имущественному цензу и, таким образом, втягивал в участие в выборах довольно низкий по экономическим условиям жизни пласт избирателей. Поскольку, по наблюдению местных властей, именно эти люди, "неосновывающие свои избирательные права" на имущественном цензе, больше всего поддавались антиправительственной пропаганде, то подобное преобразование избирательной системы сразу же начало вызывать резко негативные отклики представителей местной администрации уже в первые выборы. Как высказался один из яростных оппонентов кадетов в Бессарабской губернии В. Пуришкевич, Указ 11 декабря 1905 г. низвел избирательную систему в России до уровня "почти всеобщего" избирательного права. Осуществление "правительственного переворота", то есть издание нового закона о выборах в Думу 3 июня 1907 г., (что вообще противоречило "Основным законам", или конституции, государства), имело перед собой довольно поучительную для власти "неудачную" предысторию опыта двух первых выборов, проходивших на основе законоположений, принятых в обстановке революции.


Реальные возможности оказаться в Думе, предоставляемые Указом 11 декабря рабочим, изначально были минимальными. В законодательстве о выборах 1905-1906 гг. прослеживалось четкое стремление государственной власти поставить под строгий надзор подготовительные собрания избирателей и выборщиков -- даже тогда, когда цензы на участие в выборах были самыми высокими. Само право на проведение таких собраний было предоставлено не сразу, а постепенно, в ряду законодательных документов ("Положение" 6 августа, "Правила" о его исполнении 18 сентября и "Указ" 11 декабря 1905 г.). Закон формально подчинял подготовительные собрания для обсуждения кандидатур строгому надзору со стороны полиции и председателей избирательных съездов. Однако во время первых выборов в российской государственной жизни произошел удивительный феномен смягчения и даже либерализации предписаний закона со стороны министерства внутренних дел. Распоряжения министра внутренних дел А.Г.Булыгина по поводу интерпретации выборного закона на местах (о которых мы узнаем из архивного фонда министерства внутренних дел): о естественном праве всех категорий избирателей проводить подготовительные собрания (когда это еще не было сформулирован в законе), о предотвращении всякого давления администрации на участков собраний, особенно давления земских начальников на наименее самостоятельное сословие -- крестьянство, о водворении представителя полиции на собрании только в случае крайней необходимости (это распоряжение было отдано тогда, когда обязательное присутствие полиции предусматривалось "Правилами о выборах"), о твердой позиции власти не влиять на исход выборов, а только следить за соблюдением порядка и формальных предписаний -- входили в ощутимое противоречие с более категоричными и жесткими требованиями статей закона.


Возможно, что первоначальная, довольно либеральная трактовка министерства внутренних дел исходила непосредственно от премьера -- С.Ю.Витте, автора Манифеста 17 октября и знаменитой записки царю в октябре 1905 г., где он писал о неизбежной необходимости привести государственное устройство в соответствие с новыми запросами русской общественности.


Двойственность политики верховной власти, необычное стремление правительства испробовать путь либерализации, привели к тому, что категоричные положения закона не выполнили своего назначения. Как вспоминали многие перводумцы и очевидцы событий, выборы в первую Думу сопровождались уникальной свободой агитации. Политическая отфильтровка выборщиков и избирателей, в частности лишение избирательных прав по привлечению к уголовной ответственности (а новые "временные правила" правительства предусматривали уголовную ответственность за политические правонарушения) происходила далеко не всегда. Была распространена практика необоснованных кратковременных арестов "неблагонадежных" кандидатов и особенно активных избирателей, но и их освобождение из-под ареста следовало также быстро. Определенная растерянность местных властей, спровоцированная очевидной непоследовательностью верховной власти, привела к такой ситуации на местах, что исполнение требований закона (кроме чисто цифровых раскладок расписаний и цензов) попало в зависимость от способности местной администрации твердо следовать его букве. Вероятно, поэтому, исходя из свидетельств очевидцев следовать его букве. Вероятно, поэтому, исходя из свидетельств очевидцев выборной борьбы, самая первая избирательная кампания в России была и самой демократичной по сравнению с последующими выборами в Думу.


Первые выборы в Государственную Думу в России явили собой сложную, и подчас противоречивую картину, в которой переплелись попытки законодателей ограничить сферу действия своих же законов, попытки местных властей одновременно подстроиться под "старые" и "новые" тенденции в курсе правительства, попытки самого правительства применить новую тактику, и стремление прогрессивной части избирателей опередить "половинчатый" выборный закон.


Изучение действовашего законодательства позволяет сделать вывод о том, что I Государственную Думу трудно было бы назвать первым русским парламентом, ввиду изначальной лимитированности ее законодательных и бюджетных полномочий (несмотря на предоставленные ей возможности законодательной инициативы и права запросов о "незакономерных действиях администрации" и утверждения годичной росписи государственных доходов и расходов, за исключением расходов императорского двора и расходов, идущих "под грифом" государственной секретности).


Сам механизм реализации законодательных инициатив Думы в принципе предусматривал их блокирование -- путем "вето" Государственного Совета или отклонением со стороны императора (формально "отклонение" должно было длиться до следующей сессии, но, по "Учреждениям" Думы и Совета такой вопрос уже не мог обсуждаться в законодательных палатах без санкции монарха). И все же представляется справедливой точка зрения, высказанная лидерами кадетской партии и публицистике еще в 1906-1907 гг.: у Государственной Думы в России, как у всякого государственного учреждения такого ранга, основанного на представительном принципе, был шанс превратиться со временем в полноценный парламентский институт -- об этом свидетельствовала парламентская история западноевропейских государств.


Компаративный анализ двух "Учреждений" Думы -- августа 1905 г. и 20 февраля 1906 г., второе из которых отменило первое, показывает эволюцию отношения самодержавия, за сравнительно короткое время, к будущим прерогативам Государственной Думы -- из законосовещательной Думы Дума все-таки становилась "законодательной". Помимо определения статуса Думы и ее депутата, в "Учреждении" содержалась определенная регламентация работы Думы и ее структуры.


В "Учреждении Государственной Думы" 20 февраля 1906 г. предусматривалось так называемое право "месячного срока" -- министр внутренних дел или главноуправляющий должен был дать ответ на думский запрос или инициативу о законопроекте не позднее, чем через месяц. Как правило, чиновничий лагерь отмалчивался в течение месяца, и это сковывало инициативу думских депутатов в продвижении дела. Усечение законодательных возможностей Думы заходило и гораздо дальше -- она не могла самостоятельно приступить к разработке закона, не дождавшись отказа министерства или главного управления, а в случае, если отказа не последует, задача конкретной разработки законопроекта поручалась правительственным ведомствам. Дав решающий пример последующим Думам, I Дума просто не приняла во внимание это положение закона. Она сразу же начала образовывать свои комиссии по законопроектам, не дожидаясь реакции министерств. Первые российские депутаты остро чувствовали свою ответственность за решение неотложных государственных задач, они стремились, независимо от результатов их попыток, предотвратить катастрофу и вывести страну из кризиса. Идея "черепашьего шага" в разработке законов, всеобъемлющего контроля правительства -- то, что было так заботливо предусмотрено авторами думского законодательства, -- просто оказалась для них неприемлемой.


Но в законе содержалось сразу несколько способов нивелировки думских полномочий: и "вето" Государственного Совета, и отклонение монаршим распоряжением, и принятие закона в чрезвычайном порядке, во время перерыва сессии Думы и Совета, под предлогом государственной необходимости (знаменитая 87 статья "Основных законов"). Условие ратификации принятого в таком порядке закона Думой и Советом, в течение двух месяцев со дня возобновления их заседаний, просто игнорировалось. И, наконец, непосредственные сроки созывов и перерывов определялись ни чем иным, как исключительно указом царя.


В целом можно сказать, что, в соответствии с потребностями времени, русский абсолютизм начал надевать демократические одежды, но по сути он продолжал оставаться самим собой.


Предусмотренное "Учреждением" 20 февраля положение депутата Думы не было "статусом депутатской неприкосновенности" в нашем понимании этого выражения. В параллельных статьях предусматривались такие исключения, которые перечеркивали само правило.


В условиях абсолютизма, легко пренебрегающего собственным законодательством, любой выборный орган в России был обречен на долгую и мучительную борьбу за существование. Внешняя "не эффективность" работы I Думы -- два проведенных законопроекта за 72 дня работы -- дала повод крайне правым настаивать на тезисе о том, что Государственная Дума, как физическое воплощение безответственного "коллективного разума", несостоятельного "принципа большинства" в государственном строительстве, не является способной решать вопросы государственного управления. В действительности жесткая ограниченность возможностей Думы была предусмотрена в самом законодательстве по ее учреждению.


Как убеждают нас исторические и историко-правовые исследования российских и зарубежных ученых, на протяжении многих десятилетий в недрах российского общества зрели и постепенно оформлялись конституционные и парламентские настроения, крепло осознание неизбежности преобразований политико-правового устройства России. Это стало одной из причин того, что в начале ХХ века ее государственный строй претерпел изменения: появилось новое политическое учреждение -- Государственная дума -- первое в истории страны представительное учреждение парламентского типа. С ее появлением начался противоречивый, так и не завершившийся процесс превращения абсолютной монархии в конституционную. И хотя в России, в отличие от западных стран, не успели сложиться устойчивые парламентские традиции, общество не сумело усвоить урок гражданственности на этом коротком пути, с момента появления Государственных дум, с полным основанием можно говорить о факте зарождения российского парламентаризма, опыт которого (включая и опыт министерства внутренних дел по разработке правовой базы выборов и контролю за их организацией) требует серьезного и пристального изучения.


## Глава 6

. Роль российского государства в развитии межнациональных отношений


Роль государства и права в историческом развитии межнациональных отношений в России


История национальной политики России, как и все в мире, противоречива и несет в себе одновременно и положительные, и негативные тенденции. Вместе с тем, в сравнении с другими империями мира, создание Российской империи имело свои особенности. Так, английская Империя была основана на захвате колоний и работорговле. Именно на почве торговли рабами выросли портовые города Ливерпуль и Бристоль, создавались огромные богатства британской аристократии и растущего купеческого сословия. Работорговля служила и источником исполнения королевской казны. Специалисты утверждают, что за время колонизации погибли десятки миллионов африканцев. Цивилизация Соединенных Штатов Америки была создана на крови индейцев. Нацистская Германия пыталась создать свою империю, стремясь уничтожить целые народы.


"Особенность и сила русского народа в том именно и состоит, -- писал К.Д.Кавелин, -- что он умеет, оставаясь собой, уживаться со всеми племенами, народами и верами. Таким сделала его история, географическое положение, культурный возраст, и дай Бог, чтобы в нем эта складка осталась навсегда".


Издревле межнациональные браки в России были обычным явлением. "Лихой казак Кавказа берет жену из аула Чеченского, крестьянин женится на татарке или мордовке, и Россия называет своею славою и радостью правнука негра Ганнибала, -- писал А.С.Хомяков. -- Мы будем, как всегда были, демократами между прочих семей Европы; мы будем представителями чисто человеческого начала, благославляющее всякое племя на жизнь вольную и развитие самобытное". Задачей русского государства было постепенное собирание державы, в неустанном приобретении и присоединении к русскому государству новых территорий.


Одним из принципиальных вопросов воспитания правовой и политической культуры граждан, формирования патриотических чувств и здорового этнического сознания является реалистическая оценка исторического прошлого. Сейчас идет не просто переоценка исторического прошлого России. Это не является каким-то экстраординарным российским явлением, хотя для России оно приобрело исключительную актуальность. Изменение, корректировка различных позиций и точек зрения - естественное явление. Без этого не может быть движения мысли вперед, развития науки. Во Франции, отмечавшей 200-летие Французской революции 1789-1794 годов, оказавшей огромное влияние не только на историю Франции, но и всей Европы, а также мира, проявились диаметрально противоположные точки зрения на это событие, и никто по этому поводу не впадает в панику. Меняются оценки крупных политических деятелей Нового времени, важных международных политических актов. Дискуссии порой идут остро, но корректно.


В последние годы история России превращается из арены научных дискуссий и сопоставления точек зрения различных научных школ в поле ожесточенного столкновения различных политических сил, где поиски научной истины уходят далеко на задний план. И здесь максимум активности проявляют не ученые, а публицисты, журналисты, а порой, к сожалению, и просто политические авантюристы. Конечно, школьному учителю зачастую бывает непросто разобраться в этом многообразии мнений и найти зерно истины и здравого смысла.


Коммунистическая идеология внедрила стереотип России как тюрьмы народов в сознании людей различных национальностей и жизненных убеждений. И несомненная "заслуга" в этом антиисторическом деле принадлежит "Краткому курсу истории ВКП(б)", который длительное время был официальным учебником в вузах и всех формах политического образования в СССР и являлся концептуальным фундаментом изучения в школе истории России второй половины ХIХ и ХХ столетий. В начале первой главы "Краткого курса" совершенно бездоказательно, но безапелляционно заявлялось: "Царская Россия была тюрьмой народов. Многочисленные нерусские народности царской России были совершенно бесправны, беспрестанно подвергались всяческим унижениям и оскорблениям. Царское правительство приучало русское население смотреть на коренные народности национальных областей как на низшую расу,... воспитывало презрение и ненависть к ним". Этот антинаучный и антиисторический тезис продолжает не только сохраняться в сознании миллионов людей, но и активно пропагандироваться определенными политическими силами.


Россия -- это страна евразийского географического положения, историческим основанием и центром которой была и остается обширная территория Восточной Европы. Во-вторых, это государство, прошедшее большой путь развития и имеющее богатейшую историю. Истоки Государства Российского восходят к временам Древней Руси, к Новгородскому и Киевскому княжествам и мхе более раннему периоду. Древнерусское государство было одним из крупнейших и могущественных в средневековой Европе. В Древней Руси перед монголотатарским нашествием было 239 городов, которые вместе с монастырями были культурными центрами жизни огромной территории.


В конце Х века территория Древней Руси с центром в Киеве простиралась от берегов Балтийского моря (тогда называвшегося Варяжским), Ладожского и Онежского озер на севере до Черного (именовавшегося тогда Русским) моря на юге, от верховий Тисы и нижнего течения Западного Буга на западе до междуречья Волги и Оки и верховий Дона на востоке. В состав Древней Руси входили восточная часть Керченского полуострова с городом Карчев (Керчь) и низовья Кубани (Тмутараканское княжество). Древнерусское государство было могучим сдерживающим фактором для продвижения воинственных кочевников в Западную Европу. Русским дружинникам приходилось вести постоянную борьбу с набегами печенегов, хазар, половцев.


Экономическое развитие и усиление феодальных городов привели к возникновению и расширению сепаратистских тенденций, что в конце концов ослабило власть киевских князей и привело к распаду в первой половине ХII века Древнерусского государства -- Киевской Руси на самостоятельные княжества. Натуральная система феодального способа производства того периода соответствовала экономическому развитию отдельных княжеств, хозяйственная и культурная жизнь продолжали развиваться. Но эти раздробленные княжества, особенно в период междоусобиц -- постоянных спутниц феодализма -- ослабили военную мощь Древней Руси. В ХIII веке большая часть древнерусских земель стала добычей нагрянувших из степей Монголии воинственных кочевников. Татаро-монгольское владычество продолжалось с середины ХIII века до второй половины ХV столетия. Оно резко ослабело после Куликовской битвы 1380 года и окончательно было сброшено в 1480 году.


Разорив и частично подчинив своей власти часть русских земель, кочевники ушли в низовья Волги, где и создали государство Золотую Орду, от которой оказались в вассальной зависимости русские княжества. Однако в этих княжествах шли свои социально-политические процессы. Размерами и влиянием выделялось княжество Владимиро-Суздальское, его властители стали именоваться великими князьями. В конце ХIII -- первой половине ХIV веков растет влияние Московского княжества, особого подъема оно достигло при Иване I, прозванным Калитой (1325-1340 гг.). При Иване Колите проявилась та особенность Московских государей, которая в дальнейшем способствовала быстрому развитию русского государство, а именно -- толерантность, этническая терпимость ко всем, селившимся в Москве. Каждый, кто располагался на жительство и Москве или территории княжества, мог рассчитывать на успех своей деятельности независимо от этнической принадлежности, но при условии принятия православия. Таким образом, все же было определенное требование к селившимся в Московском княжестве -- православие." Да, было. Ибо правословная церковь сыграла исключительную роль в сохранении и развитии русской государственности. В период феодальной раздробленности и междоусобиц православие было единственной реальной силой, которая объединяла русских людей, воспитывало чувство русской земли, русской государственности.


В 1333 году Иваном I был построен Собор во имя Михаила Архангела (Архангельский), ставший усыпальницей московских князей. Москва становилась, таким образом, центром русских православных духовных ценностей. Хорошо известна роль основателя Троице-Сергиевого монастыря Сергия Радонежского в деле вдохновения рати Дмитрия Донского перед Куликовской битвой. Идея покровительства Божьей Матери вселяла силы в русское воинство, выступившее против Мамая под руководством московского князя.


На рубеже ХIV--ХV столетий сформировалась русская народность. В ХV веке в письменных источниках появилось и название "Россия". Но до конца ХVII в. она чаще всего именовалась просто Русью. Официальный глава государства имел титул Великого князя. В 1547 г. Иван IV Грозный был провозглашен первым русским царем.


Все народы, входившие в состав России, как правило, мирно уживались. И в этом конечно, заслуга не политиков, а русских как народа, структура которого и национальное сознание формировались в тесном контакте с другими народами. Все вместе они участвовали в консолидации такого уникального явления истории как российский супернарод. В свое время великий аналитик человеческой души Ф.М. Достоевский писал в Пушкинской речи, что если у французов есть гордость, любовь к изяществу, у испанцев -- ревность, у англичан -- честность и дотошность, у немцев -- аккуратность, то у русских есть умение понимать и принимать все другие народы. История русского народа и России как государства полностью подтвердили и подтверждают ныне эти слова.


Дальнейшее продвижение русских на Восток шло практически бескровно. Единственным настоящим военным столкновением на этом пути было столкновение отряда Ермака с Кучумом, последним ханом Сибирского ханства. О масштабах военных действий можно судить по тому факту, что у Ермака было менее одной тысячи человек. Для сравнения отметим, что в армии Ивана Грозного, выступившего против Казани, было более 150 тыс. воинов.


В XVII веке в России вся система управления сибирскими народами находилась в руках Сибирского Приказа, который от имени царя вел обширную переписку с воеводами, следил за поступлением ясака, издавал наказы-инструкции, где подробно излагались обязанности воеводы и перечислялись дела, которыми воевода должен заниматься. По существу эти наказы являлись своего рода законодательными актами, нарушения которых влекли за собой тяжелые последствия и рассматривались как своего рода государственные преступления. При этом предписывалось, если дело дойдет до пытки. то пытать, и что найдется по обыску, докладывать сибирскому губернатору. Несмотря на это сибирская бюрократия находила пути для увеличения своего богатства.


Классическим примером такого рода документов может служить именной указ царевичей Петра и Ивана конца XII века, 1695 года, направленный против бесчинств и жестокостей царских воевод. В нем подчеркивается, что воеводы-грабители будут в "великом разорении и те из них, которые казнят кого смертью, неотписався к великим государям", то есть не доложив царю, -- "сами подвергнутся таковой, с конфискацией их вотчин на великих государей".


Такова была сущность гуманных отношений центральной власти к коренному населению Сибири, постоянно нарушаемых военно-административной бюрократией, чувствовавшей себя в Сибири всесильной и безнаказанной.


Отписки отражали характер взаимоотношений военно-феодальной администрации с местной (коренной) патриархально-феодальной знатью. В качестве примера приведена отписка томских воевод Василия Волынского и Михаила Новосильцева в Москву об их сношениях с телеутским князем Абаком, в котором подробно излагается характер взаимоотношений царских представителей с телеутами (белыми калмыками) и с князем Абаком. По существу это отчет воеводы перед царем о своих деяниях.


Кроме Русской Правды, различных соборных уложений, в допетровской России не имелось твердо установленных законов. Всеми делами, например, в Сибири, как указывалось выше, ведал Сибирский Приказ, хотя были и другие, Сибирский Приказ от имени царя издавал не только наказы, но и различного рода указы, циркуляры и другие акты, имевшие силу законодательных постановлений. Все они отражали жизнь тогдашней России.


В основу законодательных актов России положены многочисленные указы и распоряжения Петра I. Например, по его указам были разобраны и введены впервые в России Устав вооруженных сил России; приняты юридические и правовые законы. Читатель может ознакомиться с некоторыми из них на страницах данного сборника. Петр I по праву считается основоположником юридической науки в России.


Первым подлинно законодательным актом был "Устав об инородцах" 1822 года, составленный М.М.Сперанским. Он был написан на основе материалов по обычному праву сибирских народов, изученному по инструкции губернатора. "Устав об инородцах" делил алтайское население на три разряда: оседлых, кочевых и бродячих. Поразрядная система М.М.Сперанского была утверждена 19 февраля 1824 года решением Совета Главного управления Западной Сибири.


Защита прав и обязанностей сибирских народов излагалась в Уставе согласно этой поразрядной системе. В статье 16 были, например, определены права оседлых инородцев, приравненных к "россиянам в правах и обязанностях по сословиям, в которые они вступят".


Относительно кочевых инородцев указывалось. что они "составляют особенно сословие в равной степени с крестьянским, но отличное от оного в образе управления".


Основной и главной целью введения "Устава об инородцах" Сперанского было устранение кризисного положения в сборе ясака, ликвидация кризисных условий и, главное -- стремление поднять платежеспособность сибирских народов. Для этого нужна была крутая ломка жизненных устоев сибирских народов, особенно в области хозяйственной, замена промыслового хозяйства на земледельческого-скотоводческое, имевшее постоянный доход.


Кроме того, защищая фискальные интересы феодального государства, реформатор предложил развитие торговли, что в свою очередь разрушало патриархально-натуральное хозяйство, втягивало его в товарно-денежные отношения. Устав Сперанского носил буржуазно-демократический характер и направлял сибирские народы на капиталистический путь развития.


Несмотря на отдельные недостатки "Устава об управлении инородцев" М.М.Сперанского, он был первым юридическим законодательным документом, дающим права нерусским народам Сибири, в котором, например, судебные права инородцев -- кочевых народов -- превзошли решения женевской конвенции 1969 года на 147 лет. Кстати, не принятой советским правительством.


Законодательные положения "Устава об инородцах" непрерывно регламентировались с одной стороны Горным Уставом, появившимся одновременно с Уставом об инородцах, с другой -- Уставом гражданского судопроизводства.


В целом законодательные акты старой России имели вполне демократический характер и защищали все слои населения.


Поскольку сибирские народы оставались безграмотными и крайне отсталыми, бюрократическое чиновничество, вслед за воеводами, пользовалось этим, злоупотребляло властью, занималось взяточничеством и спекуляцией, казнокрадством и другими неблаговидными делами. Известны имена многих из них, среди которых, например, значится имя отца декабриста П.Пестеля -- генерал-губернатора Сибири.


Законы царской России имеют на сегодня большую научную ценность как памятники юридического права не только для юристов, но и для демографов, социологов и историков. Несмотря на это, они слабо изучены, за исключением Петровского периода.


Л. Н .Гумилев четко охарактеризовал сущность процесса освоения русскими Сибири. "Поскольку русские не стали переучивать не похожих на них людей, а предпочли найти с местными жителями общий язык, они прочно закрепились в Сибири...


За считанные десятилетия русский народ освоил колоссальные, хотя и малонаселенные пространства на востоке Евразии, сдерживая при этом агрессию Запада. Включение в Московское царство огромных территорий осуществлялось не за счет истребления присоединившихся народов или насилия над традициями и верой туземцев, а за счет комплиментарных контактов русских с аборигенами или добровольного перехода народов под руку русского паря. Таким образом, колонизация Сибири русскими не была похожа ни на истребление североамериканских индейцев англосаксами, ни на работорговлю, осуществлявшуюся французскими и португальскими авантюристами, ни на эксплуатацию яванцев голландскими купцами. А ведь в пору этих "деяний" и англосаксы, и французы, и португальцы, и голландцы уже пережили век Просвещения и гордились своей "цивилизованностью".


В конце ХVI века и первой половине ХVII столетия Россия значительно раздвинула свои границы на восток. Началось небыстрое, но неуклонное хозяйственное освоение необъятных сибирских просторов. Когда на юге, на огромном степном пространстве еще не было не только городов, но и стационарных селений, исключая Запорожскую Сечь, в Сибири уже стояли города с торговыми рядами и товарными складами, церквями и соборами, школами. Возведенные русскими, эти города стали притягательными центрами для торгового обмена с немногочисленным, но полиэтничным населением Сибири, а затем с Китаем. Шел многообразный обмен не только материальными, но и духовными ценностями.


Если с середины ХVI века открылся почти беспрепятственный путь расширения российских границ на восток и в состав Российского государства без особых коллизий входили все новые народы, то на западных и южных рубежах Руси обстановка была намного сложнее.


В ХXI--начале ХVII веках Москва вела напряженную борьбу с Литвой, Польшей и Швецией за русские северо-западные земли. С 1569 по 1795 годы Польша и Литва представляли единое государство, именовавшееся Речью Посполитой. В начале ХVII в. под властью Речи Посполитой находилась часть западных русских земель, включая Смоленск, вся Белоруссия, Правобережная, Украина (земли по правому берегу Днепра) и даже часть Левобережной.


Еще в начале ХVI века в Польше (раньше чем в России) было установлено крепостное право. Присваивая земли украинских крестьян, польские феодалы превращали их в своих крепостных. На захваченных землях устраивались крупные хозяйства - фольварки. Не занимаясь хозяйством самостоятельно, польские помещики нанимали доверенными лицами предприимчивых евреев. Последние занимались также ростовщичеством, обменом денег, арендовали корчмы и шинки. Вместе с тем из торговли вытеснялось православное купечество. На территории Речи Посполитой русское дворянство было лишено всех прав на чины, а следовательно возможности сделать карьеру, что для служивого сословия было очень важно.


Особая сложность ситуации заключалась в том, что к чисто территориальным и этническим проблемам прибавлялись конфессиональные. В те времена вопросы религии занимали важное место в сознании всех слоев общества, поэтому притеснение веры воспринималось очень болезненно. Поляки и литовцы -- ревностные католики. Но если литовцы не проявляли особого пренебрежения к православию, то поляки даже кичились этим. Откровенной полонизации подвергались белорусы, тормозилось развитие их национальной культуры, шло окатоличивание.


Украинцы с ХV века складывались в самостоятельную народность со своим разговорным языком, восходящим корнями как и великорусский, к древнерусскому. Украинцы -- истинно православный народ, ведущий свою веру еще со времен Киевской Руси, поэтому их тяготила не только экономическая эксплуатация, но угнетало стремление лишить их веры предков. Положение усложнила уния, заключенная под давлением польских властей в Бресте в 1596 г. между православной церковью Украины и Белоруссии и католической церковью. Суть ее состояла в подчинении православных храмов папе Римскому, признании догматов католицизма при сохранении православной обрядности.


История тех земель Украины, которые оказались под властью Речи Посполитой, -- это история непрерывной национально-освободительной борьбы украинцев. Активной силой в этой борьбе было казачество, своей отвагой и решимостью увлекавшее крестьянские массы. Но большая часть Правобережной Украины еще оставалась во власти Польши. Полностью Правобережная Украина была освобождена только в конце ХVIII века при разделах Польши.


ХVIII-ХIХ столетия были временем дальнейшего расширения границ России и увеличения полиэтничности ее населения. Основными направлениями этого процесса были крайний Северо-Запад и Юго-Запад, что отвечало стремлению континентального и быстро развивающегося государства обрести выход к морю и что определило политику Петра I в этом регионе.


Замыслы Петра I пришли в противоречие с интересами Швеции, и это стало оценкой из причин войны. В результате многолетней Северной войны, в которой против Швеции выступили также Дания, Речь Посполитая, Пруссия и другие государства, Швеция потеряла немало земель. Россия получила не только устье Невы с прилегающими землями, но и территорию современных Эстонии и Латвии.


На Неве началось строительство Санкт-Петербурга, куда в 1703 году была перенесена столица государства. 1721 год -- год объявления Российской империи. К концу первой четверти ХVIII столетия ее население составляло 15,6 млн. человек. Это было самое многолюдное государство Европы.


Территория Эстонии вошла в состав России в 1710 г., еще до окончания Северной войны. Большая ее часть (кроме Таллинна и островов) была занята русскими войсками еще при Иване Грозном в ходе Ливонской войны.


Похожее положение было и в Латвии. Из живших на этих землях прибалтийских племен земгалов, куршей, латгалов и других стала складываться латышская народность. Но вторжение в конце ХII--начале ХIII веков немецких захватчиков затормозило естественный ход этого процесса, поэтому латыши консолидировались в народность только в ХVII веке.


В конце ХVI века латышское население попало под власть Польши. В начале ХVIII века значительная часть территории Латвии стала ареной почти тридцатилетней шведско-польской войны. Дальнейшая судьба Латвии решалась в ходе Северной войны, в результате которой она вошла в состав Российской империи и начался процесс объединения раздробленных латышских территорий.


Продвижение на северо-запад завершилось в 1809 г. присоединением к Российской империи Финляндии. Но Финляндия, которая более пяти веков была под управлением Швеции, в составе России сохранила свою внутреннюю автономию. После вхождения в состав России финны были освобождены от необходимости содержать собственную армию, что положительно сказалось на ее экономическим развитии. Финский язык был уравнен в правах со шведским, ранее использовавшимся здесь в качестве официального, что тоже имело положительные последствия для развития финского языка и в целом культуры народа. В 1866 году на территории Финляндии была проведена школьная реформа, в результате которой был ликвидирован церковный контроль над начальным образованием (большинство финнов по вероисповеданию протестанты) и введено школьное обучение на финском языке.


Все прибалтийские народы (эстонцы, латыши, литовцы), как и финны, сложились в нации во второй половине ХIХ века в составе Российской империи. Именно этот период был наиболее активным в развитии их национальной культуры, литературы, шло выдвижение из среды этих народов ученых, политиков, обеспечивавших образование и функционирование Прибалтийских республик и Финляндии, ставших независимыми государствами после Октябрьской революции в России.


Начало процессу вхождения Грузии в состав Российской империи положил Георгиевский трактат, подписанный на Ставрополье в г.Георгиевске в 1783 г. Согласно этому договору под покровительство России перешло грузинское царство Картли-Кахети (в то время Грузия была разделена на различные царства под эгидой Ирана и Турции) . Это ухудшило отношения России с Ираном и Турцией. Георгий ХII Баграгиони настаивал на полном вхождении Грузии в Российскую империю. 22 декабря 1800 г. Павел I подписал манифест о присоединении Грузии к России.


Грузинское дворянство быстро интегрировалось в аристократический слой России. А основная масса грузинского населения - крестьянство -- стала жить более спокойной жизнью, не опасаясь набегов со стороны Ирана и Турции: их безопасность охраняли российские войска. Протяженность границ империи возросла, содержание армии оплачивало в основном все то же русское крестьянство своим тяжелым трудом.


ХIХ век был временем расширения границ России на крайнем юго-западе и особенно юге. В 1812 году окончательно вошла в состав России Бессарабия, населенная преимущественно молдаванами, гагаузами, болгарами, значительным количеством кочующих цыган. В Х-ХI веках эти земли входили в состав Киевской Руси, но в дальнейшем судьба их много раз изменялась: это было и самостоятельное Молдавское княжество, но с ХVI века новый поворот судьбы - эта территория на три столетия попала под владычество Турции. Молдаване -- единственный народ Российской империи, язык которого принадлежит к романской группе и очень близок румынскому. По вероисповеданию молдаване -- православные.


Позже других в состав России вошли казахи, киргизы и народы Средней Азии. Казахи имеют сложный этногенез. Их предки -- древние обитатели бескрайних степей, на территории которых и сложился казахский народ. Как народность казахи сформировались из трех жузов (племенных групп): Старшего, Среднего и Младшего. Первый из них кочевал в Семиречье, Средний -- в степях Центрального Казахстана, долинах Сыр-Дарьи, Ишима и Тобола и Младший -- в Западном Казахстане. И сейчас, когда казахи стали большой и влиятельной нацией, а многонациональный Казахстан занимает важное место в экономике и политике СНГ, у них в определенной мере сохранилась жузовская дифференциация.


На территории Казахстана до присоединения его к России не было единого государства. Враждовавшие между собой ханы разных жузов должны были согласовывать свои действия со старшинами жузов, которые отнюдь не всегда были едины в своих мнениях. Тем временем на казахов все усиливалось давление воинственных соседей, особенно Джунгарского ханства.


Присоединение огромной территории Казахстана к России было своевременным. В 1726 году хан Младшего жуза обратился к Российскому правительству с просьбой о помощи, которая была удовлетворена в 1731 году. Эта дата и явилась началом вхождения Казахстана в состав России. В 1731--1740 гг. приняли российское подданство и некоторые ханы и султаны Среднего жуза. В 1735 г. русские построили крепость в устье реки Ори (ныне Орск), что уже обеспечивало казахам в случае необходимости конкретную помощь со стороны русских.


Земли Старшего жуза были наиболее удалены от русских гарнизонов, поэтому особенно страдали от набегов джунгарцев: часть их земель уже была захвачена Кокандским ханством. Территория Семиречья, где жили казахи Старшего жуза, была включена в состав России только в середине прошлого столетия. После строительства в 1854 году крепости Верной (ныне Алма-Ата) сюда увеличился приток русского населения, а граница стала охраняться казаками. Еще раньше, в первой четверти прошлого века в Казахстанской степи возникли города Кокчетав, Каркаралинск и другие, сыгравшие большую роль в развитии, экономики и культуры этого степного края. В 1860-х голах завершилось присоединение к России всех казахстанских земель.


Конечно, процесс вхождения казахов в состав России изложен здесь схематично. Этот процесс не был лишен противоречий, случались и разногласия, и столкновения. Но отрицать факт добровольного вхождения казахов в состав России нет оснований.


Исторически сложилось так, что большая часть неславянских народов попадало в разряд государственных крестьян и городских податных сословий купцов и мещан. Эти слои населения находились в более выгодных условиях, так как обладали личными правами и относительной хозяйственной самостоятельностью. А некоторые народы, например, башкиры, калмыки, ногайцы до середины 30-х гг. ХIХ столетия (а позже и некоторые другие "инородцы") почти не несли никаких повинностей, либо в значительно более меньшем объеме, чем русское население. Тяжелым бременем была рекрутская повинность, которая являлась уделом в основном русского крестьянства, На Украине она была введена в ХVIII веке, в Бессарабии только после реформы 1861 года.


При присоединении к Российской Империи области, населенной одним или несколькими туземными народами, всем им первоначально гарантировалось сохранение прежних порядков во всех сферах социальной жизни, включая землевладение и землепользование. Поземельные отношения продолжали регулироваться существующими у данных народов нормами обычного права. Но при этом с самого начала молчаливо подразумевалось, что земля, на которой жили и вели хозяйство инородцы, оказывалась не просто под суверенитетом Российского государства, но становилась одновременно его собственностью. Внешне это выражалось в том, что инородцы должны были платить ясак. Последний был не просто налогом. Он был одновременно земельной рентой -- платой за пользование государственной, казенной землей.


На первых порах вмешательство государства в поземельные отношения инородцев ограничивалось взиманием ясака. Положение начало меняться, когда началась и приобрела широкий размах русская земледельческая колонизация. Возникла необходимость в регулировании поземельных отношений между туземцами и русскими колонистами. Колонистам отводилась земля на оброчном праве, которое было выражением государственной собственности на переданную им землю. Кроме того, переселенцы сам осваивали участки земли, за пользование которыми нередко на первых порах ничего не платили. Земли, освоенные на основе так называемого захватного права, особенно расчищенные из-под леса, нередко передавались по наследству и даже отчуждались. В последующем был принят закон, согласно которому освоенная таким образом земля через 40 лет поступала в раздел между дворами.


Результатом развертывания колонизации были конфликты русских поселенцев с инородческим населением, в которые вынуждены были вмешиваться власти. Встал также и вопрос о правах на добычу полезных ископаемых на землях, которые использовались инородцами. Впервые он в достаточно четкой форме был поставлен перед центральными властями иркутской палатой гражданского суда в 1806 году. Вопрос неоднократно обсуждался в центре. Был запрошен иркутский губернатор, который заявил, что инородцы "никаких исключительных прав на земли, занимаемые их кочевьями, не имеют, а представлена им только свобода по указам иркутского начальства пользоваться в тех землях сенокосами, заводить скотоводство и иметь звериный промысел". Исходя из этого, совет министерства финансов пришел к выводу, что инородцы пользуются землями не "на основе права помещичьего", то есть не как частной собственностью, и потому разрабатывать недра на этих землях могут и посторонние лица. Это вывод был подтвержден решением Государственного совета от 22 августа 1818 года и получил одобрение императора. Дальнейшее государственное регулирование поземельных отношений инородцев (оседлых, кочевых и бродячих) осуществлялось согласно "Высочайше утвержденного Устава июля 22 (1822 г.) об управлении инородцев".


Поземельные права у сельских оседлых инородцев были таким же, как у всех государственных крестьян России. Кочевые инородцы были объявлены особым сословием, равным с крестьянским, но с отличным от него образом управления. В качестве основной общественной единицы у кочевых инородцев по закону выступал род (община). Практически под ним понималась территориальная община. Каждый такой род должен был иметь "назначенные во владения земли". Распределение земли внутри рода должно было происходить по нормам обычного права, существовавшего у данного народа. Власть в это вмешиваться не имела права. Она должна была только не допускать перехода одних племен на земли, "другим племенам принадлежащие", без согласия последних. Вмешиваться она могла в случае споров разных родов из-за земли. Таким образом, по закону владельцами земли у кочевых инородцев были роды, а в какой-то степени и "племена". Содержание последнего понятия в этом Уставе не раскрыто. Во всяком случае, во всех основных документах в качестве владельцев неизменно выступали роды. Закон устанавливал, что в случае разделения одного рода на два самостоятельных члены каждого из новых родов должны были отказаться от каких-либо претензий на земли другого. Закон запрещал также русским "самовольно селиться на землях, во владение инородцев отведенных". Но им разрешалось брать те или иные места в аренду у инородческих общества. Под последними имелись в виду роды (общины), но не "племена".


На бродячих инородцев "назначение земель по племенам и разделение оных по участкам" (родовым) не распространялось. Им всем сообща отводились "целые полосы земли", которые отмежевывались о земель, принадлежащих оседлым жителям и кочевым инородцам. Все прочее распределение земли осуществлялось согласно обычному праву инородцев. В отношении ненцев (самоедов) Архангельской губернии, которые все были включены в разряд бродячих инородцев, в двух законодательных актах (1835 и 1891 годов) было сказано, что после окончания отмежевания тундры утверждаются в их потомственном владении.


По закону полагалось формальное отведение земель тем или иным группам, в случае с кочевыми инородцами -- родам. Но практически вплоть до 1917 года это почти нигде не было сделано. Чаще всего дело сводилось к фактическому санкционированию существующего порядка землепользования. И это позволяло местным властям практически свободно распоряжаться землей, находившейся в пользовании инородцев. Попытки отдельных их групп закрепить за собой земли в собственность кончались неудачей. Так произошло с бурятами Хоринского и Агинского ведомств в последней четверти XIX века. Они в своих обращениях к властям ссылались на различного рода документы, а также на право давности. Дело их неоднократно рассматривалось в различных судебных инстанциях, пока не последовало Определение Правительствующего сената от 29 мая 1893 года, в котором говорилось: "Кочевые инородцы для каждого поколения имеют земли, назначенные им во владение, а не в собственность, вследствие чего пользование инородцами теми землями, на которых они кочуют, как бы долго оно ни продолжалось, не может превратиться за давностью в право собственности".


В Уставе об управлении инородцев 1822 года, в последнем его варианте от 1892 года, носившем название "Положение об инородцах", говорилось об отведении земли инородческим родам во владение, но не в собственность. Молчаливо подразумевалось, что собственником земли являлось государство. Но в последующем и правительство, и местные власти все чаще вместо термина "владение" стали употреблять термин "пользование". Уже в 1827 году в Устав об управлении инородцев было внесено положение, что земли, отведенные калмыкам Ставропольской и Астраханской губерний от казны, считаются "состоящими у них на праве общего пользования" .


В конце XIX века и в начале XX века последовало несколько указов Правительствующего сената, относившихся к Якутской области. В первом из них, принятом 31 мая 1893 года, прежде всего констатировалось, что в Якутской области земли во владение инородцев в силу ряда причин никогда не отводились. А далее следовал вывод, что "все земли в названной области, находящиеся ныне в пользовании инородцев, а равно и право распоряжения этими землями должны принадлежать казне, от которой и зависит уже, впредь до окончательного устройства местных инородцев, отводить часть тех земель в надел другим лицам". Этот вывод был повторен в указах от 12 февраля 1903 года, 12 апреля и 27 ноября 1910 года , причем в последнем, а также в разъяснении министерства внутренних дел России от 5 апреля 1911 года подчеркивалось, что правительством отводятся земли инородцам во временное пользование.


В заключение необходимо подчеркнуть, что у инородцев до присоединения к Российской Империи собственниками, а после этого -- владельцами или пользователями земли были чаще всего общины, а иногда также и объединения общин.


Более подробно остановимся на этом вопросе отдельно в следующем параграфе.


Права национальных меньшинств в Российском государстве


В России никогда не было законов, ограничивавших права граждан в зависимости от национальной принадлежности, которая официально и не фиксировалась. Национальный состав империи по первой общероссийской переписи 1897 года определялся по родному языку того или иного жителя. В то время это был объективный показатель, ибо этничность и родной язык были идентичны.


До 1917 года для обозначения определенной части жителей России применялся термин "инородцы". Последними признавались подданные Российской Империи, в отношении которых применялся особый порядок управления и на которых в силу их происхождения не распространялось в полном объеме действие общих законов. Статус инородца приобретался только по рождению.


До ХIХ века центральная власть практически не вмешивалась в самоуправление народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Первым актом, урегулировавшим статус коренных народов России, был изданный в 1822 году устав об управлении инородцев. Впоследствии он неоднократно дополнялся и перерабатывался. Последний его вариант, изданный в 1892 году, носил название "Положение об инородцах". Оно действовало вплоть до революции 1917 года.


Данное Положение закрепляло дифференцированный подход к различным группам инородцев . При определении их статуса ключевыми являлись два момента: территория проживания и образ жизни. Все инородцы делились на три разряда: оседлых, кочевых и бродячих. Принадлежность рода, племени или семьи к определенному разряду устанавливалась при проведении переписи или ревизии (ст.4). Оседлыми признавались имевшие постоянное местожительства лица, которые проживали в деревнях и занимались земледелием либо в городах и занимались торговлей или иными промыслами городских обывателей. Эти инородцы были уравнены в правах с остальными российскими подданными, принадлежащими к одному с ними сословию (ст.1б). Оседлые инородцы, жившие особыми деревнями, избирали своих старост по общим правилам (ст.41). При достаточном числе жителей могли создаваться особые волости компактного проживания инородцев (ст.42).


По сравнению с большинством населения Российской Империи кочевые и бродячие инородцы обладали следующими особенностями: непостоянством места жительства, степенью гражданского образования, простотою нравов, особыми обычаями, образом пропитания, трудностью взаимного сообщения, недостатком денег в обращении, сложностями со сбытом в местах лова и производства продукции (ст. 136). Кочевыми инородцами считались лица, которые имели место постоянного проживания, но не жили деревнями и в течение года меняли место своего пребывания. Если представители этою разряда переходили на оседлый образ жизни, то они могли вступать в сословие крестьян или городских жителей и записываться в гильдии без каких-либо ограничений (ст. 102). Бродячими признавались инородцы, которые не имели постоянного места проживания и переходили родами или семействами с одного места на другое по лесам, рекам или урочищам для охоты и рыболовства.


Российская Империя, с одной стороны, установила определенные ограничения в области свободы передвижения и выбора рода деятельности этих лиц. С другой стороны, государство закрепляло в законодательстве положения, способствовавшие сохранению традиционного образа жизни инородцев на территориях их традиционного проживания. Русские не могли самовольно селиться на землях, отведенных во владение инородцам, а аренда определенных территорий была возможна только по согласованию с сообществами (ст.37). Большинство споров у кочевых и бродячих инородцев рассматривалось их собственными органами самоуправления по их обычаям и законам, на основании устного разбирательства. Если инородцы становились участниками обычного уголовного процесса, то в отношении данных лиц использовались специальные процессуальные нормы, касающиеся проведения следствия или дознания. В отношении торговли и промыслов инородцев действовали особые нормы, предполагавшие точное определение налогов и особые правила их сбора, простоту сделок и сведение до минимума промедлений и убытков, с ними связанных (ст.136).


Положение предусматривало формирование органов самоуправления кочевых и бродячих инородцев, однако объем их полномочий был достаточно ограниченным. У кочевых сибирских инородцев каждое стойбище или улус, в котором было не мене 15 семей, имело родовое управление в составе старосты и одного или двух помощников. Староста избирался на общем собрании членов рода или получал это звание по наследству в соответствии с обычаями рода (ст.49). Из круга наследников исключались женщины (ст.123). На выборные должности могли претендовать инородцы не моложе 21 года, имевшие собственное хозяйство, не состоявшие под судом или следствием (ст. 124). Каждому стойбищу присваивалось особое название, при отсутствии традиционного название давалось по имени первого старосты (ст. 51). Староста осуществлял учет членов рода (ст. 147) и надзор за порядком в стойбище или улусе (ст. 138). Он информировал начальство о необходимости получения от правительства пособий по продовольствию (ст. 150), по должности обжаловал любые случаи притеснений или несправедливости в отношении рода или отдельных его представителей (ст. 145).


Несколько стойбищ или улусов одного рода подчинялись инородной управе в составе головы, двух выборных и, если это было возможно, секретаря, который именовался письмоводителем ( ст. 56). В зависимости от обычаев голова мог получать свою должность на основании выборов или по наследству, а выборные и письмоводитель -- избираться как на определенный, так и на неопределенный срок (ст. 58, 59). Инородные управы осуществляли надзор за родовыми управлениями и отдавали местные распоряжения (ст. 154). Они рассматривали судебные дела инородцев, относящихся к различным стойбищам или улусам, или жалобы на рассмотрение дел родовыми управлениями (ст. 80). Инородные управы информировали полицию о происшествиях, принимали превентивные меры в отношении распространения болезней, падежа скота и лесных пожаров. К их ведению относилось распределение ясака (налога) между стойбищами и улусами, его сбор и уплата. Эти органы вели учет членов рода и представляли отчеты но установленной форме.


У некоторых кочевых инородцев, в частности у бурят, существовал еще один уровень управления -- степные думы. В состав каждой степной думы входили главный родоначальник и избранные заседатели, число которых определялось на основании обычаев и потребностей инородцев (ст. 68). Головы инородных управ по должности являлись заседателями степной думы (ст. 69). К компетенции степной думы были отнесены следующие полномочия: учет населения, раскладка сборов, правильный учет сумм и общественного имущества, распространение земледелия и промышленности у инородцев, ходатайство перед высшим начальством об учете интересов данного рода (ст. 72).


Самоуправление бродячих инородцев имело определенную специфику. В тех случаях, когда в рамках рода существовала какая-либо степень общежития, сибирские бродячие инородцы имели старост, которыми являлись князцы или иные почетные представители рода. У самоедов Архангельской губернии каждый род раз в три года избирал старосту и его помощников (ст. 42, 44). Староста ведал всеми вопросами, которые относились к компетенции родового управления и инородной управы кочевого населения.


Формирование и деятельность органов самоуправления кочевых и бродячих инородцев находились под контролем органов управления губерний. Кандидаты на замещение должностей старост, выборных, голов и заседателей утверждались губернаторами или областными начальниками, а кандидаты на должность главного родоначальника -- генерал-губернатором (ст. 118, 11!9). Положение устанавливало исчерпывающий перечень оснований для не утверждения: доказанное судом плохое поведение; несогласие более половины членов рода с данной кандидатурой на должность; "уважительный отказ" избираемого или лица, получающего должность по наследству, от исполнения обязанностей (ст. 121) Все инородные управы (а при их отсутствии -- родовые управления) подчинялись непосредственно окружным полицейским управлениям и отдельным заседателям (ст. 129). Вместе с тем там же закреплялась ответственность губернатора за положение инородческого населения на подведомственной территории. Раз в два года он был обязан либо лично посещать, либо направлять доверенного чиновника на стойбища или в места, удобные для сообщения с инородцами (ст. 222). О результатах каждой ревизии губернатор информировал начальство (ст. 223), причем он нес личную ответственность за достоверность информации (ст. 224).


"Положение об инородцах" содержало и другие отдельные прогрессивные нормы, но на практике они далеко не всегда соблюдались. В результате соприкосновения с новыми формами хозяйствования и иной этнической культурой наметилась тенденция сокращения численности инородческого населения, в первую очередь бродячего и кочевого.


Веками настойчиво шла Россия к поставленной цели, не форсируя событий, чтобы не допустить какой-либо промашки, что всегда считалось в русской дипломатии непростительной ошибкой. Так, например, полное присоединение племенных государств Приобья -- задача, казалось бы, заранее "обреченная" на успех, -- тем не менее растянулось на 50 лет, но прошло исключительно гладко, без всяких эксцессов; присоединение Грузии потребовало столетия с лишним, но зато прошло в полном согласии и единстве с правящими кругами и сословиями этого государства, с согласия и одобрения всего грузинского народа.


Можно считать закономерностью, что в России присоединенные земли сначала получали большую самостоятельность, высокую степень автономии. Например, Петр Великий, создавая Российскую Империю, всегда считался с национальными особенностями покоренных народов. Он сохранил за Прибалтийским краем сословные преимущества, лютеранскую церковь, немецкий язык в суде и местном управлении.


До конца XVIII столетия в России, хотя она формировалась как полиэтничное государство, никакого национального вопроса или вопросов не возникало. Второй по численности после славянской этнической группой была тюркоязычная, представленная наиболее крупно татарами. Присоединение к России Казанского ханства в ХVI веке и Крымского в ХVIII веке произошло военным путем. Но знать завоеванных ханств получила те же права, что и русское дворянство, и она вскоре стала органической частью российской аристократии. Будучи руководящим слоем своего народа, она стала проводить проправительственную политику среди него, и никаких коллизий с различными ветвями татарского народа, расселившегося на большой территории империи, у российского правительства не было. Несмотря на то, что абсолютное большинство татар исповедовало ислам (за исключением части крещеных татар), благодаря взвешенной конфессиональной политике официального Петербурга в отношении ислама, с этим народом не было коллизий и на религиозной основе.


В состав России в разное время (в том числе еще в период обособленных княжеств) вошли многочисленные народы угро-финского, а также тюркского происхождения. Первые если и испытывали какое-либо давление, то лишь идеологическое со стороны православной церкви, стремящейся распространить христианство среди этих народов После свершения таинства крещения они продолжали сохранять прежний образ жизни, а их религиозные верования длительное время носили синкретический характер, сочетавший православие с прежними домонотеистическими верованиями.


В сфере этнической структуры населения и национальных отношений положение изменилось в конце ХVIII столетия, когда в период правления Екатерины II произошли три раздела Польши между Австрией, Пруссией и Россией в 1772, 1793 и 1795 годах, инициатором которых был прусский король Фридрих II. В результате этих разделов население России увеличилось на 6 миллионов человек, в их числе было полтора миллиона евреев. По первым двум разделам в состав России вошли украинские и белорусские земли, в свое время аннексированные Польшей, а также часть Литвы. По третьему -- часть коренных польских земель, часть Волыни, оставшуюся еще у Польши и территории, населенные литовцами и латышами. Однако ряд украинских земель, в том числе Галиция, часть белорусских земель вошли в состав Австрии. После второго раздела Польши Екатерина II повелела выбить медаль с надписью "Свое себе возвратила".


Император Александр I дал полякам самую широкую автономию. Польша получила свой сенат, свою монету, знамя, герб, даже войско. Польский язык сохранился в суде и управлении. Связывало Польшу с Россией личность монарха да русский наместник. Несколько ранее (1809 г.) к России была присоединена Финляндия, которая сохранила весь прежний уклад своей жизни. Все управление Финляндией было выведено из общего управления Российской Империей. Покоренному краю была предоставлена широкая автономия, Финляндия получила свой сенат, сохранила свою религию, язык. В 1811 году к Финляндии даже была присоединена Выборгская губерния. Подобного явления истории других империй не знает.


Александр I 17 февраля 1810 года утвердил "просительные пункты" правителя Абхазии Георгия Шервашидзе и дал ему грамоту, в которой говорилось: "Снисходя на прошение ваше, поступить в вечное подданство Российской империи, и, не сомневаясь в преданности вашей к высокому нашему престолу... утверждаем и признаем вас, нашего любезно верноподданного наследственным князем Абхазского владения под верховным покровительством, державою и защитою Российской империи... Засим поручая вам управлять народом абхазской земли с крепостью и правосудием. Таким образом, за владением Абхазии было признано право управлять княжеством, причем на основании местного права и обычаев, с ограничением лишь права присуждать своих подданных к смертной казни. В силу исторических причин, о которых пойдет речь позже, постепенно самостоятельность завоеванных или добровольно присоединившихся территорий утрачивалась, административное управление становилось все больше и больше унифицированным.


Так, в 60-х годах завершился процесс объединения под властью России всех политических образований Кавказа. В июне 1864 года было объявлено об упразднении Абхазского княжества. Абхазия была переименована в "Сухумский военный отдел". С упразднением Абхазского княжества и учреждением царского управления здесь непосредственно распространился колониально-политический режим Российской империи.


Нужно отметить еще очень важную особенность национальной политики России. Ее жизнь во многом определялась прогрессивным влиянием Запада. Используя покровительственную политику русских царей, иностранцы завезли в Россию механические заводы, химическое производство, мануфактуры набивных тканей, стеклянное и фарфоровое производство, аптеки, множество других отраслей промышленности, Русские немцы занимали высокое положение в придворной, военной и гражданской сферах. В свою очередь Россия вносила цивилизацию среди народов Сибири, Дальнего Востока, Поволжья, Кавказа и Туркестана, оказывала влияние на культуру европейских государств.


После присоединения Сибири к России территория расселения народностей Севера была объявлена собственностью русского государства. Коренному населению она передавалась во владение. Народы Севера должны были за ее пользование платить верховному собственнику налог. Его натуральным выражением являлся ясак, Формы пользования оленьими пастбищами и промысловыми угодьями царским правительством не регламентировались. Они определялись местными обычаями.


Постепенно, когда Россия смогла значительно ассимилировать инородцев Приамурского края в этнографическом и политическом отношении, разнообразие в правовом положении ослаблялось.


Самым аффективным способом овладения присоединенными и завоеванными территориями царское правительство считало заселение их русскими, что гарантировало военную защиту окраин и способствовало хозяйственному развитию региона. Например, на Южном Урале русское поселение появилось во второй половине ХVI в. когда после присоединения Башкирии к России началась колонизация новых земель. Со второй половины ХVI в. до первой четверти ХVIII в. колонизация носила преимущественно военный характер и преследовала прежде всего политические цели: укрепление позиций русского государства на вновь присоединенных землях. В первую очередь строились города-крепости и оборонительные линии, вокруг которых постепенно создавались крестьянские хозяйства. Сначала положение переселенцев в крае было неустойчивым. Во время башкирских восстаний ХVII в, многие русские поселения были уничтожены.


С построением в 30-х гг. ХVIII в. Оренбургской линии укрепления, защищавшей население края с юга, положение переселенцев коренным образом изменилось, и со второй половины ХVIII в. Башкирия становится преимущественно крестьянской. Важным фактором усиления интенсивности заселения края стало также развитие горной промышленности на Каном Урале во второй половине ХVIII века. По материалам переписки 1897 г., русское население Уфимской губернии, в состав которой входила Башкирия, насчитывало 834,1 тыс. человек (38% всего населения) и было вторым по численности после башкир (899,9 тыс.).


Для колониальной политики Российской Империи переселение русских на окраинные территории было вполне объяснимым явлением. Однако переселенческая политика в Закавказье, по мнению дореволюционных исследователей, представляла собой "необъяснимую загадку". Было бы логичным параллельно завоеванию края переселять в него "прочный русский элемент и таким образом з закреплять край за Россией", однако царское правительство начало заселять его немцами и армянами, Первые же русские поселки состояли из сектантов, которых "не знали, куда деть". Были образованы молоканские, субботнические, духоборские и скопцовские поселения. Этим поселенцам не оказывали сельско-хозяйственной и медицинской помощи. О положении поселенцев можно судить по тому, что более 25000 русских людей в силу разного рода злоупотреблений погибло. Только при правлении в крае князя Голицына в Закавказье началось массовое заселение "прочным русским элементом".


Из азиатской части России в Черноморье активно переселялись чехи, молдаване, латыши, эсты, немцы и греки. Армяне были выходцами в основном из Персии и Турции. К 1897 году в Закавказье царским правительство было заселено: поляков -- 17264 чел., чехов -- 2041, латышей -- 4561, мордован -- 2724, греков -- 82043, евреев -- 30890. эстов -- 5241, айсор -- 5028 и др. Число армян, заселенных в Закавказье, в том числе и после 1897 года, было около 1000000. Всего за 100 лет владычества царское правительство поселило в Закавказье свыше 1200000 инородцев и около 240000 русских.


Видимо, исторические трудности взаимоотношений царского правительства с мусульманским миром определили переселенческую политику того времени. Несколько сложна была проблема учета мусульманских интересов в дореволюционной России, показывают материалы Первой всеобщей переписи населения Российской Империи 1897 года, определяющей национальную принадлежность на основе родного языка. Так, Поволжье отличалось исключительным этническим многообразием. В этом регионе проживали русские, татары, чуваши, мордва, украинцы, немцы, киргизы, калмыки, марийцы, башкиры, вотяки, евреи, поляки, представители других народностей. На территории поволжских губерний -- Казанской, Симбирской, Самарской, Саратовской, Астраханской русские составляли 59,9%, татары -- 11,4%, чуваши -- 7,8%, мордва -- 5,8%, украинцы -- 4,1%, немцы -- 4%. Больше всего, например, татар проживало в Казанской губернии -- 31,1%. Среди городского населения в этом регионе русские составляли 86,3%, татары -- 7,4%. Наибольшее татарское городское население проживало в Казанской губернии и составляло 19,%.


При этом этническом многообразии в России была возможность развивать разным национальностям свою культуру, о чем свидетельствует деятельность татарских просветителей на рубеже ХVIII-ХIХ вв. Виднейшими из них были Утыз Имяни аль Булгари (1754-1815), Габделпайр Курсави (1776-1814), Ибрагим Халфин (1778-1829). В середине и во второй половине ХIХ в. работали выдающиеся деятели татарской культуры, просветители Ш.Мардшани, Х.Фаизханов, К.Насыри и ряд других.


Национальное ущемление в России было в основном связано с русификацией инородцев. Екатерина II об окраинных народах писала: "Сии провинцы надлежит мягчайшим способом привести к тому, чтобы они обрусели и перестали бы глядеть как волки в лес".


Русификация понималась и осуществлялась главным образом через христианизацию народов. По царскому Указу 1720 г. новокрещенным устанавливалась трехлетняя льгота в виде освобождения от налогов и рекрутчины. За них налоги должны были платить некрещенные. К 1740 г. резко увеличилось число крещенных в. Поволжье, В 1742 г. из Казани и Свияжска были отправлены священники по деревням губернии. В татарских деревнях начали ломать мечети и школы при них. В течение нескольких месяцев из 536 мечетей в уезде было сломано 418.


В целях русификации царское правительство использовало и коварные приемы, например, шло на поощрение провокаций англо-турецких правящих кругов и их агентов в Абхазии, направленных к эмиграции населения в султанскую Турцию. Насколько неохотно крестьяне становились махаджирами-змигрантами в Турцию видно также из их стремления принять христианство, чтобы остаться на своей родине.


Любая возможность превращения инородцев в христианскую веру закреплялась российскими законами. Например, в 1885 г. газета "Волжский вестник" в статье под названием "Меры к распространению православия в Прибалтийском крае" писала: "Правительственным распоряжением подтверждено в Прибалтийском крае значение православной церкви господствующей. Там до сих пор разрешалось, при заключении браков между православными и протестантами, не отбирать от брачующихся расписки о крещении детей в православную веру... Впредь в Прибалтийских губерниях дети, родившиеся от таких браков, считаются православными по общеимперскому закону".


Одним из условий русификации национальных окраин было повсеместное распространение русского языка. В соответствии с правилами "О начальных училищах для инородцев", живущих в восточной и юго-восточной России", утвержденными Министерством просвещения 31 марта 1906 г., дополненными и исправленными в 1907 г., считалось, что "...родной язык детей в первые два года обучения в училищах для инородцев служит языком преподавания. В последующие годы языком преподавания должен быть русский язык".


Самые ближайшие к великороссам народности -- малороссы (украинцы) и белорусы подвергались гораздо большей русификации, чем другие национальности, живущие в России. До самого последнего времени употребление их языков в печати подвергалось ограничению. Букварь на украинском или белорусском языках был невозможен, Бблия или Евангелие в украинском или белорусском переводе преследовались. И все это делалось под предлогом того, что белорусы и украинцы являются областной разновидностью одного и того же "великорусского племени", а их язык -- только "местные" диалекты русского языка.


Во время обсуждения в Государственной Думе в 1911 году "законопроекта о начальных училищах" один из лидеров фракции "правых" Березовский сказал, что "могучим средством для единства России служит единый государственный русский язык", а главная цель общеобразовательной школы заключается в том, что она "должна служить и содействовать распространению этого могучего средства объединения всех народностей, входящих в состав населения.


Как и во всяком многонациональном государстве, наиболее сложными и запуганными в дооктябрьской России были проблемы, связанные с культурой и просвещением. Конечно, приоритет отдавался развитию русской культуры, к которой был открытый доступ и нерусского населения. Но это не значит, что подавлялась, как нередко писалось в советской печати, национальная культура других народов. Образцом такой дезинформации являлся все тот же сталинский "Краткий курс...", в котором утверждалось, что в царской России "было запрещено издавать газеты и журналы на национальных языках". Однако и сам Сталин начал публиковаться в выходивших тогда в Закавказье газетах на грузинском языке. В 90-х голах на грузинском языке стала выходить марксистская литература.


Периодическая печать на грузинском языке появилась еще в начале ХIХ века. Почти четверть столетия с 1852 по 1877 год издавался журнал "Цискари" ("'Заря"), с 1866 по 1885 год газета "Дроеба" ("Время"). Периодическая печать на азербайджанском языке появилась в 30-х годах прошлого столетия. В начале нынешнего века Баку стал центром большевистских изданий не только на азербайджанском, но и на других языках народов Закавказья.


В ХIХ столетии в связи с развитием правовой культуры и правосознания различных народов, входивших в состав Российской империи, все острее обозначились проблемы языка как первоосновы духовной культуры. Конечно, в Российской империи в той или иной степени шла русификация и государство было заинтересован в овладении русским языком как можно большего числа подданных. Но в то же время функционировали в Финляндии школы на финском языке, в Прибалтике -- на эстонском, латышском и литовском, до польского восстания 1863 года в польских губерниях и в общеобразовательных школах и частично в Варшавском университете широко использовался польский язык, в районах распространения ислама самой массовой школой была примечетская, в Закавказье функционировали школы на армянском, грузинском и тюркском языках. Более того, в русских школах окраинных районов империи поощрялось изучение местных языков. Так, например, в "Проекте об усовершенствовании учебной части в Закавказском крае", подготовленном в 1834 году, предписывалось "употреблять все меры к побуждению детей русских чиновников... основательно изучать местные языки".


Сложным и действительно больным для России был, как это показано в первом параграфе, польский вопрос.


Отношение к нему менялось в зависимости от личности, занимавшей императорский престол. Екатерина вела более жесткую политику, Павел и Александр - более либеральную. Но в целом это была имперская политика. Поляки не могли примириться с потерей независимости. Свободолюбивый дух польского народа проявлялся в неоднократных крупных вооруженных восстаниях, после подавления которых положение поляков ухудшалось. Первоначально Польша сохраняла свою конституцию, имела самоуправление, официально она называлась царством (королевством) Польским в составе Российской империи, управляющимся наместником. Но затем рамки самоуправления все больше сокращались. После последнего польского восстания 1863-64 годов эти права были фактически ликвидированы. В 1868 году русский язык был объявлен официальным языком во всех правительственных учреждениях царства Польского, все учебные заведения перешли на русский язык преподавания. Поляки столкнулись с той политикой, которую Речь Посполитая сама проводила на землях, населенных белорусами и украинцами: усиленная полонизация и окатоличивание непольского населения. Однако необходимо отметить, что значительная часть российской интеллигенции выступила с критикой политики официального Петербурга по польскому вопросу.


После разделов Польши в России возник еврейский вопрос. В доекатеринский период его не было в виду крайней малочисленности еврейского населения. Но с 1772 года положение изменилось: российскими подданными сразу оказалось большое количество еврейского населения. Ни образ жизни, ни традиции. ни история, ни религия этого народа не были толком известны в России, в том числе и правящим кругом. Не вникая в сущность возникших проблем, Екатерина II издала в 1791 году Указ "О черте оседлости", ограничивший регион проживания и хозяйственной деятельности евреев территорией их традиционного расселения (царство Польское, Литва, Белоруссия, ряд областей Украины). Позже, в ХIХ веке граница "Черты оседлости" постепенно расширялась. Появилась категория еврейского населения, которой разрешалось селиться вне этой черты. Первоначально это были купцы первой гильдии, затем это право получили лица, имеющие ученую степень, позже -- врачи, аптекари и фармацевты. По закону 1865 года это право получили мастеровые и ремесленники еврейской национальности, а еще через два года -- лица, прошедшие военную службу в качестве нижних чинов и их дети.


Неверно считать, что правительство России не было озабочено положением в стране евреев, тем более что численность еврейского населения быстро росла. В частности, С.С. Уваров, будучи министром просвещения, немало сделал, чтобы еврейское население интегрировалось в российскую общеобразовательную систему. Основная образовательная еврейская школа в России, как прежде в Польше и Литве, -- хедер, в которой обучали и воспитывали на основе иудаизма и уделяли большое внимание изучению Талмуда, не удовлетворяла всех потребностей молодежи. Еврейское население активно потянулось к реальному и светскому классическому среднему, а затем и высшему образованию. В ряде университетских городов быстро увеличивалось число студентов-евреев; правительство установило даже процентные нормы для студентов-евреев. Но было много способов обойти это дискриминационное требование и количество студентов-евреев в вузах России продолжало быстро расти. На 1 января 1900 года во всех девяти имевшихся тогда в России университетах евреи составляли 10,9% от общего количества студентов, что значительно превышало процент еврейского населения в России. В Харьковском университете евреи составляли 23,2%, в Новороссийском (Одесском) - 27,5% от числа всего студенчества.


Лучшие умы русского народа ХIХ столетия подчеркивали разницу в отношениях к этническим проблемам официального Петербурга и неофициальной России. А.И. Герцен по этому поводу точно отметил, что "Зимний дворец -- не вся Россия, даже не весь Петербург". А.С.Грибоедов, хорошо знавший Закавказье, долгое время живший в Грузии и любивший этот край и его народ писал главнокомандующему Кавказскими войсками генералу Паскевичу: "Не навязывайте здешнему народу не соответствующих его нравам и обычаям законов, которых никто и не понимает, и не принимает. Дайте народу им же самим выбранных судей, которым он доверяет. Если возможно, то не вмешивайтесь всего внутреннее управление".


Надо отдать должное некоторым начинаниям Кавказской администрации в изучении природы, истории и культуры народов Кавказа. В 1864 году в Тифлисе была создана ученая комиссия по подготовке к изданию документов "Архива Главного управления наместника Кавказского". Осуществлено совершенно уникальное издание 12 томов "Актов, собранных Кавказской Археографической комиссией". Это издание до наших дней является важнейшим фактографическим источником для историков, этнографов, культурологов и других специалистов, изучающих историю многонационального Кавказа. Редактором этого издания был А.П. Берже, один из основателей Кавказского отдела Русского Географического общества. Он же является и автором отдельных работ о народах Кавказа, в частности горских.


Кавказское отделение Русского Географического общества издавало свои Ученые Записки (ЗКОРГО), авторы которых внесли вклад в изучение Кавказа. Неоценимое научное значение имеют такие издания, как "Сборник материалов для описания местностей и племен Кавказа" (СМОМПК) и "Сборник сведений о кавказских горцах" (ССКГ).


Однако отношение между Россией и народами Кавказа имело неоднозначный характер. Это был регион соперничества между Россией и Оттоманской империей, являвшейся в то время могучей многонациональной державой. Турецкий султан присвоил себе титул халифа всех мусульман, что не могло не способствовать усилению турецкого влияния на народы, исповедующие ислам. Кавказ приобрел огромное геополитическое значение и для России и для Турции, все больше оттеснявшей из Закавказья Иран. После падения Крымского ханства и присоединения Крыма к России позиции последней сильно укрепились на Черном море. Турция, в свою очередь, все активнее делала ставку на Кавказ, на вольнолюбивые и воинственные горские народы, исповедующие ислам. Эти народы жили глубоко в горах, лишь адыгские племена в Восточном Причерноморье и по Кубани. С ХVI века равнинные и предгорные места Северного Кавказа активно осваивались русскими, особенно казаками, этот процесс стал особенно интенсивным в ХVIII столетии.


В советской исторической и в целом обществоведческой литературе много писали о внутренней политике царизма как о политике колониальной. В этом же плане немало написано и зарубежными советологами и историками. Однако понятия колонии, как и колониализма весьма объемные и неоднозначные. В массовом сознании советских людей и граждан нашей страны они несут негативную социально-психологическую нагрузку. Первоначально это было связано с английским колониализмом, британской колониальной державой и антигуманной политикой британских чиновников в Индии и других колониях. Все это хорошо известно широким слоям населения, как и колониальная политика испанцев в Латинской Америке, португальцев и бельгийцев в Африке. Этот взгляд на античеловеческую политику "просвещенных нации" экстраполировался и на политику России на юго-востоке своих новых территорий. Но в русском национальном сознании отношение к "своим колониям" было иное и термин нес иную нагрузку. Колониями в России называли, например, села немцев-переселенцев в Поволжье, на Украине, Северном Кавказе. На Ставрополье они получили название "колонок". Российская колониальная политика характеризовалась такими особенностями, как невмешательство или крайне ограниченное вмешательство в образ жизни местных народов, в сложившиеся веками традиции, быт, верования и этнические ценности. Даже В. И. Ленин при всем его негативном отношении к царизму и олицетворяемому им режиму с определенной осторожностью подходил к употреблению термина "колонии" по отношению к присоединенным землям. Так, в статье "Еще раз к вопросу о теории реализации" он писал: "Юг и юго-восток Европейской России, Кавказ, Средняя Азия, Сибирь служат как бы колониями русского капитализма и обеспечивают ему громадное развитие не только вглубь, но и вширь".


В период политико-правовых и экономических реформ второй половины XIX века усилились тенденции к автномизации национальных регионов. При этом сторонники автономии не ограничивались большими национальными группами или значительными территориями, некогда обладавшими самостоятельностью в большей или меньшей степени, а потому имевшими некоторое, если не юридическое, то хотя бы историческое и нравственное право ставить вопрос о самостоятельности. Зачастую они желали предоставить право самоопределения каждой народности, как бы ни была мала она сама и занимаемая ею территория и хотя бы она никогда самостоятельностью не обладала. Чтобы уяснить себе значение этого пожелания, необходимо знать, что в пределах России переписью 1897 года зарегистрировано 126 народностей. Конечно, некоторые из них должны быть признаны обитателями России, не имеющими в ней глубоких корней. Но если даже все такие народности исключить, то все-таки набирается еще более 100 народностей, весьма мало сходных между собой. Говоря в широком масштабе, национальности эти были более или менее разгруппированы по территории государства, что, однако, нисколько не мешало населению каждой отдельной губернии представлять настоящий калейдоскоп народностей. Так, в 77 губерниях в областях Империи безусловно преобладающей (т.е. представляющей более 50% всего населения) была какая-либо одна из народностей, но, во-первых, имелось 7 губерний и 4 области, в которых наблюдалось не абсолютное, а только относительное преобладание той или другой народности, а, во-вторых, обстоятельство это имело бы значение лишь в том случае, если бы вопрос шел о самоопределении преобладающих народностей; ставился же он таким образом, что каждая небольшая народность, составлявшая одно селение и занимавшая несколько сотен десятин земли, должна иметь возможность самоопределиться, потому что даже ей требуется "осуществить, хотя бы на самой незначительной территории, дорогие ей национально-культурные задачи в самой широкой степени". Благодаря такой точке зрения на этот вопрос, нужно считаться не только с народностями, представляющими действительно серьезную единицу в составе Российской империи, культурные права которых, конечно, должны быть уважаемы, поскольку они согласуются с общегосударственными интересами, но со всякой вообще народной единицей, сколь бы мала она ни была. Если принять во внимание, что тридцать пять губерний, которые заняты великорусской народностью, охватывали площадь около 2/3 всей Российской империи, то прежде всего возникал вопрос о необходимости самоопределиться именно этой народности.


Мы далеки от мысли, что в дооктябрьской России межнациональные отношения находились в гармонии и что в этой сложнейшей сфере жизни не было проблем и коллизий. Они были, и порой очень острые. Невозможно назвать в истории человечества многоэтническим государство, в котором не было или нет межнациональных проблем. Чтобы убедиться в этом, достаточно беглого взгляда на историю Европы, начинал с периода Римской империи. Эти противоречия есть даже в государствах, считающихся мононациональными. К таким мировая народтатистика относит государства, в которых титульный народ составляет 75-80% населения.


Пришедшим к власти большевикам удалось сохранить Россию как унитарное государство, хотя и при значительных территориальных потерях. Решающую роль в то время сыграла еще малочисленная, но довольно сплоченная многонациональная по своему составу и руководящему ядру Коммунистическая партия, провозгласившая интернационализм одним из своих важнейших идейно-теоретических принципов. Межнациональные противоречия в той или иной форме сохранились, но в политической жизни они выражались прежде всего во внутрипартийной борьбе, поднимались на съездах и пленумах партии, особенно на ХII съезде РКП(б). Большая часть населения огромной многонациональной страны была занята повседневными жизненными проблемами, они по-прежнему чувствовали себя жителями одной державы.


По интересу, проявляемому к своему национальному облику среди различных социальных слоев и групп, можно судить, что наиболее активным носителем национального самосознания в различных странах, и в России прежде всего, является не рабочий класс, не крестьянство и даже не национальная буржуазия, а творческая интеллигенция. Именно она, наиболее глубоко вовлеченная в процесс созидания духовных ценностей, осознает значимость процессов, происходящих внутри этнической популяции, и осмысливает их.


Процесс формирования и развития национального самосознания, его плавное течение или "всплески" обусловлены более широким социально-историческим контекстом и стимулируются, как правило, значимыми для всей нации событиями и процессами. Национальное самосознание не может развиваться в изоляции от других социальных, политических и прочих факторов, как и без влияния национальных идей других народов. П.А.Сорокин, например, вообще полагал, что "нет национальных проблем и нет национального неравенства, а есть общая проблема неравенства, выступающая в различных видах и производимая различным сочетанием общих социальных факторов, среди которых нельзя отыскать специально национального фактора, отличного от религиозных, экономических, интеллектуальных, правовых, бытовых, сословно-профессиональных и т.п. факторов". Не соглашаясь це ликом с выдающимся социологом, подчеркнем идею взаимодействия множества социальных обстоятельств одновременно. Как, в этом смысле, "борьба за национальность не есть самодовлеющий лозунг", так и становление национального самосознания не есть нечто оторванное от реальной общественной жизни во всем ее разнообразии.


Вопрос о национальных отношениях в дооктябрьской России продолжает сохранять актуальность и в наши дни, т.к. определенные политические силы стремятся использовать антиисторический штамп "Россия -- тюрьма народов" в качестве веского аргумента. Однако материалы, ставшие доступными для исследования в последние годы, свидетельствуют о полной несостоятельности такой оценки. Можно по-разному относиться к творчеству Лауреата Нобелевской премии по литературе А.И. Солженицына, но отрицать знание им отечественной истории нельзя. И когда зашла речь об известном штампе "Россия -- тюрьма народов", он охарактеризовал его как "пропагандную мерзость".


Особенности правового положения еврейского народа в Российской империи


В ХIX и начале ХХ столетия Россия стала крупным центром еврейской культуры. За тесные границы еврейских местечек выходят талантливые люди, внесшие немалый вклад как в общероссийскую, так и русскую культуру. Петербург превратился в один из притягательных центров еврейской культуры, в котором собирались и систематизировались древнееврейские книги и издавались новые на языках иврит и идиш. Знаменитая типография Пандау печатала книги для евреев всей России. В Петербурге же была издана на русском языке объемная "Еврейская энциклопедия", содержащая огромное количество сведений о еврейском народе, его истории и культуре. К сожалению, она давно стала библиографической редкостью.


Во второй половине ХIХ столетия в столице Российской империи было около 100 еврейских обществ и 14 синагог, которые занимались не только сугубо религиозными, но и общекультурными проблемами. При поддержке Н.А. Римского-Корсакова возникла музыкальная школа, которая стала центром развития еврейской музыки нового времени.


Особенно важна данная проблема для современной России, где исторически сложившиеся отношения с еврейской диаспорой не раз подвергались испытаниям, а ныне вступили в новую стадию межгосударственного сотрудничества. Угроза девальвации приобретенных в суровых испытаниях ценностей межэтнического общения ныне вполне реальна, поэтому замалчивать этот вопрос было бы глубоко ошибочно.


На наш взгляд, проблема взаимоотношений русского и еврейского народов в наибольшей степени отражает и общие, и специфические закономерности межэтнического взаимодействия в целом. Кроме того, ее адекватное решение позволяет предотвратить вполне конкретные социально-политические ошибки.


Проблема межэтнического взаимодействия вызывала всегда пристальное внимание ученых. Широко известны работы по национальному вопросу, по вопросам наций и национализму, по проблемам этногенеза. Исторические судьбы русской нации и судьбы евреев в Российской империи освещаются в исследованиях ученых и общественных деятелей прошлых лет и современности, внесших значительный вклад в становление русской и еврейской историографии.


Распад Советского Союза вызвал к жизни многочисленные исследования и публикации русских, еврейских и израильских авторов, в основном объективно оценивающих происходящие процессы в русле национального самосознания, собственной идентичности, прогнозирования внутри- и межэтнических тенденций в современном мире. Взаимодействие русского и еврейского народов возможно, естественно, в историческом поле их сосуществования. Поэтому представляется важным проследить, прежде всего, основные этапы этого сосуществования, начиная от известных нам истоков.


Евреи появились в России, как полагают историки, в ХVI веке. Отношение к ним было неоднозначным, но чаще -- негативным, ибо их обвиняли в проведении еретических идей.


Если Иван III держал при дворе крещеного врача-еврея из Италии, то Василий III запрещал им вообще въезд в Русское государство. Политику вражды и жестокости в отношении евреев, вплоть до их массовых убийств из-за отказа креститься, проводил Иван IV. Некоторое смягчение в отношении к евреям имело место в период царствования Михаила Романова (1613--1645 гг.) и в дальнейшем -- Алексея Михайловича (1645--1676 гг.), Федора Алексеевича (1676--1682 гг.) и Петра I (1682--1725 гг.). Однако Россия официально оставалась для евреев запретной страной, хотя отношение к ним в целом императорского двора было терпимым.


Тем не менее конец ХVII и начало ХVIII века открывают новую страницу в истории евреев в России. После заключения Андрусовского договора 1667 года между Россией и Польшей значительная часть еврейского населения стала оседать в Малороссии, в том числе в известных торговых центрах -- Стародубе, Киеве, Ромнах, Лохвице и Лубнах. Малороссийское мещанство вполне благожелательно относилось к еврейским купцам. Особое автономное положение, занятое Малороссией в Русском государстве, и широкие льготы в торговле побуждали правительство не относиться к евреям враждебно.


Основной приток евреев в Малороссию шел из Польши, где их преследовал клир и стесняли свободный выбор занятий законы. Тем не менее сами приемы русского завоевания в Польше -- массовое крещение евреев, изгнание и истребление их -- приводили к резкому сокращению еврейских поселений. Примером может служить Смоленская область. Но уже в начале ХVIII в. евреи вновь прибывают в Смоленск, получив разрешение местного губернатора заниматься торговлей и откупами. В Смоленске успело сложиться, как и во всех русских областях, свое крепкое самобытное сословие купцов и откупщиков, и евреи были для него нежелательными конкурентами. В результате в Правительственный Синод был послан донос с необоснованными обвинениями евреев в исполнении ими религиозных культов, что послужило основанием для соответствующего указа 1727 г. о полном изгнании евреев из России.


Этот акт весьма негативно отразился на интересах, в первую очередь, малорусского населения. Малороссия в лице своего гетмана выступила против изгнания еврейского купечества и возбудила ходатайство о его возвращении, что было одобрено Верховным тайным советом, принявшим соответствующий документ с учетом ряда ограничительных условий.


Идеи об изгнании всех евреев из России постоянно преследовали царский двор. Это имело место в 1739 г. при Анне Иоановне и после ее смерти при дочери Петра -- Елизавете. Ею 2 декабря 1742 г. был подписан указ об изгнании евреев, делающий исключение лишь для тех из них, кто примет христианскую веру греческого исповедания. Характерно, что Елизавета никак не реагировала ни на обоснованные ходатайства Малороссии и Лифляндии, ни на доводы Сената об отмене или изменении этого указа. Более того, отбросив все доводы в пользу экономической выгоды своих территорий, она, с присущим ей религиозным фанатизмом, все внимание обратила на моральную опасность еврейства.


Только в царствование Екатерины Великой Россия вновь открывается для евреев. Ее политика по отношению к еврейскому населению была весьма противоречивой, что являлось результатом давления определенных внутренних и внешних факторов. Начало царствования Екатерины II определяли либеральные тенденции в подходах к решению еврейского вопроса.


Тем не менее начать царствование указом о свободном въезде евреев было бы плохим средством для успокоения умов; признать же свободный въезд евреев вредным было невозможно. Рассматривая в целом проводимые Екатериной II реформы в области местного самоуправления, стоит отметить, что они, в свою очередь, оказали влияние и на положение русского еврейства. Евреям, как и христианам, было предложено записываться в сословия в зависимости от рода занятий и собственности. Все еврейское население оказалось записанным в купеческое или мещанское сословие.


После первого раздела Речи Посполитой в 1772 г. к Российской империи отошли восточные районы Белоруссии (Полоцк, Витебск, Орша, Могилев, Гомель и другие города), в которых проживали примерно 25 тыс. человек еврейского населения.


Второй и третий разделы Польши отдали в распоряжение русского правительства новые, густо заселенные евреями области Волыни, Подолии и Литвы, которые вместе с ранее присоединенной Белоруссией составили огромную полосу Западной России. По мере роста этой полосы выясняется отношение русского правительства к еврейскому населению. Исчезают первые колебания Екатерины 11 относительно сословного уравнения евреев с русским купечеством и мещанством. Она стремится прикрепить еврейские массы к присоединенной полосе, не давая им выхода внутрь империи, да и в пределах западного района ограничить сферу их экономической деятельности и выделить их из купеческого сословия в особую податную группу. Уже накануне второго раздела, когда русское правительство предвидело наплыв новых еврейских масс, был подготовлен закон о черте оседлости, создавший особый класс территориально прикрепленных горожан. Толчок этому был дан снизу, со стороны московского купечества. Еврейские купцы двух белорусских губерний стали приезжать в Москву и Смоленск, чтобы торговать заграничными мануфактурными товарами. В связи с успешной деятельностью конкурентов русские купцы обратились с жалобой на евреев в правительство, мотивируя ее тем, что московская торговля может прийти в упадок и привести их к разорению. Государственный Совет поддержал правительство, и соответствующий указ от 23 декабря 1791 года запретил евреям торговать во внутренних российских губерниях.


Когда завершился второй раздел Польши, к северо-западным территориям, где было разрешено проживать еврейскому населению, прибавились Минская губерния и Юго-Западный край. Указом 23 июня 1794 г. была узаконена расширенная черта оседлости евреев.


К прежним территориям были присоединены и разрешены для проживания евреев район Левобережной Украины или Малороссии, откуда так усердно гнали евреев "за рубеж" при предшественниках Екатерины. В 1795 г. к днепровскому бассейну присоединился, при третьем разделе Польши, бассейн Немана -- Литовский край. Этим закончилось формирование черты оседлости на исходе ХVIII века. "Здесь, в местечках, селах и в нескольких густо населенных городах в течение двух столетий суждено было жить населению, составлявшему большую часть европейского еврейства". Восточная Россия так же тщательно охранялась от проникновения туда евреев, как и во времена старого Московского государства.


Ничего существенного не внесло в законодательство о евреях короткое царствование Павла 1 (1796--1801 гг.), хотя к положению российских евреев он относился с большим пониманием: увеличился район еврейской оседлости за счет Курляндской губернии, принималось множество различных, нередко противоречивых, проектов реформирования еврейской жизни.


Одним из таких проектов был проект И.Г. Фризеля. Он предусматривал уничтожение автономных еврейских общин, в которых основная масса населения находилась под властью раввинов и зажиточных членов кагала, и уравнение евреев в правах с христианами. Эти меры в соединении с просвещением должны были сделать евреев полезными гражданами империи.


Александр I, преемник императора Павла, вступил на престол с более широкой программой и осуществлял ее обдуманнее и последовательнее предшественника. В.О. Ключевский указывает на "два основных стремления, которые составляли содержание внутренней политики России с начала ХIХ столетия: это уравнение сословий перед законом и введение их в совместную дружную государственную деятельность".


Учитывая опыт прошлого, Александр I с первых лет своего правления был занят преобразованием всего механизма государственного управления. В ноябре 1802 г. им был учрежден особый "Комитет по благоустройству евреев". В начале 1803 г. Еврейский комитет решил пригласить в Петербург депутатов от всех губернских кагалов для выслушивания их мнений о нуждах нации, которую до тех пор хотели "преобразовать" без ее ведома.


Был подготовлен проект преобразований, но полного единодушия не было даже в самом Комитете. В нем выявилось два течения -- сторонники принудительного преобразования быта евреев и защитники безусловного равноправия. Представителем последнего течения был М. Сперанский. Когда его влияние в Комитете стало преобладающим, в журнале, издаваемым Комитетом, появились строки о том, что основой всякого устройства в обществе является как можно меньше запрещений и как можно больше свободы. Но его политические идеи не вписывались в систему государственного устройства России. В итоге в Комитете было выработано и утверждено царем 9 декабря 1804 г. Положение об устройстве евреев. Район же оседлости евреев оставался прежний.


Он ограничивался 13 губерниями (литовскими, белорусскими, малороссийскими и др.). В будущем некоторое расширение территории предусматривалось за счет освоения евреями-земледельцами Астраханской и Кавказской губерний. В области экономической Положение устанавливало беспощадное искоренение сельского шинкарства -- арендаторства. Этой статьей сразу вычеркивался из экономической жизни промысел, кормивший почти половину всего еврейского населения России, а вместе с тем тесный район жительства евреев был еще более сужен изъятием из него огромной площади сел и деревень. В качестве компенсации указом предусматривались льготы для евреев, желающих заниматься земледелием. Им предоставлялось право покупать незаселенные земли в западных и двух восточных губерниях или переходить на казенные земли, где переселенцам отводились определенные участки, с освобождением их на первые годы от казенных податей. В результате от сельского промысла отстранялись сотни тысяч людей, уже давно связавших с ним свое существование, к земледелию же могли быть привлечены в течение ближайшего времени только небольшие группы еврейского населения.


В разряд покровительственных профессий второго ранга новый закон включил фабричное и ремесленное производство. Фабриканты и ремесленники освобождались от еврейской двойной подати, а учредителям "нужнейших фабрик" сверх того была обещана казенная ссуда. В порядке исключения евреям разрешался временный приезд во внутренние губернии.


В главе "О гражданском устройстве евреев" Положение устанавливало, с одной стороны, подведомственность евреев городским магистратам, общей полиции и общему суду, а с другой -- право выборов раввинов и кагальных, которые каждое трехлетие сменялись и подлежали утверждению губернского правления. В особых статьях было оговорено, что раввины должны надзирать за обрядами веры и судить все споры, относящиеся к религии"; кагалы же обязаны заботиться об исправном платеже казенных податей.


Глава "О просвещении" скорее была "просветительной" программой, которой русское правительство заплатило дань духу времени. Еврейским детям был открыт доступ во все российские народные училища, гимназии и университеты; евреям также было предоставлено право открывать свои собственные общеобразовательные училища с обязательным преподаванием русского, польского или немецкого языков. На одном из них должны были обязательно писаться все публичные акты, векселя, бухгалтерские книги, для чего давался срок от двух до шести лет со дня опубликования закона. Евреи, избираемые в члены городских магистратов и на должности городских раввинов или членов кагала, были обязаны знать один из трех языков, еврейские члены магистрата были обязаны носить платье польского, русского или немецкого покроя.


Перспектива будущих благ, обусловленных ослаблением устоев национальной самобытности -- языка, школы и общинной автономии, не могла прельщать российских евреев, еще не тронутых волнениями Запада. Зато болезненно ощущалась близость страшного экономического удара -- выселения десятков тысяч семейств из деревень.


Беспощадное изгнание евреев началось с конца 1807 г. Оно приводило к страшным бедствиям и приняло такие размеры, что даже губернаторы с мест стали посылать донесения в Петербург о невозможности исполнить указ о выселении без полного разорения евреев. Правительством было принято решение приостановить действие реформы и создать Комитет, который еще раз всесторонне рассмотрел бы вопрос об отвлечении евреев от сельского винного промысла к другим отраслям труда. Результатом трехлетней работы Комитета стал доклад Александру I в марте 1812 г. В этом официальном документе впервые после декларации М. Сперанского 1803 г. была дана объективная характеристика ситуации. "Евреев хотят удалить от сельского винного промысла как вредного для населения, но ведь источник пьянства не в шинкарях, а в праве винокурения для пропинации, составляющей регалию помещиков и главную статью их дохода. Если удалить из деревень 60 тыс. шинкарей-евреев, на их место станут 60 тыс. шинкарей-крестьян, земледелие лишится десятков тысяч умелых работников, а евреи хорошими земледельцами сразу не станут, тем более, что у казны ресурсов нет для такого внезапного превращения массы шинкарей в пахарей".


Правительство, учитывая сложившуюся ситуацию и общую политическую обстановку в стране, приняло разумное решение, приостановив выселение еврейского населения из деревень.


Продолжая процесс территориального сдавливания еврейского населения, для охраны западной границы государства от контрабандного промысла было решено согнать евреев с пограничной полосы. В 1825 г. последовали два указа об удалении на 50 верст от границы всех живущих там вне городов евреев, кроме лиц, владеющих недвижимостью. Александр 1 понял, что зашел слишком далеко в своих освободительных реформах. "Он поспешил напялить на свою державу смирительную рубашку полицейского режима и отправить евреев в еще более урезанную черту оседлости".


Бесспорный интерес представляет вопрос об отношении к евреям русского общества, русской интеллигенции. Оно также было далеко неоднозначным. Наглядным примером могут служить взгляды декабристов П.И. Пестеля и Н. Муравьева. Если П.И. Пестель, отражая свои взгляды в "Русской Правде", полагал, что все нерусские народы должны пользоваться одинаковыми правами с русским, но без права на отделение от государства, и утверждал, что нерусские народы (кроме поляков) должны будут слиться с русским народом по языку, быту и другим особенностям, то Н.М. Муравьев, выделяя евреев, ставил вопрос о предоставлении им всех политических прав и установлении принципа полного равноправия евреев со всеми народами России.


Победой абсолютизма над попыткой декабристов водворить Конституцию в России началось царствование императора Николая 1. Все оно было сплошным торжеством военно-самодержавной силы над освободительным движением века. В.О. Ключевский считает "царствование Николая прямым логическим продолжением второй половины предшествовавшего царствования"". Об эмансипации евреев не могло быть и речи в государстве, ставшем в Европе противником не только революционных, но и умеренно-либеральных идей.


В 1836 г. начался цензурный поход на еврейские книги. Книги на еврейском языке, почти исключительно религиозного содержания -- молитвенники, книги библейские, талмудческие, раввинские, каббалистические и хасидские -- печатались тогда в некоторых типографиях (Вильно, Славутич и др.) под наблюдением строгих цензоров из христиан или крещеных евреев. Из таких же, большей частью старых религиозных книг русского или заграничного издания состояли все еврейские домашние библиотеки.


В 1840 г. Государственный Совет занялся обсуждением еврейского вопроса. Донесения провинциальных администраторов гласили, что Положение 1835 г. не способствует исправлению евреев, ибо все зло -- в их "религиозном фанатизме и отчужденности", которые можно устранить лишь путем воздействия на их внутреннюю жизнь. Министры просвещения и внутренних дел Уваров и Строганов развили на заседаниях Государственного Совета основы новой исправительной системы. Сонет наметил три пути "коренного преобразования народа":


1) путь культурного воздействия -- учреждение особых образовательных школ для еврейского юношества, борьба со старым "хедером" и "маламедами", преобразование раввината, запрещение "еврейской одежды";


2) путь уничтожения автономии -- упразднение кагалов и преобразование системы специальных податей;


3) путь репрессий против неисправимых -- выделение из еврейской массы всех, не имеющих прочной оседлости и определенного имущественного ценза, для дисциплинарного исправления их посредством выселений, ограничения в правах, усиленных рекрутских наборов и т.п.


К концу правления Николая I "черта оседлости" сократилась до половины своих первоначальных размеров. Евреи находились на грани голода, вымирания и отчаяния. Со смертью Николая I, встреченной вздохом всеобщего облегчения, кончилось и первое действие "Романовской драмы".


Реорганизованный в 1840 г. особый правительственный орган "для определения мер коренного преобразования евреев" -- Еврейский комитет -- внес различные предложения, связанные с кардинальными переменами в жизни еврейского населения России.


По мнению Комитета, действия правительства должны были быть направлены на достижение двух основных целей:


1) нравственно-религиозное образование еврейского народа в соответствии с целью общих гражданских порядков;


2) отмену или ослабление особых еврейских учреждений, отдаляющих этот народ от общегражданского устройства.


Кроме того, Комитет начал постепенно изучать возможность направления экономической активности евреев в полезное для государства русло. Множество обращений, поступавших в этот период в Еврейский комитет, были от купцов и обычно содержали просьбу уравнения в правах с христианскими купцами, разрешение жить и работать за пределами "черты". Внутренняя Россия, считали еврейские купцы, страдает от недостатка коммерческой активности, в то время как "черта" перенаселена торговцами и коробейниками всех мастей. Подтвердив право еврейских купцов на торговлю во внутренних губерниях, правительство могло бы ослабить свирепую конкуренцию в пределах "черты", которая мешала и еврейским, и христианским купцам наладить торговлю в России. Одновременно это послужило бы примером и стимулом для подключения всего еврейского населения к продуктивной хозяйственной деятельности.


В 1859 г. еврейские купцы, относящиеся к первой гильдии, получили большинство прав и привилегий, которыми обладали их христианские партнеры, включая право жить и работать вне "черты".


Подобные же обращения поступали от евреев, обучавшихся в русских университетах. Они содержали просьбу разрешить евреям, окончившим тот или иной вуз, пользоваться всеми положенными выпускникам правами, и особенно правом поступления на государственную службу.


Еврейский комитет дал в 1861 г. такое право евреям, обладающим учеными степенями, а затем в 1879 г. всем евреям -- выпускникам университетов. В 1865 г. получили право на жительство вне "черты" еврейские ремесленники, но каждый ремесленник должен был заниматься только заявленным им видом работ, а иначе подлежал высылке в пределы "черты".


К 1869 году в Петербурге, крупнейшем городе империи с общей численностью населения порядка 700 тыс. человек, проживало на законных основаниях около 7 тыс. евреев. Большая часть поселилась там нелегально или приезжала периодически. Любой город империи с еврейским населением имел и традиционные еврейские районы. Однако, начиная с конца 1850-х годов, Еврейский комитет настойчиво добивался отмены всех подобных ограничений, формальных и неформальных. Это мотивировалось несовместимостью подобной политики с необходимостью слияния евреев с нееврейским населением и отрицательным влиянием прежней политики на стоимость жилья и земли в городе из-за запретов евреям приобретать недвижимость в определенных районах.


В этом отношении представляет интерес материал о еврейском населении нашего Поволжского региона. Как отмечает Л.Розенберг", в первой половине столетия еврейское население в городах региона было представлено главным образом солдатами, кантонистами (малолетними рекрутами), а также лицами, проживающими там постоянно.


В Поволжье росло количество синагог и молитвенных домов. В частности, в Царицыне в 1910 г. имелись две синагоги и один молитвенный дом.


Через Еврейский товарищеский союз (ЕТС) -- культурно-просветительскую организацию еврейских учащихся средних учебных заведений -- шел процесс просвещения народа: создание библиотек, изучение еврейской истории, оказание помощи в продолжении образования за границей тем членам ЕТС, которых процентная норма лишила возможности учиться в России.


Основными видами занятий, которые были распространены среди евреев, являлись изготовление одежды, физических, оптических, хирургических инструментов, часов, игрушек. Процветала торговля тканями и предметами одежды. В ряде областей региона евреи участвовали в полиграфическом производстве, в обработке растительных и животных питательных продуктов.


Исключительно важную роль играли евреи в рыбной торговле. Это, кстати, вызывало негативную реакцию русского купечества, требующего совершенного устранения или ограничения "вредного влияния еврейского элемента на рыбное дело Каспия и Поволжья". Борьба с конкурентами нередко принимала антисемитскую направленность и перерастала в организацию погромов.


Рассматривая еврейство как инородное явление, чуждое нравственным принципам российской жизни, некоторые государственные деятели полагали возможным решить еврейский вопрос на основе ассимиляции, христианизации внутри самой России и эмиграции. Ярким представителем подобного рода государственных деятелей являлся К.Победоносцев -- глава Святейшего Синода.


В 1881 г. по стране прокатилась волна еврейских погромов. Погромы прошли в Кировограде, Киеве, Одессе, Варшаве, Ростове-на-Дону, Екатеринославе, Кривом Роге и носили "цепной" характер.


Вряд ли уместно будет сводить все происходящее к одному лишь заговору, сознательной антиеврейской политике царизма в организации погромов". Антиеврейские погромы могут быть поняты только в российском историческом контексте. Россия в период погромов переживала серьезные экономические трудности. Многие рабочие в Петербурге, Москве, потеряв работу, отправлялись на ее поиски на Украину и в Новороссию, создавая тем самым потенциальную армию погромщиков.


По религиозным, этническим, политическим, социальным и экономическим причинам евреи ощущали отчужденность от христианских соседей. Низшие классы, в свою очередь, полагали, что подвергаются эксплуатации не только со стороны дворянства, чиновников, но также и евреев. Антиеврейская пресса, особенно в 1870-е годы, постоянно писала об эксплуатации евреями простого народа. Свою лепту в антисемитскую кампанию внесла волна ксенофобии и шовинизма, сопровождавшая русско-турецкую войну 1877--1878 гг., а также обвинение евреев в участии в революционном движении". На отношение к евреям повлияла и их дискриминация государством. Местное население воспринимало евреев как находящихся вне защиты закона. Слух о царском указе, разрешающем бить евреев, и о том, что их собственность не охраняется законом, придавали легитимную силу погромам. Правительственная политика по отношению к евреям была полна противоречий. Стремление сохранить их в изоляции в "черте" уживалось с курсом на слияние с коренным населением. Убийство Александра II потрясло все русское общество, и прежде всего крестьянство, в представлении которого царь являлся источником всех благ. Антисемитская кампания в обществе получила новый импульс. В начале 1880-х годов правительство взяло курс и на ужесточение антиеврейского законодательства.


Закон 3 мая 1882 г. фактически сократил территорию черты оседлости, до крайности усилив прежнюю скученность евреев в городах и местечках". Основная масса еврейского населения была лишена не только свободы передвижения, но также и права свободного выбора занятий и промыслов.


Опираясь на русское самодержавие, нееврейская буржуазия стремилась использовать ограничительные законы для того, чтобы избавиться от конкурентов-евреев. Этим, а также усилением политики шовинизма объясняется создание запретных зон, массовое выселение евреев из городов. В 1888 г. были выселены евреи из Ялты, а в 1891--1892 гг. -- из Москвы (около 20 тыс. человек), большая часть которых была вынуждена переселиться в "черту" или эмигрировать из России.


Реакционные преобразования окончательно свели к нулю гражданские права еврейского населения. По законоположению 1890 г. о земствах евреи были отстранены от участия в земских избирательных собраниях и съездах. Контрреформа "Городского Положения" 1892 г., лишившая избирательных прав основную массу торгово-промышленного сословия, за исключением купцов 1-й гильдии, привела к сокращению числа избирателей, особенно в городах черты оседлости.


Закон 1892 г. устранил лиц еврейского происхождения от выборов гласных членов управы, городского головы и лишил их нрава избрания на эти общественные должности.


Все эти меры ограничивали и без того узкую сферу деятельности еврейского населения. Еврейская интеллигенция была лишена права поступать на государственную службу и потому особенно стремилась к занятиям свободными профессиями. Однако, на основании закона 1889 г. евреев перестали допускать в адвокатуру. Поэтому многие окончившие университет молодые юристы были вынуждены нелегально заниматься своей профессией. Примерно в таком же положении находились евреи-врачи, которые ограничивались, главным образом, частной практикой. Для поступления в высшие учебные заведения, а также в гимназии и реальные училища существовала "процентная" норма: в местностях черты оседлости -- 10%, вне "черты" -- 5% и в столицах -- 3% всех студентов каждого учебного заведения (указы 1886 -- 1887 гг.)". Процентные нормы носили ультимативный характер. В качестве альтернативы правительство предлагало еврейской молодежи "добровольную" христианизацию. Однако подобное право на высшее образование отвергалось большинством евреев, окончивших среднюю школу, не столько по религиозным, сколько по морально-нравственным мотивам.


Активизировались, особенно после погромов 1881--1882 гг. и выселения евреев из Москвы в начале 1890-х годов, движение за развитие национальной культуры и исконного языка, более четкой и конкретной стала ориентация на переселение евреев в Палестину. Призыв писателя М. Лилиенблюма к эмиграции па землю предков был услышан и поддержан многими писателями и общественными деятелями России. Причем характерно, что даже те из них, кто выступал первоначально только за борьбу с религиозными предрассудками, за распространение еврейской культуры и приобщение к русской культуре, начали менять свои взгляды. Недальновидная политика царского правительства всячески способствовала этому.


Лидерами палестинофилов становились многие известные общественные деятели -- А. Гинцберг, Я.С. Пинскер и другие. К концу 80-х годов Х1Х в. в национальной политике русского царизма назревает кризис. Затронув все национальные меньшинства "второй категории", он наиболее болезненно отразился на евреях.


Этот кризис нашел свое проявление как во внешней, так и во внутренней политике. Представители финансовых кругов целого ряда западных стран отказали России в предоставлении кредитов и займов. Осложнились отношения самодержавия с некоторыми демократическими правительствами стран Запада, прежде всего США, Англии, которые с 70--80-х годов прошлого века стали уделять все большее внимание положению евреев в Восточной Европе. К этому времени также стало ясно, что внутриполитический курс русского правительства в отношении евреев не только не достиг поставленной цели -- ассимиляции или изгнания из страны, но и начал приносить явно отрицательные для режима результаты. Все ограничительные меры увеличили нищету, усилили ненависть к властям и вызвали подъем народнического и революционного движения в еврейской среде.


Постепенно в недрах правительства зарождается новая линия на либерализацию еврейского вопроса. Первые изменения коснулись права жительства евреев в империи. В декабре !903 г. В.К. Плеве, министр внутренних дел России, назвал еврейскую проблему в числе самых важных для страны, причем поставил ее на второе место после крестьянской (третье и четвертое занимали проблемы образования и рабочий вопрос).


Он упразднил Особый отдел по еврейским делам при Департаменте духовных дел, созданный его предшественником на посту министра Д.С. Синягиным, и передал его обратно в ведение Департамента полиции, подчеркнув тем самым его исключительно политический характер.


Революция 1905 г., будучи важным этапом в развитии демократического процесса в России, в том числе и в области межнациональных отношений, практически не решила "еврейского вопроса". Самодержавие не изменило ни одного законодательного акта, направленного против евреев, кроме запрета на участие в выборах (Манифест 17 октября !905 года).


Указ от 8 августа 1907 г. подтверждал, что евреи с возвращением в иудейство подлежат исключению из общества и выселению в черту оседлости. Таким образом, евреи были юридически противопоставлены другим национальным меньшинствам, населявшим империю, в чем ярко проявлялось противоречие национальной политики самодержавия. В этих условиях перед еврейским народом встал ряд проблем, от решения которых зависело его дальнейшее существование. Главным требованием момента была необходимость определить свое место в российской действительности.


К 1905 г. еврейский народ в России находился в состоянии социальной и духовной разобщенности. Значительная часть евреев активно участвовала в общероссийском освободительном движении. Евреи не просто примыкали к социал-демократическим и социально-революционным течениям, но и входили в их руководящий состав. Немало евреев поддерживали конституционно-демократическую партию. Все они считали, что решение еврейского вопроса в России будет зависеть от победы освободительного движения в стране, и поэтому стремились подчинить борьбу за национальные чаяния евреев задачам общероссийской демократии. Время между революцией 1905 г. и началом первой мировой войны было периодом расцвета еврейских политических организаций в Российской Империи. Сформировался целый спектр еврейских политических партий, каждая из которых занимала определенные позиции как в отношении специфически еврейских проблем, так и по более общим вопросам. В этом спектре большое место принадлежало еврейским социалистическим партиям.


Прежде всего следует уделить внимание Бунду (Всеобщему еврейскому рабочему союзу), который был наиболее многочисленной и влиятельной еврейской социалистической партией. В 1901 г. Бунд официально провозгласил евреев национальностью, которая должна иметь национальные права, а в октябре 1905 г. на VI партийном съезде в Цюрихе было выдвинуто требование национально-культурной автономии для российского еврейства. Сто с лишним лет назад (29--31 августа 1897 г.) по инициативе Теодора Герцля в Базеле состоялся Первый Всемирный сионистский конгресс.


К 1912 г. сложились все условия для победы консервативных сил. Либеральные реформы были свернуты. Поводом послужила денонсация администраций США договора с Российской Империей о торговле и мореплавании, заключенного еще в 1832 г. Антисемитская политика царизма на протяжении многих лет вызывала общественный протест в США, где была сильна еврейская диаспора. На этот раз он вылился в мощную антирусскую кампанию с последующей денонсацией перспективного торгового договора. Позиция американцев вызвала обратную реакцию в России. В стране произошел взрыв русского шовинизма, сопровождавшийся консолидацией консервативных сил в органах законодательной и исполнительной власти империи. Антиамериканская кампания переросла в антисемитскую. Правые партии объявили Россию последним оплотом в борьбе с мировым еврейством, призывая правительство возвратить всех евреев в черту оседлости, запретить прием в учебные заведения, всячески поощрять эмиграцию и т.д.


В 1906 г. русские сионисты собрали III съезд в г. Хельсинки и решили создать в России самостоятельную сионистскую политическую партию, в программе которой ставились также следующие задачи: обеспечить евреям утвержденное законом самоуправление в делах еврейского национального быта; обеспечить право пользоваться языками иврит и идиш в еврейских школах, судах, общественной жизни. Органами сионистов стали газеты: "Дас идише Фолк" на идише, "А-Олам" на иврите и др.


В конце ХIХ века в еврейских общинах России стали распространяться идеи социалистического сионизма, а в начале ХХ века в Екатеринославе, а затем в Вильно, Витебске, Одессе и других местах образовались организации рабочих-сионистов ("Поалей-Цион"), считавших необходимым создание еврейского демократического общества в Палестине.


Первая мировая война, начавшаяся в конце лета 1914 г. и принесшая многие беды народам России и других стран, особенно тяжело отразилась на еврейских народных массах, поскольку военные действия велись большей частью в районах с высокой плотностью еврейского населения (на русско-германском и русско-австро-венгерском фронтах). Поражения русских войск объяснялись и оправдывались якобы массовым шпионажем евреев в пользу немцев. Здесь мы видим резкое по выразительности переплетение исторических и конкретно-социальных факторов, которые привели к межэтническому столкновению отягощенному еще и тем, что одна из конфронтирующих группировок имела местом расселения этническую территорию другой.


Конец ХVIII века и особенно ХIХ век были годами укрепления евреев в культуре окружающих их народов. Талантливые люди проявляли себя в области журналистики и литературы, музыки и исполнительского мастерства, в живописи и скульптуре, в медицине, философии и математике.


Основоположником просветительского движения (Гаскалы) в России считается И.-Б. Левинзон, предложивший в своей книге "Миссия в Израиле", написанной еще в 1828 г., целый ряд преобразований в системе еврейского воспитания и образования. Велика роль в развитии этого движения С.Финна, Л.Гурвича, Д.Лурье, И.Роттенберга и других.


Чтобы добиться светского образования, необходимо было прибегать к крещению. Переход евреев в христианство был связан с выполнением обязательного условия -- полным разрывом с еврейством. Усиливалась социальная и культурная ассимиляция с окружающей средой посредством самоотождествления с государством и господствующей, или, как сейчас принято говорить, коренной нацией. Однако, за редким исключением, принимали ли евреи другую веру или ассимилировались в инородной среде, большинство из них стремились сохранить свои исторические корни, позволявшие им не раствориться в человеческом сообществе свыше сорока столетий.


Русская проза, поэзия, театр дают нам множество примеров, когда еврейские мотивы пронизывали целый ряд произведений русских авторов, и наоборот, русская тема проходила в работах еврейских писателей, поэтов, драматургов.


О взаимодействии русской и еврейской культур написано много работ, в основном изданных в Израиле. Достаточно назвать многочисленные здания энциклопедий и энциклопедических справочников, работы по еврейскому изобразительному искусству в России, выпуски серий "Евреи в мировой культуре", "Евреи в культурной и общественной жизни России", "Еврейские мотивы в русской поэзии", "Русские евреи вчера и сегодня", "История евреев в Российской Империи и Советском Союзе", "Русский театр и евреи" и др.


Огромен вклад в это благородное дело внесли Г. Казарновский, Эди Капит, Т.Должанская, И.Домальский, Л.Оксман, В.Левитина и много-много других.


Был ли антисемитизм в дооктябрьской России? Да, был. Так же, как в Австро-Венгрии, Германии, Франции и других государствах. Но насколько он был влиятелен в российском обществе и среди каких слоев населения преимущественно распространен? Среди основной массы населения -- крестьянства и рабочего класса -- его не было и не могло быть: интересы рабочих и крестьян нигде не перекрещивались с интересами еврейского населения, т.к. среди крестьян и промышленных рабочих России практически не было евреев. Евреев было много в среде ремесленников, но это уже другой слой трудящихся. Кроме того, в таких важнейших регионах российской экономики и культуры, как центральные губернии, Волга и Урал, а позже и Сибирь, еврейского населения было очень мало.


Основные черты русского национального характера и государственной идеологии России сформировались еще до того, как возник в Российской империи еврейский вопрос. Поэтому никакого антисемитизма в системе государственной идеологии не наблюдалось.


Большинству русской интеллигенции, в основном формирующей общественное сознание, органически был чужд национальный эгоизм, расизм, ксенофобия (ненависть к иностранцам). Русская интеллигенция была патриотична, но не шовинистична. В свои ряды она принимала всех, кто стоял на позициях общечеловеческих ценностей, гуманизма, патриотизма, заботы о прогрессе и процветании России. Ее ряды нередко Пополняли люди творческого труда, которые по этническому происхождению не были русскими, но были русскими по культуре, по языку творчества, наконец, по сознанию принадлежности к великому государству. Среди них были и евреи по этническому происхождению, ставшие крупными фигурами русской культуры.


Правовое регулирование межнациональных отношений в современной России.


Нормативно-правовая база регулирования межнациональных отношений в послеоктябрьский период.


Развитие национальных отношений в России на современном этапе во многом совпадает с общемировыми тенденциями. Возрождающийся интерес к своей национальной самобытности, истории, языку наблюдается сейчас почти у всех народов, проживающих на территории России, в том числе и у коренных малочисленных народов.


Естественно, что анализ прошлого помогает находить пути решения насущных вопросов дальнейшего развития каждого народа.


Фундаментом такого развития должны стать государственная политика и стремление коренных народов к самообеспеченности и относительной экономической независимости, сохранение каждым народом его самобытной культуры и традиционного уклада жизни, сознание их самоценности и основанного на этом чувства собственного достоинства. Условия сохранения и существования коренных народов неотъемлемо связаны с их территорией, с окружающей средой, являющимися основой их этнокультурного и народоциального воспроизводства. Именно поэтому защита такой взаимосвязанности должна быть приоритетным направлением в правовом обеспечении жизнедеятельности этих народов.


Конституция Российской Федерации вменяет в обязанность государству "защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" (п."м" ч. 1 ст. 72). Эта обязанность логически вытекает из более общего положения: "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст.9 Конституции Российской Федерации). Эти конституционные нормы являются основой для всей последующей законотворческой работы в рассматриваемой области национальных отношений. Очевидно, она должна вестись по двум направлениям;


1) создание наиболее благоприятных условий для социально-экономического и культурного развития коренных и особенно малочисленных народов России;


2) защита самобытности, традиционного образа жизни этих народов, исконной среды их обитания.


Основные международно-правовые стандарты социально-экономического и национально-культурного развития коренных народов зафиксированы в Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" 1989 года. Ряд этих положений уже нашел отражение в действующем российском законодательстве. Присоединение России к Конвенции МОТ явилось бы логическим шагом к реализации статьи 69 Конституции Российской Федерации, закрепляющей гарантию прав коренных малочисленных народов "в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации".


Ратификация Россией названной Конвенции означала бы необходимость приведения внутреннего законодательства и основанной на нем практики в полное соответствие с положениями Конвенции и соблюдения взятых на себя обязательств. Безусловно, присоединению к Конвенции МОТ должна предшествовать большая, кропотливая работа по обновлению действующих и принятию новых правовых актов и соответствующих государственных программ развития. В связи с этим представляется необходимым рассмотрение законодательства России, затрагивающего интересы коренных народов, в историческом развитии.


В первое пятилетие Советской власти в России шло создание автономных образований по национально-территориальному признаку. Этот процесс затронул и крупные коренные народы. Так, 27 апреля 1922 года была образована Якутская АССР, 27 апреля 1921 и 9 января 1922 года были учреждены Бурят-Монгольская и Монголо-Бурянская автономные области, которые были объединены 30 мая 1923 года в Бурят-Монгольскую АССР. Представители коренных народов входили в состав комиссий, определявших границы автономных образований.


В губерниях, округах, автономных областях и республиках РСФСР действовали различные системы самоуправления в местах проживания коренных народов. В местах проживания оседлого населения по территориальному признаку создавались как смешанные, так и однонациональные органы, действующие на базе положений о сельских Советах. К концу 1926 года эту группу органов у малых народностей Севера представляли 42 сельских и 3 поселковых Совета, 4 тундровых и 20 юртовых управлений, 27 лагерных исполкомов и 13 стойбищных собраний. У кочевого населения формировались органы самоуправления по родовому признаку из групп населения, составлявших ранее административный род. Эти органы функционировали на базе специальных временных положений. В конце 1926 года существовал 91 родовой Совет и одно родовое собрание.


Первым общероссийским актом, непосредственно посвященным вопросам самоуправления коренных народов, явилось "Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР", утвержденное Декретом ВЦИК и СНК от 25 октября 1926 года. Это положение распространялось на представителей племен и народов, которые вели бродячий, кочевой и полукочевой образ жизни и занимались главным образом охотой, рыболовством и оленеводством либо вели оседлый образ жизни и занимались морским звероловством, если эти народности и племена не выделены в особые республики и области (п. 1). Хотя Временное положение закрепляло единый подход, допускался и учет особенностей конкретной территории или населения. В декрете об утверждении данного акта (п. 2) краевым, областным и губернским исполкомам было предоставлено право в соответствии с местными особенностями делать необходимые отступления по соглашению с Комитетом Севера при Президиуме ВЦИК.


Во Временном положении была предусмотрена следующая система органов: родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды, районные туземные исполкомы (п. 3). Родовое собрание состояло из всех членов обоего пола данного рода или иного туземного объединения, пользующихся избирательным правом и достигших 18 лет (п. 5). Каждый род или объединение избирали родовой Совет из трех лиц (председателя, заместителя и члена Совета) на один год (п. 12). Роды и другие туземные объединения одноплеменного или родственного состава, находившиеся в определенном районе и насчитывавшие не менее 400 человек, избирали своих депутатов на районный туземный съезд из расчета один депутат от 5 0 человек, но не более 10 депутатов от родового собрания (п. 17, 20). Съезд созывался не менее одного раза в год (п. 21) и избирал районный туземный исполнительный комитет в составе председателя, двух членов и двух кандидатов (п. 26, 27).


При регламентации деятельности органов туземного управления учитывалась специфика образа жизни данных племен и народностей. По этой причине созыв родовых собраний приурочивался к бытовым и хозяйственным условиям туземного объединения (п. 8); решения родовых Советов могли иметь словесную форму (п. 11); члены родовых Советов между заседаниями исполняли возложенные на них Советом обязанности в местах кочевок (п. 12).


Компетенция туземных органов была достаточно широка. В частности, к их ведению относились функции учета и регистрации актов гражданского состояния (родовой Совет вел учет численности туземного объединения и собирал данные о его хозяйственном состоянии, а туземный исполком регистрировал рождения, смерти, браки и разводы, выдавая гражданам удостоверения личности, а также иные документы), удостоверения сделок (родовой Совет осуществлял засвидетельствование договоров, заключаемых отдельными лицами или группами, а туземный исполком -- договоров, заключаемых родовыми Советами как органами власти), осуществления надзора (родовой Совет -- за порядком и спокойствием в пределах кочевий данного рода, а туземный исполком -- за соблюдением правил и сроков, касающихся охоты и рыбной ловли, правил торговли и регламентируемого ценообразования, спорами в отношении заключения кабальных сделок и их расторжением в судебном порядке).


В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР "О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР от 14 октября 1927 года эти полномочия входили в компетенцию родовых (тундровых, островных) Советов и районных туземных исполнительных комитетов (п. 1).


Процесс рассмотрения дел учитывал специфику правосознания и бытовые особенности коренного населения. В качестве источников права использовались местные обычаи, не противоречившие основным положениям советского законодательства (п. 3). Дела рассматривались публично на языке или наречии данного племени или народностей (п. 10). Жалобы на решения и приговоры подавались заинтересованными лицами как в письменной, так и в устной форме в тот же Совет, который вынес решение или приговор (п. 12).


Родовые Советы рассматривали все брачно-семейные споры, дела имущественно-правового характера вне зависимости от цены иска (п. 5), определенные уголовные дела: оскорбление словами или действием, клевета, хулиганство, кража, покупка краденного, присвоение, мошенничество, вымогательство, ростовщичество, умышленное истребление или повреждение имущества (п. 7). Народные суды осуществляли надзор за решениями органов туземного самоуправления: они могли приостанавливать или отменять решения и приговоры, а также принимать дела к своему производству, в последнем случае, однако. дела рассматривались с участием одного или двух заседателей, являющихся представителями туземных народов (п. 15, 16).


10 декабря 1930 года ВЦИК РСФСР принял постановление "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера", предусматривающее образование национальных округов и районов в составе Уральской области, Восточно-Сибирского края, Дальневосточного края и Якутской АССР. В результате национально-территориального районирования в 1931-1932 годах в местах расселения малых народностей Севера была создана новая система государственных органов управления, которая мало отличалась от действовавшей на остальной территории страны.


20 апреля 1932 года ВЦИК и СНК РСФСР совместным постановлением утвердили "Положение об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраиy РСФСР". Согласно данному акту национальные округа образовывались на территории расселения малых народностей Севера по постановлению Президиума ВЦИК, входили в состав краев, областей или автономных республик и подразделялись в административно-хозяйственном отношении на районы (п. 1, 2). Учет особенностей быта и состава населения подведомственной территории в Положении прослеживается не очень отчетливо. Однако встречаются и интересные решения. Так, окружным исполкомам и их президиумам было предоставлено право входить во ВЦИК и СНУ РСФСР с представлением об отмене или изменении постановлений ЦИК и СНК АССР, краевых (областных) исполкомов в случае противоречия этих постановлений особым условиям национальных округов. Те же органы могли приостанавливать по аналогичным основаниям распоряжения народных комиссаров автономной республики или отделов краевого (областного) исполкома.


Кочевые советы действовали на базе "Положения о кочевых Советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР" , утвержденного постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 августа 1933 года. Совет образовывался на территориях, освоенных по преимуществу кочевым или полукочевым населением (п. 24), при наличии не менее 200 жителей (п. 25), по норме (п. 29). Кочевой Совет имел два временных местопребывания на летних и зимних стоянках основной массы населения, а остальное время передвигался вместе с населением (п. 42). По этой причине каждый кочевой Совет должен был иметь собственные средства передвижения (олени, собаки, нарты, упряжь), а также зимние и летние оборудованные помещения как на местах стоянок, так и в пути (п. 43).


Для рассмотрения наиболее важных вопросов во время летних и зимних стоянок кочевой Совет собирал расширенные заседания, на которые приглашал с правом совещательного голоса представителей населения (п. 33). Исполнительными органами Совета являлись президиум, председатель и уполномоченные (п. 34). Последние избирались для установления связи с отдаленными кочевыми группами, кочующими не по линии передвижения кочевого Совета (п. 38).


Совет осуществлял деятельность по развитию традиционных промыслов и форм хозяйствования (п. 9), вел учет населения и хозяйства в пределах своей территории (п. 7), регистрировал все акты гражданского состояния за исключением перемены фамилий и выдавал необходимые справки и документы, а также регистрировал местные отделения добровольных обществ и союзов и наблюдал за их деятельность. (п. 22). В этот период судебные функции были изъяты из ведения органов Советской власти в национальных округах и районах. Теперь кочевой Совет мог лишь организовывать общественный суд и заслушивать доклад о его работе, проводить выборы народных заседателей и приводить в исполнение судебные решения.


По Конституции РСФСР 1937 года единственной формой автономии, закрепленной на уровне основного закона, стали национальные округа, статус которых определялся общим положением, устанавливаемым Верховным Советом РСФСР (ст. 102 Конституции РСФСР). Национальные округа были представлены и на общесоюзном уровне: они имели по одному депутату от округа в составе Совета Национальностей СССР (ст. 35 Конституции СССР).


Во время войны и после нее процесс ассимиляции и интеграции коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока в политическую, социальную и экономическую жизнь страны ускорился.


В 50-80-х годах при регулировании вопросов, вязанных с особенностями проживания и быта коренных народов, четко прослеживается патерналистский подход и стремление преобразовать уклад жизни этих народов без учета из мнения. В этот период происходит объединение колхозов и преобразование их в совхозы, ликвидация неперспективных сел. При этом практически ежегодно правительством России принимались постановления о мерах по развитию культуры и хозяйства народностей Севера, в развитие которых издаются акты министерств. Поспешные акции тяжело отразились на социальном положении и психоэмоциональном состоянии коренного населения. В знак протеста пожилые люди кончали жизнь самоубийством.


Земельное законодательство после Октябрьской революции в ноябре 1917 года развивалось на основе положений, заложенных в одном из первых декретов Советской власти -- Декрете 1917 года о земле. Было не только ликвидировано помещичье землевладение, но и вообще отменено право частной собственности на землю. Несколько позже, в феврале 1918 года, ВЦИК принял декрет о социализации земли, в котором было сказано: "Всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда... Право пользования землей принадлежит лишь тем, кто обрабатывает ее собственным трудом". Практически все это означало переход всей земли в собственность государства, которое предоставляло ее в пользование гражданам или их объединениям. Право пользования землей получали все граждане, независимо от пола и национальности, желающие обрабатывать ее своим трудом. Законодательно закреплялось, что в исключительную собственность государства переходили все недра земли, руда, нефть, уголь, соль, а также леса и воды, имевшие общегосударственное значение. Тем самым в положении туземных народов формально ничего не изменилось. Земля, которой они пользовались, и до революции считалась государственной собственностью. Такой она осталась и после революции.


Следующим этапом в развитии правового регулирования земельных отношений стали декрет 1920 года "О недрах земли" и принятый в 1922 году земельный кодекс РСФСР. В Декрете "О недрах земли" признавались утратившими силу все акты и договоры о правах на недра земли частных лиц и обществ. В соответствии с положениями Декрета эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых находились в ведении Горного совета ВСНХ и его органов, а перспективные участки земли передавались последнему в порядке отчуждения. Земельный кодекс состоял их трех частей, в которых регулировались: во-первых, вопросы трудового землепользования, трудовой аренды, положение обществ крестьян-землепользователей, порядки трудового землепользования (общинный, товарищеский и так далее); во-вторых, правовой режим городских земель и государственных земельных имуществ (земель совхозов и государственного запаса) и в-третьих, вопросы землеустройства, в том числе порядок государственной регистрации землепользования и рассмотрения земельных споров, а также сельскохозяйственное переселение. Кроме того, в рамках Земельного кодекса были урегулированы и отдельные вопросы, непосредственно не связанные с земельным правом, но касающиеся организации сельского хозяйства.


Вслед за упомянутыми выше законами были изданы акты об особенностях землепользования на территории автономных республик, областей и округов. В том числе был принят ряд важнейших правовых актов в отношении "трудового землепользователя" -- "туземца Севера". Следует отметить, что в их основе лежали положения Декларации прав народов России, принятой в 1917 году и провозгласившей право всех национальных групп России на свободное развитие. Наиболее значимым среди упомянутых актов было "положение о первоначальном земельно-водном устройстве трудового промыслового и земледельческого населения северных окраин РСФСР" 1930 года. В нем предусматривалось выделение цельных и хозяйственно жизнеспособных территорий для образования национальных районов, закрепление соответствующих охотничьих, рыболовных, пастбищных угодий за туземным населением. Крайне важно то, что основанием для наделения местного трудового населения охотничьими, рыболовными, пастбищными и другими угодьями следовало считать наличие фактически освоенных этим населением площадей. Земельно-водное устройство должно было производиться при участии трудового населения (ст. 9).


Устанавливалась очередность наделения: первыми угодьями должны были получать народности Крайнего Севера и трудовое пришлое население. Но в рамках названной категории граждан приоритет отдавался колхозам и производственным кооперативным организациям. В качестве основания для лишения пользования угодьями в туземных районах в Положении назывались эксплуатация населения или хищническое использование угодий (ст. 13). В принятом годом раньше, в 1929 году, "Положении об обязательном землеустройстве в Якутском, Олекминском, Алданском и Вилюйском округах Якутской АССР" устанавливалось преимущественное право получения удобных сельскохозяйственных земель, удобных рыбных, охотничьих и зверобойных участков, освоенных отдельными родами, принадлежащими к малым народностям Севера и ведущими кочевой и полукочевой образ жизни, именно этими родами (ст. 10). Кроме того, упомянутым народностям при переходе к оседлой форме хозяйствования, как и оседлому населению, переселяющемуся при землеустройстве, "оказывались помощь и льготы". Действовала также и система налоговых льгот племенам, населяющим северные районы. Так, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР "О налоговых льготах племенам, населяющим северные окраины Союза ССР" 1928 года в пределах своих территорий они не облагались государственным промысловым налогом, единым сельскохозяйственным налогом, частично освобождались от гербового сбора и так далее. Это постановление со значительными дополнениями и изменениями действует и в настоящее время.


Нормативные акты 20--30-х годов были посвящены преимущественно правовому режиму использования земель сельскохозяйственного назначения, на что в значительной степени влиял тот факт, использовались земли в социалистическом или частном секторе. Однако уже к середине 30-х годов это деление практически исчезло в связи с полным переходом к социалистической организации системы землепользования. Индивидуальное землепользование полностью уступило место колхозному. Происходило также расширение землепользования совхозов. Многие положения Земельного кодекса в районах сплошной коллективизации были отменены.


Важной общей нормой стало введение в Конституцию СССР 1936 года (а за ней и в конституции союзных и автономных республик) принципа бесплатности землепользования. Земля, занимаемая колхозами и совхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование (ст. 8 Конституции СССР 1936 года). Никаких специальных норм, касающихся положения коренных народов, в том числе и в вопросах землепользования, конституции не содержали.


Правовое регулирование вопросов землепользования у коренных малочисленных народов следовало общим тенденциям социально-экономического и политического развития страны. Особое внимание, которое уделялось обеспечению устойчивости землепользования колхозов, а позднее и совхозов, негативно сказалось на положении этих народов и в сфере земельных отношений.


Ускоренное послевоенное промышленное развитие, в том числе строительство предприятий горнодобывающей и обрабатывающей промышленности, энергетики, появление новых городов вели к неизбежному интенсивному использованию всех видов природных богатств. Существенные недостатки в организации их использования, недостаточная эффективность правовых норм, множественность нормативных актов, а порой и их несогласованность и противоречивость привели в конце 50 - начале 60-х годов к необходимости кодификации всего законодательства о земле, недрах, лесах и водах.


В декабре 1968 года были приняты "Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" , в которых, как и прежде, закреплялась государственная собственность на землю и подчеркивалась преемственность положений Декрета II Всероссийского съезда Советов о земле, отменившего частную собственность на землю навсегда. Колхозам, совхозам, транспортным и другим несельскохозяйственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также гражданам земля предоставлялась в бесплатное пользование. Никаких специальных норм о земельных правоотношениях коренных народов данные Основы земельного законодательства не содержали.


В Земельном кодексе РСФСР, принятом на их базе в 1970 году и призванном отразить национальные, географические, климатические особенности землепользования, содержалось только упоминание о пастбищах для отгонного животноводства и оленьих пастбищах, которые могли "предоставляться в долгосрочное пользование колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям, организациям и учреждениям на срок до 25 лет" (ст. 11). Коренные малочисленные народы не выделялись в качестве самостоятельного субъекта земельных отношений. На общих основаниях их права землепользователей могли быть ограничены законом в государственных интересах, а также в интересах других землепользователей (ст. 21).


Следует отметить, что убытки, причиненные землепользователям, подлежали возмещению (ст. 22). Кроме того, предприятия, организации и учреждения, разрабатывающие месторождения полезных ископаемых и ведущие геологические, строительные или иные работы на предоставленных им во временное пользование землях, обязаны были за свой счет приводить эти земли в состояние, пригодное для дальнейшего использования их по первоначальному назначению (ст. 23). Но в должной мере эта правовая норма не могла быть реализована именно применительно к районам Севера, Сибири, Дальнего Востока, поскольку она вошла в противоречие с логикой экстенсивного индустриального развития, чье разрушительное воздействие на природу приняло в последние десятилетия угрожающие масштабы.


В Конституции РСФСР 1978 года национальные округа были преобразованы в автономные (ст. 84). 20 ноября 1980 года был принят развернутый Закон РСФСР "Об автономных округах". Однако интересы коренного населения ни при формировании состава Совета народных депутатов, ни при регламентации его деятельности специально не оговаривались. Возможности коренных народов влиять на законодательную и исполнительную власть еще больше уменьшились.


Таким образом, введенное в начале 20-х годов национальное районирование, учитывающее специфику местного населения, начиная с 30-х годов постепенно было сведено на нет. Национально-территориальное районирование, по существу, превратилось в административно-территориальное, что соответствовало ассимиляторской политике Советского государства.


Изменение приоритетов государственной политики в отношении коренных народов, связанное с признанием их специфических интересов и права на самоуправление в тех или иных формах, начинает прослеживаться на уровне нормативных актов и документов с 1990 года. В этой сфере можно выделить три основных направления: восстановление признания родовых общин в качестве субъектов права; учет мнения ассоциаций коренных народов при решении вопросов общегосударственного и регионального характера; воссоздание национально-территориальных образований на уровне местного самоуправления.


Для первого направления характерно создание благоприятных условий для деятельности общин на общефедеральном уровне и попытки более детального урегулирования их статуса с учетом местных особенностей на региональном уровне. Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР в 1992 году на родовые общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйства, было распространено действие Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", принятого в 1990 году. Им были предоставлены определенные льготы в сфере налогообложения. Общины получили возможность бесплатно приобрести в пожизненное наследуемое владение или аренду оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные угодья для комплексного использования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных и других растений), а также преимущественное право на заключение договоров и получение лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов.


По вопросам регламентации статуса родовых общин среди других регионов выделяются Ханты-Мансийский автономный округ и Республика Саха (Якутия), где действуют Положение о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе от 5 февраля 1992 года и Закон Республики Саха (Якутия) о кочевой родовой общине малочисленных народов Севера от 23 декабря 1992 года. Региональные акты демонтируют различные подходы в отношении трактовки понятия общины. Если в Саха (Якутии) это самобытная форма ведения природопользования и хозяйствования, являющаяся равноправным звеном экономической системы и пользующаяся защитой государства (ст. 1), то в автономном округе община рассматривается как добровольное объединение граждан, семей, ведущих традиционный образ жизни. Организация и деятельность системы управления и характер взаимоотношений этого объединения с местными органами определяются на базе Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года/.


Для создания общественных объединений коренных народов большое значение имело принятие двух законов: "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 года и "О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР" от 26 апреля 1990 года. В ряде нормативных документов России общественные объединения коренных народов рассматривались как субъекты, которые могут высказывать свое мнение при принятии важных решений или представлять интересы своих народов. В Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года, предусматривается согласование с региональными ассоциациями малочисленных народов Севера решений о допуске иностранных инвесторов к участию в приватизации (п. 3.3), а также о приватизации объектов и предприятий традиционного хозяйственного комплекса народов Севера (п. 3.3.). Их мнение учитывается и при определении способа приватизации, если объекты непосредственно размещены в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера (п. 5). В Корякском автономном округе общественные организации, объединяющие народы Севера по национальному, территориальному и иному принципу, могут представлять интересы данных народов при образовании территорий традиционного природопользования.


Одна из рекомендаций парламентских слушаний "О ратификации Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", состоявшихся в Государственной Думе Федерального Собрания 22 ноября 1994 года, предусматривала разработку системы заключения договоров Правительством Российской Федерации с общефедеральной Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока и направления государственного финансирования непосредственно в общины, минуя региональные власти, по системе "прямо в руки".


Закон СССР "О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих таковых на территории СССР" 1990 года, санкционировал создание национальных районов, поселков и сельсоветов (ст. 7). При этом в местах традиционного расселения малочисленных народов они могли образовываться и в тех случаях, когда национальные группы не составляли большинства населения (ст. 8.) В связи с тем что Закон СССР относил к ведению законодательства союзных и автономных республик порядок образования и упразднения национальных административно-территориальных единиц (ст. 9), в ряде регионов России были изданы либо специальные нормативные акты, либо включены особые положения в конституции республик.


Согласно закону Бурятской ССР о правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народных депутатов на территории Бурятской ССР от 24 октября 1991 года данные Советы обладали исключительным правом выбора форм внутрихозяйственного устройства, организации производственных формирований на основе развития традиционных и других видов хозяйствования на своей территории (ст. 10). В числе важнейших положений следует указать статью 18 закона, предусматривающую осуществление Советами и органами территориального общественного самоуправления контроля за соблюдением природоохранного законодательства. При этом ущерб, нанесенный природопользователем, в полном объеме возмещался и поступал в бюджет Совета. Кроме того, представительный орган мог аннулировать акт или договор на дальнейшее природопользование, причем все убытки. связанные с ликвидацией предприятия, брала на себя виновная сторона. Вместе с тем представители Бурятии на парламентских слушаниях 22 ноября 1994 года отмечали, что многие положения их законодательства были фактически блокированы в связи с неурегулированностью вопросов разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.


В Республике Карелия создание национально-территориальных единиц предусмотрено как на конституционном (ст. 44, 37), так и на законодательном уровне. 22 ноября 1991 года в Республике был принят Закон "О правовом статусе национального района, национальных поселкового и сельского Советов в Республике Карелия". В данном акте предусматривалось, что представительство от национальных образований в вышестоящих Советах народных депутатов всех уровней обеспечивается путем формирования избирательных округов с меньшей численностью избирателей (до одной трети), чем в прочих округах (ст. 5). Аналогичный подход продемонстрировала и Конституция республики Саха (Якутия) (ст. 112). В определенной степени данные положения получили закрепление в Законе Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", подписанном Президентом России 6 декабря 1994 года .


Впервые за долгие годы Верховный Совет Российской Федерации начинает работу над комплексным актом, посвященным статусу коренных малочисленных народов. Летом 1993 года парламент одобрил Основы законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов, однако этот акт не был подписан Президентом страны. Основы были сориентированы на формирование механизма государственной поддержки коренных малочисленных народов, создание системы самоуправления и разнообразных форм участия в деятельности органов государственной власти. Они предусматривали разработку и реализацию региональных и федеральных программ возрождения, сохранения и развития коренных малочисленных народов, создания на всех уровнях фондов развития и оказания финансовой помощи этим группа населения, возможность образования национальных административно-территориальных единиц. В настоящее время многие из положений данного законопроекта вошли в проект федерального закона "Основы правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов России", одобренного в первом чтении Государственной Думой 19 мая 1995 года.


Вместе с тем общее ухудшение экономической ситуации в стране, неосуществленное разграничение полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации, отсутствие механизма контроля за исполнением законов, а также психологическая не готовность многих представителей исполнительной власти и депутатского корпуса отказаться от традиционного подхода к интересам представителей коренных малочисленных народов не всегда позволяют достаточно оперативно и последовательно разрабатывать и принимать законопроекты, связанные с регламентацией статуса коренных народов.


Потребность в совершенствовании земельного законодательства привела к принятию нового Земельного кодекса РСФСР в апреле 1991 года . Многие ранее действовавшие нормы были сохранены. В частности, это касается 25-летнего срока предоставления земельных участков для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства. Этот этап правового регулирования земельных отношений был отмечен принятием многочисленных нормативных актов, в основном посвященных конкретным финансовым, организационным мерам по социально-экономическому и культурному развитию районов проживания народностей Севера. Однако этот путь нормотворчества не оказался эффективным.


Но был введен и ряд новых принципиальных положений. Так, при перечислении состава земель была закреплена норма, в соответствии с которой в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов особый режим использования указанных в законе категорий земель (ст. 4). Существенным стал тот факт, что кодекс предусмотрел возможность проведения референдума "при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью... под объекты, затрагивающие интересы указанных народов" (ст. 28). Были предусмотрены также льготы по взиманию платы за землю (ст. 51). Кроме того, малочисленным народам и этническим группам была предоставлена возможность использовать земли природоохранного, заповедного и лесного фондов для выпаса оленей, северного оленеводства, охотничьего промысла, для традиционного экстенсивного природопользования, не вызывающего антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов (ст. 89, 90, 94).


Отдельным законам "О плате за землю", принятым в 1991 году, были закреплены льготы по взиманию платы за землю, введенные ранее Земельным кодексом. Кроме того, местным Советам было дано право предоставлять льготы по земельному налогу для отдельных плательщиков. Советы более высокого уровня -- краевые, областные, автономной области и автономных округов, районные, городские -- могли помимо этого еще и понижать ставки и устанавливать льготы по земельному налогу для целых категорий плательщиков (ст. 13). Местные органы власти получили правовые основания действовать самостоятельно и самостоятельно определять адресата налоговых льгот. И хотя этот адресат не был назван в законе применительно к районам Севера, Сибири и Дальнего Востока, в местных условиях под действие указанных правовых норм могли подпадать и коренные малочисленные народы как наименее защищенная часть населения. В соответствии с упомянутым законом полностью освобождались от уплаты земельного налога предприятия и граждане, "занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования" (ст. 12).


Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" был принят в целях обеспечения законных прав и интересов этих народов. Указ признает, что территории традиционного землепользования "являются неотъемлемым достоянием этих народов". В соответствии с этим указом стала практиковаться бесплатная передача пастбищ, охотничьих, рыболовных угодий в пожизненное наследуемое владение представителям коренных малочисленных народов Севера, в основном родовым общинам. Без согласия последних не допускается изъятие угодий на цели, не связанные с традиционным хозяйствованием. Это положение отвечает требованиям Конвенции N 169 МОТ, но противоречит действующему законодательству, в частности Земельному кодексу Российской Федерации.


Отдельные вопросы природопользования регулируются рядом специальных законов: "О недрах" (1992), "Об охране окружающей Среды" (1992), "О животном мире" (1995), Основами лесного законодательства (1993), а также многочисленными постановлениями Правительства и указами Президента Российской Федерации.


В основах лесного законодательства 1993 года, конкретизирующих нормы Земельного кодекса Российской Федерации, прямо закреплено положение о том, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп устанавливается "порядок организации и способы пользования лесным фондом, обеспечивающие сохранение и поддержание необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности" этих народов (ст. 51).


Принятый в 1995 году Закон Российской Федерации "О животном мире" более конкретно и наиболее последовательно защищает права коренных малочисленных народов в сфере природопользования. В нем впервые на законодательном уровне признается не только традиционный способ хозяйствования, но и традиционный образ жизни этих народов. Закон наделяет их, наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира, особыми правами, которые они могут реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Коренным народам отдается приоритет в пользовании объектами животного мира на территориях их традиционного расселения при соблюдении принципа сохранения и поощрения традиционных методов использования и охраны животного мира, бытующих у этих народов. Право на приоритетное пользование включает в себя предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, исключительное право на добывание определенных объектов. Закон не допускает переуступки права на приоритетное пользование животным миром.


Проблема использования недр на всей территории Сибири, Севера и Дальнего Востока остается наиболее болезненной. Несовершенство действующего законодательства вызывает одинаково отрицательные последствия и для положения коренных малочисленных народов, и для экологического состояния регионов. Закон "О недрах", принятый в 1992 году с изменениями и дополнениями 1995 года, четко определяет, что пользование недрами является платным (ст. 39). Кроме того, в Законе Российской Федерации "Об охране окружающей Среды" 1992 года закреплено положение, предписывающее создавать специальные экологические фонды для аккумулирования средств (ст. 21). Однако использование имеющихся средств далеко не всегда направлено на устранение конкретного ущерба, нанесенного экологии на территории проживания коренных народов. Хотя в Законе Российской Федерации "О недрах" и предусмотрено, что в районах проживания этих народов плата за пользование недрами, поступающая в бюджет республик, краев, областей, автономных образований, должна использоваться для социально-экономического развития малочисленных народов и этнических групп (ст. 42), эти средства далеко не всегда идут на обозначенные законом цели.


Федеральные органы государственной власти, понимая сложность положения и необходимость совершенствования правовых механизмов регулирования рассматриваемых отношений, предпринимают попытки путем принятия нормативных актов о социально-экономическом развитии северных регионов, целевых государственных программ и иных оперативных решений сдержать развитие негативных тенденций в экономике, экологии, социальной сфере. Среди таких общефедеральных актов Правительства особое значение призвана была иметь Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах, утвержденная Советом Министров РСФСР 11 марта 1991 года. Этот документ вызвал необходимость подготовки обсуждаемого сейчас в Государственной Думе законопроекта "О статусе малочисленных коренных (аборигенных) народов", а также законодательной проработки статуса автономного округа, национального района, национального сельского и поселкового Советов. Оба эти вопроса принципиально важны для сохранения (выживания) и развития коренных народов. В целях развития агропромышленного комплекса районов, населенных малочисленными народами, программа обязала исполнительные органы всех уровней, максимально ограничивать отрицательное воздействие на среду обитания этих народов при промышленном освоении природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности...", а также "передавать в аренду промысловые угодья, как правило, лицам из числа малочисленных народов Севера".


Программа предусматривала разработку уже в 1991 году концепции и программы охраны природы и рационального использования природных ресурсов в 1991-1995 годах, имея в виду определение приоритетного развития традиционных отраслей и промыслов малочисленных народов Севера. К 1 января 1992 года соответствующие министерства и другие органы исполнительной власти должны были представить план мероприятий на 1992-1995 годы по очистке рыбохозяйственных водоемов от нефтепродуктов, топняка и других отходов промышленной деятельности. Важно, что очистка должна была осуществляться за счет "сил и средств организаций, допустивших загрязнений". Предусматривалось также восстановление охранных зон.


Важные положения содержались также в принятом одновременно с программой постановлении Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР "О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы". Среди его положений следует выделить следующие:


закрепление за малочисленными народами Севера исключительного права использования биологических ресурсов на территориях их проживания, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ;


возрождение ранее ликвидированных поселений и производственных участков в местах традиционного расселения;


комплексное решение вопросов оздоровления экологической обстановки в местах традиционного расселения малочисленных народов Севера.


Для сохранения и восстановления мест проживания малочисленных народов было намечено:


создавать заповедные зоны, закреплять за коренными малочисленными народами Севера территории традиционного природопользования, не подлежащие отчуждению под промышленное освоение;


предусмотреть в режиме землепользования в этих зонах и на таких территориях разрешение заниматься традиционными промыслами только этим народам;


закреплять за оленеводческо-промысловыми совхозами, колхозами, рыболовецкими хозяйствами, а также бригадами, звеньями и семьями из числа малочисленных народов Севера преимущественное право хозяйственного использования биологических ресурсов, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ;


разрешить этим народам в районах их проживания, а также якутам, бурятам, коми и народам других национальностей, проживающих в районах Севера и ведущих по производственной необходимости кочевой образ жизни, охоту и рыбную ловлю для обеспечения семьи пропитанием "в течение года во всех угодьях и водоемах (кроме нерестилищ)".


Однако для данного периода характерна противоречивость положений, заложенных в различных нормативных актах в отношении прав коренных народов. Так, уже в ноябре 1991 года Совет Министров РСФСР принял постановление" О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Манскийского и Ямало-Ненецкого автономных округов", в котором отсутствовали все льготы малочисленным народам Севера, предусмотренные в обоих рассмотренных выше актах. Это несоответствие попытались исправить в постановлении Правительства Российской Федерации от 21 июля 1992 года "О создании нефтяных компаний регионального развития на территории Ханты-Мансийского автономного округа", в котором ряду акционерных обществ и компаний присваивался статус "предприятия регионального развития". Уставы этих предприятий "предусматривают развитие традиционных областей хозяйства малочисленных народов Севера, использование экологически безопасных технологий, направление значительной части прибыли на социальное и экономическое развитие этого региона". Однако до сих пор отсутствует действенный механизм реализации этих уставных положений.


Таким образом, усилия, направленные на улучшение положения коренных народов, часто сводятся на нет противоречивостью положений, заложенных в различных нормативных актах, несогласованностью действий по их реализации, отсутствием законодательно утвержденных механизма контроля и мер ответственности за их неисполнение. Эффективность принятых решений существенно снижается также из-за отсутствия финансово-экономического обоснования принятых решений и необходимых финансовых средств. Законодательные и иные нормативные акты, как правило, не исполняются в полном объеме. В частности, до сих пор не реализовано положение Указа Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года N 397, по которому органам государственной власти поручается определить в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов "территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием".


В условиях продолжающейся деградации экономики неурегулированность именно в сфере экономических отношений пагубным образом сказывается на положении коренных народов, особенно малочисленных, а также на состоянии межнациональных отношений в регионах Севера, Сибири, Дальнего Востока. Межнациональные трения возникают в основном из-за неурегулированности отношений земельной и природоресурсной собственности.


Часть 3. Законопроектная деятельность Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по вопроса коренных народов.


Переход к новой системе экономических отношений и связанные с этим изменения в социальной структуре потребовали юридического оформления не только на конституционном уровне, но и развернутого правового регулирования (как правило, в форме закона) практически во всех областях общественных отношений.


Стремление охватить весь этот объем, не оставить пробелов в законодательстве объясняет необычайно большое количество заявленных к разработке и принятию проектов законов. Их общее количество составляет около 450.


Часть законопроектов посвящена вопросам развития национальных отношений. К ним относятся законопроекты "О национально-культурном объединении граждан", "О местном национально-территориальном самоуправлении", "О защите прав национальных меньшинств", "О статусе национальных советов, районов, поселений", "О территориях традиционного землепользования", "Об общинах", "Основы отношений автономного округа с краем или областью в составе (границах) которого он находится" и, наконец, "Основы правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов России".


Последний законопроект принят Государственной Думой в первом чтении 19 мая 1995 года и является комплексным правовым актом в интересующей нас области общественных отношений. Его назначение состоит в сосредоточении в рамках единого правового акта норм, отражающих специфику правового положения указанных национальных общностей. Законопроект предусматривает весь комплекс политико-правовых гарантий развития коренных малочисленных (аборигенных) народов как самоценных, самобытных этнических общностей. Социально-экономические права названных народов включают право на владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, необходимыми для развития традиционных отраслей хозяйства в местах расселения коренных народов, на контроль за использованием этих земель и природных ресурсов. Специально оговаривается вопрос образования территорий традиционного природопользования с особым режимом пользования землей. Промышленное использование земель и природных ресурсов (ст. 27) возможно только на основе действующего законодательства и договоров, заключаемых предприятиями и организациями с органами местного самоуправления, общинами. При этом впервые в российском законодательстве предлагается проведение обязательной не только экологической, но и этнографической экспертизы.


В качестве недостатка, способного значительно снизить эффективность закона, следует указать декларативный характер некоторых его положений, а также отсылочный характер отдельных его статей. При дальнейшей работе над законопроектом следовало бы сосредоточиться на определении конкретных бенефициариев конкретных прав, составлении кадастра территорий традиционного землепользования, а также уточнении видов использования природных ресурсов и форм собственности.


Между тем существование подобного законопроекта предполагает включение специальных норм в отраслевые законы, регулирующие вопросы землепользования и природоресурсных взаимоотношений, налогообложения и инвестиций, приватизации, экологии и так далее.


Принимая во внимание федеративное устройство Российского государства, следует учитывать, что большинство вопросов, имеющих значение для развития коренных (аборигенных) народов и требующих скорейшего урегулирования, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к ним относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Пробелы в законодательстве в сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов вряд ли могут быть восполнены посредством принятия законодательных актов в определенных отраслях права лишь субъектами Федерации. Но сейчас практика идет именно по такому пути. Все большее значение приобретает конкретизация в рамках федерального закона положений Конституции о детальном разграничении предметов ведения и полномочий, механизме реализации полномочий, способах разрешения конфликтов и противоречий, возникающих в связи с этим.


На рассмотрение Государственной Думы внесен проект федерального закона "О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации и Федеративного договора в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов". Правительство Российской Федерации готовит также к представлению в Государственную Думу законопроект "О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".


Необходимость принятия такого закона среди прочего обусловлена двумя важными обстоятельствами. Во-первых, некоторые из наиболее многочисленных коренных народов, имея соответствующие национально-государственные или национально-территориальные образования, являются субъектами Федерации и нуждаются для реализации своих властных полномочий на своей территории в их детальном определении. Во-вторых, на территории многих субъектов Федерации проживают "малочисленные этнические общности" (конституционная формулировка), поэтому вопросы защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни должны найти отражение и в указанном законопроекте. Здесь при детализации совместной компетенции Федерации и ее субъектов в общей форме может быть прописано распределение обязанностей, механизм и условия учета интересов малочисленных народов, возможность их представительства и влияния на принятие решений, затрагивающих их интересы. Проект закона в таком случае должен был бы содержать не только процессуальные (как это следует из названия законопроекта), но и материальные нормы права, что позволило бы создать более прочную правовую базу для дальнейшей законодательной работы по обеспечению правового статуса коренных малочисленных народов.


Не менее важным является и решение вопроса о реализации властных полномочий в системе органов государственной власти. В настоящее время готовится принятие федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним и в рамках Конституции Российской Федерации субъекты Федерации вправе самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти (ст. 77 Конституции). Между тем очевидно, что потребность в закреплении национальных особенностей в этом законопроекте реализована не полностью. В частности, не заложены нормы, обязывающие субъекты Федерации учитывать существование (либо возможность создания) национально-территориальных единиц, национальный состав населения и влияние этого фактора на всю систему представительных и исполнительных органов государственной власти.


Такие же претензии могут быть высказаны и в отношении законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". То обстоятельство, что его положения могут быть в полной мере использованы любой социальной или национальной общностью, в том числе и коренными малочисленными народами, не должно приводить к полному отсутствию норм об их правах в сфере местного самоуправления. Наличие здесь нормы общего характера, отсылочной нормы к специальному правовому акту, посвященному вопросам их местного самоуправления, который готовится в Комитете Государственной Думы по делам национальностей, представляется весьма желательным.


Потребность коренных народов контролировать собственное экономическое, социальное и культурное развитие вызывает необходимость урегулирования вопросов собственности, и прежде всего права на землю. Статья 9 Конституции содержит норму общего характера о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. И хотя и Конституция (ст. 36), и новый Гражданский кодекс закрепляют также и право собственности на землю, реализация этих правовых норм заблокирована отсутствием нового Земельного кодекса.

## Глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации "Право собственности и другие вещные права на землю" будет введена в действие только с принятием указанного кодекса.


В проекте Земельного кодекса сохраняется прежний подход относительно земель природно-заповедного фонда (ст. 124), природоохранного назначения (ст. 125), земель лесного фонда (ст. 131). Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей на землях природо-заповедного фонда допускается экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природны объектов (ст. 124). Для земель природоохранного назначения устанавливается порядок, обеспечивающий сохранение необходимых условий для жизни и хозяйственной деятельности этих народов и этнических групп (ст. 125). Земли лесного фонда предоставляются родовым общинам и семьям из числа этих народов в пожизненное наследуемое владение либо в аренду, а коллективным сельскохозяйственным организациям -- в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду (ст. 131). Новой является статья 105 "Общинное землевладение", в которой предусматривается предоставление земельных участков для общинного землепользования в собственность, постоянное (бессрочное) пользование и аренду, а членам родовых, казачьих, религиозных и иных общества и общин -- согласно их уставам и обычаям. Проект Земельного кодекса сохраняет прежнее положение о том, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических общностей может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий (ст. 7). Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельного, водного и лесного законодательства относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а в проекте Земельного кодекса тщательно прописаны полномочия государственных органов представительной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений, так как указанные отношения не могут быть урегулированы исчерпывающим образом только федеральным законодательством, значительная часть ответственности за полноту регулирования ложится и на субъекты Федерации. В соответствии со статьей 15 проекта субъекты Федерации могут, например, в своих законодательных актах устанавливать порядок и условия введения частной собственности на землю граждан и юридических лиц в зависимости от их целевого назначения и разрешенного использования с учетом традиций местного населения.


Несколько изменен порядок согласования места размещения и строительства объектов для целей, не связанных с хозяйственной деятельностью коренных малочисленных народов и этнических групп в местах их традиционного проживания. Вместо проведения местного референдума по данному вопросу предполагается проводить сход граждан по поводу изъятия и предоставления земельных участков под объекты, деятельность которых затрагивает интересы указанных народов и групп (п. 5 ст. 52), на основании решения которого государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимает постановление о предварительном согласовании места размещения объекта. Такого предварительного согласия не требуется только в случае размещения объектов в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, а также в случае предоставления земель для сельскохозяйственного производства.


Защита исконной Среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов включает и вопросы использования других видов природных ресурсов. В настоящее время подготовлен ряд законопроектов: Водный кодекс, законопроекты "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О федеральных природных ресурсах". Но если проект Водного кодекса содержит лишь отсылочные нормы в отношении природопользования, то законопроект о континентальном шельфе закрепляет положение, в соответствии с которым право распоряжения минеральными и живыми ресурсами континентального шельфа, относящееся исключительно к компетенции Правительства Российской Федерации, реализуется с учетом экономических интересов коренных малочисленных народов, проживающих на территориях, прилегающих к морскому побережью Российской Федерации (ст. 3). Подобная норма, безусловно, нуждается в детализации, в противном случае будут учитываться интересы этих народов только на бумаге. Необходимо установить формы участия коренных народов в принятии таких решений, а также конкретный правовой и экономический механизм его реализации.


Подготовлены также адресные законопроекты, как "Об экологическом регионе "Алтай" (в границах Республики Алтай) и "Об охране озера Байкал". Оба последних законопроекта содержат правовые нормы, направленные на сохранение традиционных способов природопользования, образа жизни народов, в том числе и малочисленных коренных народов. Ведение хозяйственной деятельности возможно лишь при соблюдении определенных условий: при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, при согласии органов местного самоуправления и в том случае, если хозяйственная деятельность на нарушает традиционного природопользования.


Государственный федерализм и национальный сепаратизм в современной России


Регионы нескрываемо противятся централизму и инерции административно-управленческого мышления, добиваясь политической и экономической самостоятельности. А поскольку советская традиция безнадежно девальвировала понятие "автономия", немало отечественных политиков и экспертов отождествляют такую позицию местных властей с сепаратизмом.


Действительно, российский вариант регионализма специфичен. Многие национальные и региональные правящие группировки перестают следовать общим нормам и устанавливают собственные правовые режимы. Они накладывают "вето" на действия Центра, в обход российских законов вступают в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвуют во внешнеэкономических и внешнеполитических акциях. Эти действия вполне можно расценивать как симптомы сепаратизма, хотя он и не проявляется в логически очищенной, идеальной форме. Диапазон таких устремлений широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономический и прочий сепаратизм) до тяги к полному отделению от России. Уловить, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Федерации и начинается тяга к сецессии, бывает подчас непросто. Сторонники дезинтеграции как бы балансируют на грани и, смотря по обстоятельствам, способны сделать шаги и в ту, и в другую сторону.


И регионалисты, и сепаратисты добиваются суверенитета для субъектов Федерации. Они наделяют это понятие тремя общепризнанными чертами: наличие публичной власти, распространение юрисдикции на определенную территорию и право взимать налоги. Но если первые выступают за национальный и региональный суверенитет, то вторые - за суверенитет государственный, что чревато распадом России на отдельные княжества.


Вместе с тем содержание, вкладываемое теми или иными политиками и движениями в слово "суверенитет", бывает часто размытым. Терминологическая путаница во многом объясняется тем, что в российских условиях перестают работать общепринятые представления о законе, государстве и его территориях, Эти понятия продолжают употреблять, поскольку замены нет. На мой взгляд, перемены во взаимоотношениях между российским Центром и многими регионами неплохо описываются понятием "дезинтеграция .


Условно можно выделить пять групп факторов, устойчиво питающих центробежные тенденции в современной России.


Этнонациональная и региональная консолидация народов России, их обостренное отношение к своей атрибутике (языку, культуре, территории) - это, с одной стороны, реванш древних социокультурных различий, которые центральная власть долгое время подавляла, а с другой - ответ на введенную большевиками систему административно-территориального деления, явно не соответствовавшую отечественным реалиям.


Федерацией дореволюционная Россия, разумеется, не была, но тем не менее обществу не был чужд опыт культурно-политического регионализма. Вспомним институт земства с его традицией самоуправления; жите ли страны вообще склонны были определять себя по месту проживания или по конфессиональной принадлежности ("мы - рязанские" или "мы - православные").


Революция 1917 года навязала обществу классовый подход. Религия, объявленная "опиумом народа, перестала выполнять идентифицирующие функции. В национальном начале большевики усматривали препятствие на пути социалистического универсализма и пролетарского интернационализма. В 60-е годы идеологи КПСС выдвинули тезис о советском народе как новой исторической общности людей, который игнорировал этничность и предполагал формирование наднационального сознания.


Регионы считались основной ячейкой административно-территориального деления страны. Между тем ее сложное национально-государственное устройство камуфлировало различие между региональными и этнонациональными проблемами. Локальное самосознание заметно ослабло еще и оттого, что промышленное развитие и рост городов сорвали с мест огромные массы людей.


Совсем не учитывать национально-региональную пестроту России режим, разумеется, не мог. Принятый им принцип национально-территориального деления и неравноправие различных административных единиц несли в себе разрушительный потенциал, сохраняющийся и поныне в форме дезинтеграционных тенденций. Их поддерживает и другое "наследие" советской эпохи - воспоминания о постоянной перекройке территории и частом изменении границ административно-территориальных единиц. Не стерся из исторической памяти и более глубокий пласт - времена Гражданской войны, когда десятки городов и областей на территории России провозгласили себя независимыми государствами. В итоге крупные группы россиян не считают внутренние границы постоянными и незыблемыми.


Политико-юридические факторы. Кризис современной российской государственности коренится в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, то есть не по воле субъектов, передающих часть полномочий Центру, а "сверху": федеральные власти провозгласили части государства субъектами РФ своими актами (хотя и по их добровольному согласию). В умах многих руководителей и в политике официальных структур сохраняется наследие советской эпохи - унитаризм. Центр по инерции считает, что региональное многообразие подрывает единство страны. Даже ослабев, он стремится командовать, хотя не имеет ни необходимых для этого рычагов управления, ни разработанной национальной и региональной политики.


Одновременно Москва заигрывает с регионами. Рассчитывая таким образом "купить" лояльность местных элит, она закрывает глаза на факты несоблюдения федеральных законов и в нарушение конституции устанавливает с местной властью особые отношения, создающие систему параллельного права. По существу, целостность России становится объектом торга между федеральным Центром и региональными элитами. Москва дрейфует в сторону договорной федерации, грань которой с конфедерацией размыта. Кроме того, любой такой договор влечет за собой материальные расходы и отрывает средства от других, порой слабее развитых регионов, закрепляя неравенство субъектов федерации между собой и по отношению к Центру, усиливая тем самым дезинтеграционные процессы.


Федеральная власть не переосмыслила критически лозунга суверенизации ("берите столько суверенитета, сколько можете переварить"), выдвинутого в борьбе против союзного государства, Если по началу он способствовал национальной и региональной консолидации, то позднее обернулся против целостности самой России.


Стихийный и хаотичный процесс складывания государственности усугубляет несовершенство действующего законодательства. В основу по строения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа - этнический и территориальный. Множество спорных конституционных положений, противоречивых указов и постановлений о функциях Центра и регионов позволяет местным элитам толковать эти документы в свою пользу. Неясно, по какому принципу разграничиваются предметы ведения и полномочия между центральной властью и субъектами федерации. Не определено, чем край отличается от административной области. Неясны полномочия автономных округов: с одной стороны, они получили по конституции равные права с другими субъектами федерации, но с другой - сделана оговорка о том, что они входят в состав краев или областей. Это создает правовой парадокс равноправие субъекта в составе другого субъекта.


Самостоятельность регионов заметно возросла после прошедших губернаторских выборов. Перестала существовать властная вертикаль президент - губернаторы. Разумеется, она была несовершенной: часть губернаторов и раньше была выборной, многие из них действовали бесконтрольно. Тем не менее президент мог без долгих разговоров наказать и снять с должности провинившегося, с его точки зрения, главу администрации, что и делал не раз. Теперь же губернаторы получили почти монопольную власть, и у них меняются ориентиры. Они чувствуют ответственность только перед избирателями и местными группировками, оказывающими им финансовую и иную поддержку. Соответственно, региональные элиты начинают считать себя самодостаточной силой, способной прожить и без Центра.


По-новому встает вопрос, кто будет на деле управлять огромным федеральным хозяйством - при том, что почти в каждом регионе федеральных служащих в несколько раз больше, чем региональных. Подобный перекос грозит государству если не разрушением, то резким снижением эффективности и новыми трениями и перенапряжениями.


Социально-экономические факторы. Стремление отдапитъся от Центра вызывают также трудности и неудачи экономических реформ, их высокая социальная цена. Российские регионы резко отличаются друг от друга по эффективности производства, уровню благосостояния граждан и размерам капитальных вложений. К началу реформ Федерация объединяла субъекты, находившиеся на далеко стоящих друг от друга ступенях общественного развития - доиндустриальной (Тува, Дагестан) и постиндустриальной (Москва, Санкт-Петербург). В 1990 году душевой национальный доход, пущенный на потребление, колебался от 1,3 тыс. рублей в Дагестане до 4 тыс. рублей в Москве.


В России сейчас 10 регионов-доноров, способных жить на собственные средства. Число же дотационных регионов - 79 (в 1994 году их было 64, в 1995 году - 75). Между тем за счет территориальных бюджетов финансируется около 70 проц. общих расходов на народное хозяйство, 80 проц. - на образование, 88 проц. - на здравоохранение и 70 проц. - на социальное обеспечение". Таким образом, нагрузка на доноров постоянно возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Естественно, это вызывает раздражение и нежелание "кормить" других.


Напряженность нарастает и из-за того, что, воспользовавшись уникальным сочетанием политико-административных и инфраструктурных преимуществ, Москва превратилась в финансовый центр России, где сконцентрированы более 60 проц. хозяйственного оборота страны и основная часть капиталов. По оценке аналитиков из Центра политических технологий, начавшаяся в 1993 году экспансия столичных капиталов в регионах носит ярковыраженный интеграционный характер и во многом заменяет слабеющий федеральный Центр. Однако этот процесс не однозначен. Рост влияния московской группировки может оказаться и опасным для целостности России, поскольку под эгидой столицы складывается союз регионов-доноров. Такое развитие событий вполне может обернуться диктатом экономически развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет.


Осознание слабости российского государства, не способного даже вовремя выплатить зарплаты и пенсии, обуздать преступность, благоприятствует распространению идей обособления и самостоятельного вхождения в тюркский, европейский или тихоокеанский "дома". К тому же мусульманские народы, воспитанные на законах шариата, воспринимают Москву как источник распространения насилия и безнравственности. В республиках с широким распространением ислама многие рассматривали уход российских войск из Чечни как собственную победу. Тревожные тенденции противостояния славянско-православной и тюркско-мусульманской духовных традиций подтверждают известную западную версию о "дуге нестабильности" от Югославии до Урала и Сибири.


Идеи обособления получают некоторый отклик в массовом сознании россиян. Например, в 1995 году от 25 до 40 проц. опрошенных в различных регионах разделяли суждение о том, что "каждый народ, проживающий на территории РФ, должен иметь свою государственность, причем наибольшее число таких ответов пришлось на представителей титульных наций. От четверти до половины опрошенных представителей титульных наций в Башкортостане, Саха (Якутии), Бурятии согласились с мнением, что "Россия - это территория Российской Федерации за исключением бывших автономных республик" ". Исследование 1994 года показало значительный удельный вес поддерживающих идею выхода субъектов Федерации из России.


Сторонники сецессии явно преобладают среди титульных народов, но вместе с тем регионализация сознания происходит и у заметной части русских. Ввиду слабости федерального Центра они считают целесообразным поддержать местную власть, даже если ее текущая национальная политика, по сути, направлена против них.


Вероятно, далеко не все говорящие о возможности выхода своих территориальных образований из России действительно этого хотят. Некоторые лишь поддерживают особый статус "своих" республик, краев и областей в противовес имперским устремлениям Центра. Заявления о "праве на выход" - это одно из средств давления на Москву.


Тяга к обособлению часто объясняется распространенным представлением о непропорционально большом вкладе собственного региона в федеральную экономику. В ходе одного из упомянутых обследований от 54 до 53 проц. опрошенных считали, что их область или республика дает другим больше, чем получает. Особенно велико недовольство Центром, который, по мнению части местного населения, мешает регионам в полную меру использовать их преимущества: квалифицированную рабочую силу, дефицитные и экспортные ресурсы, выгодное экономико-географическое положение.


В Алтайском крае 63,5 проц. респондентов были убеждены, что нынешнее правительство России относится к Сибири как к колонии (апрель 1995 года). Обосновывая свое мнение, опрошенные ссылались на одностороннюю перекачку средств из края в Москву, на то, что изоляция края усиливается из-за высоких тарифов на пассажирский транспорт, сокращения передач ОРТ на Алтай, невозможности узнать из программ НТВ и российского радио даже о погоде в этой части страны. 15,5 проц. респондентов видели решение проблемы в отделении Сибири от России (19,4 проц. опрошенных частично разделяли эту позицию). Примечательно, что сепаратистские настроения на Алтае переплетаются с национально-патриотической идеологией. Многие из тех, кто поддерживает отделение края, говорили о вымышленном ими Сибирском государстве как выразителе национальных интересов русских и упрекали современные федеральные власти в нерусскости проводимой политики (как внутренней, так и внешней).


Сепаратистские движения вообще обычно начинают политики. Для национальных и региональных элит обособление от Центра означает такое повышение статуса, что в их глазах оно явно перекрывает возможные потери от разрыва прежних связей. Приватизируя местную собственность, они видят в Центре опасного конкурента и потенциального экспроприатора. А потому сваливают на Москву собственные трудности и апеллируют к любым идеям, придающим их власти вид законности (от национализма в республиках до демократического федерализма и конфедерализма в "русских" регионах), в том числе к популизму. Но сепаратистские импульсы могут исходить и от руководителей федерального уровня, заинтересованных в том, чтобы передать на места не только рычаги управления, но и ответственность, отвлечь население регионов от общенациональных проблем, подогреть внутрирегиональное соперничество и тем самым ослабить давление на Центр. Иногда в разжигании сепаратизма бывают заинтересованы и другие силы: этнические кланы, дельцы теневой экономики. Идеи сецессии поддерживают амбициозные представители творческой интеллигенции. Активно участвует в сепаратистских выступлениях молодежь, которой легко манипулировать из-за ее эмоциональности и недостатка социального опыта.


Основой деятельности по противодействию сепаратизму, национальному и религиозному экстремизму, а также по координации усилий различных ведомств, на сегодняшний день может стать Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, в которой в качестве одних из основных целей национальной политики РФ названы решительная борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма, обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни, выработка государственных мер раннего предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними криминальных проявлений и массовых беспорядков.


В Концепции национальной безопасности Российской Федерации усилен и дополнен ряд положений Концепции государственной национальной политики, связанных с обеспечением национальной безопасности РФ.


В частности, в Концепции национальной безопасности обращается внимание на важность завершения формирования объединяющей национальной идеи; сохранения и приумножения национального достояния и национальных ценностей народов России; нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению межнациональных конфликтов, национального и регионального сепаратизма; согласования интересов населяющих страну народов, налаживания их всестороннего сотрудничества.


Важнейшими угрозами национальной безопасности России названы этноэгоизм, этноцентризм, национализм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда национальных общественных формирований, которые способствуют усилению национального сепаратизма, создают благоприятные условия для возникновения конфликтов на этой почве.


В Концепции национальной безопасности отмечается, что к числу факторов, усиливающих угрозу нарастания национализма, национального и регионального сепаратизма, относятся массовая миграция и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов России. Основными причинами этого названы провалы национальной и экономической политики как в России, так и в государствах-участниках СНГ, распространение и эскалация конфликтных ситуаций на национально-этнической почве. Имеет место также целенаправленное сознательное вмешательство иностранных государств и международных организаций во внутреннюю жизнь народов России, ослабление роли русского языка. Все более опасным фактором становится принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству.


Работа по противодействию национальному и религиозному экстремизму должна проводиться как в долгосрочном и среднесрочном, так и в краткосрочном разрезе, а также путем принятия мер оперативного характера по борьбе с этими негативными явлениями.


В долгосрочном плане данная работа должна быть направлена на искоренение причин, порождающих национальный и региональный сепаратизм, без чего любые силовые и административные меры сиюминутного характера не приведут к устойчивым результатам.


Помимо предпринимаемых сейчас мер по улучшению социально-экономического положения в стране, для улучшения ситуации в рассматриваемой сфере крайне важно обеспечить реализацию в полном объеме основных положений Концепции государственной национальной политики, что укрепит дружбу и сплоченность российских народов, создаст предпосылки для установления в стране атмосферы межнационального мира и согласия.


Необходимо интенсифицировать работу по такому важнейшему направлению государственной национальной политики, как формирование национально-культурных автономий народов России, особенно национально-культурных автономий федерального уровня.


Учитывая, что значительная часть титульных народов республик находится за пределами их территории и дисперсно проживает в других регионах России, необходимо ускорить образование национально-культурных автономий федерального уровня для таких народов. Это будет способствовать улучшению межнациональных отношений и более полному удовлетворению потребностей национально-культурного развития всех представителей данных национальностей независимо от места их проживания, позволит ослабить искусственно раздуваемую местной этнократией территориальную составляющую здоровых в своей основе процессов национального возрождения и самоопределения указанных народов России, нейтрализовать влияние соответствующих националистических сил и этнократических кланов, претендующих на роль единственных защитников и выразителей национальных интересов и стремящихся перевести процессы национального развития народов в русло регионального сепаратизма.


Необходимо усиление работы по нейтрализации националистических и сепаратистских проявлений в деятельности национальных общественных формирований отдельных народов России и органов государственной власти ряда республик и автномий, развертывание широкой разъяснительной и пропагандистской работы в стране по объяснению сущности и опасности национализма, шовинизма, национального и регионального сепаратизма, воспитанию негативного отношения в многонациональном российском обществе к этим явлениям.


Важно усилить противодействие деятельности отдельных государственных и националистических общественных организаций ряда зарубежных стран, пытающихся, под видом налаживания взаимодействия и установления культурных связей с родственными им в этно-конфессиональном отношении народами России, использовать открывающиеся при этом возможности для усиления среди них националистических и сепаратистских настроений, враждебности к другим народам России, разжигания между ними межнациональной розни.


Очевидно, что вместо предлагаемых некоторыми крайностей (резкое ограничение или наоборот, максимальное расширение международных национальных связей проживающих в России народов с остальной частью своей диаспоры или родственными народами за рубежом) необходимо нахождение оптимального уровня национального взаимодействия между такими "внутренними" и "внешними" национальными сообществами, обеспечивающего, с одной стороны, удовлетворение их естественных потребностей в культурных, конфессиональных, политических, экономических и других обменах и связях, выгодных не только для взаимодействующих народов, но и для России в целом, а с другой - исключение в процессе этого взаимодействия всех проявлений национального экстремизма и сепаратизма.


В правовом плане крайне важно преодолеть трудности, которые стоят на пути прекращения деятельности экстремистских общественных объединений. Ст. 41-45 главы V Закона "Об общественных объединениях" регламентируют ответственность общественных объединений за нарушение законодательства Российской Федерации, включающую приостановление деятельности объединения и его ликвидацию. И приостановление, и ликвидация производятся исключительно в судебном порядке после неоднократных письменных предупреждений, "если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе". Ст.23 того же закона в качестве возможного основания для отказа в регистрации общественного объединения называет противоречие его устава Конституции Российской Федерации и положениям ст.16 Закона "Об общественных объединениях", корреспондирующим соответствующей конституционной норме. Многолетняя практика показала, что почти ни одно национал-экстремистское общественное объединение не пыталось включить в своей устав виды деятельности, запрещенные Конституцией и федеральными законами, что тем не менее не мешало им этой деятельностью активно заниматься.


Большую работу по профилактике национального экстремизма и других видов экстермизма, направленного на подрыв национальной целостности Российской Федерации, проводит в координации с правоохранительными органами Минрегионнац России.


В этом направлении Министерство прорабатывает организационную и правовую базу проведения следующих мероприятий:


1. Заключение с Минюстом России договоренности о проведении предварительной экспертизы Уставов и Положений политических и национальных общественных объединений перед их регистрацией или перерегистрацией.


2. Проведение в начале 1999 года в Парламентском Центре Федерального Собрания Российской Федерации совместно с соответствующими Комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и общественными объединениями Всероссийской научно-практической конференции "Ультранационализм и его влияние на стабильность многонационального российского общества".


3. Создание в Минрегионнаце России (особенно накануне проведения избирательной компании 1999-2000 г.г.) подразделения для анализа и прогнозирования тенденций политического экстремизма и национализма, выявления уровня влияния экстремистских организаций в регионах.


4. Укрепление взаимодействия с общественными организациями, активно противостоящими национализму, экстремизму и фашизму.


5. Направление письма в Генпрокуратуру России с просьбой проработки мер по недопущению распространения через печатные СМИ ультранационалистических идей, провоцирующих межнациональную рознь.


6. Предлагается включить в состав Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации, наряду с другими министерствами и ведомствами, Минрегионнац России. Это будет способствовать улучшению информированности руководства министерства по вопросам государственно-церковных отношений, улучшению контактов с руководителями основных конфессий России, совершенствованию контроля за соблюдением Закона "О свободе совести и религиозных объединений", гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений.


Суммируя сказанное, отметим исключительную важность разработки нормативно-правововой базы борьбы с экстремизмом, с любыми посягательствами на целостность России, на сторогое соответствие правовых документов, принимаемых в субъектах федерации Конституции РФ, другим документам федерального уровня. С другой стороны, для решения этих задач представляется необходимым непременное проведение этнической экспертизы законопроектов и нормативных правовых актов органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ для учета этнических факторов в государственно-правовой сфере.


Принимаемые органами государственной власти законы, так же как и другие нормативные правовые акты, не будут эффективно работать и выполняться, если они не будут соответствовать национально обусловленным социокультурным особенностям народов России. Между тем именно такое несоответствие является одной из причин торможения проводимых в стране реформ.


Укрепление единства общества, российской государственности и федерализма, межнационального мира и согласия являются важнейшими направлениями обеспечения национальной безопасности России. В основе укрепления единства общества должна лежать общероссийская национальная идеология как общественная идеология, базирующаяся на национальных ценностях и идеалах народов России, согласовании и гармонизации их собственных национальных интересов, возрождении государства, сильном федерализме и единстве многонационального российского общества. Проявляясь через личные, общественные, корпоративные, национальные и социальные отношения, эта идеология должна стать базой для национального согласия российского общества и мощнейшим инструментом борьбы с национализмом, национальным и региональным сепаратизмом, разделяющими Россию.


Другими важнейшими направлениями укрепления единства многонационального российского государства, упрочения его правовых основ являются:


укрепление в стране межнационального мира и согласия, упрочение общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина, признания его высшей ценностью;


объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципов равноправного развития и взаимопонимания между гражданами различных национальностей и вероисповедований, решительная борьба с националистическими проявлениями;


формирование и распространение идей духовного единства, чувства российского патриотизма, дружбы народов, межнационального согласия; ослабление существующей в ряде регионов страны напряженности в межнациональных отношениях, порождаемой комплексом причин социально-экономического и этнополитического характера, ошибками и недостатками в проведении национальной политики, недостаточным вниманием федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации к решению острых национальных проблем отдельных российских народов;


предотвращение и упреждение возникновения межнациональных конфликтов, своевременное выявление и ликвидация причин, способствующих их появлению и расширению, обострению этнополитической ситуации среди отдельных народов и в отдельных регионах России, разрешение возникающих конфликтов путем мирных, согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов федерации, межсубъектных договоров и соглашений;


преодоление национального сепаратизма, усиление противодействия попыткам со стороны отдельных национальных общественных формирований и органов государственной власти некоторых республик и автономных образований выйти в вопросах самоопределения народов России и суверенитета этих субъектов федерации за пределы, установленные Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством;


проведение политики государственного протекционизма в развитии и удешевлении грузопассажирских перевозок и информационных коммуникаций между субъектами федерации , поощрение таким путем развития хозяйственных, информационных и культурных связей между ними, межличностных и иных видов контактов проживающих на их территории людей с целью усиления общенационального единства, общей целостности и единства территории, создания более благоприятных условий для формирования единого экономического, социального, духовно-культурного и информационного пространства страны.


Идея национального и общественного согласия создаст дополнительные благоприятные условия для формирования социально ориентированной рыночной экономики, что позволит снизить уровень и масштабы социальных противоречий, справедливо распределить социально-экономические ресурсы, собственность между федерацией и ее субъектами, консолидировать общество на почве осознания общих экономических интересов и целей, достичь общественного согласия.


Укрепление общегосударственного единства, солидарности граждан многонациональной России должно стать основным содержанием демократической государственной политики в области межнациональных отношений, главным стержнем процесса правового воспитания наших граждан. Эта идея должна красной нитью проходить в современной отечественной культуре, пронизывать всю ткань общественных отношений.


Реализация идеи национального и общественного согласия в практике общественной жизни станет возможной лишь в случае, если государством будут гарантированы правовые основы демократии, понимаемой как народовластие, ответственность государства перед обществом, право каждого гражданина на участие в принятии общественно значимых решений и получение достоверной информации об их выполнении.


Продвижение идеи национального и общественного согласия с опорой на традиционные для России ценности - высокую духовность, коллективизм,, взаимопомощь, сотрудничество и доверие народов позволит нашей стране войти в новую эпоху развития человечества в качестве державы, воплощающей ценности экономического и духовного прогресса, имеющей высокий потенциал роста, сочетающей внутреннюю гармонию общественных отношений с ответственностью за поддержание глобальной стабильности и устойчивое развитие общечеловеческой цивилизации.


Укрепление российской государственности, совершенствование и развитие российского федерализма является важнейшей задачей обеспечения национальной безопасности России. Это связано с тем, что происходящие преобразования в стране, наряду с увеличением самостоятельности регионов, требуют также усиления и федеральных органов государственной власти и управления как основной формы организационной деятельности государства. Необходимость укрепления федеральной власти связана и с необходимостью усиления противодействия тем деструктивным силам и проявлениям, которые направлены на срыв демократических и социально-экономических преобразований в российском обществе.


Юридические аспекты межнациональных конфликтов и правовые пути их разрешения


Сохраняющаяся и усиливающаяся в ряде регионов страны напряженность в межнациональных отношениях, порождаемая комплексом причин социально-экономического и этнополитического характера, ошибками и недостатками в проведении национальной политики, недостаточным вниманием федеральных органов государственной власти субъектов федерации к решению острых национальных проблем отдельных российских народов.


Проблема межэтнического взаимодействия актуальна везде, где существуют народы. Несмотря на очевидность того факта, что сотрудничество народов способствует общественному прогрессу, тогда как их конфронтации способны затормозить ход мировой истории, межэтнические конфликты повторяются с удивительным постоянством.


Особенно чувствительными для цивилизации они являются сейчас, когда новый технологический уровень развития требует межнациональной кооперации по научным, техническим, экономическим, политическим вопросам. В наши дни нет региона на земном шаре, где бы не происходили межэтнические столкновения. Очевидно, что мы имеем дело с проявлением некой общей закономерности, которая отражает повторяемость межнациональной напряженности в периоды технологических скачков и социальных катаклизмов. Но подведение всех подобных случаев под общую закономерность еще не дает возможность разобраться в каждом из них и принять меры для предотвращения таких нежелательных перерывов постепенности этнической эволюции человечества. События в Канаде и на Ближнем Востоке, в Северной Ирландии и Афганистане, в южных штатах США и на Северном Кавказе -- везде есть общее, но есть и регионально особенное, и конкретно-историческое для каждого народа.


Особую остроту межнациональные проблемы приобретают тогда, когда их актуализация происходит в политической плоскости. Использование этих проблем различными социально-политическими группами в борьбе за власть часто мешает их естественному разрешению, более того, приводит к человеческим жертвам. В этом аспекте существуют так называемые "вечные темы", использование которых в качестве политических манифестаций способно привести к серьезным социальным деформациям. Одной из таких тем является проблема взаимоотношений еврейского народа с другими народами и этническими группами. Такие крайности, как антисемитизм и радикальный сионизм получили свое проявление в самых разных странах и в разные исторические эпохи.


За рубежом сложилась самостоятельная наука политическая конфликтология, исследующая конфликты в обществе, в том числе и в сфере межэтнических отношений. Но в СССР для нее не было места, ибо на уровне государственной идеологии господствовало представление, что в обществе "развитого социализма" нет антагонистических противоречий и, следовательно, для такой отрасли знаний как конфликтология нет предмета исследования. Сейчас положение меняется, складываются кадры ученых-конфликтологов (социальные конфликты присущи не только межэтническим отношениям), создана Российская Ассоциация конфликтологов, несколько человек и в нашем крае активно занимается этими проблемами. Однако собственного опыта у нас практически не было, поэтому приходится внимательно относиться к опыту зарубежных ученых, особенно американских.


Наша пресса и другие средства массовой информации, как и вся информационно-идеологическая служба, зачастую действуют по принципу качающегося маятника. После недавнего отрицания всего зарубежного, особенно американского, произошел переход к некритической, порой восторженной оценке опыта решения социальных, в том числе этнических, проблем в западном мире. Однако этнические проблемы весьма остро проявляются и в этих странах. Так, например, в США в течение длительного времени на уровне государственной идеологии господствовала доктрина "плавильного тигля", сущность которой заключается в следующем. США -- государство иммигрантов: его создали, продолжают развивать и укреплять люди разных национальностей, в том числе и ныне приезжающие в эту страну. В процессе жизни здесь люди ассимилируются, теряют многие прежние этнические признаки и превращаются в американцев. Поэтому американцы, согласно этой доктрине, -- особая нация без каких-либо существенных межэтнических проблем.


Однако межэтнические проблемы внутри американского общества оказались гораздо сложнее, чем это предполагали авторы доктрины "плавильного тигля". И если раньше для США в этой сфере главной была расовая проблема, проблема взаимоотношения между белыми" и "черными" американцами, то сейчас процесс этнического возрождения затронул многочисленные этнические элементы составляющие американскую нацию. Многие исследователи предсказывают американскому обществу на ближайшие годы серьезные проблемы на межэтнической основе.


Но надо отдать должное реалистичности и динамичности мышления американских лидеров. Отказавшись от концепции "плавильного тигля", они прибегли к помощи ученых: конфликтологов и других специалистов, связанных с этническими проблемами, уделяя особое внимание молодежной среде. В университетах, колледжах, общеобразовательных школах читаются многочисленные курсы по межкультурным связям, особенностям истории, культуры, быта тех или иных народов и этнических групп, формирующих американскую нацию, и многим другим проблемам, способствующим сохранению внутринационального мира в государстве. Для этого выделяются значительные финансовые средства из федерального, регионального бюджетов, а также представителями частного бизнеса. Эти и другие меры оказались своевременными, позволили снизить остроту проблемы и заслуживают внимательного изучения.


В связи с расширением хозяйственных и культурных связей с зарубежными странами и попытками ориентировать экономику нашей страны на западную модель повысился интерес к жизни зарубежного общества. Активно изучается разными слоями российского общества английский язык, англоязычная лексика и фразеология экспансионалистски внедряется в русскую речь, что уже беспокоит словесников-руссистов. В большинстве своем эти тенденции носят прагматический характер и имеют целью использовать полученные знания преимущественно и сфере коммерческой деятельности. Но при этом по-прежнему уделяется мало внимания истории, культуре, языку, этническим проблемам народов, проживающих в нашей стране и в регионе расположения школ. Мы плохо знаем друг друга, а, как гласит восточная пословица, люди не любят того, чего они не знают. Многие межэтнические конфликты, особенно на межличностном уровне, происходят из-за незнания и, как следствие, взаимного непонимания.


Особенностью большинства социальных конфликтов, в том числе и межэтнических, является их взрывной характер. Как лесной пожар возникает в сухом лесу от неосторожно брошенной спички, так и межэтнический конфликт может возникнуть от частного, даже бытового столкновения двух людей, в который со скоростью лесного пожара вовлекаются массы. А недостатка желающих погреть руки на этом пламени никогда и нигде не было: об этом свидетельствует многовековой опыт человеческой истории. Спровоцировать межэтнический конфликт в современном раскаленном различными проблемами людском сообществе весьма просто. Однако разрешить и погасить эти конфликты чрезвычайно сложно, и это оказалось непосильной задачей даже для многих авторитетных международных организаций, которые, кстати, на этом бессилии теряют свой авторитет.


В этих условиях, несомненно, возрастает роль школы в формировании личности человека, живущего в новых общественных реалиях. Прежде чем говорить о потенциальных возможностях того или иного учебного предмета в решении поставленной глобальной задачи, необходимо определить конкретные цели, стоящие на этом пути. Молодой человек, на которого обрушивается лавина слов и понятий об общечеловеческих принципах, задачах, морали, цивилизованном обществе и т.д., выходя из стен школы, должен иметь представление, что такое человечество, народ, нация, этническая группа цивилизация.


Длительное время советские гуманитарные науки пользовались ленинско-сталинским определением нации (хотя в течение последних десятилетий отрицалось восхождение этого понятия к сталинскому определению нации, данному еще в 1912 году). Это определение, носящее социологический характер, было абсолютизировано в советском обществоведении и всякое отступление от него считалось антинаучным устремлением. В то же время оно не вписывалось в принятое в науке большинства западных стран этатистское понятие нации, то есть, нации как государства. Отсюда многочисленные недоразумения не только гносеологического характера, но и в юридической практике.


Что касается определения "народ", принятого во всем мире и понятного ученым всех стран, то им в СССР пользовались преимущественно этнографы. А в нашей стране это был очень узкий круг ученых, и их труды, имеющие безусловный интерес для широкого читателя, издавались по масштабам СССР мизерными тиражами и поэтому были практически недоступны не только школьникам, но и большинству педагогических работников. К тому же официальными инстанциями не особенно поощрялся этот поиск учителей-энтузиастов, ибо была общегосударственная программа и учебники с четкими марксистско-ленинскими положениями, все отступления от которых рассматривались как ненаучные. Одна из ипостасей сталинизма заключается во всеобщей, тотальной централизации мысли. Эта система сохранилась надолго и после ухода из жизни Сталина, что крайне отрицательно отразилось на развитии отечественной педагогической мысли и практической педагогике, которая стала терять несомненные завоевания, достигнутые ею в первые десятилетия советской власти.


Широкое распространение в стране бытового национализма, недостаточная борьба с ним со стороны органов государственной власти всех уровней, в том числе правоохранительных органов, слабое использование в их работе возможностей, предоставляемых в этом отношении действующим законодательством.


Образование замкнутых этнических коммерческих сообществ, их сращивание с организованной преступностью и доминирование в отдельных областях коммерческой деятельности среди других народов России, порождающее негативное восприятие в инонациональной среде всех лиц данной национальности и враждебность по отношению к ним: вмешательство международных организаций, националистических общественных организаций и органов государственной власти отдельных зарубежных государств в национальную жизнь народов России, родственных по языку, культуре и конфессиональной принадлежности другим зарубежным народам, попытки навязывания российским народам, под видом развития международных связей и этнокультурного взаимодействия с ними, идеологии национализма и сепаратизма, подстрекательства их к изоляции и отделению от России.


Недостаточный контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации за проникновением на территорию Российской Федерации граждан иностранных государств, их расселением в различных регионах России, особенно примыкающих к границам соседних с Россией государств, образованием ими здесь собственных национальных общин.


Большие различия в уровне социально-экономического развития отдельных субъектов федерации, наличие среди них депрессивных регионов при одновременной крайне высокой концентрации финансового и торгово-посреднического капитала в некоторых из них (в частности в гг. Москва и Санкт-Петербург), что порождает острые противоречия и противостояние между отдельными регионами.


Чрезмерное увеличение транспортных тарифов на грузопассажирские перевозки между субъектами федерации, отсутствие политики государственного протекционизма в развитии таких перевозок, что ведет к резкому ослаблению хозяйственных и культурных связей между субъектами федерации, межличностных и иных видов контактов проживающих на их территории людей и как следствие - к ослаблению общей целостности и единства территории, экономического, социального и духовно-культурного пространства страны.


Несоответствие конституций отдельных республик, уставов некоторых краев, областей и автономных округов, а также ряда отдельных принятых в них законодательных и нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, нарушающих ее требования о статусе субъектов федерации, распределении прав и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами федерации, равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности и языка.


Несоответствие отдельных положений ряда договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации Конституции Российской Федерации, предоставляющее некоторым субъектам федерации права и полномочия, выходящие за пределы тех, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.


Ослабление системообразующей функции русского народа, являющегося опорой российской государственности, во всей многонациональной системе народов России, что проявляется в продолжающемся сокращении доли русских в численности населения республик в составе России. Это сокращение обусловлено как демографическими факторами, так и миграционными процессами, связанными с вытеснением русских из ряда республик в связи с ростом в них националистических проявлений, русофобии и враждебности по отношению к русским.


Если эти негативные тенденции не преломить, может быть разрушена та системная, основанная на консолидирующей роли русского народа и состоящая из всего комплекса элементов национального бытия структура, которая определяет целостность и устойчивость многонационального Российского государства.


Межнациональные конфликты разгораются не только в республиках СНГ, но и в самой России. К этим явлениям надо относиться с большим вниманием. В условиях ухудшающейся экономической ситуации, роста преступности, коррупции, неэффективности деятельности органов власти недовольство населения легко перенести на национальные проблемы, что и происходит в ряде регионов России. Особенно сложна в этом отношении обстановка на Северном Кавказе. Поэтому людям необходимо иметь хотя бы минимум сведений о природе межнациональных конфликтов. Это особенно важно в работе с подрастающим поколением, ибо именно молодежь и подростки с неокрепшим социальным сознанием и вместе с тем с повышенной эмоциональностью и мобильностью может стать и становится объектом разного рода межэтнических инсинуаций.


Межэтнический конфликт представляет собой одну из разновидностей социальных конфликтов наряду с классовыми, религиозными, расовыми, межгосударственными. В теории конфликтов принято различать латентные (скрытые) конфликты и актуализированные (открытые) конфликты. Латентные конфликты могут существовать десятилетия и более и лишь в конкретных общественных условиях превращаются в открытые. Как правило, латентные конфликты не затрагивают непосредственной жизнедеятельности людей, и поэтому удержание конфликта в этой стадии также имеет определенную позитивную сторону, если отсутствует возможность разрешить конфликт.


Среди причин этнических конфликтов в качестве главной следует обозначить территориальные проблемы, территориальные споры. Поскольку народы -- территориально организованные общности людей, постольку любое посягательство на этническую территорию (истинное или мнимое) воспринимается как посягательство на само существование народа. Если проанализировать основные этнические конфликты в России и в странах Западной Европы, то можно без груда обнаружить территориальную проблему в качестве их важнейшего компонента.


Для обоснования территориальных претензий используются, как правило, исторические факты. В качестве доказательств применяется принадлежность той или иной территории определенному народу в прошлом. Обе стороны обладают, на их взгляд, бесспорными историческими доказательствами, закрепляющими именно их право на владение территорией. Но в результате многочисленных миграций населения, завоевании и других геополитических процессов, территория расселения народа неоднократно менялась, как менялись границы государств. Эпоха, от которой начинается отсчет этнической принадлежности территории, выбирается достаточно произвольно, в зависимости от целей спорящих сторон. Углубление в историю не только не приносит разрешении споров, но наоборот, делает их более запуганными и субъективными. Территориальные проблемы поэтому в принципе неразрешимы, и их постановка в программах политических движений и отдельных лидеров может выступить и выступает в качестве важнейшего признака вызревающего этнического конфликта.


Вероятность найти такое решение проблемы, которое удовлетворило бы обе стороны, чрезвычайно мала; в лучшем случае стороны могут принять компромиссное решение, которое не разрешит конфликт по существу, а переведет его из открытого в скрытое (латентное) состояние. При этом, разумеется, не может быть никакой гарантии, что следующие поколения, не удовлетворенные подобным решением, не возобновят открытый конфликт.


Каков же выход из этнотерриториальных конфликтов? Поскольку, как мы утверждаем, большинство из них принципиально неразрешимы, единственный способ избежать кровопролитного развития событий -- это соблюдать принцип нерушимости границ. Современная политическая карта мира сложилась в результате сложных геополитических процессов, в том числе двух мировых войн, и в мировом политическом устройстве много несправедливого. Однако трудно даже на мгновение представить себе судьбу человечества, если начнется перекройка границ, если актуализируются те конфликты, которые сейчас находятся в латентном состоянии. И самое главное, нет никакой гарантии, что в результате подобных преобразований справедливости станет больше: ведь у каждой из конфликтующих сторон свое представление о справедливом решении проблемы.


Вот почему чрезвычайно важным является принятый в России пятилетний мораторий на изменение границ внутри России и создание новых территориально-государственных образований. Действие моратория должно продолжаться вплоть до 1997 года. Однако, принцип неизменности границ государственных образований должен быть воспринят всеми народами как главный гарант мира и благополучия.


Вторая группа этнотерриториальных проблем связана с вопросом о создании независимых территориально-государственных образований. Основная часть народов на земном шаре не имеет собственных независимых национально-государственных образований. По мере повышения фактического статуса, развития экономики, культуры народов, не имеющих собственных суверенных государств, в их среде нередко возникают движения, имеющие целью формирование независимого национального государства. Особенно влиятельным подобное движение может быть в том случае, если народ имел на определенном этапе своей истории независимое государство и впоследствии утратил его. Подобные тенденции изменения своего государственного статуса -- одна из наиболее частых причин этнических конфликтов. К такого рода конфликтам можно отнести грузино-абхазский конфликт.


Вообще, идея суверенного национального государства -- относительно новое явление в истории. Она возникла в XVII-XVIII веках, когда на территории Западной Европы складывались современные нации, оформленные государственно. В сущности, демократическая традиция признает безусловное право любого народа на формирование собственной государственности. Однако, реальные возможности для этого весьма ограничены. Во-первых, чаще всего невозможно четко обозначить ареал расселения народа; значительная часть земного шара имеет этнически смешанное население. Во-вторых, на земле менее 200 независимых государств, но свыше 2000 народов. Поскольку формирование фактически суверенного государства занимает десятилетия, логично представить себе, какой характер всеобщего хаоса может вызвать попытка реализовать право формирования собственного государства каждый народом. Вот почему необходимо искать другие формы этнического (национального) самоопределения, кроме государственного отделения и обязательного формирования независимого государства.


Следующая важная причина этнических конфликтов -- борьба народов за материальные ресурсы, среди которых крупнейшими являются земля и ее недра. В случае возникновения подобной проблемы каждая из конфликтующих сторон стремится обосновать свое "естественное" право на использование земли и природных ресурсов, и, как в случае с территориальными конфликтами, подобные "ресурсные" конфликты имеют тупиковый характер.


Третья причина этнических конфликтов заключается в том, что этнический конфликт представляет собой эффективный способ отвода социального взрыва в русло межэтнической борьбы. Поэтому можно предположить, что и том обществе, в том государственном образовании, где складываются предпосылки для различного рода экономических, социально-политических противостояний и конфликтов, особенно связанных с перераспределением власти и ресурсов, неизбежно возникнут национально-этнические конфликты.


Наконец, среди причин, порождающих конфликты на этнической почве, следует выделить сложившееся в большинстве полиэтничных обществ разделение труда между этническими группами. Зависимость трудовых ориентаций от страны происхождения прослеживается у иммигрантов в США лаже через два-три поколения. Поскольку различные сферы приложения труда дают различные доходы, между ними складывается негласная конкуренция, пристрастное сопоставление трудового вклада и вознаграждения. Когда существует определенная зависимость между сферами труда и этническими общностями, эта конкуренция переносится на сами этнические группы, в результате чего возникает напряжение в межэтнических отношениях -- первый предвестник конфликта.


Мы остановились лишь на некоторых основных причинах межэтнических конфликтов, выделив среди них те, которые помогут выявить конфликтогенные факторы на Северном Кавказе и на Ставрополье, и, таким образом прогнозировать возможные этнические конфликты. Этот перечень можно продолжить и углубить, выбрать для анализа определенные аспекты формирования и развития конфликта (социально-экономические, политические, культурные, психологические и др.).


Этнические конфликты, сформировавшиеся на геополитическом пространстве бывшего СССР, не представляют собой уникальных явлений; все они имеют аналоги в истории и современном мире, что позволяет прогнозировать их развитие и формировать наиболее перспективные способы их разрешения.


Хотя в протекании этнических конфликтов много сходных, однотипных процессов, в каждом из конфликтов участвуют реальные люди со своими собственными идеями, страстями, стереотипами поведения, с собственным мировоззрением. Поведение людей в конфликтных ситуациях зачастую не поддается логическому анализу, противоречит здравому смыслу.


В принципе, все способы исхода этнических конфликтов можно объединить в три группы. Первая -- победа одной стороны над другой, т.е. решение проблемы с позиции силы. Именно на такой результат этнического конфликта чаше всего ориентируются конфликтующие стороны на ранних этапах конфликта. Однако, как показывает история этнических конфликтов ХХ века, большинство из них неразрешимы путем победы одной стороны над другой и могут растягиваться на многие десятилетия. Кроме этого, решение конфликта с позиции силы фактически переводит конфликт из открытого в латентное состояние; у побежденной стороны остается чувство национальной обиды, горечь поражения, которые передаются из поколения в поколение, и через значительный промежуток времени такой конфликт может возникнуть с новой силой.


Второй вариант разрешения актуализированного этнического конфликта -- взаимное поражение сторон. Чаще всего такой исход событий возможен, когда стороны истощили свои силы в борьбе, и при этом ни одна из сторон не смогла одержать заметной победы над другой. В этом случае стороны вынуждены обращаться к посредникам, ищут компромиссное решение проблемы, которое чаше всего не удовлетворяет обе стороны. Если удается погасить конфликт таким образом, он переходит в латентное состояние; стороны продолжают рассматривать друг друга как врагов. Такой конфликт также имеет высокую вероятность последующей актуализации.


Однако неполная разрешенность в этом случае этнических конфликтов не должна восприниматься посредниками как проигрыш. В любом конфликте необходимо следовать заповеди о том, что плохой мир лучше доброй войны. Поэтому приостановление вооруженных столкновений на этнической основе и начало переговоров всегда должны рассматриваться как победа здравомыслия и, если в этом участвовали посредники, то и как их личное достижение.


Третий способ исхода конфликтов -- это взаимный выигрыш (достижение позитивного согласия по основным вопросам и начало интегративного взаимодействия). Такой исход конфликта чаще всего возможен при наличии политической воли к позитивному разрешению конфликта. Беспристрастные посредники могут показать конфликтующим сторонам возможность из дальнейшего сотрудничества для решения стоящих перед ними общих проблем. Такой способ исхода конфликта отнюдь не является утопичным, хотя, прямо скажем, далеко не всегда можно рассчитывать на него, особенно если дело касается территориальных конфликтов. Однако именно такой подход может придать конфликту не разрушительное, а созидательное содержание.


В современной России возрастает роль исторической памяти. Этот феномен важен и для этнических проблем, в том числе предупреждения межэтнических конфликтов. В своем интервью обозревателю журнала "Родина" Азамат Джендубаев, уроженец Черкесии, работавший в Черкесске и Ставрополе и хорошо разбирающийся в этнических проблемах современности (сейчас он работает в Москве), говорит: "Почему необходимо изменение отношения к прошлому? Если мы возьмем любую из нынешних стабильно существующих стран, мы найдем колоссальное количество исторических примеров. когда народы этих стран либо совершали преступления, либо попросту воевали и истребляли соседей. Но сегодня они живут в мире. Сейчас их прошлое примирено". Эта проблема актуальна для всей России, особенно она актуальна для Северного Кавказа. Не менее актуальна она и для всех народов экс-СССР. К сожалению, есть определенные исторические силы и особенно их лидеры, которые пробуждают в этинической памяти народов как раз противоположные чувства, отнюдь не способствующие примирению народов.


Весь комплекс основных положений по вопросам национальной политики должен быть отражен в Концепции государственной национальной политики, которая являет собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти в сфере национальных отношений.


Тем не менее, ни в дореволюционной России, ни в советский период развития Российского государства подобной концепции как целостного программно-политического документа не существовало. Естественно, что сразу же после образования независимой демократической России перед ее новыми органами государственной власти возникла задача разработки такой концепции. Она приобрела особо актуальное значение в связи с тем, что в условиях демократизации российского общества многие национальные процессы в стране стали развиваться в явно неблагоприятном направлении, что потребовало более активного участия государства в управлении ими на новой демократической, но в то же время и гораздо более научной и системной основе, чем раньше. В 1992 году бывший Государственный комитет Российской Федерации по национальной политике (Госкомнац России) предпринимал попытки разработки такой концепции. Однако в связи с рядом недостатков в то время она не была принята.


Тем не менее работа в этом направлении продолжалась, причем не только в органах государственной власти, но и во многих научных и общественных организациях, занимающихся решением национальных проблем народов России. Итогом этой работы явлилась разработанная уже Министерством Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям с участием ряда других организаций Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, одобренная Правительством и утвержденная 15 июня 1996 г. Указом Президента РФ.


Эта Концепция закрепляет многие из тех принципов построения системы управления национальными процессами в России, которые были изложены в предыдущем разделе. В отличии от проекта, подготовленного в 1992 г., данная Концепция рассматривалась и обсуждалась практически во всех субъектах федерации, многие замечания и предложения которых были учтены в тексте Концепции. Помимо Миннаца России, в ее рассмотрении и обсуждении участвовало более 20-ти других федеральных министерств и ведомств, ряд ведущих научных учреждений страны, занимающихся изучением межнациональных отношений. Активное участие в разработке Концепции приняли Институт этнологии и антропологии РАН и общественное движение "Сотворчество народов во имя жизни (Сенеж-ский форум)", явившиеся, наряду с Миннацем России, основными разработчиками Концепции. Концепция обсуждалась на парламент-ских слушаниях в Государственной думе, на многих региональных и общероссийских совещаниях и семинарах, посвященных этой проблеме. В итоге был выработан консенсусный документ, отражающий ту общность взглядов на основные положения национальной политики, которая сложилась в настоящее время в различных государственных структурах, научных кругах, политических и общественных организациях России.


Концепция государственной национальной политики должна стать ориентиром для органов власти всех уровней при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина.


В Концепции зафиксированы основные принципы государственной национальной политики, к которым относятся:


равенство прав и свобод человека независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям;равноправие народов;сохранение исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях между собой и с федеральными органами государственной власти;гарантия прав коренных малочисленных и дисперсно проживающих народов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принципами и нормами международного права, признанными Российской Федерацией;право каждого гражданина определять и указывать свою национальную принадлежность без всякого принуждения извне;содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации; запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной, языковой, социальной и религиозной принадлежности;своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов путем разработки и реализации согласительных процедур; запрещение общественных объединений и организаций, равно как пропаганды и агитации, направленных на подрыв безопасности государства, на национальную и религиозную рознь; защита прав и интересов граждан Российской Федерации за ее пределами в соответствии с международными нормами; поддержка соотечественников, проживающих в зарубежных странах, в сохранении и развитии родного языка, культуры и национальных традиций, укреплении их связей с Родиной.


Исходя из этого, в Концепции сформулированы следующие не-отложные задачи при реализации национальной политики: В политической и государственно-правовой сфере: развитие и углубление новых федеративных отношений; формирование модели Российской Федерации, которая отвечала бы современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России; создание правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений; выработка на уровне федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации мер раннего предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними криминальных проявлений и массовых беспорядков; разрешение возможных конфликтов путем мирных, согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов федерации, межсубъектных договоров и соглашений; обеспечение правовых, организационных и материальных основ учета и удовлетворения национально-культурных интересов народов; совершенствование механизма формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов власти различных уровней, позволяющего всем народам влиять на принятие государственных решений, затрагивающих их интересы; обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни, провоцирование и исполнение актов этнического насилия; объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципов равноправного развития и взаимопонимания между гражданами различных национальностей и вероисповеданий, решительной борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма.


В социально-экономической сфере: реализация экономических интересов народов в соответствии с государственной региональной политикой, учетом традиционных форм хозяйствования и опыта трудовой деятельности; выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов федерации; рациональное использование многообразия хозяйственных возможностей республик, автономий, краев и областей, их природных ресурсов, накопленного научно-технического и кадрового потенциала, преимуществ территориального разделения труда и производственной кооперации при общей направленности на комплексное социально-экономическое развитие страны и отдельных ее регионов; осуществление специальных программ занятости в трудоизбыточных регионах, мер по подъему депрессивных районов, в том числе Центральной России и Северного Кавказа; сохранение и развитие государственных систем коммуникации и информации в целях совершенствования единого экономического, информационного, культурно-образовательного пространства Российской Федерации; содействие развитию региональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации как фактора гармонизации межнациональных интересов, обеспечения комплексного решения социально-экономических и национально-культурных проблем.


В духовной сфере: формирование и распространение идей духовного единства, чувства российского патриотизма, дружбы народов, межнационального согласия; распространение знаний и информации об истории и культуре народов, населяющих Российскую Федерацию; сохранение исторического наследия всех народов России в рамках евразийского этнокультурного пространства, создание в обществе атмосферы уважения к их культурным ценностям, дальнейшее развитие национальной самобытности и традиций взаимодействия славянских, тюркских, кавказских, финно-угорских, монгольских и других народов России; обеспечение оптимальных условий для функционирования языков всех народов, русского языка как общегосударственного; укрепление и развитие национальной общеобразовательной школы как инструмента сохранения и развития культуры и языка каждого народа наряду с воспитанием уважения к культуре, истории, языку других народов России, мировым культурным ценностям; учет взаимосвязи национальных обычаев, традиций и обрядов с религией, поддержка усилий религиозных организаций в миротворческой деятельности.


В области внешней политики: содействие полноценному участию всех граждан бывшего СССР в межгосударственной, общественно-политической, экономической и духовной жизни, а также процессу реинтеграции на новой основе; совместная с государствами -- бывшими республиками СССР -- выработка и соблюдение в соответствии с Конвенцией СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, общих подходов к проблеме прав и интересов национальных общностей, проживающих на их территории; ратификация и соблюдение международных соглашений о защите национальных меньшинств; заключение отдельных соглашений с другими странами по сотрудничеству в разрешении проблем компактно проживающих в приграничных районах национальных общностей, включая особое регулирование пограничного режима; выработка и осуществление на межгосударственном уровне механизмов решения проблем беженцев и вынужденных переселенцев; сотрудничество государств в предотвращении и мирном разрешении национальных конфликтов.


Значительное внимание в Концепции уделено вопросам совершенствования федеративных отношений в России, формированию модели российского федерализма, обеспечивающей сочетание национального и территориального начал, равноправие всех субъектов федерации, разработку правовых механизмов реализации совместных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.


Важнейшим разделом Концепции является раздел о национально-культурном самоуправлении (национально-культурной автономии) народов России. В условиях, когда большинство российских народов расселено дисперсно и не имеет собственных национально-государственных и национально-территориальных образований, введение института национально-культурной автономии создает для этих народов широкие возможности для этнической самоорганизации в местах своего проживания, успешного решения вопросов сохранения и развития своей самобытности, традиций, языков, культуры, образования. Более подробно вопросы, связанные с осуществлением национально-культурной автономии народов России.


В Концепции рассмотрены и некоторые механизмы реализации государственной национальной политики. Предусматривается создание при Президенте Российской Федерации постоянно действующей Комиссии по проблемам федерализма и национальной политики с участием представителей республик и автономных образований; обсуждать и принимать решения по актуальным проблемам национальных отношений на заседениях Правительства Российской Федерации. При этом Правительству и органам государственной власти субъектов федерации вменяется: согласовывать цели национальной политики с основными приоритетами экономических и политических реформ, равно как с прогнозами и программами социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, и соответственно разрабатывать и осуществлять такие программы с учетом приоритетов государственной национальной политики; совместно решать межрегиональные проблемы в сфере федеративных и национальных отношений; разрабатывать и финансировать (на долевой и конкурсной основах) федеральные и региональные программы, направленные на национальное развитие и расширение межнационального сотрудничества народов Российской Федерации; осуществлять информационное обеспечение основных направлений национальной политики, содействовать освещению национальных проблем в средствах массовой информации и распространению знаний об истории и культуре народов России; организовать подготовку и повышение квалификации кадров государственных служащих, специализирующихся в области национальной политики; учитывать отечественный и зарубежный опыт при разработке федеральных и региональных программ предотвращения и разрешения конфликтов на этнической почве.


В Российской Федерации разрабатывается и реализуется большое количество федеральных целевых программ, посвященных различным направлениям социально-экономического и социально-культурного развития, в которых как правило эти вопросы рассматриваются применительно к населению России в целом без учета его национального состава и специфики. Несмотря на то, что русский народ составляет 83% населения России и уже в силу этого данные программы должны максимально полно отражать и учитывать его национальные потребности и интересы -- этого не происходит из-за того, что учет специфически русских национальных проблем в этих программах, как правило, отсутствует. Очевидно, что необходима разработка федеральных целевых программ, посвященных решению именно таких вопросов. Поэтому, например, в рекомендациях парламентских слушаний в Государственной Думе на тему "Русская идея на языке законов России", состоявшихся в октябре 1996 г., было указано на необходимость разработки и реализации федеральных целевых программ по вопросам социально-экономического, социально-культурного и демографического развития русского народа. Эти же требования были повторены в рекомендациях последующих слушаний в Государственной Думу по темам: "Русский вопрос -- пути -правового решения" (февраль 1997 г.) и "Национальный вопрос в Российской Федерации: поиски, иллюзии, возможности" (апрель 1997 г.). Данные программы, не дублируя уже существующие федеральные программы, должны, тем не менее, отразить в себе те вопросы, которые имеют непосредственное отношение к специфическим и, как отмечалось, весьма острым и требующим первоочередного решения проблемам русского народа в указанных областях.


Для большинства народов России, в первую очередь тех, которые не имеют своих национально-государственных и национально-территориальных образований на ее территории, реализация прав на национально-культурную автономию является основным механизмом обеспечения национального развития, поскольку данный институт, с одной стороны, позволяет максимально полно раскрыть внутреннюю национальную энергию этноса, его способность к саморазвитию и самоорганизации, а с другой -- позволяет осуществить необходимую государственную поддержку всем тем прогрессивным явлениям и тенденциям, которые несет в себе этот процесс. Таким образом, полноценная национально-культурная автономия становится возможной лишь при условии достаточно высокого национального -потенциала этноса, его способности самостоятельно развивать и обогащать свою национальную культуру, укреплять свою сплоченность и организованность, реализовывать такие формы своего национального бытия, которые позволяют удовлетворять разнообразные духовно-культурные потребности людей, составляющих этнос, в том числе в развитии собственного национального языка, литературы, образования, профессиональной и народной культуры, сохранении народных обычаев и традиций, всего того, из чего складывается -полноценная национальная жизнь любого народа. Роль государства при этом состоит не в том, чтобы подменять деятельность национальных элит и насильно навязывать этносам те или иные предписания о том, как им развивать свою национальную культуру и самобытность, а в -создании, в первую очередь, организационных и правовых условий, позволяющих осуществить такое самостоятельное развитие.


Этнические процессы, происходящие в сегодняшней России, не являются чем-то исключительным и выходящим за рамки всемирного исторического процесса. То, что сейчас происходит в России, это тяжелое явление для ее населения. Это все больше начинает тревожить и мировое общественное мнение и трезвомыслящих зарубежных политиков. Но это явление современной всемирной цивилизации. Необходимо четко представлять каждому гражданину нашей страны, что человечество на земном шаре живет отнюдь не в условиях всеобщего братства и благоденствия. Поэтому нельзя забывать о национальных и государственных интересах во имя абстрактных интересов человечества.


## Глава 7. Развитие права в его отношении к религиозным нормам и ценностям


Исторические и теоретические предпосылки взаимосвязи права и религии.


Политические события, развивающиеся со второй половины восьмидесятых годов XX века, результатом которых стали коренные изменения в государственном и политическом строе России, существенным образом затронули и сферу государственно-церковных отношений, жизнь и деятельность религиозных организаций и верующих. Формирующаяся сегодня новая российская государственность стоит перед необходимостью выработать свою модель политики в сфере отношения к Церкви. Потребность в ней как никогда остра, ибо по существу речь идет о расширении базы социальной поддержки политического курса российского государства на преобразование социально-экономической, политической и духовной сферы общества. Разработка новой модели государственно-церковных отношений не может быть осуществлена без учета богатейшего исторического опыта российского государства в данной области, а также исторических традиций осмысления взаимовлияния права и христианской религии.


Важными элементами современной социальной жизни являются право, государство и экономика. Поскольку христианство может давать оценивающие принципы для всей системы культуры, постольку ни правовая, ни политическая, ни экономическая культура не могут совершенствоваться без его участия, а значит для решения задач комплексного изучения феноменов правовой жизни, вряд ли можно обойтись без привлечения данных по истории Церкви.


Академик Д.А.Керимов отмечал, что "в наше время реально не существует, например, гражданского и хозяйственного права вне экономики, уголовного права помимо криминологии, административного права без управления, семейного права без этики, международного права помимо внешнеполитических связей и международных отношений и т.д. и т.п. И конечно же нет общей теории права без философии, истории и социологии".


Так, обратившись к истории религии, мы увидим, что древнейшие верования не только обосновывали, благословляли юридическую культуру, но и непосредственно создавали ее. Взаимосвязь религии и права отражена в самых древних памятниках юридической культуры. На каменной скрижали, на которой высечены законы Хамураппи, изображен солнечный бог, передающий царю свои заповеди. Законодатель Крита Минос считался только передатчиком воли Зевса так же, как и законодатель Спарты Ликург - передатчиком воли Аполлона, и законодатель Израиля Моисей - передатчиком воли Иеговы. Еще выдающийся древнеримский юрист Ульпиан считал правовые нормы установленными божественным провидением.


Взаимосвязь права и веры, требование к верующим с почтением относиться к принципам справедливости, установленным в правовых нормах, обосновывали в своих трудах ранние христианские авторитеты - отцы и учители Церкви Василий Великий, Григорий Богослов, Иоанн Дамаскин. Чисто формальное, рассудочное отношение к правовым законам, было чуждо правовой культуре народов, воспитанных в традициях православия, в том числе и русского народа. Еще в XI в. митрополит Киевский Иларион в "Слове о законе и благодати" с величайшей психологической точностью раскрыл пропасть между формальным законом (тенью) и благодатью (истиной), данной просветленной душе человека. В русской юридической и политико-правовой литературе прошлого века писали не только о правовых нормах и принципах законотворчества, но и о душе, о воспитании правовой культуры; православие определяло весь ритм жизни человека, направляло его от рождения до смерти. Идеалы сближались в России с принципами реальной жизни, поэтому правовую норму у нас определяли нередко как образец, оптимум.


Этому вопросу уделял особое внимание выдающийся русский юрист Н.Н.Алексеев. Он, как известно, подробно и систематически разрабатывал вопрос о роли ценностей в праве, давал оценку различным трактовкам этого вопроса, существовавшим в юридической литературе, дал классификацию видов правовых ценностей, причем специально и обстоятельно рассматривал категории "личности" и "справедливости" в качестве центральных правовых ценностей. Н.Н.Алексеев отмечал, что наряду с ними, важнейшую роль в формировании правовых отношений играют ценности духовного, том числе и религиозного, характера. "Нет ничего невозможного в том, что субъектом правового признания будет не только человеческая личность, - писал он, - но какая-либо другая, воплощенная или реализованная ценность, как, например, произведение искусства, предмет религиозного почитания, хозяйственное благо и т. д. Правовым признанием могут пользоваться такие духовные блага, как наука, искусство, религия вообще. Поскольку они реализованы и существуют в совместной жизни, они входят в разнообразные взаимные отношения и образуют некоторый общий порядок существования, построенный на отношениях, которые мы называем правовыми".


Рассмотрим более подробно вопрос о природе христианских ценностей и об их отношении к европейской правовой традиции. Вопрос этот является в достаточной мере проблематичным, поскольку к настоящему времени сложилось довольно распространенное мнение о несовместимости права и христианства. Оно кажется обоснованным, поскольку, как это делается в таких случаях, берут, с одной стороны, идеал христианского совершенства, а с другой стороны, обыкновенную добросовестность юриста-практика. Тогда действительно получается огромное расхождение. В этой связи постараемся подробнее рассмотреть вопрос об отношении права и содержания христианского священного предания.


Заметим, что уже в евангельских текстах прямо сказано, что Христос пришел не нарушить закон, а исполнить, это, между прочим, имело и такой смысл, что Он не явился специально бороться с тогдашним правопорядком и что Он, нисколько не стремясь укрепить его, считался с ним и даже подчинялся ему, когда это было неизбежно. Иисус через учеников совершал акты купли (Иоан. IV, 8; XIII, 29), для чего у сопровождавшего Его Иуды был особый денежный ящик (Иоан. XII, 6; XIII, 29); однажды ученики собирались купить хлеба "динариев на двести" (Марк. IV, 37). Он не уклонялся лично от суда. Он не склонял других к уклонению от уплаты подати кесарю. С торговлей Он боролся только в храме Божием. Отмечая несовместимость богатства с полным христианским совершенством, Он не отвергал собственности как таковой. В Его проповедях и притчах содержится богатая юриспруденция, свидетельствующая о том, что Он хотя и не освящал тогдашних правовых институтов, но также и не выступал с их специальным осуждением. Христос упоминает разные виды собственности, домовладение, ограждаемое собственником (Матф. XXIV, 43; Лук. XII, 39), обладание стадом (Матф. XVIII, 12; Лук. XV, 4), жемчугом (Матф. VII, 6), виноградником, да еще обнесенным оградой (Матф. XXI, 33; Марк. XII, 1), аренду виноградника (Матф. XXI, 33, 44), правоотношения между господами и рабами (Матф. XXIV, 45-51; Лук. XVII, 7 и след.), управление имением по доверенности (Матф. XXV, 14 и след.), кредитные и торговые операции с талантами (Матф. XXV, 27), минами (Лук. XIX, 13 и след.), жемчужинами (Матф. XIII, 45, 46), пользование имением (Лук. VIII, 3), куплю-продажу (Лук. XII, 6), продажу имения (Лук. XII, 33), раздел имения (Лук. XV, 12), наем услуг (Матф. XX, 2 и след.; Лук. XV, 17), заем (Лук. VII, 41; XI, 5), управление домом (Лук. XVI, 1 и след.), формальную систему доказательств (Иоан. VIII, 17), предание суду (Матф. V, 28). Несколько раз занимался Христос толкованием действовавшего права, т. е. Моисеева законодательства, и разрешал юридические казусы, правда, не по собственной инициативе, а чтобы не оставить без ответа провокацию казуистов. Он дал толкование закона о разводе (Марк. X, 2 и след.), о прелюбодеянии (Иоан. VIII, 3 и след.), разъяснял, какая заповедь наибольшая в законе (Матф. XXII, 37-39), и показал искушавшим Его саддукеям, что они "заблуждаются, не зная Писаний" (Матф. XXII, 29).


Следует отметить, что в Евангелии максимально сближается право и нравственность, при этом не различается легальность и моральность, как это имело место, к примеру, в "Основах метафизики нравственности" И.Канта. Не соответсвует евангельской трактовке и понимание права как минимума нравственности, выдвинутое В.С.Соловьевым вслед за А.Шопенгауэром. Это положение о принудительной реализации определенного минимума добра посредством права было выдвинуто Соловьевым в противовес "нравственному субъективизму" Л.Н.Толстого, отстаивавшего прежде всего идею морального совершенствования личности и отрицавшего все другие формы реализации добра. Согласно Соловьеву, требуемый правом минимум добра включает обеспечение всем людям "достойного существования". Задача права, считал он, "не в том, чтобы лежащий во зле мир превратился в Царствие Божие, а в том, чтобы он до времени не превратился в ад". Позиция Соловьева вызвала серию критических выступлений Б.Н.Чичерина, считавшего, что право нельзя определять посредством нравственно-этической категории "добра", так как разница между нравственностью и правом является не количественной ("минимум" или "максимум"), а качественной.


Как на представляется, в евангельская трактовка правовых отношений, как раз наоборот, стремится к максимуму нравственного содержания права, отождествляя нравственную правду и свет истины: "поступающий по правде идет к свету, дабы явны были дела его, потому что они в Боге соделаны" (Иоан. III, 21). Сообразно с этим Евангелие проповедует искренность, правдивость в области правоотношений и на суде. "Не судите по наружности, но судите судом праведным" (Иоан. VII, 24). Евангелие осуждает ответы на суде с заранее обдуманным намерением: "когда же поведут предавать вас, не заботьтесь наперед, что вам говорить, и не обдумывайте" (Марк. XIII, 11); "не заботьтесь, как или что отвечать, или что говорить" (Лук. XII, 11); "положите себе на сердце не обдумывать заранее, что отвечать" (Лук. XXI, 14). Где праведность, там клятва излишня. И посему "не клянитесь вовсе" (Матф. V, 34, 37). Сам Христос на суде или молчал, или говорил только правду.


Вместе с тем юстиция в Евангелии вовсе не идеализируется. К тому были объективные основания. В эпоху поздней античности, когда складывались традиции христианского правосознания, весьма мало соблюдалось "важнейшее в законе: суд, милость и вера" (Матф. XXIII, 23). Тогда судьи были неправедны (Лук. XVIII, 6), "Бога не боялись и людей не стыдились" (2), действовали через "истязателей" (XII, 58), не выпускали из темницы, "пока не отдашь и последней полушки" (59). Тогда фарисеи "не радели о суде" (XI, 42). Тогда блюстители и толкователи закона "поведали дома вдов" (Матф. XXIII, 14), "взяли ключ разумения" (Лук. XI, 52), "оцеживали комара, а верблюда поглощали" (Матф. XXIII, 24), "связывали бремена тяжелые и неудобоносимые и возлагали на плечи людям" (4), "затворяли Царство Небесное людям, ибо сами не входили и хотящих войти не допускали" (13), искали лжесвидетелей (Матф. XXVI, 59). Тогда Пилат то уклонялся от суда, брезгливо умывая себе руки и объявляя себя, судью, "невиновным" (Матф. XXVII, 24), то, "желая сделать угодное народу" (Марк. XV, 15), т. е. из демагогии, выносил приговор против своей совести. Ап. Павла тысяченачальник велел бичевать, "чтобы узнать, по какой причине так кричали против него" (Деян. XXII, 24). Правитель Феликс ожидал от него взятки (XXIV, 26). Словом, еще и тогда можно было повторить Соломоновы слова: "место суда, а там беззаконие; место правды, а там неправда" (Екклез. III, 16).


Поэтому вследствие такого уровня тогдашней юстиции Церковь имела полное основание советовать держаться подальше от нее: "Остерегайтесь же людей; ибо они будут отдавать вас в судилища" (Матф. X, 17). Поэтому Церковь проповедовала не взыскание своего согласно упомянутым выше специальным юридическим добродетелям, а взаимное прощение. Тем самым моральные нормы ставились выше юридических, а от последних в идеале требовали максимального нравственного содержания.


Если, таким образом, с точки зрения христианского миропонимания традиционная юстиция никак не могла быть полностью одобрена, то это отнюдь не значило, что Церковь отвергала саму идею суда. Если бы это было так, то это означало бы ее отказ от одной из основ морального познания, именно от оценки совершаемого с точки зрения должного, нормального. А все Евангелие проникнуто как раз духом именно такой оценки. Вот почему, отказываясь от прямого руководства государственной юстицией и даже от косвенного на нее воздействия, Церковь не только не отвергала идеи суда как такового, но, напротив, считала саму себя призванной вершить суд, хотя и на особых основаниях.


Примером признания светской юриспруденции и человеком высокой правовой культуры могли служить сами создатели Церкви, в том числе и апостолы. Так апостол Павел не ограничивался неизбежным и невольным участием в юриспруденции повседневной жизни. Он точно знал все права и преимущества своего гражданского статуса, обусловленного званием римского гражданина. И он не только не отказывался от них, но, напротив, очень умело ими пользовался, предотвращая с их помощью опасность, угрожавшую его пропаганде и его личной неприкосновенности, и не упуская даже случая подчеркнуть, что он пользуется не только правами, но и преимуществами. "Темничный страж объявил... Павлу: воеводы прислали отпустить вас: итак, выйдите теперь и идите с миром. Но Павел сказал им: нас, Римских граждан, без суда всенародно били и бросили в темницу, а теперь тайно выпускают? Нет, пусть придут и сами выведут нас. Городские служители пересказали сии слова воеводам, и те испугались, услышав, что это Римские граждане. И, пришедши, извинились перед ними и, выведши, просили удалиться из города" (Деян. XVI, 36-39). "Когда растянули его ремнями, Павел сказал стоявшему сотнику: разве вам позволено бичевать Римского гражданина, да и без суда?.. Тогда тысяченачальник, подошедши к нему, сказал: скажи мне, ты Римский гражданин? Он сказал: да. Тысяченачальник ответствовал: я за большие деньги приобрел это гражданство. Павел же сказал: а я и родился в нем" (XXII, 25-28). Апостол не пропускал без протеста процессуальных нарушений. Первосвященнику Анании он сказал: "ты сидишь, чтобы судить по закону, и, вопреки закону, велишь бить меня" (XXIII, 3). Он затеял пререкание о подсудности, отвел иудейский суд как некомпетентный и требовал суда Кесарева: "я стою перед судом Кесаревым, где мне и следует быть судиму... требую суда Кесарева" (XXV, 10, 11). Он "свободно защищал" свое дело перед правителем Феликсом, сказав ему предварительно комплимент по поводу того, что он "многие годы справедливо" судит народ (XXIV, 10), хотя этот же самый Феликс был взяточник и "надеялся, что Павел даст ему денег" (XXIV, 26). Царю Агриппе апостол тоже сказал: "царь Агриппа! почитаю себя счастливым, что сегодня могу защищаться перед тобой во всем, в чем обвиняют меня Иудеи" (XXVI, 2). Во всем этом сказывается высокий уровень как христианской нравственности, так и чисто светской правовой культуры, чувствуется сознание невозможности обойтись без сложившихся юридических институтов и отношений.


Постепенно и сама церковная жизнь стала регламентироваться собственными правовыми нормами. Вопрос об отношении церковного и гражданского права требует дополнительного рассмотрения.


Любое право, в том числе и внегосударственное, обычное или церковное, заключается в регламентации поведения людей, их действий, основанной на принципе справедливости, эквивалентности и опирающейся на санкции по отношению к нарушителям установленного правопорядка. Задачей права является регулирование взаимоотношений между людьми, живущими в обществе, путем установления равно обязательных для всех правил поведения. Труднейшим для теории права является вопрос о разграничении морали и права, в том случае, конечно, если существование права не ставится в обязательную зависимость от функционирования государства.


Этот вопрос напрямую связан с проблемой отношений права и религиозных ценностей. Это видно из того, что в работах тех юристы, которые положительно отвечали на вопрос о взаимосвязи права и нравственности, "существование абсолютных начал нравственности выводится из существования разумного Первоисточника всей мировой жизни и подтверждается тем фактом, что чем больше общежитие проникается этими началами, тем жизнь становится во всех отношениях лучше (например, распространение начал всеобщего братства, взаимной любви, отсутствия насилия)". При этом обращалось особое внимание на всеобщий характер нравственных начал права: представление людей о них может со временем изменяться, но сама нравственность коренится в вечных истинах и ценностях, которые человечество сохраняет прежде всего в своих религиозных верованиях.


Е.Н. Трубецкой в главе своей "Энциклопедии права", носящей название "Нравственность и эволюция", говорит, что выводить изменчивость добра из того, что меняются человеческие понятия о добре, так же нелепо, как отрицать неизменность законов природы на том основании, что на различных ступенях своего развития человек представлял себе их неодинаково. Свойство всех вообще вечных законов, вечных истин таково, что они существуют совершенно независимо от того, сознаются или не сознаются они человеком: законы геометрии имеют вечное, незыблемое значение, хотя они и не сознаются дикарем. Примиряется положение о существовании абсолютных начал нравственности, с одной стороны, с изменчивостью нравственных понятий и требований - с другой, тем, что 1) изменяются наши субъективные представления, наше понимание этих начал и 2) изменяются отдельные конкретные требования нравственности в зависимости от разнообразия местных и временных условий.


Приведем фрагмент работы Трубецкого, которой, как нам представляется, наиболее емко излагается авторская трактовка вопроса о соотношении права и нравственности: Из Антологии от слов: "Основное различие (с. 189) до конца абзаца (с. 190).


В свете сказанного, постараемся изложить свой взгляд на соотношения права и религиозных начал нравственности.


Так, уже евангельская притча о работниках в винограднике на живом примере помогает выяснить сущность христианского понимания соотношения морали и права. Работнику, пришедшему на виноградник около 11 часов, хозяин дома заплатил столько же, сколько и тем, кто "перенес тягость дня и зной". Проработавшие целый день остались недовольны и стали роптать на хозяина, а он ответил одному из них: "Друг, я не обижаю тебя; не за динарий ли ты договорился со мной? Возьми свой и пойди, я же хочу дать этому последнему то же, что и тебе. Разве я не властен в своем делать что хочу? Или глаз твой завистлив, оттого что я добр?" (Мф. 20, 1-15).


Справедливость была соблюдена по отношению ко всем работникам, никто из них не получил меньше установленной платы -- динария, но по отношению к пришедшим около 11 часов хозяин проявил любовь, которая относится к области нравственности. Завистливый же работник пытался, не имея на то основания, из щедрости хозяина сделать правовую норму и упрекал его за то, что тот не обнаружил равной щедрости ко всем работникам.


От морали право отличается прежде всего своим по преимуществу общественным характером, в то время как мораль, не лишенная общественного содержания, носит все-таки в основном личностный характер. Право, согласно древней аксиоме, существует везде, где есть общество. Еще одно важное отличие права от морали заключается в том, что в его компетенцию входят главным образом внешние действия, поступки людей, а не их внутренние мотивы, и, наконец, правовым нормам свойствен обязательный и даже принудительный характер, обеспечиваемый применением санкций к нарушителям этих норм.


Встает вопрос: есть ли у нас основания распространять эти признаки права, его общественно-институциональный характер, опору на санкции, лежащий в основе его принцип справедливости на право церковное. Ряд обстоятельств вызывает сомнения в отношении применимости государственных правовых категорий к жизни Церкви.


Хотя с человеческой стороны Церковь тоже является одним из общественных союзов, все же это союз совершенно особого рода, природа и цель которого не замыкается земным горизонтом. В сферу права, например, не входят внутренние мотивы человеческих поступков. Но разве не учил нас Господь судить себя не по одним делам нашим, но и самые греховные побуждения, греховные мысли и чувства вменять себе наравне с делами: "Всякий, кто посмотрит на женщину с вожделением, уже прелюбодействовал с нею в сердце своем" (Мф. 5, 28). И наконец, разве в Церкви, созданной Тем, кто "трости надломленной не переломит и льна курящегося не угасит" (Ис. 42, 3), есть место санкциям, принуждению?


Эти недоумения и в древности, в наши дни приводили к поспешным антиномистским выводам сектантски мыслящих богословов -- от гностиков, монтанистов, павликиан, средневековых вальденсов, немецких реформаторов, вроде Агриколы, до протестантских ученых ХХ столетия: Хирша, Элерта, Альтхауза. Антиномисты утверждают, что между понятием права и христианской церковью лежит внутреннее противоречие, что право и Церковь несовместимы, что "церковное право" -- это нонсенс, ибо новозаветная благодать исключает не только ветхий, но и всякий вообще закон. Этой тенденции не избежал и крупный православный богослов прот. Н.Афанасьев.


Между тем в Евангелии говорится: "Не думайте, что Я пришел нарушить закон или пророков, не нарушить пришел Я, но дополнить (Мф. 5, 17). В самом деле, всмотримся внимательно в жизнь Церкви. Нет слов, нравственный закон, основанный на любви, является несравненно более важным началом в ней, чем право, опирающееся на справедливость. И все-таки правовое начало -- это тоже неотъемлемый элемент церковного организма. Взаимные отношения между членами церковного тела регулируются не только внутренними мотивами людей и нравственными заповедями, но и общеобязательными нормами, нарушение которых влечет за собой применение санкций, именно санкций, хотя и совершенно особо характера, не совпадающих с санкциями, предусматриваемыми государственным правом.


Церковному праву тоже присущ характер принудительности, но меры принуждения, применяемые церковной властью, решительно отличаются от тех, которые применяются государственной властью. Церковь не уполномочена своим Основателем принуждать физически, опираясь на материальную силу, что может позволить себе государство.


Другой важной особенностью церковных санкций является то, что даже самые тяжкие из них всегда применяются не только ради поддержания церковного порядка, но и, в неменьшей степени, ради духовной пользы самого нарушителя церковных законов. И светское право не пренебрегает целью исправления правонарушителя, однако, оно не ставит эту цель во главу угла, а исходит прежде всего из задачи охраны общественного благополучия. Предусматриваемая уголовными кодексами ряда стран смертная казнь определенно говорит о том, что нравственное исправление преступника не во всех случаях является целью законодателя. Евангелие же учит нас тому, что всякая человеческая душа имеет бесконечную ценность: "Какая польза человеку, если он приобретает весь мир, а душе своей повредит" (Мф. 16, 26). Даже такая крайняя церковная кара, как анафема, применяется не только для защиты церковного мира, но равным образом и для того, чтобы побудить самого анафематствованного к раскаянию, чтобы помочь ему "в познание истины приити".


Существование в Церкви общеобязательных законов, защищенных санкциями, предусмотренными для их нарушителей, не противоречит христианской свободе. Хотя церковное наказание, очевидно, не всегда вызывает внутреннее согласие того, кто подвергся ему, однако, в конечном счете возможность применения церковных законов, в том числе и карательных, опирается на добровольное согласие подчиняться им со стороны членов Церкви. Нет и не может быть никакого принуждения к вступлению в Церковь, но коль скоро человек стал членом Церкви, он тем самым взял на себя обязанность подчиняться и Божественным законам и тем законам и правилам, которые принадлежат к области положительного церковного права, то есть являются продуктом церковного законодательства, осуществляемого в силу власти, вверенной Церкви ее Основателем. Причем подчинение этим законам имеет характер необходимости: необходимости внешней, поскольку оно гарантировано деятельностью церковных инстанций, обладающих хотя и духовной, но вполне реальной силой; и необходимости внутренней, ибо без подчинения Божественным и церковным законам невозможно улучить спасение, ради которого человек становится членом Церкви.


Вопрос о том, совместимы или несовместимы Церковь и право, допустим для сознания богослова-протестанта, который может позволить себе смотреть на церковное предание, как на историю отступлений от исконного Евангельского учения; для православных же предание обладает безусловным авторитетом, а оно включает в себя и правила Апостола, Вселенских и Поместных Соборов и Святых Отцов. Сомневаться же в правовом, юридическом характере этих правил нет разумных оснований.


Поскольку церковное право -- это род права, со всеми присущими ему признаками, то оно занимает в системе права свое определенное место. Какое именно? В ответе на этот вопрос юристы значительно расходятся между собой. Существует восходящее еще к древнему Риму деление права на две ветви: публичное право и частное право. В "Дигестах" сказано: "Изучение права распадается на две части: публичное и частное. Публичное право, которое (относится) к положению римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц".


Опираясь на это классическое разделение, многие из правоведов и канонистов пытаются отнести церковное право к одной из этих ветвей, либо тоже разделяют его на церковное публичное и частное право. В Риме религия вполне отождествлялась с государственными интересами, поэтому и священное право в Дигестах совершенно последовательно рассматривается как часть публичного, государственного права: "Публичное право включает в себя святыни, служение жрецов, положение магистратов".


Эту классификацию права восприняли и некоторые христианские канонисты, не только западные, но и русские. Профессор Н.Суворов писал: "В церковном праве нет надобности различать публичное и частное право, потому что все вообще церковное право носит публичный характер". Однако этой точки зрения не разделяли другие видные православные канонисты прошлого: епископ Никодим (Милаш), профессор А.С.Павлов.


Сложившееся в Константиновскую эпоху сращение церковного права с государственным законодательством представляет собой всего лишь исторический феномен, который имеет и свое начало, не совпадающее с рождением Церкви, и свой теперь уже очевидный конец. А главное, в этом сращении, запечатленном в византийских Номоканонах, всегда можно отделить каноны от законов. Церковь -- не государственное установление. Христианская вера предназначена для всех, без различия национальности и государственной принадлежности. Вселенская Церковь не замыкается государственными границами. Поэтому универсальное церковное законодательство не может быть частью государственного законодательства, всегда национально или, по меньшей мере, территориально ограниченного.


Государственное, публичное право всякого народа является продуктом его истории и потому претерпевает изменения в зависимости от перемен в жизни народа. Напротив, Церковь выводит свое право из Божественного Откровения, данного людям навсегда, вследствие чего первооснова церковного права, его ядро остается неизменным на все времена, как неизменны догматы веры. Церковное право совершенно самобытно по отношению к праву любого государственного или политического образования.


Церковь имела свои правила, свою достаточно полно разработанную систему законов еще тогда, когда римское государство не только не признавало за ней статуса публичной корпорации, но и прямо преследовало ее как недозволенную ассоциацию. Государство может, конечно, как это и произошло вскоре после издания Миланского эдикта, придать церковным правилам статус государственных законов, обязательных для исполнения гражданами, но для членов Церкви эти права обязательны и без государственной санкции, в силу их церковного авторитета. Таким образом, право, определяющее внутрицерковные отношения, своим происхождением не обязано государству и не является частью государственного публичного права.


Иначе обстоит дело с внешним церковным правом, то есть с теми нормами, которыми регулируются отношения Церкви как одного из общественных союзов с другими общественными образованиями, прежде всего с государством. В этой сфере поместная Церковь вполне зависит от воли государственной власти, осуществляющей свои суверенные полномочия на территории этой Церкви.


Чтобы правильно судить об отношениях между Церковью и государством, а значит, и между церковным и государственным правом, надо не упускать из вида принципиальное различие между внутренним и внешним церковным правом. Последнее, безусловно, входит в сферу государственного права. Государство может рассматривать Церковь как публичную корпорацию и даже признавать за церковными правилами статус государственных законов, оно может признавать ее всего лишь как частное общество или устанавливать какие-либо иные нормы для ее существования, может, наконец, подобно Римской империи, объявить ее вне закона; но внутрицерковное законодательство по самой природе своей во всех этих случаях остается совершенно самобытным и суверенным.


Некоторые из канонистов, главным образом, католические авторы, всячески подчеркивая независимость и самостоятельность Церкви по отношению к государственной власти, включают взаимоотношения между государством и Церковью в область международного права. За такой позицией, очевидно, скрывается представление о Церкви, как о своеобразном государственном образовании, при этом забывается то обстоятельство, что Церковь это все-таки Царство не от мира сего, иноприродное политическим союзам, преследующее совершенно иные ели, чем государство, а потому и не имеющее оснований для заключения с государством конкордатов и договоров, на которых держатся международные отношения. Несостоятельны поэтому и те системы, в которых церковное право, наряду с государственным и международным, включается в публичное право как его особая отрасль.


Нет серьезных оснований относить церковное право и к области частного права. Главный аргумент в защиту этой точки зрения тот, что религия дело совести, а не государственной повинности, следовательно дело частное. Верно, с христианской точки зрения не может быть принуждения к религиозной вере; из этого, однако, не следует, что Церковь есть дело частное. Церковь, конечно, представляет собой частное общество по отношению к государству, которое не признает за ним статус публичной корпорации; Церковь -- частное общество и в отношении к тем лицам, которые к ней не принадлежат, но для своих членов, а в этом самое главное. Церковь вовсе не частное общество, а организм, обладающий предельной универсальностью.


На этом основании приходится отвергнуть и концепцию тех юристов кто, в зависимости от того, отделена или не отделена Церковь от государства, рассматривает ее право как публичное в первом случае и как частное во втором. Историк права Марецолл в своих "Институциях римского права" писал: Каждый человек по своим верованиям входит в состав той или другой религиозной общины. Отсюда возникают более или менее своеобразные религиозные отношения. Отношения эти совпадают всецело со всеми прочими отношениями в государстве, именно, там, где существует вполне национальная религия. Где же нет такого отождествления интересов государства с интересами религии, именно в новейших государствах, отношения верующих к их религиозной общине, Церкви, образуют особенное право -- церковное. Церковное право, поскольку речь об отношении Церкви к государству, входит, правда, в состав государственного права. Но так как оно затрагивает и интересы отдельных лиц и видоизменяет их, то оно относится и к частному праву. Все же остальное в церковном праве лежит на границе между частным и публичным правом".


Рассуждения автора правильны, но все дело в том, что, как остроумно заметил А.С.Павлов, "нечто", "лежащее на границе между частным и публичным правом", существующим в государствах, и составляет в церковном праве существенный элемент, который проникает всю его систему и дает ему характер, отличный от всякого другого права".


Таким образом, внутреннее церковное право нельзя отнести ни к частному, ни к публичному праву. А.С.Павлов писал: "Пока систематика различных отделов прав не возведена к бесспорным философским началам, до тех пор мы вправе оставаться при взгляде средневековых цивилистов и канонистов, которые, имея в виду различие источников и предметов частного и публичного права, с одной стороны, и канонического -- с другой, не находили иного, высшего начала для деления системы права и сообразно с этим разделяли все право в последней инстанции на право гражданское, то есть мирское, светское вообще и право каноническое, церковное".