# Креативный город или право на город: альтернативы урбанистического развития в российском контексте

Виктор Сергеевич Мартьянов

Мартьянов В.С., Кочухова Е.С. Креативный город или право на город: альтернативы урбанистического развития в российском контексте // Антиномии, 2019. Т. 19, вып. 2, с. 45-66. (Эл. версия: http://yearbook.uran.ru/images/files/A_19_2_4566.pdf) В статье поднимается проблема центр-периферийной поляризации российских городов и исследуются конкурирующие сценарии городского развития. Социально-политическая и экономическая специфика российского городского развития вписывается в глобальный контекст. Аргументируется интерес властных городских субъектов к неолиберальной риторике. Описываются ограничения попыток перехода сети российских городов к постиндустриальной урбанистической экономике. Развитие современных городов России рассматривается через призму неомарксистской критики капитализма. Этот подход позволяет (1) дезавуировать парадоксальные противоречия в сложившейся системе бюджетного федерализма; (2) поставить вопрос о переоценке статуса городов в системе государственного управления; (3) обнаружить системную проблему в попытках реализовать стратегии креативного развития на базе периферийного капитализма; (4) обосновать значимость борьбы за право на город для выхода из стагнации. Обосновывается, что поддержание асимметричного обмена ресурсами между федеральным бюджетом и бюджетами крупных городов противоречит задаче модернизации российских городов. Предлагается стимулировать развитие крупнейших городов России путем вывода их из логики территориального подчинения региональной власти и придания статуса городов федерального значения. Этот шаг стимулирует опору городов на собственные источники развития, связанные с их человеческим и социальным капиталом. В качестве стратегического решения предлагается переориентация российских городов на новых субъектов модернизации. Децентрализация власти, повышение административного статуса городов-миллионников, вовлечение горожан в решение вопросов об общем благе становятся главными альтернативами существующей политике управления.

Введение


Согласно текущим прогнозам главный вклад в экономику будущего будет вносить городская экономика. В городах высокоразвитых стран вырабатывается 85% ВВП, среднеразвитых - 73%, в слаборазвитых - 55% [Urbanization 2016]. В связи с этим государство должно сосредоточиться на повышении вклада агломераций и городов-миллионников в экономический рост. Перспективы роста экономики городов оцениваются как более высокие, чем в среднем по стране [Центр 2017]. Какие модели развития могут выступить в качестве ориентиров в таком случае? Близкий к Кремлю Центр стратегических разработок ориентируется на абстрактный глобальный город и настаивает на необходимости увеличивать финансовые возможности городов, чтобы преодолеть ограничения межрегиональных и межмуниципальных взаимодействий.


В условиях центр-периферийной поляризации мира [Валлерстайн 2006; Friedmann 1966], глобальный город [Sassen 1991], эффективно включенный в мировые экономические потоки, как образ успешного будущего противопоставляется бедным мегаполисам развивающихся стран. Оба типа города включены в глобальную экономику, однако первые выступают как интеллектуальные, управленческие, финансовые постиндустриальные центры, а вторые - как источник дешевых ресурсов. Если можно стимулировать процесс развития в направлении к одному из этих полюсов, то как поощрять создание городов, привлекательных для жителей, высококлассных специалистов и постиндустриальной экономики? В этой статье мы рассмотрим две альтернативы городского развития с точки зрения их применимости в российском контексте. С одной стороны, это концепция креативного города [Флорида 2005; Лэндри 2011], с другой - идея права на город [Харви 2008]. Как примеры сценариев городского развития нас интересуют предпринятые в России попытки трансформации городских пространств, экономики и культуры, подкрепленные аргументами сторонников креативного развития городов, а также возможности реализации права на город.


Стратегии креативного города и права на город принадлежат разным субъектам политического действия, чьи групповые интересы не совпадают, порождая принципиально разные иерархии коллективных предпочтений и классовые перспективы взгляда на город как место достойной жизни, самореализации и доступа к необходимым ресурсам. Креативный город - это неолиберальная стратегия развития, ориентированная на относительно независимое от разных форм социальной поддержки меньшинство городского населения. Креативное меньшинство адаптировано к возможным негативным трансформация городского рынка труда в малочисленных, но высокооплачиваемых экономических нишах. Проблема в том, что индивидуализированные жизненные сценарии представителей креативного класса не могут быть реализованы большинством горожан в качестве массовых доступных образцов. Поскольку успех креативного класса основан на наличии ряда неявных ограничительных условий, о которых в дискурсе креативного города умалчиваются. Например, элитное образование, родственные связи и человеческий капитал как внеэкономические преимущества; эксклюзивный доступ к властным ресурсам и неконкурентным контрактам; ограниченность самих креативных сегментов в экономике, которые не требуют расширения занятости и т.д. [Мартьянов 2016]. При этом неолиберальный проект креативного города и креативного класса, апеллируя к утопическим возможностям, которых у большинства никогда не было и не будет, становится легитимацией отказа городских элит учитывать в качестве ядра стратегий городского развитии приоритеты, интересы и потребности большинства. Левые стратегии права на город, наоборот, ориентированы на выравнивание прав, возможностей и доступа к городским ресурсам и инфраструктуре для всех горожан. Это предполагает выработку политических решений, основанных не на рациональном эгоизме и конкурентном индивидуализме специфической модели человека экономического, а на том, что достойное существование человека само по себе представляет базовую безусловную ценность, необходимым образом лежащую в основе всех иных приоритетов.


Предлагаемый в статье материал опирается на анализ ключевых приоритетов современного городского развития, связанных с распределением местных бюджетов, ресурсов, технологий и коммуникаций. На наш взгляд, это распределение осуществляется в центр-периферийной логике закрепления территориального неравенства, которая в России легитимируется политическими решениями на самом высоком уровне.


Например, майские указы Президента РФ от 7 мая 2012 года фактически закрепляют радикальное неравенство условий жизни бюджетников российских регионов как новую социальную норму. Ранее нарастающее расслоение доходов людей, занятых аналогичным трудом в Москве/Санкт-Петербурге и на периферии, достигающее 5-кратных размеров, считалась важной социоэкономической и политической проблемой в контексте ценностей стабильности и равномерного развития территорий. Вырабатывались разные стратегии по сглаживанию сильного регионального неравенства и распределению межбюджетных трансфертов. Однако стратегической политической задачей стал лишь выход оплаты труда бюджетников на 100-200% по региону, вне зависимости от исходных и несправедливых диспропорций, усиливающих межрегиональное неравенство.


Данные Росстата подтверждают легитимацию рекордной региональной ренты в оплате аналогичного труда бюджетников: в оплате труда научных сотрудников федеральных учреждений почти в 3 раза (48,3 тыс. руб. средняя зарплата в Псковской области, 142,8 тыс. руб. - в Магаданской области); в оплате труда врачей в 3 раза (42,2 тыс. руб. средняя зарплата в Ингушетии, 136,4 тыс. руб. - г. Москва); в оплате труда преподавателей ВУЗов в 3 раза (44 тыс. руб. - Ивановская область, 139,1 тыс. руб. - г. Москва). Указанные региональные разрывы растут, не будучи обусловлены аналогичными различиями в стоимости жизни в разных регионах. Из выбранных примеров сознательно исключены регионы Крайнего Севера, стоимость жизни в которых де-факто наиболее дорога, а условия проживания наиболее суровы, что отражается и в справедливо высоких зарплатах бюджетников. С учетом северных регионов представленные выше региональные разрывы были бы еще контрастнее. Более того, привилегированные регионы, например, Москва, выделяет своим коренным жителям (стаж прописки от 10 лет) дополнительные политические ренты, касающиеся высоких ежемесячных пособий на детей, имеют возможности для финансирования коммунальной инфраструктуры, дотаций на оплату ЖКХ, медицины и иных отраслей жизнеобеспечения граждан, которые в разы превышают аналогичные показатели в других регионах. В лужковский период существовала "столичная рента...в виде "московских" надбавок к пенсиям и заработной плате бюджетников, субсидирования из бюджета расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг" [Зубаревич, 2018, с. 30]. В собянинский период целевые политические ренты москвичей немного сократились в пользу расширения инфраструктурных и транспортных проектов. В частности, в 2017 году среднедушевые московские показатели расходов на ЖКХ превысили общероссийские в 6,9 раз, в ом числе на благоустройство в 15,4 раза [Зубаревич, 2018, с. 32].


Все это противоречит универсальным эгалитарным принципам социальной поддержки граждан в СССР, где особые надбавки вводились лишь на опасных производствах и в регионах с суровыми климатическими условиями проживания, за что люди расплачивались своим реальным здоровьем. В настоящее время экономически не обусловленная, но оправданная рентно-сословным лоббизмом разница в реальных возможностях доступа к государственным услугам и общественным ресурсам между российскими регионами такова, что в результате дифференциация регионов по уровню жизни уже превосходит различие в уровне жизни разных стран. Согласно докладу Всемирного банка неравенство уровня жизни граждан отдельных регионов сопоставимо с неравенством Сингапура и Гондураса, а Россия входит в тройку стран-лидеров по региональному неравенству [Toward... 2019]. Таким образом, мы имеет дело с политико-географической рентой, в которую в той или иной степени вовлечено население избранных российских регионов, и которую трудно объяснить иначе, чем моделью асимметричного бюджетного федерализма, ориентированной на поддержание ничем не оправданного рентно-сословного неравенства в территориальном измерении, вместо задач его элиминации.


Более того, центр-периферийная поляризация как объяснительная модель экономических отношений, прилагаемая к анализу российских городов, обнаруживает донор-реципиентную логику отношений между крупными, средними и малыми городами. С одной стороны, выделяются города-миллионники, которые стягивают 32,7 миллиона населения России, т.е. 22,4% от общего количества населения и 30,2% - от городского. В этих городах среднемесячные начисляемые зарплаты на 30-50% выше, чем в регионах их расположения в целом. За вычетом городов-миллионников разница между региональными столицами и их перифериями была бы еще сильней [Петухов 2017, c. 15]. С другой стороны оказываются малые и средние города, которые становятся поставщиками мигрантов в миллионники. Непривлекательность проживания в малых и средних городах описывается не только через миграционный переток населения в крупные города, более высокую безработицу и более низкий уровень средних доходов и зарплат [РБК 2015], но также через общий дефицит жизненного пространства. В России все меньше территорий и населенных пунктов, в которых "существуют приемлемые условия современного воспроизводства жизнедеятельности населения (рабочие места, жилье, инфраструктура, безопасность, экология, рекреация и пр.)" [Слепаков 2012, c. 84].


Центр-периферийная логика характеризуется тем, что политические процессы выравнивания и дифференциации доступа граждан и локальных сообществ к разнообразным ресурсам действуют с переменным успехом. С одной стороны, ресурсы и возможности постоянно стягиваются от периферии к центрам, с другой - центр одновременно заинтересован в экономическом развитии периферии как источнике долгосрочного налогового дохода и ресурсной эксплуатации. В зависимости от положения страны в мироэкономике, состава политических субъектов, колеи предыдущего развития, налогооблагаемой базы городского бюджета, эффективности институтов достижения городского консенсуса, активности отдельных сообществ и ряда других параметров в управлении современным городом могут преобладать две взаимоисключающие стратегии. С одной стороны, может преобладать неолиберальная модель управления - креативный город, связанная с оправданием дифференциации городских сообществ, свертыванием социальных программ, критикой социального государства, верой в неисчерпаемые возможности расширения рынков и справедливость рыночной саморегуляции, а также попытками политической опоры на интересы активных креативных меньшинств. С другой стороны, существует модель выявления долгосрочных интересов большинства, связанная с приоритетом внерыночного выравнивания возможностей горожан и их вовлечения в процессы местного самоуправления, связанная с левой стратегией права на город. В статье с опорой на сравнительный анализ, статистику и учет накопленного мирового опыта оцениваются возможности и целесообразность применения указанных стратегий в реалиях российских городов.


Концепции креативного города: ограничения в российском контексте


Концепции креативного города связаны с именами Ричарда Флориды и Чарльза Лэндри. Флорида выводит формулу креативного города, в котором должны сочетаться "талант, толерантность, технологии", т.е. город должен предоставлять разнообразие экономических возможностей и обладать "стимулирующей атмосферой", которая поддерживает "множество различных стилей жизни с их инфраструктурой" [Флорида 2005, c. 25]. Другая модель креативного города, восходящая к исследованиям Лэндри, предполагает в качестве основы городского развития капитализацию исключительности. Культурные индустрии рассматриваются как двигатель городской экономики и понимаются предельно широко: это одновременно и капиталоемкие цифровые кино, телевидение, видеоигры, и требующие ручного труда ремесла, искусства, дизайн, высокая мода, и разработка программного обеспечения, и продажи [Хокинс 2011], и способность решать коммунальные проблемы [Лэндри 2011].


Идеологии креативного города декларируют поддержку разнообразия и уникальности сообществ, но на практике обращаются к интересам лишь некоторых из них. Креативное развитие требует понимания культуры как капитала, обучения технологиям работы с этим капиталом, а также инфраструктуры, поддерживающей культурные индустрии. Это сочетание оказывается возможным лишь в определенных пространствах избранных постиндустриальных городов. Так, ориентируясь, прежде всего, на постиндустриальные общества с их расширяющимися постматериальными ценностями и целями самореализации и самовыражения граждан [Инглхарт, Вельцель 2011], идеология креативного города заметно трансформируется при попытке ее реализации за пределами развитых стран. Показателен пример, который приводит Лэндри: учет потребностей местных сообществ при разработке городских проектов в развивающихся странах заставляет переходить к решению базовых для выживания проблем (обеспечение работой или городская гигиена) вместо создания креативной индустрии [Лэндри 2011, cc. 54, 76, 221].


Показательно, что в своей последней книге Р. Флорида открыто признает, что декларируемые им ранее приоритеты для развития креативных отраслей городской экономики лишь усилили отрыв богатых от бедных, оказавшись бесполезными для рабочего класса и бедных слоев населения, ведя к новой колонизации городов привилегированными слоями [Флорида 2018]. До этого он более десяти лет ограничивался написанием новых предисловий к очередным изданиям своего бестселлера [Флорида 2005], где признавал, что переоценил возможности креативного класса в свете глобального экономического кризиса 2008 года. Однако в новой книге он откровенно оценивает попытки сделать креативный класс драйвером социальных изменений как свершившийся провал. Креативная стратегия привела к радикализации центр-периферийного расслоения городов, размыванию среднего класса и деиндустриализации, которая не была компенсирована ростом занятости в креативных отраслях. Поэтому Р. Флорида закономерно эволюционирует от неолиберализма к левым взглядам, когда призывает "превратить низко оплачиваемую работу в сфере услуг в работу на уровне среднего класса", "дать больше власти городам и сообществам" или "инвестировать в людей и городские районы, чтобы покончить с бедностью" [Флорида 2018: 233-246]. Очевидно, что это слишком общие и популистские лозунги, которые не принимают в расчет социально-политические факторы, которые выходят за рамки городской экономики, которой ограничена область рассуждений Р.Флориды.


Крупные российские города существуют в ситуации усиления постиндустриальных сценариев развития. Однако лишь в Москве, Санкт-Петербурге и, возможно, отдельных городах-миллионниках (Екатеринбург, Казань, Пермь и др.), наличествующая инфраструктура и накопленный культурный капитал позволяют зафиксировать отличный по своему объему от статистической погрешности сектор креативной экономики [Лавриненко 2015]. В этих городах появляются признаки неолиберальной трансформации городских районов [Брукс 2014; Зукин 2015]. Не поддержанные массовой городской культурой, эти велодорожки, кофе на вынос, парки и набережные, ярмарки и фестивали становятся лишь смутным, неубедительным образом возможных перемен. На велодорожках муниципальные службы ставят цветочные вазоны или столбы со знаками дорожного движения, как, например, в Екатеринбурге [Черных 2017]. Гаражные сейлы, джаз-фестивали, фермерские ярмарки становятся типовым продуктом, что противоречит идее уникальности и разнообразия, заложенной в идеологию креативного развития.

В России системный интерес к развитию городской культуры, вовлечение горожан в культурное производство и потребление маркированы трансформацией публичных пространств Москвы командой Капкова [Вахштайн 2014] и Пермским культурным проектом [Агентство 2011]. В других крупных городах, в частности в Екатеринбурге, креативная логика развития не получила мощной властной поддержки, но было создано пространство для различных культурных инициатив, некоторые из которых выстраиваются по неолиберальным сценариям (освоение индустриальных пространств современным искусством с эффектом последующей капитализации места), некоторые - по коммунитаристским (волонтерские и краудфандинговые проекты, нацеленные на исследование и сохранение истории места, отдельных знаковых объектов).


Несмотря на публичную переоценку Р.Флоридой универсальности и эффективности его собственных идей креативного класса/города, последние давно и успешно функционируют в пространстве управленческих логик и стратегических планов городского развития автономно от породившего их автора. Популярность концепции креативного города по-прежнему поддерживается её столичными агентами. Один из двигателей креативного развития Москвы - образовательный проект Институт медиа, архитектуры и дизайна "Стрелка" - привозит в регионы собственные команды для эпизодического решения местных проблем. Этот, по сути, колонизаторский подход не различает местных культурных особенностей, которые могли бы стать материалом для системных проектов капитализации городской исключительности. Тогда как риторика креативного города вдохновляла и вдохновляет отдельные городские преобразования в России, в целом неолиберальная модель капитализации культуры, предлагаемая идеологами креативного развития городов, не может быть реализована в контексте российского городского развития в силу отсутствия ресурсов для создания значимых сегментов постиндустриальной экономики. В отличие от креативных групп, чьи ресурсы определяются преимущественно рынком, большинство в российских городах является ресурсозависимыми от государства и его агентов социальными группами - сословиями: рабочие госпредприятий и разнообразных учреждений, пенсионеры, инвалиды, получатели и субподрядчики госзаказа, регионального и муниципального заказа [Кордонский, Дехант, Моляренко, 2012]. Поэтому существующие попытки стимулировать экономическое развитие российских городов через развитие культурных индустрий имеют характер ограниченных подражательных экспериментов. Экономическая статистика показывает, что даже в таких передовых местах производства социальных, культурных, технологических образцов как крупные российские города, главные направления изменений связаны не с пост-, а с обычной де-индустриализацией городской среды и парадоксальным ростом без развития, который состоит в преобразовании советской модели индустриальных городов-заводов в модель города - торгового центра [Мартьянов, Руденко 2012]. Точечных социокультурных инноваций, связанных с попыткой запуска креативных индустрий (кино, дизайн, мода, реклама, СМИ, компьютерные игры и т.п.), оказывается недостаточно для преобразования совместных условий жизни и расширения возможностей большинства горожан [Мартьянов 2016].


Таким образом, стратегия креативного развития отвлекает внимание от радикализации центр-периферийного характера городского развития, когда центр города развивается за счет ресурсов окраин, крупные города - за счет своих обширных периферий, а страны центра капиталистической экономики имеют возможности глобально перераспределять в свою пользу наиболее выгодные ресурсы остального мира. При этом издержки развития достаются большинству, все более не уверенному в своем будущем. Это жертвы финансовых пузырей, плохой экологии и транспортной логистики; прекариат и безработные, чье число постоянно увеличивается автоматизацией и роботизацией и т.д. Нарастание скрытой массы социальных противоречий можно наблюдать даже в городах, считающихся образцом глобального креативного развития, например, в Сан-Франциско - ключевом звене Силиконовой долины [Walker 2018]. Момент перераспределения в процессах экономического развития и накопления городских ресурсов креативными теориями обычно затушевывается, а получение ренты от проживания в определенном городе, принадлежности к социальному классу или гражданства объявляется несущественным. Опровергая этот аргумент, Бранко Миланович доказывает, что наиболее эффективным способом изменения своего экономического положения, стоимости труда и доступных возможностей является изменение региональной/страновой географии проживания, которая в современном мире имеет большее значение, чем классовая принадлежность индивида [Миланович 2017].


Право на город в России: институциональные препятствия и возможные перспективы


Важным прагматическим изменением последних десятилетий является растущее понимание того, что город - это не только место, которое нуждается в территориальном развитии и градостроительных планах, ремонте фасадов, прокладке дорог и т.д. Таков лишь обезличивающий дискурс власти, стремящийся не видеть в городе других значимых субъектов для диалога. Город все чаще интерпретируется в перспективе сообщества людей, нуждающегося в эффективных социальных коммуникациях, согласовании долгосрочных коллективных интересов и иерархий предпочтений относительно условий совместного проживания. Все это задает определенный уровень конфликтности и дискуссий разных субъектов, без которых выявление, согласование и реализация различных интересов и предпочтений невозможно.


Идея отстаивания права на разнообразное прямое и активное участие горожан в управлении городом выдвинута в 1968 году Анри Лефевром [Lefebvre 1968]. В настоящее время наиболее последовательно эта концепция раскрывается в работах Дэвида Харви, критикующего неолиберальные города, где в контексте пассивности большинства реальная власть все чаще осваивает и приватизирует городские пространства в частных и корпоративных интересах [Харви 2007, 2008]. Вставая на сторону большинства горожан, не имеющих возможности влиять на процессы городского развития, часто не способных обеспечить себе достойный образ жизни и удовлетворить базовые права граждан, Харви призывает добиваться права на преобразование города, "на приведение его в соответствие с нашими общими нуждами и желаниями" [Харви 2008, c. 93]. Общие нужды в данном случае - это базовые потребности тех, кто обычно не имеет властной возможности влиять на городскую политику.


Классовая социальная стратификация, разделяющая горожан по условиям доступа к ресурсам и возможностям влияния на привилегированные властные сословия и на де-факто исключенное из политического поля большинство, применима и к российским городам. Однако, в отличие от неолиберальных городов, описываемых Харви, в России местные городские элиты не располагают значимыми ресурсами. Сложившаяся в России иерархия распределения бюджетных ресурсов нивелирует финансовую независимость муниципалитетов. Доля местного самоуправления в консолидированном федеральном бюджете снижается на протяжении всего постсоветского периода. Если в 1991 г. эта доля составляла 28% [Тургель 2007:167], то в 2000 г. - 14,7%, а в 2016 г. она снизилась до 11,8%. Федеральный закон ? 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. передает местному самоуправлению ряд значимых полномочий, но не закрепляет за городами необходимую для их обеспечения налогооблагаемую базу. В результате функционирование городского самоуправления во многом становится а) подконтрольно вышестоящим уровням власти, относимым к уровню государственного управления, и б) зависимо от постоянно пересматриваемых доходно-расходных лимитов городских администраций, которые они самостоятельно не контролируют. Более того, финансовая централизация сверху лишает российские муниципалитеты стимулов к наращиванию собственной налоговой базы и эффективному использованию финансовых средств, делая их критически зависимыми от объемов дотаций и субсидий, распределяемых вышестоящими уровнями власти.


В подобной перспективе система органов местного самоуправления фактически отчуждается от ключевой роли выражения интересов горожан и местных сообществ, встраиваясь в систему государственной власти [Панкевич 2016]. Местное самоуправление становится исполнителем внешних управленческих решений и зависимым получателем трансфертов для осуществления собственных функций [Туровский 2015]. Локальные политические режимы перестают быть формами демократической самоорганизации горожан с целью самоуправления, решения взаимосвязанных проблем городского развития. В российских городах начинают превалировать механизмы принятия решений, как правило, монополизированные исполнительной властью либо градообразующими предприятиями (особенно в моногородах); элиты все чаще выстраивают общегородские приоритеты и распределяют ресурсы на уровне личного взаимодействия [Ледяев 2014].


Экстенсивная эксплуатация города как источника финансовых и человеческих ресурсов заслоняет общие внеэкономические интересы горожан, приоритеты развития публичных благ и коллективных городских пространств. В результате российские горожане в значительной мере лишены права на город как (а) права прямых выборов и прямого контроля мэра и иных должностных лиц, (б) формирования собственной ресурсной базы и (в) возможности независимого от внешних инстанций распоряжения общей судьбой в масштабах города. В России согласно Конституции местное самоуправление отделено от системы государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Однако это не мешает органам государственной власти субъектов РФ повсеместно устанавливать принципы организации местного самоуправления, что явно противоречит ст. 131 Конституции РФ, в которой закреплено, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Например, в последние годы были последовательно отменены прямые выборы глав всех городов-миллионников России. (Последним на прямых выборах был избран в 2014 году глава администрации Новосибирска Александр Локоть, представляющий КПРФ). Таким образом, российские мегаполисы как автономные центры современного экономического развития вытесняются на периферию сложившейся вертикали управления. Городские политические элиты все плотнее контролируются через различные сети и вертикали исполнительной, судебной и законодательной власти, а консолидирующая фигура сильного городского лидера элиминируется посредством манипуляций с электоральными механизмами и разделением полномочий между мэром города, сити-менеджером и городской думой.


Из постиндустриальной перспективы выглядит парадоксальной ситуация, когда миллионники, аккумулирующие треть городского населения страны, последовательно утрачивают элементы самоуправления. Поэтому представляется, что повышение административного статуса и расширения реальных полномочий городов, в соответствии с реализацией ст. 130-133 Конституции РФ, расширит возможные перспективы для экономического развития городов и в конечном счете - для модернизации страны. Статистика красноречива: если в 2000-2015 гг. темпы роста российского ВВП на душу населения составляли в среднем 4,1% в год, то аналогичные темпы роста валового городского продукта (ВГП) в крупных городах - столицах субъектов РФ составляли 7,7%. ВГП 81 столичного города России обеспечил 46% ВВП страны в 2015 году, при этом 67% этого вклада внесли 13 крупнейших городов [Фонд 2017]. Согласно экспертному прогнозу Института экономики города "крупные городские агломерации могут быть драйвером экономического роста для страны на ближайшие годы, показывая ежегодный рост на 5%. Вместе с крупными городами с населением более 100 тыс. человек, которые будут расти на 4,4%, они способны компенсировать низкие показатели малых (1,2%) и моногородов (0,6%), обеспечив общий рост экономики страны на уровне 3%" [Полиди 2017].


Экономические расчеты показывают, что перевод 13 оставшихся российских городов-миллионников из муниципальных образований в статус города федерального значения (ГФЗ) в 2-3 раза увеличивает их эффективную доходную базу, позволяя рассматривать сеть миллионников как новый, а, возможно, и последний не задействованный драйвер территориального развития России, создающий необходимую диверсификацию точек роста [Гусев, Юревич, 2017, с. 62]. Эти важные точки роста невозможно размазать по целым регионам или пытаться выжать подобный эффект из давно дискредитировавшей себя практики особых экономических зон. Потенциал развития не может ограничиваться откровенно стагнирующими Москвой и Санкт-Петербургом, выработавшими свой инвестиционный ресурс. Об этом косвенно свидетельствует застой в этих городах на рынке жилищного строительства, который пытаются неэффективно преодолевать по бессмысленным программам реновации. Статус ГФЗ влечет для миллионников некоторые новые налоговые обязательства, а также увеличивает внутрирегиональное неравенство. Однако в долгосрочной перспективе это неравенство будет сглаживаться, территориальные агломерационные эффекты усиливаться, а позитивные эффекты от роста привлекательности инвестиций в ведущие города распространяются на широкие прилегающие территории, включая соседние регионы. Однако в статусе муниципального образования достичь быстрых и позитивных агломерационных эффектов нынешней сети городов-миллионников практически невозможно. В управленческой и налоговой вертикалях крупнейшие города-милионники критически зависимы от лояльности и трансфертов региональной власти, составляющих более половины доходной базы городских бюджетов.


Чтобы стать экономическими драйверами, каждый город должен настроить модель развития, ориентированную на собственные сравнительные преимущества (историческая колея, структура городской экономики, географическое положение, транспортная инфраструктура, отраслевая специализация и т.д.) и доступные ресурсы в общероссийском и даже глобальном контексте. Поскольку многообразие российских условий городского развития обусловливает неэффективность попыток разработать единообразную стратегию городского успеха и ее нормативное обрамление для всех российских городов. Города можно превратить в точки роста российской экономики только предоставив им реальную возможность на местах решать широкий круг проблем городского развития. Это наиболее значимые повседневные проблемы, преимущественно связанные с инфраструктурой, ЖКХ, школами, детскими садами, дорогами, строительством жилья, общественным транспортом и т.д., которые оптимально решаются на уровне местного самоуправления. В отношении указанных сфер жизнедеятельности целесообразно максимально перераспределить полномочия в пользу местных сообществ как распорядителей налоговых средств на местах. Будучи погружены в повседневную среду города, горожане и городские власти, в отличие от отчужденного и далекого государства и его агентов, часто полнее и лучше представляют (а) какие повседневные приоритеты и/или долгосрочные преобразования действительно требуются городу, его отдельным районам и дворам; (б) какие проекты удовлетворяют их общим долгосрочным интересам; и (в) являются эффективными не во внутренней реальности вертикали управления, но в самой жизни граждан. Вопросы городского развития являются предметом интереса органов власти разного уровня, бизнеса, активных групп граждан. Городские группы интересов и ценностные обоснования их стратегий могут серьезно различаться и противоречить друг другу. Поэтому любые решения требуют согласования выстраивания иерархии приоритетов между материальными и постматериальными ценностями, креативными технологиями и правами на город, интересами большинства и обеспечением запросов разнообразных лоббистов в условиях ограниченности доступных ресурсов. В каждом конкретном случае поиск собственной модели развития города потребует выявления и последующего компромисса всех значимых интересов.


Политологический анализ стратегий развития городов уделяет особое внимание использованию технологии сотрудничества: "если локальные группы акторов (а также режимы, коалиции), несмотря на фрагментацию, все же совместно вырабатывают стратегии, то собственная логика будет обнаруживаться не в последнюю очередь именно в этих процессах выработки стратегий" [Циммерман 2017, c. 269]. Способность городских администраций к диалогу с экспертами и сообществами по поводу будущего городов, в современной России всегда оценивалась невысоко: "городские власти не готовы мириться с тем, что городские сообщества, инфраструктуры, экономика - объекты чрезвычайно сложные. Легче отдать приказ и требовать немедленного его исполнения, чем изыскивать тонкие методы воздействия на сложную и хрупкую городскую инфраструктуру" [Высоковский 2012, c. 43]. По-видимому, это положение сохраняется: отдельные примеры успешного сотрудничества муниципалитетов с сообществами не компенсируют общую логику неуважения властей к интересам граждан. Бесцеремонность властных претензий олигархов и чиновников периодически наталкивается на сопротивление горожан. Борьба петербуржцев против передачи Исаакиевского собора РПЦ, защита екатеринбуржцами акватории городского пруда от строительства "храма-на-воде", дискуссии вокруг "ночи длинных ковшей" (снос киосков и павильонов у станций московского метрополитена) и самоорганизация горожан для противодействия реновации (планы по сносу пятиэтажек в Москве) - актуальные примеры такого сопротивления. Однако исключения могут стать закономерностью, если будет осуществляться целенаправленное движение к справедливому городу, постепенно получающее институциональное и законодательное оформление [Policy, planning, and people 2013].


Например, если при принятии значимых решений акцент будет перенесен с соблюдения формальных процедур, в том числе легитимирующих ритуалов голосования, на содержательное, дискуссионное обсуждение конкретных городских проблем с максимально возможным числом заинтересованных участников. Поскольку, только в условиях делиберативной демократии органы власти выступают как медиаторы, а не как монополисты городских решений. Если при этом будет выравниваться статус лиц принимающих решения, в том числе посредством создания смешанных органов, где голоса чиновников и политиков уравнены с голосами экспертов и обычных граждан. Это позволяет скорректировать профессиональные изъяны специалистов, ангажированность лоббистов и групп интересов. Если критериями всех планов и проектов будут, прежде всего, общее благо рядовых горожан и малого бизнеса, а не перспективы частных интересов и т.д.


В условиях исчерпания экстенсивных ресурсов роста, преимущественно связанных с внешними источниками (потоки неприхотливых мигрантов; общее расширение потребительского спроса, связанное с высокими ценами на энергоносители и т.п.) в качестве альтернативного фактора развития городов назревает расширение полномочий местного самоуправления вместе с делегацией им права самостоятельного формирования и распоряжения собственной налогооблагаемой базой. Возврат структурам самоуправления финансово-экономических полномочий и ответственности в перспективе позволяет вернуть городам социально-экономическую субъектность и инициативу. Более оперативно и точечно реагируя на разные вызовы развития, достигая общественного согласия, создавая более плотную конкурентную городскую среду, города получат больше возможностей привлекать и удерживать инвестиции и трудовые ресурсы. Подобный подход, во-первых, снимает часть избыточного управленческого функционала с федерального центра. Во-вторых, упраздняет громоздкую управленческую логистику, связанную с централизованным, чрезмерно политизированным, неэффективным изъятием и последующим перераспределением доходов между регионами без учета тех эффективных сфер развития, которые имеют опору только в самих городах [Глазычев 2011, c. 364-365].


В современных российских условиях представляется перспективным выделение крупных городов в качестве самостоятельного уровня управления. Эта рекомендация звучит парадоксально с позиций формального разделения уровней, функций и предметов ведения системы государственного управления и местного самоуправления. Однако бюрократическое подчинение мегаполисов региональным управленческим надстройкам с постоянным изъятием ресурсов развития для выравнивания территорий зачастую затрудняет эффективное развитие межрегиональных, национальных и глобальных связей городов. Привилегированный статус Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (имеющего 0,45 миллиона жителей), как городов федерального значения является значимым политическим ресурсом для их развития. Вместе с тем, по своему значению, потенциалу и перспективам муниципальный уровень давно переросли и многие другие города-миллионники. Каждый из них не уступает по собственным ключевым экономическим показателям большинству субъектов Российской Федерации.


Желательная повестка российской урбанизации


Развитие современного города все сильнее противоречит логике капитализации и коммерциализации городских пространств, радикализирующей все социокультурные противоречия. Неолиберальную монетизация городского пространства для комплексного развития современных городов решает лишь частные и периферийные задачи, которые нельзя ставить в центр стратегий и планов городского развития. В такой перспективе горожанин редуцируется лишь к функционалу пассивного потребителя. Становится востребованной обратная декапитализация и деконцентрация городских пространств в пользу малоэтажной застройки, бесплатных культурных индустрий, мест отдыха и рекреации. Растет запрос на демократизацию городских пространств, центр-периферийное выравнивание районов, преодоление логики нового огораживания и снос частных заборов, экологизацию, развитие общественного транспорта, комфортные парки, места для коллективного отдыха, обустройство тротуаров, набережных и велосипедных дорожек, создание мест коллективного отдыха и т.д. Это город с точки зрения пешехода, гражданина, ребенка - безопасный, удобный для семьи, создающий места культурного притяжения и развивающий человеческий капитал большинства.


Поэтому в наиболее развитых странах экономикоцентризм все чаще уступает приоритету внеэкономических факторов развития в интересах большинства. Концепция права на город предлагает инструменты и механизмы для подобных изменения логики городского развития, поддерживая в том числе внеэкономические и постматериальные ценности. Большинство горожан заинтересовано не столько в частной прибыли, остающейся уделом немногих, сколько в создании благоприятных условий для воспроизводства человеческого капитала большинства горожан как ключевого элемента постиндустриальной экономики. На этом фоне все большую поддержку горожан получает дискурс права на город как общего блага, ориентированный на легитимацию политических и управленческих решений с позиций и процедур агрегации интересов большинства (выборы, референдумы, публичные слушания и т.д.).


В России актуальная логика принятия городских управленческих решений пропитана неолиберальными идеями. Все больше социальных групп предстают как зависимые от государства получатели бюджетных ресурсов, не имеющие экономической ценности. Человеческий капитал большинства горожан перестает рассматриваться как главный ресурс городского развития, но все чаще превращается в источник угроз стабильности. Попытки большинства принимать коллективное политическое участие и влиять на механизмы выработки общегородских решений элиминируются властными элитами. С одной стороны, любая массовая активность снизу интерпретируется как вызов государству, экстремизм, нарушение негласного договора об обмене политической лояльности на доступ к бюджетным ресурсам. С другой стороны, апелляция элит к концепции креативного класса/города, по сути, является аргументом ухода от социально-политической ответственности перед большинством. Эти идеи прямо восходят к традиционалистским ценностям, призванным оправдать отсутствие доступа большинства к равным правам и ресурсам некими объективными моральными ценностями. Поскольку в современных условиях прямые апелляции к богу выглядят архаичными, они заменяются на невидимую руку рынка, призванную обосновать преимущества немногих избранных - креативного класса. В условиях крупных городов как пространственной концентрации современности со всеми ее технологическими преимуществами и классовыми противоречиями, подобная протестантская риторика рыночного успеха меньшинства, заменившего божью благодать, является малоубедительной.


Стратегические перспективы современных российских городов связаны с поиском новых ресурсов и организационных технологий развития, предполагающих долгосрочный учет интересов и вовлечение большинства. Российская практика управления сетями мегаполисов, средних и малых городов с помощью встраивания их в иерархию национально-государственной бюрократической системы обнаруживает свои пределы эффективности. Например, в российских городах центры занятости предлагают вакансии со средним размером оплаты труда в 54% от средней зарплаты в стране, а каждая десятая вакансия не дотягивает до минимальной оплаты труда [Беришвили 2018]. А сам рост населения городов, обеспечиваемый миграционным притоком с разного рода периферий, свидетельствует не столько о развитии, сколько о пространственной перекачке ресурсов, усиливающей экономическое неравенство и асимметрию российских регионов.


Между тем, стремление федеральных властей ограничить большие российские города структурой местного самоуправления (с постоянным сокращением его финансовой базы и полномочий), не соответствует их действительному вкладу в развитие страны и не позволяет раскрыть потенциал их политического, экономического, культурного влияния. Обращаясь к будущему, которое представлено преимущественно моделью постиндустриального развития, необходимо делать ставку на расширенное воспроизводство человеческого и культурного капитала городов. Однако прыжок к неолиберальной реальности креативных городов требует глобальной конкурентоспособности экономического и культурного капитала города. Подобная задача утопична для большинства городов даже постиндустриальных экономик, являясь приоритетом около десятка глобальных городов. Для российских городов более эффективным представляется другой путь, который предполагает изменение бюджетных приоритетов в пользу самоуправления, обеспечения социальных благ для большинства, расширение механизмов коллективного участия, кооперации и согласования общих интересов.


В случае с крупными российскими городами, большинство из которых выступают ресурсными донорами для столиц или отдельных регионов, возможность удерживать человеческие и экономические ресурсы становится важной задачей для местного управления. В этой ситуации условием выхода российских городов из ловушки центр-периферийной поляризации становится институциональная реализация права на город как права на доступ всех горожан к широким социальным благам, права слабых городских субъектов заявлять и отстаивать свои интересы. Эта левая, неомарксистская повестка позволяет акцентировать внимание на качестве жизни населения российских городов, объединить горожан заботой об общем пространстве, солидарными моделями функционировании сообщества и освоения территории. Ее перспективы прямо связаны с российскими трансформациями более общей модели эгалитарного социального государства.


Список источников


Агентство "Творческие индустрии" (2011). Пермский проект. Концепция культурной политики Пермского края // http://creativeindustries.ru/uploads/userfiles/file/Perm%20Concept.pdf

Беришвили Н. (2018) Безработным предлагают зарплаты вдвое ниже средних по стране // https://iz.ru/726624/nataliia-berishvili/bezrabotnym-predlagaiut-zarplaty-vdvoe-nizhe-srednikh-po-strane

Брукс Д. (2013) Бобо в раю. Откуда берется новая элита. М.: Ад маргинем пресс.

Валлерстайн И. (2006) Миросистемный анализ: введение. М.: Территория будущего.

Вахштайн В. (2014) Пересборка города: между языком и пространством // Социология власти. N2. С. 9-38.

Высоковский А. (2012) Управление пространственным развитием // Отечественные записки. N3. С. 36-47.

Глазычев В. (2011) Город без границ. М.: Территория будущего.

Гусев А.Б., Юревич М.А. (2017) Города федерального значения как новый источник экономического роста//"Общество и экономика". 2017. N 2. С. 53-70.

Зубаревич Н. (2018) Экономические и бюджетные преимущества Москвы: как они формируются и используются? // Старая и новая Москва: тенденции и проблемы развития. Сб. науч. ст. - М.: Изд. ИП Матушкина И.И. (338 с.). С. 250-36.

Зукин Ш. (2015) Культуры городов. М.: Новое литературное обозрение.

Инглхарт Р., Вельцель К. (2011) Модернизация, культурные изменения и демократия. М.: Новое издательство.

Кордонский С., Дехант Д., Моляренко О. (2012) Сословные компоненты социальной структуры России: гипотетико-дедуктивный анализ и попытка моделирования // Мир России. Т. 21. N2. С. 62-102.

Лавриненко А.С. (2015) Актуальные вопросы государственного регулирования творческих индустрий // Вопросы государственного и муниципального управления. N 4. С. 135-159.

Ледяев В. Г., Чирикова А. Е., Сельцер Д. Г. (2014) Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Полис. N2. С. 88-105.

Лэндри Ч. (2011) Креативный город. М: Классика-ХХI.

Мартьянов В.С. (2016) Креативный класс - креативный город: реальная перспектива или утопия для избранных? // Мировая экономика и международные отношения. Т. 60. N10. С. 41-51.

Мартьянов В.С. (2017) Поздний Модерн и границы привычного капитализма: в поисках внеэкономических факторов развития // Общественные науки и современность. N1. С. 165-176.

Мартьянов В.С., Руденко В.Н. (2012) Российские мегаполисы: от индустриальных городов к стратегии многофункциональных агломераций // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН. Т. 12. С. 316-330.

Миланович Б. (2017) Глобальное неравенство. Новый подход для эпохи глобализации. М.: Изд. Инст. Гайдара.

Панкевич Н. В. (2016) Местное самоуправление в системе государственной власти // Полис. ? 2. С. 62-77.

Петухов Н.А. (2017) Сравнение крупных городов с регионами их расположения // Вестник Южноуральского государственного университета. Серия "Экономика и менеджмент". Т. 11. N3. С. 13-21.

Полиди Т.Д. (2017) Освобождение городов: как агломерации помогут российской экономике // http://www.urbaneconomics.ru/expert/polidi-tatyana-dmitrievna/osvobozhdenie-gorodov-kak-aglomeracii-pomogut-rossiyskoy-ekonomike

РБК (2015) Исследование РБК: как вымирают российские города // https://www.rbc.ru/society/22/01/2015/54c0fcaf9a7947a8f1dc4a7f

Слепаков С. (2012) Вымирание малых городов и деревень в России: "огораживание" XXI века? // Альтернативы. N3. С. 79-88.

Тургель И.Д., Целищева Е.Ф. (2007) О финансовой самостоятельности местных органов власти // Известия Уральского государственного экономического университета. Т. 18. N1. С. 167-173.

Черных М. (2017) "Столб, лестница, лужа, киоск": общественники пересчитали препятствия на велодорожках Екатеринбурга // https://www.e1.ru/news/spool/news_id-478308.html

Туровский Р.Ф. (2015) Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. N2. С. 35-51.

Флорида Р. (2005) Креативный класс: люди, которые меняют будущее. М.: Классика-ХХI.

Флорида Р. (2018) Новый кризис городов: Джентрификация, дорогая недвижимость, растущее неравенство и что нам с этим делать. М.: Издательская группа "Точка".

Харви Д. (2007) Неолиберальная урбанизация // http://www.inop.ru/files/Harvey.doc

Харви Д. (2008) Право на город // Логос. N3. С. 80-94.

Хокинс Д. (2011) Креативная экономика. М.: Классика-ХХI.

Циммерман (2017) Собственная логика городов: взгляд с точки зрения политологии / Собственная логика городов: новые подходы в урбанистике. Под ред. Беркинг Х., Лёв М. М.: Новое литературное обозрение. С. 262-292.

Фонд Институт экономики города (2017) Рейтинг столичных городов России // http://www.urbaneconomics.ru/centr-obshchestvennyh-svyazey/news/reyting-stolichnyh-gorodov-rossii-ot-fonda-institut-ekonomiki#_ftn2

Центр стратегических разработок (2017) Новая повестка развития российских городов // https://www.csr.ru/news/novaya-povestka-razvitiya-rossijskih-gorodov/

Carmon N. and Fainstein S., Eds. (2013) Policy, planning, and people: promoting justice in urban development. Philadelphia: University of Pennsylvania Press.

Friedmann J. (1966) Regional Development, Boston: Policy.

Lefebvre H. (1968) Le droit à la ville. Paris: Anthopos,

Sassen S. (1991) The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton: Princeton University Press.

Toward a New Social Contract (2019) https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/30393/9781464813535.pdf

Un-Habitat (2016) Urbanization and Structural Transformation // https://unhabitat.org/books/urbanization-and-structural-transformation Walker R. (2018) Pictures of a Gone City: Tech and the Dark Side of Prosperity in the San Francisco Bay Area. Oakland: PM Press/ Spectre.