УДК 341

ББК 67.412

"История государственно-правового регулирования важнейших институтов в дореволюционной России: черновые наброски, сделанные в архивах Санкт-Петербурга, Москвы, Российской национальной библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина".

Монография представляет собой издание, посвященное историко-правовым вопросам формирования основных институтов российского общества и государства на основе нравственно-правовых регуляторов взаимодействия личности, общества и государства.

@ Альбов А.П.

@ Масленников Д.В.

@ Ростов К.Т.

Санкт-Петербург 1989-1990.

Наборщик Попова Н.В.

ВВЕДЕНИЕ

Данный материал был собран авторами в разные годы и в разных книгохранилищах. Первоначально этот труд задумывался как фундаментальное многотомное издание по истории государственно-правового регулирования важнейших институтов в дореволюционной России.

Авторы не претендовали на исчерпывающий охват всех проблем, основная задача была познакомить молодого читателя с проблемами и подсказать основные пути исследования данной проблемы.

Надо сказать, что данный материал был выпущен в свет, но достаточно не большим тиражом, что сделало книгу, практически библиографической редкостью.

Сохранились лишь ксероксы документов, отдельно набранные файлы с этих источников, которые и вошли в предложенный текст. Все материалы основаны только на первоисточниках.

Просим извинения читателя за отдельные огрехи в оформлении подстрочных сносок, напомним еще раз, что основная суть этой работы ознакомить читателя с научными источниками, и по возможности направить и заинтересовать в дальнейшей научной работе.

Надеемся, этот материал будет полезен и интересен всем кто интересуется историей права и государства.

Юридическое образование в России XXI века все в более многообразных формах переплетаясь с экономикой, политикой, культурой, мировоззрением, правопорядком, последовательно повышает свою преобразующую роль и функциональное значение во всех сферах социального и государственного управления.

Известно, что размывание ценностей, особенно ценностей интегрированных в самом праве, ведет к абсолютизации, догматизации научной картины мира, выдаваемой за мировоззрение, за научное мировоззрение.

Формирование правовой культуры современного российского общества, воспитательная роль высшего образования требует осмысления сложившейся системы ценностей, нравственно-правовых идеалов. Сегодня гуманитарные науки, и правовая наука в том числе, могут развиваться, лишь опираясь на духовный опыт народа, сконцентрированный в истории науки, нравственных ценностях, особенностях правосознания и традиционной культуры русского человека.

В этом видится возможность преодоления десятилетиями господствовавшего в нашей науке юридического позитивизма и догматизма, а также возрождения традиций отечественной юридической науки, которая была предана забвению после 1917 года, а на место науки был воздвигнут постамент классово-демагогических идей и партийных лже-учений.

Основная задача, которую перед собой ставила кучка революционеров, захватившее власть в России и выдававшую себя от имени всех трудящихся: Ленин, Троцкий (Бронштейн), Мартов (Цедербаум), и др. - уничтожение прежней тысячелетиями сложившейся государственности и правосознания русского народа, впитавшего идеи Ярослава Мудрого, Нила Сорского, Максима Грека, Андрея Курбского, Феофана Прокоповича, Татищева, Десницкого, Чаадаева, Соловьева, Новгородцева, Бердяева, Ильина и многих др. юристов.

"Октябрьский переворот стал сокрушительным жребием для России...-, пишет выдающийся русский мыслитель, высланный за пределы российского государства,- лучшее, что ждало Россию, - неумелая, хилая, нестройная псевдододемократия без опоры на граждан с развитым правосознанием и экономической независимостью".

Большевистская трактовка истории российского права и государства была дана Лениным, которому была отвратительна и омерзительна русская древность, вся русская история, тем более православие: "Право есть воля господствующего класса, выраженная в законах".

"Согласно легистскому подходу под ПРАВОМ имеется ввиду продукт государства ( его власти, воли, усмотрению, произволу). Право - приказ. То есть право сводится к принудительно-властным установлениям, к формальным источникам позитивного права.

Если присмотреться внимательно, история правовой мысли советского периода - это история борьбы против государственности и права, против "юридического мировоззрения" как сугубо буржуазного мировоззрения, история  замены правовой идеологии идеологией пролетарской, марксистско-ленинской, история интерпретации  учреждений и установлений тоталитарной диктатуры как "принципиально нового" государства и права, необходимых для движения к коммунизму и вместе с тем "отмирающих" по мере такого продвижения к обещанному будущему.

Концепцию нового, революционного, пролетарского права как средства осуществления диктатуры пролетариата активно развивал и внедрял в практику советской юстиции Д. И. Курский, поставленный нарком юстиции в 1918-1928 гг. самим Радомыльским Гершен Ароновичем.

Право в условиях диктатуры пролетариата - это, согласно Курскому, выражение интересов победившего класса и его вождей. Здесь, по его признанию, нет места для "норм вроде Habeas Corpus", для признания и защиты прав и свобод индивида.

Курский пытался легитимировать деятельность "революционных народных судов" как нового источника правотворчества, особо выделяя то обстоятельство, что в своей основной деятельности - уголовной репрессии - народный суд абсолютно свободен и руководствуется прежде всего своим правосознанием.

Новое, революционное право, по Курскому, это "пролетарское коммунистическое право". Советская власть, поясняет он, разрушила "все три основы института буржуазного права: государство, право и частную собственность... Старое государство заменили Советами; на смену права приходят волевые акты изданные государством; частная собственность заменена собственностью пролетарского государства на все орудия производства.

Заметную роль в процессе зарождения и становления советской теории права сыграл П.И. Стучка. По его собственной оценке, "решающее значение" для всего его подхода к праву имела статья Ф. Энгельса  и К. Каутского "Юридический социализм". Содержащаяся  в этой статье трактовка юридического мировоззрения как классического мировоззрения буржуазии, отмечал Стучка, стала  одним из основных доводов "для необходимости нашего нового правопонимания, и новой оценки права".

На сегодняшней день в разнообразном потоке определений права отдельные "специалисты" от образования продолжают повторять:

"Право - система общеобязательных, формально определенных юридических норм, выражающих общественную, классовую волю, устанавливаемых и обеспечиваемых государством и направленных на урегулирование общественных отношений".

Или....

"Право -- это система обязательных правил поведения (норм) установленных государством, формально определенных и закрепленных в официальных документах, поддерживаемых силой государственного принуждения".

Откуда же возникло такое определение права, если его не было в русской дореволюционной и западной либеральной традиции? Почему такое определение права до сих пор звучит в аудитория в современной России?

В истории советской юридической науки особое место занимает "I Совещание по вопросам науки советского государства и права" (16-19 июля 1938 г.). Его организатором был подручный Сталина на "правовом фронте" А. Я. Вышинский, тогдашний директор Института права и одновременно Генеральный прокурор  СССР - одна из гнуснейших фигур во всей советской истории.

Цели и задачи Совещания состояли в том, чтобы в духе потребностей репрессивной практики тоталитаризма утвердить единую общеобязательную "единственно верную" марксистско- ленинскую, сталинско-большевистскую линию ("генеральную линию") в юридической науке и с этих позиций переоценить и отвергнуть все направления, подходы и концепции советских юристов предшествующего периода как "враждебные" и "антисоветские".

В первоначальных тезисах к докладу Вышинского (и в его устном докладе) формулировка нового общего определения выглядела так: "Право -- совокупность правил поведения, установленных  государственной властью, как властью господствующего  в обществе класса, а также санкционированных государственной  властью обычаев и правил общежития, осуществляемых  в принудительном порядке при помощи государственного аппарата в целях охраны, закрепления и развития общественных  отношений и порядков, выгодных и угодных господствующему  классу".

Наряду с таким общим определением права на Совещании было одобрено и следующее определение советского права: Право есть совокупность правил поведения, установленных  в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих  их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных  и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения  капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества.

Этот тип понимания, определения и трактовки "права", по существу, сохранился и после того, как с начала 60-х гг. по аналогии с "советским социалистическим общенародным государством"  стали говорить о "советском социалистическом общенародном  праве".

Новые подходы к праву. Уже с середины 50-х гг., в обстановке определенного смягчения политического режима и идеологической  ситуации в стране, некоторые юристы старшего поколения воспользовались появившейся возможностью отмежеваться от определения права 1938 г., начали критику позиций Вышинского и предложили свое понимание и определение социалистического  права. Монополия официального "правопонимания" была нарушена.

До Вышинского, классовый подход к праву был реализован в трудах Е. Б. Пашуканиса, и прежде всего в его книге "Общая теория права и марксизм. Опыт критики основных юридических понятий" (1-е издание - 1924 г.). В этой и других своих работах он ориентировался по преимуществу на представления о праве, имеющиеся в "Капитале" и "Критике Готской программы" Маркса, "Анти-Дюринге" Энгельса, "Государстве и революции" Ленина.

Для Пашуканиса, как и для Маркса, Энгельса, Ленина, Сталина буржуазное право - это последний тип права, после которого невозможен какой-либо новый тип права, какое-то новое, послебуржуазное право. С этих позиций он отвергал возможность "пролетарского права", называя право вообще системой норм.

Если не оспаривать хорошо известное положение, что история развития общества, развитие его институтов - объективный процесс, не зависящий от воли и сознания отдельной личности, то, следовательно, государство и право персонально никто не изобретал, а они есть результат развития общества как социального организма.

Лозунги знаменитых санклютов при штурме Бастилии, не породили права. Следовательно, право - есть естественно-исторический, закономерный результат, результат, полученный в результате "отрицания отрицания", результат естественного перехода определенного количества в новое качество.

К чему приводит такое позитивистское, легистское понимание права?

1. Право превращается из объективно развивающегося общественного феномена в продукт и форму выражения воли господствующего класса и, следовательно, воли государства.

Что есть сегодня "класс"? И каково определение "класса" сегодня могут привести "ученые", если не все тоже ленинское, приведшее к классовой борьбе и трагическим последствиям для всей русской государственности и правосознания?

"Классами называются большие группы людей, различающиеся по их месту в исторически определенной системе общественного производства, по их отношению к средствам производства, по их роли в общественной организации труда, а, следовательно, по способам получения и размерам той доли общественного богатства, которой они располагают. Классы, это такие группы людей, из которых одна может присваивать труд другой, благодаря различию их места в определенном укладе общественного хозяйства".

Это определение дано В. И. Лениным применительно к классам антагонистического общества. Отношения между такими классами неизбежно ведут к классовой борьбе. Марксистская методология при исследовании классов и советской бюрократии была реализована в новых условиях в работах неомарксистского направления (М. Афанасьев, Г. Горланов). По их мнению, при огосударствлении экономики и монополии государственной власти и управления бюрократия из производного образования, выражавшего интересы нескольких классов, превращается в первичную социальную управленческую общность.

2.В определении права, данного Вышинским, государство становится над обществом, государственная власть устанавливает правила поведения, "правила игры" его членов, и следовательно, подчиняет себе, по своему произволу и своему усмотрению. Отсюда всегда начинался путь к тоталитарным режимам.

3. Если государство - творец юридических норм, то субъективные права каждого человека зависят полностью от государства или класса, или партии, представляющей большинство в парламенте, как творца права. От сюда вытекает, что права можно предоставить, а можно и не предоставить.

Подобное понимание права неизбежно приводит к деформации правосознания, к правовому нигилизму, и не только власть имущих, но и самих пропагандистов, усердно повторяющих определение "права" данного Вышинским.

Мы должны согласиться и поддержать позицию Институт государства и права Российской академии наук, которая сводиться к следующему: "Согласно легистскому подходу под правом имеется ввиду продукт государства (его власти, воли, усмотрению, произволу). Право - приказ. То есть право сводится к принудительно-властным установлениям, к формальным источникам позитивного права. Право, таким образом, не имеет собственной объективной природы.

Такое легистское отождествление права и закона, импортированное из революционной риторики начала прошлого века присуще всем вариациям юридического позитивизма, которое до сих пор, к сожалению, имеет место быть.

Оно характерно для разного рода тоталитарных, деспотических подходов к праву. Кроме того, такой подход отрывает закон, как правовое явление от его правовой сущности. Тем самым сам такой позитивистский подход к праву, по существу, отвергает саму теорию права и юриспруденцию и формирует правовой нигилизм".

Главным и основным учение марксизма-ленинизма о государстве и праве считался вопрос о диктатуре пролетариата, пришедшей во власть. "Диктатура есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами". Необходимость диктатуры и попирание права объяснялась программой действий направленных на слом старой культуры, прежнего правосознания, все культуры русского народа.

Известный юрист, проф. Санкт-Петербургского Университета в своей работе пишет: "Тотальный контроль на экономикой, где государство выступало и собственником, и работодателем, и распределителем продуктов производства, означал сужение сфер личных прав и свобод граждан и, в конечном счете, их фактическое игнорирование. Перед государством не стояла задача обеспечения этих прав".

В обществе, основанном на ликвидации прав и свобод, подчинении индивида и его интересов государству, не могло не утвердиться негативное отношение к праву, отрицание его абсолютной ценности для человека и общества.

Правовой нигилизм проявляется не только в массовом сознании, но и в теоретических рассуждениях и определениях права.

Так прервалась тысячелетняя традиция развития юриспруденции в России, и формирования уникального правосознания русского человека основанного на любви и уважении к государству, к Родине, к религии.

Русская культура - через православие и Византию - прямая наследница культуры античной. В русской философии права мы находим действующими ее основные принципы, которые уже прошли через горнило последующих философских школ и традиций и преображены в свете исторического опыта христианства.

Известно, что размывание ценностей ведет к абсолютизации научной картины мира, выдаваемой за мировоззрение. Ансамбль позиций взаимодействия субъектов с их объектами-практиками, диспозициями, интеракциями, ресурсами ведет к возникновению надуманного противопоставления социальных реалий в объективном мире.

Вспомним, что давая определение понятия права, Соловьев подобно Чичерину отмечает, что в основе права лежит свобода как основной характерный признак личности. Правом определяется отношение лиц. Но свобода лица превращается в право, по Соловьеву, только тогда, когда за всеми ( по общему правилу) одинаково признается их свобода. " Моя свобода как право, а не сила только, прямо зависит от признания равного права всех других". Отсюда он выводит основное определение права: право есть свобода, обусловленная равенством. В этом определении права индивидуалистическое начало свободы неразрывно связано с общественным началом равенства, поэтому можно сказать, что право есть также синтез свободы и равенства. Признание свободы и равенства субъектов права в качестве необходимого условия всякого права, и есть выражение смысла требований и естественного права, которое " всецело сводится к этим двум факторам".

Свобода выступает как субстрат права, а равенство -- его необходимая форма.

Отнимите свободу, и право становится своим противоположным, т.е. насилием, -- неоднократно повторяли мыслители прошлого. Отсутствие общего равенства -- также прямое отрицание права.

По смыслу такого юридического правопонимания, закон должен соответствовать праву, иначе он перестает быть правовым явлением и теряет свое правовое значение.

Правовая свобода и равенство лиц -- это не эмпирический факт ( в эмпирической действительности люди -- различны и отличаются друг от друга), а положение разума.

Одним из важнейших выводов сегодня можно признать, что реализация принципов правового государства требует в первую очередь соответствующих ему по уровню правосознания и по уровню правовой культуры личностей, органично и в соответствии со своим "духовным рангом" (И. Ильин) включенных в ткань социума.

В этой связи проблема подготовки научных кадров должна быть осмыслена как объект исследования юридической науки. Решая эту задачу, юридическая наука сможет с большей степенью интенсивности активизировать свой гуманистический потенциал, на ответственном переломе российской истории еще и еще раз переосмыслить вечный вопрос об отношении правовой науки и практики.

Вспомним еще раз, что говорил И.А. Ильин в своей работе "О правосознании", эти мыли и сегодня являются актуальными для наших дней.

"Самое большее, о чем помышляет современный человек, - это о своих личных правах и привилегиях, а именно, как бы их закрепить за собой и расширить во все стороны...

Ныне мы переживаем эпоху, когда правопорядок становится повсюду непрочным и колеблется в самых основах своих; когда большие и малые государства стоят перед возможностью крушения и распада, а над миром носятся какие-то всеразлагающие дуновения угрожающие всей человеческой культуре. Это означает, что необходимо начать планомерную, систематическую борьбу за укрепление и очищение современного правосознания. Если эта борьба не начнется или не будет иметь успеха, тогда правосознание современного человечества станет жертвой окончательного разложения, а вместе с ним рухнет и вся современная мировая культура.

Современное человечество переживает кризис правосознания. Мировая история отмечает такой кризис не в первый раз, достаточно вспомнить хотя бы крушение древнего мира.

В XIX веке в Европе расцвела абстрактная и формальная юриспруденция, которая считалась только с положительным правом.

И как только попытались научно оформить этот зародыш социальной идеи, так сложилась "социалистическая" и "коммунистическая" доктрина. Словом, расцвету формальной юриспруденции соответствовало пренебреженное и разлагающееся правосознание.

Формула выродившегося и разложившегося правосознания была развернута марксистами сначала теоретически, а потом и в революционной практике. Она может быть выражена приблизительно так: "Государство есть относительное, условное равновесие равных человеческих индивидуумов, которые суть не что иное, как материальные существа, подлежащие количественному измерению и счислению. Государство есть не что иное, как хозяйственный механизм; строить его должна верхушка классовой, пролетарской, коммунистической партии - в порядке централизма, диктатуры и террора; этой партийной верхушке массы должны беспрекословно подчиняться.

Люди делятся по имущественному принципу на классы; эти классы должны бороться друг с другом на жизнь и на смерть за обладание земными благами....

Это состояние правосознания характеризуется следующими чертами:

1. Отрицание духа, духовной личности, духовной культуры, веры, семьи, родины и права как самостоятельных ценностей.

2. Сведение человеческой жизни к материальным процессам, материальным мерилам и материальному благополучию.

3. Неверие в силу личной свободы, инициативы и органического, творческого равновесия личной и общественной жизни.

4. Вера в силу механической покорности, диктаториального приказа и запрета, в силу вражды, классовой борьбы, революции, всеобщей бедности и всеобщего уравнения.

Такое "правосознание" есть правосознание только по видимости; на самом деле оно просто отрицает право как проявление духа и свободы и утверждает диктаториальный, механический произвол. Поэтому оно обозначает собою последнюю, низкую ступень в разложении правосознания. Дно достигнуто. Кризис развернулся. В дальнейшем возможны только два пути: всеобщее крушение права, государственности и духовной культуры или же возрождение, очищение и обновление правосознания".

Глава 1. История уголовного процесса.

Современный уголовный процесс не может быть правильно осмыслен вне связи с прежними стадиями его развития, в противном случае, останутся нераскрытыми глубинные механизмы, образовавшиеся когда-то давно, но действующие сегодня и в значительной мере определяющие будущее. Без исследования генезиса невозможно понять современное состояние уголовного законодательства. В условиях происходящих преобразований отчетливо видно, насколько важны анализ прошлого, объективное и тщательное изучение истории. Такой анализ позволит дать оценку современного уголовного процесса, правильно определить направления его реформирования.

Обращение к изучению уголовной юстиции прошлого века, по нашему мнению, особенно необходимо потому, что процессы, происходящие тогда и происходящие сейчас, сходны. Этот период истории России созвучен с переживаемым нами временем.

В ранний период русской истории уголовный процесс был всецело проникнут состязательным началом. Стороны -- "суперники", опиравшиеся на помощь "мира", "околицы" -- были инициаторами дела, они собирали доказательства, и сам процесс -- "пря", "тяжа" -- велся, с соблюдением установленного процессуального ритуала, "слово против слова". Редкие случаи вмешательства в дело преследования, при отсутствии "истца", органов власти вызывались тем обстоятельством, что эти органы получали свою "продажу" и начинали дело "своего прибытка деля". Ясно, что в тех случаях, когда "продажа" увеличивалась кем-либо посторонним, преследование прекращалось. С постепенным формированием московского государства этот состязательный порядок начинает соединяться с розыскным. Это вызывается, с одной стороны, соображениями государственного характера, ростом идеи государственного значения преступного деяния, а с другой -- чисто практическими потребностями той эпохи. Покрытая лесами, малонаселенная страна, дававшая убежище для преступных элементов; непрестанные споры удельных князей, набеги кочевых народов и новгородской вольницы, а зачастую и прямая беспомощность судебной власти в борьбе с развивавшейся преступностью -- все это составило причины практического характера которые, по нашему мнению, также способствовали введению и развитию розыскных процессуальных форм. Эти формы развиваются с тем большей силой, чем более органы судебной власти выступают в роли представителей и носителей государственного начала. Особенно интенсивно этот процесс протекал, начиная с XIV века.

Судебная власть в России в XIV, XV, XVI и в половине XVII веках делилась на местную и центральную. Местная судебная власть была сосредоточена в уездах. В каждом уезде находились: 1) правительственные судьи -- наместники, "волостели" и их тиуны, губные старосты и излюбленные судьи; 2) вотчинные, т. е. частные судьи, творившие суд в своих собственных владениях. Из всех этих судей иногда составлялись "смесные" суды. Кроме указанных постоянных местных судей, существовал институт так называемых временных судей, а именно: правительственные судьи - "разъезжие" и "данные"; и судьи частные, третейские.

Центральная судебная власть сосредоточивалась в Москве и, до уничтожения уделов, в стольных удельных городах: 1) у бояр и окольничих, заведовавших порученными им судебными делами сначала в качестве "бояр введенных", а потом заседавших в учрежденных в Москве приказах; 2) у удельных князей, великих князей и царей. Первоначально судебная власть была по преимуществу единоличной (за исключением "смесных" судов), а начиная с XYI века также и коллегиальной -- в съездах губных старост, в заседаниях "излюбленных" судей и в приказах.

При производстве сделки, всегда присутствовали судные мужи, т. е. дворские, сотские, старосты и целовальники, в качестве свидетелей того, как велось дело. Они подписывали и иногда хранили у себя акты. В сложных случаях при князе находились бояре.

В судах служили дьяки, подьячие и особые приставы для выполнения судейских распоряжений, они именовались доводчиками, праветчиками, земскими приставами и недельщиками.

Отношение местного суда к центральному не оставалось неизменным в течение всего рассматриваемого нами периода времени. Сначала центральный суд, с небольшими исключениями, почти полностью поглощал значение местного суда; затем, наоборот, местный суд, особенно по важнейшим уголовным делам, действовал самостоятельно и совершенно независимо от суда центрального. В XVII веке повторяется снова, но еще в большей степени, прежняя ситуация, а именно: местный суд ограничивается ведомством лишь самых незначительных дел, все же остальные дела сосредоточиваются в Москве, в приказах. По свидетельствам современников начинается "московская волокита", полнейшее неправосудие и искажение начал древнего русского суда .

Наместники, именовавшиеся при действии Русской Правды посадниками, волостели, называвшиеся тогда вириками, и их тиуны -- составляли единственную местную правительственную судебную власть в течение XIV и XV столетий. Встречавшиеся в древних актах исторические должностные лица, а именно: особые волостели, слободчики, данщики, посельские и ловчие, по характеру своей судебной власти соответствовали отчасти, с некоторыми ограничениями, общим волостелям, хотя заведовали меньшими "присудами", и потому всех указанных выше лиц нельзя прямо относить к особому разряду правительственных судей 1.

Совместно со всеми указанными выше правительственными судьями существовали еще и судьи вотчинные, как светские, так и духовные (последние составляли преимущественно игумены и архимандриты в монастырях). Судебная власть, предоставленная в поземельных владениях их вотчинникам, определялась жалованными грамотами.

Судьи правительственные и судьи вотчинные иногда собирались вместе для решения общих дел и составляли, так называемые, смесные суды. Эти суды могли учреждаться, смотря по подсудности входивших в дело лиц, и отдельно, как из одних правительственных, так и из одних вотчинных судей.

Судьи разъезжие и судьи данные не причислялись к постоянным местным участковым судьям, как это имело место в отношении наместников и волостелей, а время от времени посылались правительством из Москвы в уезды для решения на месте по-преимуществу спорных гражданских земельных дел. Различие между разъезжими судьями, носившими также название писцов, и судьями данными состояло в следующем:

Первые, т. е. разъезжие судьи, посылались периодически, время от времени, в тот или другой уезд для составления о нем писцовых книг и решения при этом дел о тех спорных землях и угодьях, кои подлежали записке в уездные писцовые книги, но до решения судьей спора не могли быть в них внесены, так как для такого внесения требовалось точное обозначение имени владельца земли или угодья, что невозможно было сделать до окончания самого дела.

Вторые, т.е. данные судьи, назначались правительством по просьбе участвовавших в спорном деле сторон, и для решения одного дела. Каждой стороне дозволялось просить о назначении для себя особого данного судьи и указывать при этом прямо на то или другое желательное для него лицо.

Разъезжие судьи производили суд иногда в составе двух или трех из них, а иногда единолично. При этом не было точно определено, в каких случаях требовалось коллегиальное рассмотрение дела, а в каких нет. Монастырские земельные тяжбы, как правило, всегда решались разъезжими судьями коллегиально.

Третейские судьи были двух видов: 1) третейские судьи между самими судьями, не сходившимися в мнениях относительно решения дела; 2) третейские судьи между частными сторонами, по их собственным спорным делам.

Первого рода третейские суды допускались исключительно в "смесных делах", возникавших между отдельными удельными княжествами. Если у смесных судей, назначавшихся князьями, было разногласие относительно решения таких дел, то эти судьи пользовались правом самим выбирать третейского судью; в случае же разногласия их относительно выбора самого третейского судьи, естественным третейским судьей признавался великий князь Московский, и дело передавалось на его решение.

Третейские судьи второго рода были судьями между частными лицами. Эти судьи, без какого-либо отношения к правительственной власти, выбирались спорившими сторонами совершенно свободно. При выборе третейских судей стороны заключали третейские записи, которые писались примерно так: "не ходя на суд, поговоря меж себя полюбовно, зарядили мы в том деле третьих (таких-то), и третьим нашим пожаловать нас судить и всякими сыски сыскивать и по душам допрашивать. И мне (истцу), став перед третьими своими, иску своего искать, а нам (ответчикам) перед третьими своими в том его иску отвечать и во всем их слушать, и приговор их и сказку любить; и вольно третьим нашим правого оправить, и виновного по суду своему и по сыску и по нашим душевным сказкам обвинить, и расправа меж нами учинить безволокитно, и приговор свой третейский правому на виноватого дать. А будет я (истец) не стану перед третьими, где мне посрочать, к суду, или став не учну того своего иску искати, и третьих своих не учну суда слушать, и приговора их и сказки любить, и я (истец) того своего иску всего лишен; да на мне ж (истец) взять третьим нашим бесчестия свои против государева денежного жалованья. А будет мы (ответчики) перед третьими своими к суду не станем, где нам третьи наши посрочать к суду быти. или став перед них не учнем в том иске отвечать, или не учнем третьих своих суда слушать и приговору их и сказки любить, и на нас (на ответчиках) тот иск сполна; да на нас же взять третьим нашим бесчестия свои против государева денежного жалованья". Запись подписывалась истцами, ответчиками и послухами.

В монастырских селах, третейские судьи назначались иногда сельскими приказчиками.

Все указанные местные судебные власти существовали в течении нескольких столетий вплоть до второй четверти XVI века, когда на Руси начинается первая судебная реформа. А именно: суд уездный становится не одноличным, а коллегиальным, и вместо правительственного назначения судей для них вводится выборное начало.

В эпоху Ивана Грозного оба порядка уголовного процесса, и состязательный и розыскной, существуют совместно. В чисто уголовных делах состязательный порядок -- суд -- предполагает производство по менее важным деяниям, например, убийству в драке, нанесению ран и увечий, разбоям и "татьбам" без поличного и т.п. Причем это производство происходит по правилам производства гражданского, допуская даже примирение. Дело начинается "по жалобницам"; стороны по "приставной грамоте" приглашаются в суд. Последний обычно происходит в определенные, указываемые особыми грамотами для всей данной области сроки. Если истец (обвинитель) являлся, а ответчика (обвиняемого) на суде не было, то истец получал бессудную грамоту, удовлетворявшую его требования. Неявка истца влекла освобождение ответчика от суда. В случае явки обеих сторон дело двигалось в состязательном порядке, т.е. каждая сторона излагала свои требования и подтверждала их доказательствами. Вслед за этим объявлялся приговор.

Розыскной порядок -- сыск -- направлялся на расследование тяжких преступных деяний: убийство, разбой, "татьба" с поличным, поджог и т.д., обычно караемых смертной казнью. Сыск не был связан законными сроками и всегда соединялся с пыткой.

Первоначально сыск, введенный Иваном Грозным, во многом соответствовал германскому порядоку, установленный по Бамбергскому уложению 1507 г. Губные старосты должны были объезжать свои округа и расспрашивать местных жителей, "кто у них тут в губе лихих людей, татей приезжают и разбойную рухлядь привозят и от кого на разбои ездят и кому разбойную рухлядь продают за разбойное. И на кого на обыску скажут, что они лихие люди, тати и разбойники... и истцов им нет, и старостам по тем людей по обыску посылать, а велеть им имати и ставить перед собой... и как перед старостами поставят, старостам тех людей по обыскам в разбое пытать".

Судебная реформа также была начата в эпоху правления Ивана Грозного. А именно: учреждением в 1539 году новой местной судебной власти в лице выборных губных старост для каждого города и каждой волости по три или по четыре человека. Выборы в губные старосты стали производиться отдельно по каждому уезду, на общем съезде всех его сословий. А именно: духовенства, дворян, "детей боярских", городских, посадских и волостных людей. Для проведения самих выборов составлялись выборные списки за подписью всех избирателей и списки эти представлялись в Разбойный приказ. Выбирать в губные старосты предписывалось только детей из боярского рода и дворян.

Если Разбойный приказ не устраивал кто-либо из выбранных губных старост, то губного старосту назначали без выборов. В случае, если выборы не были единогласны, то такие выборы представлялись на рассмотрение в Разбойный Приказ, от которого зависело или утвердить кого-либо из лиц, выбранных в губные старосты, или приказать произвести новые выборы.

Выбранных таким образом губных старост запрещалось смещать с должностей. В грамоте 1550 года Иван Грозный прямо говорит: "а которые старосты нашу службу служат и от службы их отставати немочно". Если при этом принять во внимание, что срок выборной службы губных старост не был определен, и что они служили бессрочно, то мы имеем полное право сказать, что им присваивалась полная несменяемость. И действительно, их служба продолжалась почти пожизненно, иногда 20 и более лет в одной и той же должности и в одной и той же местности, как напр., губных старост Дубасова, Палицына, Осорьина и других1.

При этом губным старостам разрешалось оставлять должность по собственному желанию, но если их выбирали снова, то они не могли отказываться от службы, кроме того случая, когда при специальном освидетельствовании их находили больными или увечными.

Таким образом, для суда в средневековой Руси было характерно наличие выборного, демократического, начала в его формировании и прицнипа несменяемость судей.

В целом обязанность губных старост состояла в том, чтобы "разыскивать" разбойников, судить и казнить их. С учреждением губных старост "дела разбойные" уже не подлежали ведению наместников, волостелей и их тиунов; но по всем остальным делам они еще сохраняли свою прежнюю власть и значение. Впоследствии, обязанность губных старост еще более расширилась, когда им предписано было произносить приговоры и о "татях" и "душегубцах". Соответственно этому увеличению сферы компетенции губных старост уменьшалась компетенция наместников и волостелей, и наконец, начиная с 1552 года, эти должности, по ходатайству местных общин, стали почти повсеместно уничтожаться и заменяться выборными излюбленными судьями.

Институт излюбленных судей был установлен Иваном Грозным. В первые годы его самостоятельного правления на наместников и волостелей, назначавшихся правительством из бояр и "детей боярских", крестьянские общины стали приносить царю постоянные жалобы о том, что эти должностные лица "чинят им продажи и убытки великие". Царь обратил внимание на эти жалобы и, в своих грамотах об установлении нового судебного учреждения, а именно излюбленных судей, заявил следующее: "мы, жалуючи крестьянство, для тех великих продаж и убытков, наместников и волостелей от городов и волостей отставили, и велели есми во всех городах и волостях учинити старост излюбленных, кому меж крестьян управа чинить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всей землей, людей добрых и просужих, которые бы были душей прямы и от которых бы им (крестьянам) продаж и убытков и обиды не были, и (которые) рассудить бы их умели вправду беспосульно и бесволокитно".

Таким образом, излюбленные старосты были собственно крестьянскими судьями. Они назывались также земскими судьями, мирскими выборными или просто выборными судьями и судейскими. Выборы в излюбленные судьи производились не всеми сословиями, как это было при выборах в губные старосты, а только одними крестьянами отдельно по каждому городу, посаду или волости, причем для всякого из этих выборных участков выбиралось по несколько судей. Срок выборной службы излюбленных судей не был определен, но городским, посадским и волостным людям разрешалось переизбирать их или по собственному побуждению, или вследствие желания самих судей оставить должность. Губные старосты и излюбленные судьи редко действовали однолично, но всегда почти коллегиально в большем или меньшем составе.

Ведению излюбленных судей подлежали дела крестьянского сословия, остававшиеся до этого в компетенции наместников и волостелей после передачи от них губным старостам дел разбойных, "татебных" и "душегубных", т. е. гражданские дела и маловажные уголовные дела. Однако, следует заметить, что излюбленным судьям, иногда предоставлялись и права губных старост в решении важных уголовных дел, касавшихся только крестьян.

Прочие местные судебные власти, как то: судьи разъезжие, данные, третейские, вотчинные, и после судебной реформы, осуществленной при Иване Грозном, сохранили свое прежнее значение без всяких изменений, но вотчинным судьями уже не дозволялось вести в своих вотчинах дела о татьбах, разбоях и душегубствах.

Изложенное нами изменение в судоустройстве не было, впрочем, строго и одновременно осуществлено на всем пространстве русского государства. Поэтому при учреждении губных старост и излюбленных судей, оставались местности, где ни тех, ни других не было, а все дела по-прежнему судили одни наместники или волостели и их тиуны.

При наместниках и волостелях каждый уезд делился на большее или меньшее число судебных округов. Из них тот округ, в границы которого входил уездный город, в котором находился наместник, назывался наместничеством, а другие округа, в том же уезде, с главным селом, где жил волостель, именовались волостельствами. Среди наместничеств и главных волостельств постоянно образовывались еще гораздо меньшие, но самостоятельные "присуды", как правительственные, которые можно назвать особыми волостельствами, так и частные -- вотчинные округа. Например, в Переяславском уезде было пять главный судебных округов: 1) наместничество Переяславское и общие волостельства, 2) Усольское, 3) Кисемское, 4) Верх-Дубенское и 5) Слободское; но, кроме того, в округе Переяславского наместничества возникли еще три особые волостельства с особыми волостелями, независимыми от наместников, именно: 1) волостельство "столнича пути" для рыболовных дворов в самом Переяславле; 2) волостельство сокольнича пути для 20 сокольничьих дворов также в Переяславле; 3) Артемоновское волостельство, из волости Артемоновской.

Реформа, произведенная в 50-60 годы XVIв., (Поготовлен новый Судебник -- 1550 года, некотрые его положения были заимствованы из судебника 1497 года, в котором преобладало стремление к установлению в общероссийском масштабе единых правовых норм и единого судопроизводства). Это значительно повлияла на изменение пределов прежних правительственных судебных округов. Там, где вместо наместников и волостелей учреждены были излюбленные судьи, за прежними наместничьими и волостельскими присудами осталось лишь финансовое значение, именно городские; посадские и волостные люди этих прежних присудов обязаны были сообща за кормы, пошлины и всякие доходы бывших наместников и волостелей вносить в казну оброк, по тому времени весьма значительный. Например, с Важского и Шенкурского наместничьего присуда платилось оброка полторы тысячи рублей в год. Судебные же округа вновь учрежденных излюбленных судей исключительно ограничивались тем городом, посадам или волостью, для которых эти судьи были выбраны. Таким образом, прежние "присуды" наместников и волостелей сохраняли за собой представление единственных "тяглых" единиц, с которых платилась денежная повинность, однако в виде собственно судебных округов они уже перестали существовать.

Губные старосты, как уже было отмечено, избирались по уездам, и потому уезд составлял их общий судебный округ. При этом губные старосты, в количестве трех или четырех человек на ту или другую общину, действовали, как местные участковые судьи, только в том городе, посаде или волости, для которых были выбраны. При возникновении же важных уголовных дел, все губные старосты того или другого уезда обязаны были съезжаться в уездный город и решать такие дела сообща. Итак, губные старосты, кроме своего частного судебного округа, именно: города, посада или волости, имели еще и общий для всех их судебный округ -- целый уезд. В XVI веке губным старостам на своих участках разрешалось судить и единолично.

Съезды губных старост в главный город их уезда для решения преимущественно важных разбойных дел представляют собой то начало чистой коллегиальности, которого смесные суды еще не имели, так как каждый из смесных судей, будучи судьей только той или другой стороны в деле, невольно преследовал в нем и свой особый интерес.

Из всего сказанного следует, что наместничьи и волостелины "присуды", заключавшие в себе по нескольку волостей после учреждения губных старост и излюбленных судей, разделились на самые мелкие присуды, ограничившиеся пределами одного города, или посада, или одной волости.

Интересно отметить, что уже в XIII в. существовала присяга судей при вступлении их в должность. Относительно наместников, волостелей и их тиунов непосредственных сведений в исторических источниках нет. Но из того, что им предписывалось судить "право", "по крестному целованию", можно заключить, что они давали судейскую присягу, -- тиуны перед наместниками и волостелями, их избиравшими, а сами наместники и волостели, вероятно, в Москве, перед самым отправлением их на службу в тот или другой уезд.

Что касается губных старост и излюбленных судей, то все они, после выбора в судьи, обязаны были приезжать в Москву, где приводились к присяге через дьяков, губные старосты -- в Разбойном Приказе, а излюбленные судьи в том Приказе, которому подведомственна была выбравшая их в судьи местность.

Присяга судей производилась по особо установленной форме. Одна из форм судейской присяги, или крестного целования сохранялась еще со времен Ивана Грозного. Она была составлена, без сомнения, по общему, употреблявшемуся тогда образцу, для некоего Петрушки, выбранного излюбленным судьей в Тавренскую волость Важского уезда:

"Целуем крест своему Государю, Царю и Великому Князю Ивану Васильевичу всея Руси и его детям царевичам, Царевичу Ивану и Царевичу Федору, и их землям, на том, что меня, Петрушку, по Государеве Цареве и Великого Князя грамоте, в Тавренской волости выбрали в выборные излюбленные судьи: мне, будучи в судьях, крестьян судити всякий суд в правду безо всякие хитрости, другу не дружити, а недругу не смтити, и посулов мне в суде не имати ни у кого ничего, некоторыми делами, и Государев оброк с крестьян сбирати без приборов, и ходит мне о всем, по тому, как в уставной грамоте писано, по сему Государеву крестному целованию".

Впоследствии с 1607 года излюбленные судьи приводились к присяге не в Москве, а на месте их избрания через воевод; но уже с 1622 года снова было предписано присылать излюбленных судей для принятия судейской присяги в Москву.

При существовании в уездах одних лишь наместников и волостей, вполне независимых друг от друга, власть этих судей увеличивалась или уменьшалась судя по тому, получал или нет наместник или волостель право боярского суда, пользуясь только правом небоярского суда наместник или волостель, имевший право боярского суда мог в своем наместничестве или волостельстве казнить и оправдывать лиц, обвинявшихся в важных преступлениях, а также рассматривать иски холопов о предостовлении свобод от холопства и признавать их вольными людьми.

Наместники же или волостели, получавшие право небоярского суда, могли решать собственной властью только незначительные уголовные дела, по важным же уголовным делам им не разрешалось ни казнить, ни оправдывать преступников, ни освобождать холопов из холопства. В этих случаях наместники или волостели обязаны были судные списки своего суда переносить для доклада и вершения дел в Москву или к удельным князьям. Так как большинство наместников и волостелей пользовались лишь правом небоярского суда, то, очевидно, что все важнейшие уголовные дела и дела о холопах, желавших освободиться от крепостной зависимости, были сосредоточены в Москве и у удельных князей.

Тиуны, как лица, назначавшиеся на должность самими наместниками и волостелями себе в помощь, но без права удаления их от службы до истечения одного года, никогда не получали права боярского суда, несмотря на то, что наместники или волостели, их определившие, имели на это право. Тиуны решали судные дела самостоятельно, без вмешательства в их суд наместников и волостелей.

Особые волостели, носившие названия: посельских, ловчих, данщиков, слободчиков или просто волостелей, почти никогда не рассматривали дел о "душегубстве", а иногда и дел о разбое и "татьбе" с поличным. Поэтому лица, жившие в присудах особых волостелей и им подсудные, подлежали по делам о "душегубстве", а иногда по делам о разбое и "татьбе", не суду своих особых волостелей, а суду наместников или главных волостелей, судя по тому, в округе кого из них находилось то или другое особое волостельство. Власть губных старост была, напротив, весьма обширна и касалась всех без исключения сословий. Губные старосты могли сами казнить разбойников. В своих грамотах, царь Иван Грозный, предоставляя губным старостам неограниченное право применения смертной казни, говорит: "то есми положил на душах наших, а вам от меня в том опалы нет".

Губные старосты в своих участках, именно в городах, посадах и волостях, разбирали в составе трех или четырех человек, только незначительные разбойные и "татебные" дела; особо важные дела этого решались, как уже было нами отмечено, губными старостами всего уезда на общем съезде. Если они переносили дела в Москву, то лишь в результате каких-либо проблем в решении этих дел. В наказах губным старостам говорилось: "а в чем будет вам, в котором деле, невозможно управу учинити, и вы б о том отписывали к нашим боярам, которым приказаны разбойные дела, и бояре наши о тех делах докладывают Меня Царя и Великого Князя, да вам в тех делах указ учинять".

Излюбленные судьи были судьями только лишь крестьянского сословия, и их судебная власть над крестьянами не превышала власти наместников и волостелей без права боярского суда, т.е. касалась дел не имеющих принципиального значения. Лица других сословий, проживавшие в участках излюбленных судей, а именно: бояре, дети борские и дворяне, не подлежали суду излюбленных судей, в том случае если они были ответчиками по делу, а не истцами, и судились в Москве, в Судных приказах Московском и Владимирском. С исками же на крестьян обращались к излюбленным судьям лица всех сословий. Иногда излюбленным судьям, кроме отнесения к их ведомству маловажных дел, давались также и полномочия, предоставленные губным старостам. В таком случае, излюбленные судьи также могли казнить разбойников, "татей" и "душегубцев", если только эти преступники принадлежали к лицам крестьянского сословия. Остальным излюбленным судьям, не имевшим губного права, разрешалось участвовать в смесных судах с губными старостами по делам разбойным, татебным и душегубным, касавшимся крестьян.

Вотчинные судьи получали право судить не только вследствие одного фактического владения вотчиной, но прежде всего вследствие особого пожалования этого права верховной государственной властью. В XIV и XV веках вотчинным судьям предоставлялась судебная власть по всем без исключения гражданским и уголовным делам, возникавшим в их вотчинах и между их крестьянами. Власть эта соответствовала власти наместников и волостелей, имевших право небоярского суда. Полномочие же боярского суда никогда не давалось вотчинным судьям. Поэтому дела о разбое и "татьбе" они были обязаны представлять на решение в Москву или к удельным князьям. Так, в 1455 году, встречается постановление, чтобы вотчинные дела Кирилло-Белозерского монастыря, в Дмитровском уезде, о разбое и татьбе, после суда, докладывались дмитровскому Князю: "а судив того, сказано в постановлении, да доложат меня Князя Юрия Васильевича и аз того сам дозрю." Дела о "душегубстве" в XV веке редко представлялись разбирательству вотчинных судей. В XVI же веке дела о "душегубстве", разбое и "татьбе" с поличным, после учреждения губных старост, были повсеместно исключены из ведомства вотчинных судей.

Прямого закона об отводе судей не встречается ни в XIV, ни в XV и в XVI столетиях, но практикой, очевидно, такой отвод допускался. В 1620 году было принято постановление об отводе, но оно касалось одних губных старост. Отвод разрешался со стороны истцов, а не обвиняемых, но староста не устранялся от дела полностью, а к нему "присоединялся" другой губной староста. Примечательно, что отводы судей в той форме, в какой они существовали в то время, т.е. превращение единоличного суда губного старосты в коллегиальный, и прямое устранение от судебного разбирательства излюбленного судьи, происходили не перед рассмотрением иска, а во время судебного процесса.

При местных правительственных судьях находились: судные мужи, дьяки, доводчики и праветчики, палачи и бирючи. У наместников, волостелей и их тиунов, а также у губных старост и излюбленных судей постоянно в суде сидели судные мужи, и без них ненельзя было производить никакого суда.

Наместникам, волостелям и их тиунам постоянно предписывалось в уставных грамотах не судить без сотского, старосты, дворского и "лучших" людей. Но назначались ли эти лучшие люди для присутствования в суде по выбору общин или по указанию самих судей первоначально не было определено. Впоследствии, со времени Ивана Грозного, судные мужи выбирались по волостям и приводились к присяге в том "что им на суде всякого дела беречи в правду, по крестному целованию, без всякие хитрости". В этот же период определен и тот порядок, по которому судные мужи должны были являться в суд для исполнения своих обязанностей. Им предписывалось сидеть в суде попеременно. Так в Керетской и Ковдинской волостях (приморских) было выбрано 6 судных целовальников. Из них половина(3 человека заседали в суде у слободчика один месяц; затем следовала другая смена, также из трех человек и тоже сидела месяц. В в отдельных уездах выбиралось также по два судных целовальника на волость. В Заонежских погостах у излюбленных судей в 1598 году сидело по 5 и 6 целовальников.

Судные мужи, или судные целовальники, присутствуя при рассмотрении дел в суде, по окончании их, прикладывали руки к подлинным судным спискам, в которых излагался процесс суда, и при суде наместников и волостелей, писались земскими выборными дьяками. Эти списки, по приложении к ним рук дворскими, старостами и вообще целовальниками, хранились у наместников и волостелей; копия же с этих списков (противни) писались наместничьими или волостелиными дьяками и хранились, после приложении к ним рук со стороны наместников или волостелей, у судных мужей, сидевших в суде. На суде у губных старост и излюбленных судей также сидели специальные целовальники. Из них целовальники, присутствовавшие на суде у губных старост, в частности назывались еще и губными целовальниками.

Губных целовальников выбиралось человек 5 или 6 на волость. Обязанность их состояла не только в том, чтобы присутствовать при производстве суда, но и в том, чтобы разыскивать разбойников и "татей" и исполнять разные поручения губных старост, например отвозить их грамоты и преступников в другие губы к другим губным старостам, когда в том была необходимость. Губные целовальники исполняли свою службу по 10 и более лет. Впоследствии, в 1632 году, царь Михаил Федорович приказал выбирать губных целовальников только на один год и выбирать из людей добрых и прожиточных.

Целовальники, присутствовашие на суде у губных старост и излюбленных судей, также подписывали судные списки; но списки эти составлялись уже не в двух экземплярах, как на "присуде" наместников и волостелей, а только в одном экземпляре, который хранился у самих судей, и подписывался как судьями, так и целовальниками.

Таким образом, судные мужи, или судные целовальники, не были судьями, а только "оберегателями" правды на суде, и свидетелями того, что на нем происходило. Приближаясь к современным понятиям, можно сказать, что судные целовальники были своего рода присяжными заседателями, обязанными удостоверить своей подписью правильность судебного протокола, т.е. подтверждать ею достоверность внесенных в судной список фактов судебного следствия, без всякого права судить о вине или невинности подсудимых. Разумеется, отказ их подписать судной список, как неверный, фактически отменял и сам приговор, после чего дело переносилось на рассмотрение в Москву.

Дьяки были в распоряжении наместников и волостелей и ими назначались. Назывались они наместничьими или волостелиными дьяками. При выборных судьях, т.е. при губных старостах и излюбленных судьях, состояли земские выборные дьяки, выбиравшиеся по одному в каждой волости. Их приводили к присяге по той же записи, что и судей. Дьяки, как выборные, так и невыборные, занимались составлением судных списков и ведением бумаг. Дьяки, находившиеся при губных старостах, назывались губными дьяками.

Доводчики и праветчики назначались самими наместниками и волостелями. Обязанность доводчика состояла в вызове к суду по приставным грамотам подсудимых, истцов, ответчиков и свидетелей, а также в содержании под арестом людей, "бравших за пристава". Эти люди находились в доме у доводчика под присмотром, а иногда и в оковах. Праветчики занимались взысканием денег посредством правежа по судебным решениям. Нередко доводчиком и праветчиком бывало одно и тоже лицо, называвшееся так или иначе, смотря по роду обязанностей, которые оно исполняло в данное время. У губных старост и излюбленных судей, вместо доводчиков и праветчиков, были для исполнения тех же обязанностей особые выборные целовальники -- земские приставы. В ведении губных старост находились также палачи, которые были, впрочем, только в городах.

Для своих целей, именно для поимки разбойников, губные старосты употребляли и бирючей, на которых возлагались обязанности: "в торговые дни по торжкам кликать не по один день о царских указах для всеобщего сведения и о разных распоряжениях властей, а также и о поимке преступников".

Вотчинные судьи также имели при себе тиунов, приказчиков и приставов, а митрополиты -- и своих волостелей. Места , в которых судили губные старосты, назывались губными избами, а места, где заседали излюбленные судьи, носили названия судных изб и судебень.

Центральную или высшую судебную власть имели, как было отмечено выше, введенные бояре, начиная с XVI  века распределенные по приказам. Ее удерживали за собой удельные князья, великие князья и цари.

Приказы в Москве образовывались постепенно. В жалованных грамотах IV и XV веков, относительно лиц, которым они жаловались, говорилось только: "сужу их яз, князь Великий, или боярин мой введенный, или дворецкий". Этим введенным боярам и дворецкому, заведывавшему дворцовым ведомством, поручалось, до учреждения Приказов, решение тех или других судных дел, переносившихся по каким-либо обстоятельствам в Москву; но всякий раз по личному указанию князей. Такая передача дел приняла характер определенного направления в распределении их между боярами, и таким образом, постепенно складывался институт приказов. Поэтому точно определить то время, в которое они, собственно, возникли представляется достаточно сложным.

В XVI столетии упоминается только о двух приказах, именно о Приказе Большого Дворца и о Разбойном приказе. Но в записке о Приказах, составленной в начале XVII века указываются 19 Приказов, учрежденных, очевидно, значительно раньше. Эти были Приказы: 1) Приказ Большого Дворца; 2) Приказ Большого Прихода; 3) Четверти Новгородская, Владимирская, Ярославская и Галицкая (Четвертной Приказ); 4) Стрелецкий Приказ; 5) Пушкарский Приказ; 6) Ловчий Приказ; 7) Сокольничий Приказ; 8) Приказ Иноземцев; 9) Ямской Приказ; 10) Конюшенный Приказ; 11) Холоний Приказ; 12 и 13) два Земских Приказа; 14) Денежный Приказ (Монетный); 15) Приказ Челобитный; 16, 17 и 18) Судные Приказы Владимирский, Дмитровский и Рязанский и 19) Разбойный Приказ. К этим Приказам следует присоединить еще 20-й Приказ Посольский, о котором упоминается в 1601 году при царе Борисе Федоровиче и 21-й Приказ сыскных дел, о котором в первый раз говорится в царствование царя Михаила Федоровича.

Все эти приказы, кроме порученного им специального ведомства, иногда чисто административного, пользовались еще и судебной властью в назначенной для каждого из них местности. Известно, что каждому приказу, на его содержание, приписывали город или несколько городов с уездом или с частью уезда. Из этих территориальных округов, распределенных между теми или другими приказами, находившиеся там наместники, волостели или излюбленные судьи должны были в случае необходимости представлять все судные уголовные и гражданские дела в тот из приказов, к которому данная местность была приписана. Таким образом, приказы, при своем общем значении для всей страны в отношении порученных им дел административного ведомства, в вопросах, относящихся к производству суда, представляли собой местные учреждения, хотя и находившиеся в Москве, но ведавшие вне ее более обширными судебными округами, чем округи наместников, волостелей, губных старост и излюбленных судей. Вследствие такого участия приказов в решении судных дел той или другой местности, все они, кроме специально присвоенных им наименований, назывались и Приказами Судными, независимо от особых Судных Приказов Владимирского, Дмитровского и Рязанского.

Система наказаний за те или иные преступления, подлежащие суду всех уровней, также складывалась постепенно и не всегда была одинакова во всех местностях. Кроме того, как мы видели, в ряде случаев судьи имели чрезвычайно большие полномочия. Упорядочена система наказаний была в Уложении царя Алексея Михайловича.

С этими оговорками можно в общим и целом сказать, что за преступления в XIV, XV, XVI и в половине XVII веков назначались следующие наказания: 1) Смертная казнь, совершавшаяся преимущественно через повешение, а иногда через сожжение и отсечение головы; 2) Лишение свободы, именно тюремное заключение на определенный срок или до смерти, или заключение в монастырь, вероятно до исправления; 3) Телесные наказания, как то: наказание батогами, кнутом и отсечение руки; 4) Денежные взыскания.

В эпоху Уложения 1649 г. укрепляется розыскной порядок, постепенно вытесняя из области уголовного правосудия остатки состязательного процесса. Для начала преследования за тяжкие преступления, по общему правилу, не требуется "истца". "А не буде на кого в смертном деле челобитчика, и по таким делам за мертвых людей истец бывает сам царь". Таким образом, на первый план выступает государственный элемент преследования преступлений, а состязательное начало постепенно отодвигаются в тень.

В общем и целом все уголовные дела в средневековой Руси можно разделить на три категории: по одним из них назначался суд, формальное судопроизводство; но другим -- производили сыск; по третьим, по очевидности поступков, "чинили управу", т. е. подвергали наказанию без формального о них суда. Таким образом, дела уголовные разделялись на управные, судные и сыскные. Слово "управа" не всегда, впрочем, означало расправу без суда; напротив, оно понималось и в смысле ответственности за преступление, хотя бы назначению такой ответственности предшествовал суд или сыск. Но несомненно и то, что управа иногда производилась без всякого суда или сыска. Так например, за насильственные поборы с крестьян правительственными чиновниками и за самовольные приезды на пиры и братчины виновных наказывали взысканием с них причиненных ими убытков без суда. Точно также без суда взималась и пеня за неплатеж, пошлины за товары; но если торговые люди утверждали, что они заплатили пошлину таможенникам, а последние такой платеж отрицали, то тогда, для разрешения возникшего спора, "давали суд и обыском обыскивали". Таким образом, "управными" делами в узком смысле слова назывались такие дела, за которые большей частью наказание назначали напрямую без суда. Это, по преимуществу, были такие дела, по которым не возникало частных исков, а только нарушались распоряжения правительства. В подобных случаях быстрая кара считалась необходимой; но если обвиняемый представлял доказательства своей невиновности, то мог производиться суд и по управным делам.

Что касается судных и сыскных дел, то для определения их сущности и различия в судопроизводстве по ним, можно обратиться к текстам исторических документов: "Взыщет кто на ком бою и грабежу, и то сыскивать, а сыщут, что на него бой и грабеж был, и потому ответчика обвинять. А на грабеж видоков нет (а на грабеж сыску нет), и в том присуждати целовати. Кто в чем скажется виноват, то на нем взяти, а в достали суд и правда и крестное целование. А кого приведут с поличным впервые, иного его судити, да про него обыскивати, и назовут его в обыске лихим человеком, ино пытати, а скажет на себя сам, ино его казнити смертной казнью. А скажут в обыску, что он добрый человек, и того поличного сыскивати судом, и дело вершити по суду. На которых людей истцы бьют челом в татьбе и в разбое именно, без поличного, без язычной молвки, и не по лихованным обыскам, то тех челобитчиков отсылать из Разбойного Приказа в Судный Приказ, где кто судим, а будет в Судном Приказе сыщется, что те дела дошли до пыток, то тех истцов и ответчиков из Судного Приказа отсылати в Разбойный Приказ".

Из вышеизложенного видно, что слова: "суд", "судити", имели общее и частное значение. Судебное расследование какого либо дела называлось судом. Производили суд не только по маловажным преступлениям, но, например, о разбоях. Но в узком смысле слова под судом понимали особый порядок судопроизводства, отличный от сыска; напр., вор, пойманный с поличным и признанный на обыске "добрым" человеком, судился судом, а не сыском и дело о нем вершилось по суду, и не в Разбойном приказе, а в одном из судных приказов. Заметим, что поскольку суд перешел в ведение воевод, земские старосты лишились своей судебной компетенции, а также других не менее важных полномочий.

С другой стороны, когда обвиняемые в "татьбах" и разбоях без поличного, переданные для суда из Разбойного в судные приказы, доводились до пыток, их снова передавали в ведомство Разбойного Приказа, т.е. прекращали суд и начинали сыск. И так, судом назывался такой порядок судопроизводства, при котором не было пыток, а доказательствами служили: свидетельские показания и крестное целование. Рассматривавшиеся этим порядком дела, как уголовные, так и гражданские, назывались судными делами.

Что касается слов: сыск, обыск, сыскивать, обыскивать, то они также имели значение общее и частное. В общем смысле обыски могли производиться по всяким уголовным делам, как по судным, так и по сыскным. Но при суде, как особом порядке судопроизводства, обыски производились для исследования факта преступления и отношения к нему обвиняемого, а при сыске, в частном значении этого слова, обыски производились для определения не только того, виновен ли обвиняемый во вменяемом ему преступлении, но и для определения того, "лихой" ли он человек или нет, т.е. следует ли его подвергнуть пытке или не следует. Такой сыск, который мог вести к пытке, и при котором дело решалось по признаниям обвиняемого, данными под пытками, рассматривался как особый порядок судопроизводства, отличный от производства суда в тесном смысле.

Таким образом, суд и сыск составляли две особые формы судопроизводства. Сыск, как особый порядок судопроизводства, употреблялся только при решении дел о важнейших уголовных преступлениях, влекших за собой, при известных обстоятельствах смертную казнь. Сюда относится "татьба" с поличным, разбой, "душегубство", поджог, "ябедничество", измена и пр. Другие преступления, за которые назначались временное заключение в тюрьме или в монастыре, наказание кнутом или денежные взыскания, если только эти преступления не подлежали управе без суда, рассматривались не сыскным, а судным порядком. Однако, нельзя оставить без внимания того обстоятельства, что и при значительных преступлениях, сыск, как особый порядок судопроизводства, не всегда употреблялся. Так, например, дела о "татьбах" и разбоях без поличного, когда против обвиняемых истцы не представляли никаких других доказательств, кроме крестного целования, рассматривались под формой суда, а не сыска. Но иногда и при полных доказательствах вины, например, по делам о душегубстве и о поджогах, сыска не производили, а дело решалось по суду, и влекло за собой не смертную казнь, а денежные взыскания. Эта на первый взгляд очевидная непоследовательность, объясняется тем, что убийцы и поджигатели, несмотря на всю тяжесть их преступлений, не всегда, по господствовавшим в то время понятиям, считались "лихими" людьми, которые одни только и подлежали сыску и казни. Поджигателей и убийц не признавали лихими людьми, если они совершали убийства и поджоги не при разбоях, а при ссорах или по пьянству. Поэтому, даже умышленные поджигатели, если поджог был сделан не при разбое, не подвергались смертной казни, а приговаривались посредством суда к взысканию причиненных ими убытков. Дела об убийствах при самовольных наездах на чужие земли, вследствие соседских ссор и несогласий, а также при драках, влекли за собой плату по суду и могли прекращаться миром.

Кроме того, составители подложных документов, например, купчих, как заведомо "лихие" люди, судились сыском и подвергались пытке, а те, кто подговаривали их в свою пользу к такому преступлению, не считались лихими людьми, и потому судились порядком суда и несли денежную ответственность. Очевидно, что лихими людьми считались лица, совершавшие важные преступления как бы в виде промысла; единичные случаи противозаконных деяний, несмотря на их тяжесть, не делали еще, по господствовавшим в то время понятиям, человека заведомо "лихим", и потому преступники этого рода всегда судились судом, исключая "татей" и разбойников (тоже, как мы видели, не всегда подлежавших сыску).

Подводя итог, отметим, что по уголовным делам в в допетровской Руси производились: управа, суд и сыск в узком значении этих слов. Управа состояла в безотлагательном наказании виновных без суда. Суд, как особый порядок судопроизводства, принимал в качестве доказательств свидетельские показания и крестное целование, а сыск, в смысле отдельной формы уголовного процесса, -- исключительно пытку.

Сыску подлежали только важнейшие уголовные дела, и при основательности улик и при признании того, что обвиняемые были или могли быть, по роду сделанных ими преступлений, заведомо "лихими" людьми. Главным образом, сыскной порядок применялся к разбоям и "татьбам" с поличным, а также к душегубствам и поджогам, совершенных при разбоях.

В XVII столетии усиливается значение центральных органов, прежде всего приказов, в организации уголовного процесса. Особое место в организации уголовного процесса занимал разбойный приказ, который 1539--1701 гг. давал наказы губным старостам, утверждал этих старост в должности, получал от них отчеты и решал те дела, которые не могли быть решены на местном уровне. В то же время в ведении разбойного приказа находились важнейшие уголовные дела, а именно: воровство и разбой с поличным и т.д., но если эти дела требовали допроса через пытку. Эти дела поступали в приказ или по докладу местных властей, или непосредственно, как в суд первой инстанции. По своему составу приказы, в период их наиболее полного развития как института государственной власти, т.е. в XVII веке, были коллегиальными учреждениями. В его аппарат входили: возглавлявший приказ боярин, окольничий или думный дворянин "с товарищи", а также дьяки, подьячие и "пристава" -- недельщики, заводчики и т.д.

Высшим органом в эту эпоху была Боярская Дума, рассматривавшая среди других подведомственных ей дел также и судебные дела, которые поступали к ней или распоряжению царя, или в общем (ревизионном по докладу и апелляционном) порядке, причем окончательное решение наиболее важных дел зависело от верховной власти. Во второй половине XVII в. при Думе, в качестве самостоятельного судебного установления, была учреждена Расправная Палата, в которую поступали дела, не подлежавшие окончательному рассмотрению приказов. Однако наиболее важные из их числа должны были по прежнему докладываться царю, который продолжал сохранять за собой власть высшей ревизионной инстанции. Расправная палата была одним из наиболее жизнеспособных образований московской Руси. Она просуществовала до 1718 г., когда в ходе петровских реформ уже начали действовать новые принципы организации уголовного процесса. Эти принципы, а также соответствующие им новые властные институты мы рассмотрим в следующем параграфе. Таким образом, XVII в. отмечен нарастающей бюрократизацией государственного и общественного управления, а также усилением регламентации уголовного процесса и развитием его правовой базы. Но особенно крупные шаги в своем развитии сделала бюрократизация в эпоху Петра I, когда в России начинала складываться абсолютная монархия.

п. 2. Петровские преобразования и их роль в совершенстовании

уголовного процесса в России.

Конец XVII -- первая четверть XVIII в., ознаменовались серией реформ Петра Великого, направленных на модернизацию экономической и социально-культурной жизни в стране. Реформы Петра I являлись продолжением преобразований, начатых его предшественниками на престоле -- Алексеем Михайловичем и Федором Алексеевичем. Однако Петр I провел их более решительно, продуманно, последовательно. Это касается реформ в сферах военного дела, финансов, церкви и государственного аппарата. Подлинным новатором он выступил в реформе суда, здесь он действовал достаточно смело, предприняв первую попытку отделения суда от администрации.

Нельзя отрицать того факта, что грандиозные преобразования требовали колоссального напряжения всего народа. Петр I, являясь личностью волевой, решительной, талантливой, был безжалостен по отношению ко всем в вопросах, касающихся достижения поставленной им цели -- превращения России в экономически развитое, сильное государство. он не дорожил собственной жизнью в моменты, когда решалась судьба России. Естественно, что того же он требовал и от окружающих. Осознаваемые правительством недостатки существующей судебной организации требовала ее коренной перестройки, поиска новых форм суда, способных удовлетворять интересы правящей элиты на этапе становления и укрепления абсолютизма. Эта характеристика достаточно верна для реорганизаций в области управления, тогда как судебную организацию Петр I попытался изменить еще более решительно, вводя в нее новые, прогрессивные начала. Правда, попытка эта удалась не совсем, поскольку для этого не созрели еще в достаточной мере социально-политические и экономические условия. Реформа суда и уголовного процесса была тесно связана с государственно-административной реформой, в ходе которой Петр I хотел найти средство ограничить власть воевод и передать часть функций, в том числе и судебных, местным органам, сформированным из дворян. Это хорошо отражает перечень прав и полномочий, данный в документе от января 1719 г., носившем название "Инструкция или наказ воеводам".

Проведенные в первой четверти XVIII в. реформы аппарата управления и суда, сопровождавшиеся созданием новых органов для отправления правосудия, можно подразделить, по крайней мере, на два этапа.

Первый этап начинается на рубеже XVII--XVIII вв. и продолжается до конца второго десятилетия XVIII в., до утверждения коллегий.

Во главе судебной системы стоял царь. Его роль в отправлении правосудия по сравнению с прошлым столетием значительно усилилась. Если раньше он решал наиболее важные дела совместно с Боярской думой, то с укреплением абсолютизма все сложные дела поступали из Сената на его личное утверждение. В качестве верховного судьи царь единолично разбирал многие дела по своему усмотрению.

Исключительной прерогативой царской власти было право помилования, при этом Петр I лишил права пожалования (т.е. заступничества, подачи жалоб или прошений царю о помиловании какого-либо) духовенство.

Тем не менее, практика подачи жалоб непосредственно царю продолжалась. Это объяснялось, в определенной мере, юридической безграмотностью населения. Но основными причинами были, конечно, пороки существовавшей организации суда, не правосудие судей, а главное -- вера народа в "доброго" царя, обусловленная политической идеологией абсолютной монархии, трактующей роль царя как верховного справедливого арбитра, заботящегося об "общем благе" для подданных и "всенародной пользе".

Высшим судебным органом, следующим после царя, является Сенат, созданный в 1711 г.1, и ставший с 1718 г. высшей апелляционной инстанцией. С учреждением Сената была окончательно ликвидирована Боярская дума. По мнению большинство дореволюционных русских исследователей, между двумя этими органами существовала преемственная связь. Сенат в значительной мере воспринял компетенцию Думы. Однако, если деятельность Боярской думы основывалась преимущественно на обычном праве, то деятельность Сената была строго регламентирована законом.

Первоначально Сенат состоял из девяти сенаторов, назначаемых царем, и составлял одно общее присутствие.

В состав Сената перешла Расправная палата, специальное судебное отделение Боярской думы, ставшая по сути его судебным департаментом. Основной задачей Расправной палаты было рассмотрение доношений фискалов и челобитных на незаконные действия и решения местных органов управления и суда.

Расправная палата состояла частично из сенаторов, а частично из "судей расправных дел", назначенных Сенатом (во второй половине XVII в., она тоже обладала собственной структурой: председатель и члены). По мнению А.Н. Филиппова расправная палата была восстановлена в конце 1712 г. Она состояла из назначенных Сенатом "расправных дел судей", которые осуществляли судебные функции вместе с одним или двумя сенаторами. Она являлась и апелляционной инстанцией. 2

Компетенция Сената определялась рядом указов: от 2 марта 1711 г. (право осуществлять правосудие, распределять государственные доходы, право общего управления страной); от 5 марта 1711 г. "О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате и о должности обер-фискала", а также от декабря 1718 г. "О должности Сената".3

Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях высших должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции -- жалобы на решения Юстиц-коллегии, поместного приказа и других судебных органов. Решения Сената не подлежала обжалованию и могли быть отменены только царем. Суду Сената подлежали за должностные преступления сенаторы.

Сенат являлся также органом надзора над коллегиями -- судебными и финансовыми органами, над законностью управления вообще. Этот надзор он осуществлял через фискалов, а позднее и прокуроров, состоявших при коллегиях, ревизующих провинции.

На первом этапе реформ Петра I роль центральных судебных органов продолжали осуществлять приказы, в организацию и деятельность которых были внесены бюрократические элементы. Однако даже в подновленном виде они не могли соответствовать усложнившимся задачам управления и возросшей роли суда, а потому и были ликвидированы в ходе второго этапа административных реформ.

Петром I была изменена и система местных судебных органов. Реорганизация общих местных органов, осуществляющих функции правосудия, началась в 1702 г., когда были упразднены губные учреждения, а их функции переданы воеводам. При воеводах были созданы выборные дворянские советы, с которыми они должны были совместно решать все порученные им дела, в частности судебные.

Но, как уже отмечалось выше, воеводы не оправдали ожиданий правительства, что и привело к новой попытке организации местного аппарата. Областная реформа была начата указом от 18 декабря 1708 г.1, в соответствии с которым страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, переименованную в 1710 г. в Санкт-петербургскую, Киевскую, Смоленску, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.

В связи с сохранявшейся нераздельностью органов управления и суда административно-территориальное деление отождествлялось с делением по судебным округам. Начальник губернии- губернатор был наделен и судебными функциями. При губернаторе в 1713 г. учреждались ландраты,2 вместе с ними должны были коллегиально решаться все дела, в том числе и судебные. По указу от 20 января 1714 г. их было предписано выбирать дворянам провинции,3 а с 1716 г. стали назначать Сенатом. Учреждение ландратов являлось попыткой Петра I привлечь российских дворян к выборной службе, хотя эти органы в качестве выборных просуществовали всего два года.

По штатам 1715 г. при губернаторе полагалось быть также ландрихтеру для выполнения судебных функций. Полномочия его не были четко определены в законе. По-видимому, он должен был стать низшей судебной инстанцией в губерниях преимущественно по спорным земельным искам.

Таким образом, на первом этапе судебно-административных реформ правительству Петра I не удалось создать "регулярно" организованной общей судебной системы, но были проведены первые попытки отделения суда от управления путем создания специальных судебных органов -- ландрихтеров и установления судебно-административных инстанций. Если для предшествующих этапов развития феодального суда было характерно деление органов управления и суда на высшие, центральные и местные, то указом от 17 марта 1714 г. были созданы уже судебные инстанции. Согласно указу, повелевалось подавать челобитные в городах комендантам, на комендантов жаловаться -- губернаторам, а на губернаторов -- Сенату.

В 1715 г. после учреждения ландрихтеров последние стали выполнять роль первой судебной инстанции в тех городах, где не было военных гарнизонов, а следовательно, и комендантов.1 Сенат в этом случае являлся высшей апелляционной инстанцией, причем подача жалоб сразу в Сенат или непосредственно императору, минуя низшие инстанции, запрещалась.

В Москве и в других городах учреждались ратуши и магистраты - выборные коллегиальные присутствия, ведавшие общим управлением в посаде, т.е. среди торгового и промышленного населения города, а также судом, народным образованием, полицией. При этом суд был отделен от администрации, а именно: губернаторы и воеводы были не вправе вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение его решений. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы выбирались на посадских сходах. Однако, выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы на деле поступали в полное распоряжение правительственной власти, полностью зависели от нее. Поэтому все вновь учрежденные судебные инстанции быстро бюрократизировались.

Второй этап реформ Петра I в области судоустройства связан с реорганизацией центрального правительственного аппарата, а потому началом его можно считать 1717--1718 гг., когда взамен приказов было решено учредить коллегии.2 Они строились по единому принципу разделения отраслей управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны.

В отличие от приказов, деятельность которых основывалась преимущественно на принципе единоначалия, дела в коллегиях должны были решаться коллегиально. В указе от 22 декабря 1710 г. подчеркивалось преимущество коллегиального управления и суда по сравнению с приказным: "президенты и председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели. В коллегиях президент не может без соизволения товарищей ничего учинить".1 Регламент или Устав Духовной коллегии отмечал, что в коллегиях "не обретается место пристрастию, коварству, лихоимному суду", что лучше отыскивается "истина соборным сословием, нежели единым лицом", что скорее "по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ" и что коллегия "свободнейших дух в себе имеет к правосудию: не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится".2 Разумеется, в условиях абсолютной монархии, характеризующейся тенденцией бюрократизации аппарата, живучестью обычаев местничества (хотя и отмененного юридически в 1682 г.3, но на практике существующего), принцип коллегиальности соблюдался далеко не всегда, и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента. Петр I пытался внести демократические начала в процедуру решения дел, предлагая начинать обсуждение их и высказывать суждение по званию, однако на практике этот принцип встречал сильное сопротивление родовитых сановников и знатных чинов. В течение VIII в. значение принципа коллегиальности в управлении и решении дел падало, к концу века он практически изжил себя и в начале XIX в. с учреждением министерств был заменен принципом единоначалия.

Система коллегий создавалась постепенно. Первоначально, согласно указу от 14 декабря 1717 г., было создано 9 коллегий: иностранных дел, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Военная коллегия, Адмиралтейская коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-контор коллегия. Последующие изменения выразились как в частичной реорганизации учрежденных, так и в создании новых (Малороссийской, Коммерц-коллегии и на правах коллегий -- Главного Магистрата и Синода). Всего к концу царствования Петра I было создано 13 коллегий.1

Деятельность коллегий как части бюрократического государственного аппарата была детально регламентирована. Часть коллегий имела собственные инструкции и регламенты, или уставы, а другие (Военная, Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегия) действовали на основе Генерального регламента.2

Все коллегии, помимо административных функций, выполняли и судебные в отношении своих служащих, в случае совершения ими маловажных преступлений. Некоторые коллегии обладали и специальной судебной компетенцией. Так, Коммерц-коллегия решала "споры и тяжбы по морским учреждениям", "споры между городами о торгах, торговых и ярмарочных правах", вексельные дела, дела иностранных купцов.3

Берг- и Мануфактур-коллегии ведали "судом и расправой" берг- и мануфактур-заводчиков.4 Соляной конторе были подсудны соляные промышленники 5 и т.д.6

До учреждения Юстиц-коллегии жалобы и апелляции по делам, производившимся в областных, местных инстанциях, подавались в Расправную палату,7 последняя и осуществляла судебное управление до передачи его в компетенцию Юстиц-коллегии. Вероятно, Расправная палата была ликвидирована с появлением Коллегии.8

Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и надводными судами и была для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам, а также ведала розыскными делами и сбором сведений о заключенных.1 Кроме того, Юстиц-коллегии были подсудны дела по доношениям фискалов, дела самых фискалов; тяжбы иноземцев, служащих в коллегиях: вице-президентов, советников и асессоров -- как между собой, так и с посторонними. В ее компетенцию входили и все другие дела, связанные с иноземными служащими, кроме дел по государственным преступлениям.2 Юстиц-коллегия ведала также межевыми делами и делами архиерейских крестьян и всех лиц, подведомственных Синоду, в тех случаях, когда они влекли за собой наказание в виде смертной казни.3

Коллегии являлись средней судебной инстанцией, подчиненной Сенату, который осуществлял контроль за их деятельностью. С 1718 г. Сенат стал высшей апелляционной инстанцией, рассматривающей жалобы на решения Юстиц-коллегии. Поместного приказа и других судебных мест. В качестве суда первой инстанции он рассматривал дела о политических преступлениях высших должностных лиц. Решения Сената не подлежала обжалованию и могли быть отменены только царем -- высшим судьей государства. В этот период изменились структура и состав Сената. В продолжении первых двух десятилетий Сенат составлял одно присутствие, позднее был разделен на департаменты.

На втором этапа реформ был создан и институт прокуратуры. Если фискалы утверждались для "безгласного", тайного надзора, то прокуроры должны были осуществлять гласный надзор за деятельностью всех центральных и местных государственных органов. Система прокуратуры возглавлялась генерал-прокурором, учрежденным при Сенате согласно указу от 12 января 1722 г.4 В качестве помощника и заместителя его в Сенате назначался обер-прокурор. Обер-прокурор имелся также и в Синоде; последний обладал компетенцией равной генерал-прокурору в своем ведомстве.1 При коллегиях и надворных судах также имелись прокуроры.2 Таким образом система прокуратуры была централизованной.

С созданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокуроры контролировался также финансовую отчетность и ведомости коллегий.

Ведущей тенденцией развития надзора являлось обособление его от Сената путем непосредственного подчинения императору, что вполне соответствовало принципам абсолютизма.

Задача генерал-прокурора состояла не столько в регистрации нарушений закона, сколько в их предупреждении. Методы и форму прокурорского надзора отличались от форм деятельности фискалов. Генерал-прокурор был обязан приносить протест с правом приостановления дела. Об этом он должен был немедленно донести императору, в других случаях -- сообщать в установленные указом сроки. Протест приносился в тех случаях, когда сенаторы "в своем звании праведно и не лицемерно" не поступали.3

В соответствии с новым указом от 27 апреля 1722 г. "О должности генерал-прокурора" последнему были подчинены фискалы. Так, ста IV и VII этого закона устанавливали обязанность генерал-прокурора осуществлять надзор за фискалами, прокуроры коллегий и надворных судов обязывались надзирать за фискалами соответствующих органов.4 Прокуроры должны были принимать и расследовать доношения фискалов, а затем передавать их на рассмотрение соответствующих органов. Таким образом, фискалитет утратил самостоятельное значение, став подчиненным и поднадзорным прокуратуре на всех уровнях структуры.

Трудно разграничить компетенцию фискалов и прокуроров. По-видимому, Петр I предполагал, что сферой контроля фискалов будут интересы государственной казни, тогда как надзор прокуроров будет направлен на соблюдение принципов законности всеми присутственными местами. При таком разделении фискал выступал бы истцом от казны, а прокурор -- блюстителем законов.

К.Д.Кавелин отмечает, что подобное разграничение компетенции фискалов и прокуроров имелось в Финляндии, которая использовала шведскую систему государственного управления.1

Создание прокуратуры, по-видимому, вызывалось необходимостью усиления и централизации надзора за деятельностью новой системы государственного управления, созданной Петром I, и отправлением правосудия. Подчинение всей системы прокурорского надзора через генерал-прокурора непосредственно императору способствовало дальнейшему росту власти самодержавного монарха и свидетельствовало о нем.

Институт фискалитета ликвидируется, по-видимому, 29 декабря 1729 г., так как указ от 15 мая 1730 г., называет фискальную канцелярию уже бывшей. Прокуратура как институт, удовлетворяющий интересы самодержавия, просуществовал до 1917 г., преториев в своей эволюции некоторые изменения в структуре и функциях, но сохранив неизменными задачи.

Взаимоотношения Сената и генерал-прокурора не были четко определены в законодательства XVIII--первой половины XIX вв., что неоднократно приводило к несогласованности в действиях и даже конфликтам между ними.

Присутствуя на заседаниях Сената и используя право протеста и приостановления дела, генерал-прокурор мог влиять на отправдание правосудия Сенатом. Прокуроры при коллегиях и надворных судах действовали аналогично.

Обер-прокурор Сената должен был также подготавливать дело к слушанию. Дела должны были рассматриваться и решаться присутствием Сената. Вообще установлению новых принципов делопроизводства в Сенате (и других присутственных местах) Петр I уделял большое внимание. Первоначально дела должны были решаться единогласно. Решения Сената облекались в форму сенатских указов и рассылались в соответствующие присутственные места.

Генерал-прокурор был обязан следить не только за своевременным рассмотрением и решением дел, но также за исполнением решений. Об этом он должен был производить соответствующие записи в специальную книгу.1

В 1722 г. была учреждена Сенатская контора в Москве для высшего надзора за производством московских дел. Тогда же Сенат получил право направлять в губернии и провинции ежегодно ревизующего сенатора, что стало одной из форм надзора и контроля Сената за деятельностью местных учреждений.

Анализ отчетов сенаторов по ревизиям показывает, что на местах регулярно скапливалось большое количество нерешенных дел, что в значительной степени определялось существующий организацией местного суда. На это влияло и то обстоятельство, что функции управления и правосудия продолжали осуществляться одними и теми же местными органами. К тому же реформа системы центрального аппарата управления и суда требовала проведения соответствующей реформы на местах.

Началом реформы местного общего суда можно считать 1718 г., когда правительством Петра I была проведена следующая попытка создания особых судебных органов, отдельных от административных, путем учреждения должности обер-ландрихтеров губернии, который возглавлял теперь систему нижестоящих ландрихтеров. Компетенция обер-ландрихтеров и ландрихтеров законом четко не определялась. Им предлагалось при решении наиболее серьезных и спорных дел обращаться за инструкциями в Юстиц-коллегию (вышестоящую над ними судебную инстанцию). Учреждением должности обер-ландрихтера правительство рассчитывало, вероятно, усилит независимость судебной власти от административной. Если первоначально ландрихтеры создавались при ландратских коллегиях, непосредственно подчиненных губернатору, то теперь система специальных местных судебных органов должна была состоять из двух инстанций. Предусматривалась следующая структура местного суда: 1) обер-ландрихтер -- главный судья губернии, имеющий ланд-секретаря; 2) ландрихтер -- уездный судья, а при нем ланд-шрейбер. Эта организация должна была быть введена с 1719 г.1 Однако в 1719 г. вместо ландрихтеров в ряде губернских городов (С.-Петербурге, Москве, Казани, Курске, Ярославле, Воронеже, Нижнем, Смоленске и Тобольске) создаются надворные суды, или гофгерихты, также заимствованные из шведской судебной системы и первоначально подчинявшиеся обер-ландрихтерам. Причины отказа правительства от устройство ландрихтерских судов неизвестны, когда они были ликвидированы также неизвестно. Последний раз законодательство о них упоминает в 1719 г.2 По-видимому, в них отпала надобность в связи с созданием в 1718--1720 гг. нижних и городовых судов, которым было поручено решение спорных исковых и поземельных дел, так как последние составляли раньше компетенцию ландрихтеров.

Таким образом, в 1718 г. было намечено образовать новую судебную систему, состоявшую из двух единообразных судебных инстанций, а именно: надворного суда и городового, или нижнего, суда, -- непосредственно подчиненных Юстиц-коллегии. Последний носил в законодательстве различные наименования: уездный, земский, нижний или нижний городовой, или провинциальный суд.5 Где новых судов не было, там их функцию выполняли соответственно воеводы, губернаторы, вице-губернаторы, обер-ландрихтеры, ландрихтеры и городовые судьи.6

Надворный суд составлял вторую, высшую областную судебную инстанцию, причем ему были подсудны дела нескольких губерний, по примеру гофгерихтов в Швеции. Тем самым как бы создавались особые судебные округи, не совпадающие с административно-территориальным делением страны. Вместе с тем надворный суд являлся судом первой инстанции для города или уезда, в котором он был расположен. Там, где не были учреждены надворные суды, их функции выполняли губернаторы.7

Введению надворных судов подлежали уголовные и гражданские дела. Вышестоящий над ними инстанцией была Юстиц-коллегия, в которую поступали жалобы на надворные суды и на дела, превышавшие их подсудность, а также пересылались из них доносы фискалов. делопроизводство было таким же, как и в других присутственных местах, заседания протоколировались.1

О составе надзорных судов специальных указаний в законах Петра I не содержится. Известно только, что Московский надворный суд состоял их трех полковников, одного подполковника и двух царедворцев и должен был осуществлять свои функции на территории губернии совместно с вице-губернатором.2

Как полагает В.О. Ключевский, состав надворных судов был следующим: президент, вице-президент и несколько асессоров по образцу шведских гофгерихтов.3 Таким образом, в отличие от ландрихтеров, бывших единоличными судами, надворные суды были коллегиальными.

Самую низшую, первую инстанцию в общей судебной системе составляли провинциальные суды, для которых "главные" -- высшие, надворные были апелляционной инстанцией.4 Там, где не были введены нижние суды, их функции выполняли воеводы. Им были подсудны также уголовные и гражданские дела, большинство из которых могло быть решено ими окончательно. В тех случаях, когда преступление влекло наказание в виде смертной казни или галерных работ, приговор низшего суда направлялся в надворный суд, туда же доставляли преступника. Надворный суд мог по согласованию с местным губернатором, вице-губернатором или воеводою утвердить приговор и вернуть в низший суд для исполнения. В случаях несогласия с приговором дело направлялось на ревизию в Юстиц-коллегию. Апелляция на неправильность решения или медленность судопроизводства в низших судах приносились в надворные суды той же губернии.5

Нижние провинциальные суды были учреждены в девяти городах. Они являлись также коллегиальными органами и состояли из председателя -- обер-ландрихетар и асессоров.1 В то же время в других больших городах были введены единоличные нижние судебные органы в лице городского судьи. Компетенция их была равна компетенции коллегиальных нижних судов; им также были подсудны как уголовные, так и гражданские дела.

Однако в 1722 г. они были упразднены, а функции их переданы воеводам. В городах, отдаленных от центра провинции более чем на 200 верст и в которых не было воевод, создавался судебный орган в лице особого асессора, компетенция которого распространялась на несколько соседних городов. Ему были подсудны дела, не превышавшие ценой иска в 10--20 рублей.2 Вскоре асессоры были заменены судебными комиссарами, которым стали подведомственны дела с ценой иска в 50 рублей.3 Более значительные дела были подсудны воеводам, которым подчинялись комиссары. Цель этих изменений не известна. Как считает К.Д.Кавелин, "они должны были заступить место судов там, где их не было".4

Такова была система общих областных, местных судов, созданная Петром I. Сделать суда полностью независимым от администрации не удалось. Были созданы специальные органы, ведавшие отправлением правосудия. Отношение между судебной и административной властью определялись тем, что воеводы и губернаторы не обладали правом решать спорные гражданские дела.5А лишь контролировать деятельность судей, пресекая проволочку дел и нарушения правил делопроизводства, а также принимали жалобы на действия судей, направляя их в надлежащие инстанции для рассмотрения.6 Они обладали также правом самостоятельного обжалования судебных решений и являлись органами, исполняющими решения.7

Таким образом в ходе реформ Петром I были созданы две системы отдельных инстанций: сначала судебно-административная (коменданты и городовые и провинциальные воеводы-губернаторы), а в 1917 г. судебная (судьи и городовые провинциальные суды -- надворные суды). Ликвидация в 1722 г. городовых судей и передача их компетенции воеводам, т.е. опять же слияние судебной и административной властей, тогда как в других городах, где сохранились городовые и провинциальные суды, сохранялось разделение властей, привело к "нерегулярности" в областной системе того времени, нарушило ее организацию и иерархию присутственных мест, запутало порядок принесения апелляционных жалоб. Это вновь привело к замедлению делопроизводства в судах, скапливанию дел, неудовлетворительному их решению, а впоследствии и к отказу от созданной Петром I общей системы местных судебных органов.

Помимо системы общего суда, Петром I в первой половине XVIII в. были созданы системы "особенных" судов: городских, военных и церковных.1 Новых специальных крестьянских судов не было создано. С учреждением должностей комендантов и ландратов, заменивших сначала воевод, им стали подсудны гражданские дела крестьян. Различные категории крестьянства были подсудны тем органам управления, в ведомство которых входили. Так, в частности, крестьяне, приписанные к заводам, фабрикам и приказов. Крестьяне помещичьи и вотчинные (эти категории при Петре I были слиты в одну) подлежали суду помещика или вотчинника, за исключением случаев особо тяжких преступлений. Причем феодалы могли устраивать в своих владениях локальные органы управления и суда, схожие с органами мирского самоуправления, а могли поручать выполнение судебных функций приказчикам. Крепостники действовали в этой области произвольно, поскольку она не регламентировалась специально законодательством, предоставляя в этом отношении собственнику дискреционную власть.

Подводя итоги рассмотрению проблем нотариата, введенного реформами Петра, следует указать следующие положительные моменты. Организация суда основывалась на принципе коллегиальности рассмотрения и решения дела, последовательно проведенном как в высших судах, так и в центральных и местных. Была осуществлена, хотя и недостаточно последовательно, попытка отделения суда от администрации. Четко прослеживается тенденция рассмотрения дел гражданско-правовой сферы, а именно вотчинных и исковых, в одних судебных органах, тогда как раньше их подсудность была разделена. Создаются помимо общей специальные, особенные судебные системы для различных сословий (для горожан и духовенства). Суд четко разделяется на гражданский и военный. Установлена система судебных инстанций. Создана также специальная система прокурорского надзора.

Недостатком новой организации нотариата являлась ее сложность, громоздкость и связанная с этим дороговизна ее содержания. Отсутствие подготовленных, квалифицированных кадров юристов, комплектование нотариусов бывшими судьями и дьяками приказов, знакомых с законодательством, но воспитанных на принципах приказного делопроизводства, известного своим крючкотворством, произволом, взяточничеством, не могло способствовать развитию нотариата.

По желанию владельца вотчинную купчую могли составлять управляющие, приказчики или органы мирского самоуправления. Некоторые помещики давали своим управителям своеобразные неофициальные индексы для применения по отношению к крепостным и право оформлять сделки.

Как мы видим, в эпоху правления Петра начинается новый период в развитии судебных законов. Не преследуя задачи отделения суда от администрации, Петр I создает органы, круг ведомства которых ограничивался судебными делами. Эти органы ставятся в более или менее определенную взаимную инстанционную связь.

п. 3. Развитие уголовного процесса в России XVIII - первой половине XIX вв.

Период в истории дореформенной России, начиная с эпохи правления Екатерины I и вплоть до 1861 года, характеризуется в области уголовного процесса постоянными изменениями. Упразднялись старые и возникали новые судебные установления. Общей чертой этого периода является соединение судебной и правительственной власти. 1725--1762 года являлись эпохой дворцовых переворотов и отличались политической нестабильностью.

Говоря о причинах отказа от системы местного административного и судебного аппарата, созданного Петром I, нельзя, на наш взгляд, полностью согласиться с теми исследователями, которые полагают, что скопированная западная система была отторгнута российской действительностью. Процесс рецепции иностранных образцов и законодательства в целом носил творческий характер, использование зарубежного опыта проходило с учетом объективных условий и потребностей русского государства. Более того, заимствование элементов чуждых систем не было определяющей чертой реформ Петра I, которые, по справедливому мнению ряда историков, являлись продолжением и завершением тех мероприятий, что проводились еще его предшественниками в 1630--1680 гг.3 Одной из причин была конечно, та, которая приводилась в официальных документах, а именно тяжелое финансовое положение страны, не позволявшее содержать дорогостоящую громоздкую систему органов управления и суда. А главное, в государстве еще не сложились буржуазные отношения, которым бы соответствовало разделение административной и судебной власти. разделение может сопутствовать и феодализму в период его кризиса, который, однако, еще не наступил к середине XVIII в.4 Эта эпоха не только не была временем упадка или застоя, но, наоборот, динамика экономического развития получила тогда дальнейшее ускорение, что свидетельствовало о еще неисчерпанном до конца потенциале феодального способа производства.1

Отсутствие квалифицированных юридических кадров также влияло на решение правительства изменить организацию местного аппарата. Частично была реорганизована и структура центральных и высших органов, причем с изменением компетенции последних. Этот период изменения судебной системы характеризовался отказом от идеи разделения суда и администрации и полным их слиянием на всех уровня.

В рассматриваемый период претерпевает изменения и Сенат. Помимо того, что сменявшие друг друга правители изменили отведенную ему роль в политической системе империи, была реорганизована и его структура. С возрождением значения Сената в период правления Елизаветы Петровны связано курьезное замечание Екатерины II, считавшей, что оно достигло такого уровня в деле отправления правосудия, что Сенат даже "утеснял прочие судебные места в их законах и преимуществах".

Правительство Елизаветы Петровны для восстановления престижа Сената приостановило деятельность ранее всесильного кабинета и восстановило указом от 12 декабря 1741 г. прежнюю компетенцию Сената. Был восстановлен также институт прокуратуры с утверждением в должности генерал-прокурора князя В.Ю. Трубецкого, а обер-прокурора -- И.О.Брылкина. Были назначены вновь прокуроры в коллегии, канцелярии и конторы, как центральные, так и местные.2

Устанавливался новый порядок обжалования последовательно по инстанциям: в высшую на низшую, в соответствии с которым, в частности, жалобы на решения Сената могли подаваться непосредственно императрице.3 Эта мера была продиктована тем обстоятельством, что массовое неправосудие, царившее в судах, влекло нескончаемый поток челобитий на имя монархини. Следует отметить, что Елизавета Петровна проникала к своему суду значительное число наследственных дел. В связи с тем, что в законодательстве отсутствовала четкая регламентация вопросов наследственного права, ее правосудие основывалось не только на законе, но и на субъективных соображениях государственной "пользы".

В нарушение установленного порядка обжалования жалобы направлялись зачастую прямо императрице или в Сенат, минуя низшие инстанции, что являлось, по мнению правительств, причиной волокиты сенатского разбирательства. В связи с этим и был издан указ от 5 декабря 1744 г., согласно которому уточнялась компетенция Сената: отныне он не должен был принимать к своему рассмотрению дела, не решенные в низших судах.1

В целом особенных изменений в системе высших и центральных судебных органов в рассматриваемый период не произошло. Это объясняется тем, что определяющий тенденцией производимых реформ в области организации суда было стремление вернуться к допетровской системе, которая характеризовалась неразрывной связью функций суда и управления в одних органах. А деятельность Сената и коллегий была построена именно на таком принципе. Эти учреждения являлись одновременно административными и судебными, а потому и не подлежали ликвидации. На областном, местном уровне функционировали созданные Петром раздельные системы органов управления и суда. Они и были подвергнуты коренной перестройке.

С передачей судебных функций губернаторам и воеводам 1 надворные суды стали не нужны и в связи с этим ликвидированы в 1727 г. Указом от 5 мая 1828 г. был установлен порядок их упразднения. Так, дела С.- Петербургского надворного суда были переданы Юстиц-коллегии, в ее состав были переведены и судебные чиновники. Дела других надворных судов были распределены соответственно между губернаторами и воеводами.2 Восстанавливался старый порядок апелляции. Так, жалобы на воевод направлялись губернатору, а на последних -- в Юстиц-коллегию или в Сенат,3 что отражало тенденцию бюрократизации местного государственного аппарата. Тем самым правительством был последовательно проведен принцип слияния административных и судебных органов на всех уровнях системы управления и суда, а также утвержден принцип единоначалия при решении дел взамен коллегиальности, введенной Петром Великим. Избавившись от громоздкой и дорогостоящей системы, упростив ее, правительство надеялось повысить эффективность деятельности аппарата, ускорить делопроизводство и судопроизводство. Но довольно скоро получило противоположный своим целям результат реформы. Губернаторы и воеводы, в канцеляриях которых скапливалось, помимо дел сферы управления, огромное количество гражданских и уголовных дел, оказались "плохими судьями и обремененными делами".1

Были внесены частичные изменения и в системы "особенных" (особых) судов. Это было продиктовано желанием правительства сократить количество учреждений и усилить централизацию и бюрократизацию аппарата.

В 1743 г. правительство вновь возвращается к прежней системе городских судов, созданной Петром I: были восстановлены Главный магистрат в С.- Петербурге и магистраты в городах, причем как независимые от губернаторов. В их подсудность с 1743 г. были вверены дела иностранных купцов, за исключением английских, для которых была установлена особая подсудность -- из судили в Коммерц-коллегии.2 Восстановлена апелляционная иерархия: городские магистры подчинялись по апелляции провинциальным, а те в свою очередь -- губернским.3 В 1764 г. губернские магистраты были подчинены губернаторам.4

В 1754 г. учредили специальные словесные суды, процесс в которых велся устно, тем самым облегчалось и ускорялось решение дел.5 Они подчинялись по апелляции магистратам и ратушам.6 До реформы Петра I суды существовали в России под наименованием таможенных. Они были устроены для облегчения и ускорения решения дел по спорам между купцами, относящимися исключительно к купеческому обороту. В ходе реформ первой четверти XVIII в. были запрещены существовавшие в них упрощенные формы процесса, а вследствие этого суды прекратили существование.

Претерпела незначительные изменения в системе церковного суда. Так, в 1726 г. общее присутствие Святейшего Синода, созданного еще Петром I, было разделено на два департамента,7 с последующим изъятием из его ведения всех спорных гражданских дел.

В 1763 г. в Москве была учреждена Синодальная контора, которая ведала делами Московской епархии.1

В 1733 г. была сужена компетенция суда епархиальных архиереев в связи с тем, что некоторые настоятели монастыре получили право суда над подведомственными им лицами.2

В 1744 г. духовные правления (при архиереях) были переименованы в консистории, которые также являлись церковными судами второй инстанции.3 В состав консистории входило несколько секретарей, канцеляристов и копиистов.4 В компетенцию этого суда не входило самостоятельное решение дел о разводах браков, заключенных в недопустимых степенях свойства или родства. Они были подсудны Святейшему Синоду,5 который оставался высшей инстанцией церковной судебной системы.

В рассматриваемый период были созданы и новые виды особых судов со специальной подсудностью. Была предусмотрена также особая подсудность для "ученого сословия". Так, указами 1755--1757 гг. лица учебного ведомства (профессора университета, учителя двух учрежденных в Москве гимназий и все студенты), в особенности по делам, относящимся к их профессиональным обязанностям и занятиям, не могли быть привлечены к гражданскому суду без согласия куратора и директора университета. Университет состоял в непосредственной подсудности Правительствующему Сенату.6

Следует отметить, что для этого периода судебной системы характерны частичные преобразования, направленные на усиление бюрократизации судебных органов и централизацию всей системы, а также сокращение и упрощение сложного и дорогостоящего местного аппарата и слияние администрации и суда.

В в ранний период правления Екатерины II, в 1763 г., была проведена реформа Сената: он был разделен на шесть департаментов. Четыре находились в С.-Петербурге, а два -- в Москве (взамен Сенатской конторы), причем судебная компетенция принадлежала только второму, шестому и отчасти третьему департаментам. Так, в ведении второго департамента находились дела, поступавшие из Рекетмейстерской конторы и апелляционные -- из экспедиции Сената, из Юстиц- и Вотчинной коллегий, а также дела, относящиеся к генеральному межеванию. Судному приказу, розыскным экспедициям по сыщиковым делам и о колодниках, все следственные дела. Третьему департаменту, наряду с функциями по управлению Малороссией. Остзейскими провинциями и Выборгской губернией, были вверены дела по университетскому управлению и апелляции. Шестой департамент ведал различными апелляционными делам. О своих решениях Сенат был обязан подавать ежедневно мемории монарху.2

В 1774 г. были внесены частичные изменения в институт прокуратуры. Так, в первый департамент был введен обер-прокурор (так же как и в другие департаменты). Генерал-прокурору было поручено осуществлять "наблюдение" в общем собрании Сената и руководить всеми государственными и секретными делами, ведущимися в департаментах.3

Реорганизация Сената в период правления Екатерины II привела к превращению его в сфере правосудия в высшую судебную инстанцию для областных судов. Были произведены также некоторые изменения в структуре коллегий.

Определенным шагом вперед была реформа 1775 г., осуществленная на началах децентрализации, инициаторы которой пытались обеспечить большую самостоятельность судебных органов и внести определенность в их ведомство. Но отделения суда от администрации не осуществила и эта реформа. Ее характерная черта -- всепроникающее сословное начало.

Основной документ, который определил основные направления реформ -- "Учреждения для управления губерноской Всеросийской империи", был опубликован в 1775 году. Россиия разделялась на 23 губернии, 66 провинций, и более 180 уездов. Интнересно отметить, что это деление осуществлялось только по сторого административному апринципу, без учета национальных, религиозных и иных признаков, в расчет брался только колличественный показатель, так в губернии проживало около четырехсот тысяч душ, а в уезде -- около тридцати. Старые территориальные ораганы преобразовывались и ликвидировались. Губернская реформа 1775 г. увеличила полномочия губернаторов и упрочила положение аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы, преобразовывалась судебная реформа.

Попытки отделить суд от администрации, на уровне губернии, делались в работе Уложение комиссии в 1769 году. Предполагалось создать четырехзвездную систему судов: уездные судные приказы -- провинциальные судные приказы -- губернские, апеляционные надворные суды или расправные палаты -- Сенат ( апелляционная инстанция).

Еще в 1769 году был подготовлен законопроект " О судебных местах", в котором регламентировались начала судебного права просвещенного абсолютизма. Предполагалось установить несколько видов судов: духовный; уголовный, гражданский, полицейский(по делам о благочинии); торговый; военный; придворный ( по уголовным делам придворных чинов); специальный( по таможенным делам).

Уголовные, гражданские и полицейские суды предполагалось создать по территориальному принципу -- земские и городские. В городах, кроме выше названных должны были создаваться и цеховые суды. Все суды входили в единую систему соподчинения: уезд -- провинция -- губерния. Земские и городские суды предпологалось сделасть выборными, а сам судебный процесс гласным. Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной реформы 1775 года.

В 1775 г. на местах были учреждены: для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которго дворяне избирались дворянством на три года. Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верховный земский суд, состоящий из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Для сельских обывателей -- нижние расправы, в который входили судья и 8 заседателей (по выбору сельских сословий), ведавшие дела однодворцев, служилых людей прежних служб, черносошных, казенных или государственных крестьян и т.д., как уголовные, так и гражданские. Аппеляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в которую вносились под денежный в течении недельного срока. Для горожан -- магистраты (в посадах -- ратуши), которые в составе 2 бурмистров и 4 ратманов, избиравшихся городским населением сроком на три года, ведали уголовные и гражданские дела местных купцов и мещан. Аппеляционной (второй) инстанцией для них был губернский магистрат. Для дворян -- уездные суды, в составе уездного судьи и одного-двух заседателей -- всех по выбору местного дворянства, ведавшие уголовные и гражданские дела по уезду; второй инстанцией был верхний земский суд. В губерниях соответственно учреждаются: а) верхние расправы, состоявшие из двух председателей и десяти заседателей, -- последние по выбору сословия тех селений, которые входили в округ верхней расправы; б) губернские магистраты, в составе двух председателей и шести заседателей, -- последние также по выбору сословия, т.е. купцов и мещан города; в) верхние земские суды -- двух председателей и десяти заседателей, -- последние по избранию дворянства. Эти учреждения делились на департаменты: Первый департамент занимался уголовными делами. Большинство дел из всех учреждений должно было поступать в в палаты уголовного (или гражданского) суда. Палаты уголовного суда действовали в составе председателя, двух советников и двух асессоров. Их решения вступали в силу лишь по утверждении, их начальником губернии, а некоторые, наиболее важные, дела направлялись на дальнейшую ревизию в Правительствующий Сенат или к императору2.

В результате преобразований системы областного управления и суда в рассматриваемый период гражданский и уголовный суд был сосредоточен в губернской провинциальной и воеводской канцеляриях, а в городах -- в магистратах; апелляционной инстанцией для них была Юстиц-коллегия. Помимо множества административных функций, эти органы решали разнообразные дела, причем их компетенция не была ограничена законом. Таким образом в состав их юрисдикции входили даже некоторые государственные преступления. И только в тех случаях, когда за последние назначались меры наказания (ссылка на галеры, каторга, смертная казнь), решения таких судов подлежали утверждению губернатора.

Естественно, такие суды не могли устраивать дворянство, фактически отстраненное в массе своей от участия в отправлении правосудия. Поэтому оно ходатайствовало перед правительством о необходимости новой организации судебной власти и расширении своего участия в деле отправления правосудия.

Недостатки в организации суда приводили к замедлению производства дел, которые иногда не решались десятилетиями. дела накапливались, а многие решались крайне неудовлетворительно. Эти обстоятельства настоятельно требовали проведения новой реформы.

Суд присяжных был встречен на первом этапе своего существования в обществе радушно, стал предметом всеобщего внимания и действовал удачно и с большой пользой для правосудия. Он развивал правосознание, самостоятельность народа, фактически устанавливал контроль общественности за темными местами российской жизни, являлся независимым представителем общественности в сфере правосудия. Однако подъем революционного движения в стране, ответная охранительная реакция правительства помешала развиться этим качествам данного демократического элемента в системе суда: была ограничена его компетенция, изменен порядок выборов. Но все же он сохранился вплоть до ликвидации его декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г.

Система, введенная Екатериной II, была подвергнута значительным изменениям при Павле I, но уже при Александре I она была восстановлена. При этом основные задачи ведомства палат уголовного и гражданского суда и отношения их к низшим судебным органам и Сенату были определены более точно; уездные суды стали рассматривать дела, ранее находившиеся в ведении нижних судов (упраздненным), соответственно изменился их выборный состав. При Николае I вся система была дополнена крестьянскими (для государственных крестьян) судами -- сельской и волостной расправой. Основная черта дореформенного права -- слияние суда и администрации -- осталась неприкосновенной.

Характеризуя уголовный процесс первой половины XIX века и вплоть до реформ шестидесятых годов, необходимо отметить, что по действовавшему в то время Своду Законов маловажные дела ведались исключительно полицией (земский суд). По серьезным делам органы следствия были отделены от органов суда. Следственные действия (до 1860 г.), по общему правилу, сосредоточивалось в руках городской и земской полиции под общим наблюдением прокуроров, стряпчих и высшим надзором гражданских губернаторов, причем, в указанных в законе случаях, при следствии должны были присутствовать депутаты от того "ведомства" (духовенство, военные, купцы, мещане и т.д.), к которому принадлежал обвиняемый.

Следствие разделялось на предварительное и формальное и производилось в тайне. Предварительное следствие должно было установить, действительно ли имело место происшествие, заключавшее в себе признаки преступного деяния, и собрать все необходимые доказательства, указывающие на то или иное проивоправное действие. дореформенной России органом предварительного расследования являлась полиция, подразделявшаяся на городскую и земскую. Первая называлась управой благочиния, вторая -- земским судом. Полиция осуществляла отправление правосудия по малозначительным делам как гражданским, так и уголовным. Контроль за деятельностью полицейских органов, и в частности за производством предварительного расследования осуществлялся начальником губернии -- губернатором. Губернатор рассматривал жалобы на действия полиции, получал следственные материалы для проверки, мог назначать повторное расследование. Все указания губернатора были обязательны к исполнению. Кроме губернатора, надзор за предварительным расследованием осуществляла прокуратура. Главной ее обязанностью считался контроль за соблюдением законов при производстве следствия. При этом закон не определял четко сферу полномочий прокуратуры и стадии предварительного расследования. В этот период следствие начиналось по инициативе следователя без формальной жалобы потерпевшего. Оно осуществлялось тайно, характеризовалось отсутствием состязательности. От следователя зависел практически весь исход дела. Права личности на предварительном следствии игнорировались. Обвиняемый лишался права предоставлять доказательства своей невиновности, практически не имел права на защиту. В итоге права обвиняемого сводились к подаче жалоб на следователя, на которые мало кто обращал внимание.

Не могла способствовать отысканию истины на предварительном расследовании и формальная система доказательств. В соответствии с этой системой, доказательства оценивались не с точки зрения их относимости и допустимости, а делились на совершенные и несовершенные. При этом законодатель сам установил, какие доказательства относились к совершенным, а какие к несовершенным. так, совершенными считались такие доказательства, как повальный обыск, осмотр, освидетельствование. Несовершенным считалось такое доказательство, как показание одного свидетеля. Для постановления приговора считалось достаточным наличие одного совершенного или нескольких несовершенных доказательств. Не устанавливалось каких-либо сроков для ведения расследования. Предварительное расследование делилось на предварительное (генеральное) следствие и следствие формальное.

Когда в конце 50-х годов XIX в. правительство приступило к подготовке реформы органов управления, в том числе полиции и следственного аппарата. Именно в этот период началась интенсивная научная разработка уголовно-процессуального законодательства. Правительством была образовалась специальная комиссия. Изучив деятельность полиции, она пришла к выводу, что основными причинами неудовлетворительной работы полиции являлось "обременение ее разнообразными функциями, низкое жалование полицейских чиновников", а также их низкий профессиональный уровень. Выводы комиссии обсуждались в Главном комитете по крестьянскому делу. Необходимость реорганизации полиции и реформирования угловного процесса признавалась бесспорной. Дальнейшая разработка проектов реформы полиции возлагалась на Комиссию губернских и уездных учреждений, созданную в марте 1859 г. Ее задачей являлось создание законодательных актов об отделении следственной части от полиции. В выполнении этой задачи правительство видело реальную поддержку предстоящей крестьянской реформы, значительную помощь в ее реализации. Первый проект реорганизации следственного аппарата и предварительного расследования "Положение о следственных приставах" был разработан комиссией в июле 1859 г. В соответствии с ним производство предварительного расследования изымалось из ведомства полиции и передавалось в судебное ведомство. Расследование осуществлялось специальными чиновниками -- следственными приставами, состоявшими при уездных судах (первых судебных инстанциях) и Уголовных палатах (судах второй инстанции).

Однако комиссия, судя по проекту, не решалась осуществить радикальную реформу предварительного расследования. Это отразилось в том числе и в порядке назначения на должность следственного пристава, который предлагала комиссия и в круге полномочий следственных приставов. В ноябре 1859 г. один из членов Комиссии губернских и уездных учреждений Н.И.Стояновский подготовил записку --"Учреждение следственных приставов". В этой записке им предлагалась собственная концепция структуры и принципов деятельности следственного аппарата. Основная мысль представленного проекта -- передача следственной части в судебное ведомство. В пояснении к записке Стояновский отмечал: "Власть следственная есть часть судебной власти". "Учреждение следственных приставов" предоставляло им определенную степень независимости: документ содержал в себе нормы, запрещающие кому-либо вмешиваться в деятельность следственного пристава. Следственные приставы получили статус судей, являлись членами судов. В проекте Стояновского предусматривалась несменяемость следственных приставов. Контроль за деятельностью следователей возлагался на судебные органы. Записка Н.И. Стояновского явилась программным документом, на котором базировались последующие проекты: "Учреждение следственных судей", "Учреждение судебных следователей".

При дальнейшем обсуждении вопроса о реорганизации следственного аппарата, комиссия пришла к выводу о необходимости разделения предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Дознание состояло в первоначальном, не терпящем отлагательстве расследовании преступлений. Предварительное следствие имело свою целью анализ события преступления с изысканием и оценкой доказательств со строгим соблюдением уголовно-процессуальной формы. При этом указывалось, что дознание является неотъемлемой частью предварительного расследования, от которого зависит исход уголовного дела.

Комиссия губернских и уездных учреждений предложила оставить дознание в ведении полиции, заметив при этом, что полиция является более мобильным органом, тесно связанным с повседневной жизнью населения. Следовательно у нее имелось больше возможностей "усматривать и настигать преступление". В то же время следователь как член суда должен (основываясь на материалах дознания) тщательно собирать и исследовать доказательства, делать выводы о квалификации преступлений.

Комиссия губернских и уездных учреждений предложила назвать будущих следователей следственными судьями. это подчеркивало их принадлежность к органам правосудия.

В начале мая 1860 г. проект "Учреждение следственных судей" рассматривался в Государственном Совете -- высшем совещательном органе при императоре. Государственный совет в целом согласился с предложенными проектами, однако высказывался против того, чтобы назвать будущих следователей следственными судьями. В результате следователи получили наименование судебных следователей.

Формальное следствие в первой половине XIX века направлялось на то, чтобы выявить и "привести в полную ясность и известность", над каким лицом или имуществом было совершено преступное деяние, в чем оно состояло, каким способом, когда, где, кем, с определенным умыслои или без оно было совершенно и т.д., так чтобы суд мог вынести справедливый приговор. Поводом к началу следствия могли быть: извещение, а также молва и слух, жалоба, донос, явка с повинной, доношения прокуроров и стряпчих. Если имеющиеся улики вызывали подозрение, то необходимо было задержать подозреваемое лицо для допроса и что особо оговаривалось, что допрос должен быть произведен в не зависимости от должности, званья и ранга. Против обвиняемого принимались меры для пресечения способов уклонения от следствия или суда -- содержание в тюрьме, в полиции, домашний арест, полицейский надзор, отдание на поруки. Затем допрашивались свидетели также под присягой, и в присутствии депутатов, при необходимости организовывалась очная ставка с обвиняемым и производился, также если было необходимо, повальный обыск -- допрос окольных жителей. Оконченное следствие отсылалось в надлежащее судебное место, где все "дело" вносилось в дежурную книгу, снабжалось описью и дальнейшими необходимыми справками. Вслед за этим из дела составлялась выписка или докладная записка, где излагались существо и ход дела, приводились справки (о возрасте, судимости, заслугах и т.д. ), выписки из законов. После чего дело вносилось для доклада и решения в присутствие. В нужных случаях суд мог подвергать подсудимых вторичному допросу и, если подсудимый давал противоречивые показания, а подозрение было основательно, должен был, "без истязаний, уликами, а в случае нужды -- увещанием священники привести к открытию истины". Но дополнительный допрос не был обязательным, и решение суда могло состояться по заслушивании докладной записки; причем, по общему правилу, на обсуждение полагалось не более трех часов; мнения объявлялись членами суда, начиная с младшего; в случае разногласия производилось "словесное прение", и дело решалось по большинству голосов. При этом, если присутствующие строили свои выводы без опоры на законы, то секретарь суда, хотя не имевший голоса в решении дела, обязан был уведомить об этом "с должной благопристойностью" председателя суда. И если это не было учтено в дальнейщем, то он должен был записать свое представление в специальный журнал. Приговоры и мнения необходимо было составлять "по прилежном рассмотрении" всех обстоятельств дела и основывать на существе доказательств и в точном соответствии с законами, а не "на едином лишь судейском рассуждении".

Общим правилом было, что чем более тяжко обвинение, тем сильнее должны быть и доказательства. Все доказательства распадались на совершенные и несовершенные. На первом месте стояло собственное признание подсудимого, "лучшее свидетельство всего света". Далее шли совершенные доказательства: письменные документы, признанные действительными теми, против кого они были представлены; свидетельство двух достоверных свидетелей, в случае их противоречия, преимущество отдавалось мужчине над женщиной, знатному над незнатным, ученому над неученым, духовному над светским; совершенными доказательствами были также: личный осмотр произведенный следственным органом и не опровергнутый; согласное с достоверными обстоятельствами дела "свидетельство" медицинских чиновников (экспертиза). Несовершенными доказательствами признавались: повальный обыск, оговор подсудимых и посторонних лиц, а также разнообразные улики, например, внесудебное признание обвиняемого, его попытки скрыться, объяснение им своих показаний "превратно" и т.д.

Некоторые доказательства не учитывались, например, показания свидетелей, даваемые без присяги, а именно: показания малолетних до 15 лет; безумных и сумасшедших; лишенных части прав; людей, тайно портивших межевые знаки; явных прелюбодеев; не бывших никогда у Святого Причастия; иностранцев; раскольников -- в делах правоверных и др. Окончательный подсчет доказательств принадлежал суду. К наказанию подсудимый мог быть приговорен только на основании "точных (совершенных) доказательств или явных улик". Доказательства несовершенные, совокупно взятые, могли образовать совершенное доказательство. Если очевидны были только "некоторые улики", то судя по их важности, подсудимый оставлялся в подозрении или отдавался "под надежное поручительство в добром впредь поведения" (что однако не освобождало его от подозрения), или обязывался принести присягу для очищения от подозрения, а если это грозило клятвопреступлением, -- дело "предавалось воле Божьей". Человека оставшегося под подозрением общество могло не принять и он подлежал обязательной высылки в Сибирь. Если не было никаких улик, выносился оправдательный приговор.

Уездные суды выносили решения по менее важным делам. Если наказание заключалось в лишении всех или особых прав, в смертной казни, ссылке на каторжные работы, на поселение или на житье, в исправительные арестантские роты, рабочий дом, смирительный дом, крепость с потерей прав, -- то постановлялось лишь "мнение" суда, и дело поступало на ревизию и решение палаты уголовного суда, а оттуда на утверждение к начальнику губернии. Кроме того дела почетных граждан, дворян и чиновников, приговариваемых к лишению прав; несовершеннолетних 14--21 года приговариваемых к ссылке в каторжные работы или на поселение; дела, по которым присуждались к тяжким наказаниям более 9 человек, равно как дела, по которым начальник губернии не согласился с решением палаты, -- подлежали перенесению на ревизию правительствующего Сената, где дело решалось окончательно, если сенаторы департамента и обер-прокурор приходили к единогласным выводам. Если же и здесь возникали трудности дело переносилось в Общее Собрание. Решение Общего Собрания должно было поступать на просмотр Министра Юстиции и считалось окончательным, если министр был согласен с мнением большинства. В противном случае дело вновь возвращалось в Общее Собрание, и если мнение министра не собирало большинства, дело вносилось через департамент гражданских и духовных дел Государственного Совета к Императорскому Величеству и разрешалось Высочайшим повелением. Во всяком случае на Высочайшее усмотрение вносились дела о дворянах и чиновниках, приговариваемых к лишению прав, а также дела, по которым крепостные люди участвовали в преступлении со своими помещиками.

По делам, по которым суды первой или второй степени имели право принимать решения (а не мнения), указанный ревизионный порядок, т.е. переход дела в высший суд в силу закона, не применялся. По этим делам участвующие в деле лица могли подавать апелляционные жалобы в порядке инстанций: на уездный суд -- в палату уголовного суда, на палату -- в Правительствующий Сенат. Но этот порядок был ограничен. Так, лица, не освобожденные по закону от телесных наказаний, могли жаловаться на решения палаты, приговаривающие их к ссылке на каторжную работу или на поселение, или к исправительным арестантским ротам с потерей прав, только после исполнения приговора, т.е. когда они достигнут места работ или ссылки, причем, если жалоба оказывалась несправедливой, то жалующийся подлежал высшему наказанию за клевету (тюрьма) или телесному наказанию.

К середине XIX века экономика России имела в значительной степени капиталистический характер и вошла в противоречие с существовавшим социальным и государственным устройством. Как в сельском хозяйстве, так и в промышленности в связи с развитием товарно-денежных отношений появились тенденции к расширенному воспроизводству. Дальнейшему развитию экономики мешало общественное и государственное устройство России, характерное для феодального общества. Законом было закреплено неравенство представителей разных сословий. Большая часть населения не имела личных прав и была собственностью помещиков.

Государственная власть была представлена системой исполнительных органов. Из деятельность являлась надзаконной, поскольку законы издавались самой исполнительной властью, и бюрократия была ответственна только перед вышестоящими чиновниками и обладала всей полнотой власти над нижестоящими органами. Никаких гарантий законности деятельности исполнительной власти не было.

Судебные органы не были вычленены из системы исполнительных органов и подчинялись в своей деятельности губернаторам -- "минимонархам" на местах. Губернаторы утверждали приговоры, направляли дела на дополнительное расследование, прекращали уголовные дела и т. д. Прокуроры были наделены правом общего надзора за деятельностью судов. Система судов первой инстанции носила сословный характер. Суд в отношении крепостных крестьян творили из владельцы -- помещики.

Господство государственного интереса и бесправное положение личности, проникновение государства в частную жизнь, отрицание за личностью способности понимать свой собственный интерес определяли черты не только судоустройства, но и уголовного процесса. Уголовному судопроизводству были присущи: доминирование принципов публичности; нерасчлененность процессуальных функций, пассивное положение личности в процессе вообще и в особенности обвиняемого (подсудимого), который рассматривался как объект исследования для достижения истины; отсутствие гласности; наличие канцелярской тайны; волокита; взяточничество и т.д.

Необходимость социально-политических изменений осознавалась обществом. Вторая половина XVIII -- первая половина XIX веков были отмечены созданием большого числа проектов, направленных на изменение положения крестьянства и переустройство государственных органов. Ни один из проектов не был воплощен полностью. Наиболее удавшейся следует признать реформу судоустройства, проведенную в царствование Екатерины II.

Отношение общества к судебному ведомству и царившим там порядкам было отрицательным. Положение обвиняемого (подсудимого) вне зависимости от сословной принадлежности было удручающим, разрешение дел длилось годами. Например, на момент ревизии сенатором Бегичевым Орловской губернии в 1843 году некоторые дела находились в производстве 20 лет.1

Такой суд не мог обеспечить правосудие и наряду с устаревшим социальным и государственным устройством препятствовал развитию товарно-денежных отношений. С другой стороны, переустройство юстиции было обязательным условием проведения всего комплекса реформ, которые стали необходимыми к середине XIX века. Освобождение крепостных крестьян от личной зависимости и возникновение между ними и бывшими владельцами юридических отношений требовали создания судов, которые разрешали бы споры. В противном случае их разрешение становилось прерогативой или полицейских органов, практика которых отличалась произволом и волокитой, или помещиков.

Реформы в области уголовного процесса, их необходимость, история становления правовой базы, будут рассмотрены нами в следующей главе.

Глава 2.

Исторические предпосылки и правовая база реформы уголовного процесса второй половины XIX - начала XX вв.

К середине XIX в. в России, которая в политическом и правовом отношении продолжала оставаться страной полуфеодальной, назрели все основные предпосылки для буржуазных реформ. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства. Помещичьи хозяйства все активнее включались в рыночный оборот и те из помещиков, кто не мог приспособиться к новым экономическим условиям, теряли свои земли, попадавшие в заклад. Довольно быстрыми темпами развивалась промышленность. Этот процесс особенно сильно стимулировала Крымская война. Она же показала неэффективность экономической, социальной и правовой системы России. Кризисная ситуация наиболее ярко проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов и развитии революционного движения, пик которого пришелся на 1859 - 1861 гг. К середине XIX в. система общественного управления в России практически полностью не соответствовала уровню социально-экономического развития страны. Недостатки судопроизводства и организации уголовного процесса, сложившихся, начиная с эпохи Петра, и носивших, по сути, феодальный характер, стали осознаваться как либеральной общественностью, так и правящими верхами.

Шестидесятые годы XIX века в истории России -- время перехода от общества внеэкономического принуждения к обществу экономических методов управления социальными процессами, вычленения личности из сословных структур, начала формирования гражданского общества, трансформации государственно-правовых институтов в соответствии с новыми общественно-экономическими реалиями. Переход общества из одного качественного состояния в другое был оформлен многочисленными реформами, самой последовательной и прогрессивной из которых была судебная реформа 1864 года. К середине XIX века развитие экономических отношений достигало уровня, когда отсутствие полноценной судебной власти становилось преградой для дальнейшего развития экономики.

Государственная власть была представлена системой исполнительных органов. Их деятельность являлась надзаконной, поскольку законы издавались самой исполнительной властью, и бюрократия была ответственна только перед вышестоящими чиновниками и обладала всей полнотой власти над нижестоящими органами. Никаких гарантий законности деятельности исполнительной власти не было.

Судебные органы не были вычленены из системы исполнительных органов и подчинялись в своей деятельности губернаторам - "мини-монархам" на местах. Губернаторы утверждали приговоры, направляли дела на дополнительное расследование, прекращали уголовные дела и т.д. Прокуроры были наделены правом общего надзора за деятельностью судов. Система судов первой инстанции носила сословный характер. Суд в отношении крепостных крестьян творил их владельцы - помещики.

Господство государственного интереса и бесправное положение личности, проникновение государства в частную жизнь, отрицание за личностью способности понимать свой собственный интерес определяли черты не только судоустройства, но и уголовный процесса. Уголовному судопроизводству были присущи: доминирование принципа публичности; нерасчлененность процессуальных функций, пассивное положение личности в процессе вообще и в особенности обвиняемого (подсудимого), который рассматривался как объект исследования для достижения истины; отсутствие гласности; наличие канцелярской тайны; взяточничество и т.д. Отношение общества к судебному ведомству и царившим там порядкам было отрицательным. Положение обвиняемого (подсудимого) вне зависимости от сословной принадлежности было удручающим, разрешение дел длилось годами. Например, на момент ревизии сенатором Бегичевым Орловской губернии в 1843 году некоторые дела находились в производстве 20 лет.

Такой суд не мог обеспечить правосудие и наряду с устаревшим социальным и государственным устройством препятствовал развитию товарно-денежных отношений. С другой стороны, переустройство юстиции было обязательным условием проведения всего комплекса реформ, которые стали необходимыми к середине XIX века. Освобождение крепостных крестьян от личной зависимости и возникновение между ними и бывшими владельцами юридических отношений требовали создание судов, которые разрешали бы споры. В противном случае их разрешение становилось прерогативой или полицейских органов, практика которых отличалась произволом и волокитой, или помещиков.

Юристы прошлого неоднократно отмечали неудовлетворительность системы судов в XVIII - первой половине XIX вв., в которой сельские и волостные расправы, уездные суды, магистраты, ратуши, надворные суды, палаты и т.д. "стояли в большом смещении, с плохо отграниченной подсудностью, сословным строем и, по делам гражданским, с многообразными (свыше 20) видами судопроизводства, часто переходящими друг в друга. Порядок суда по маловажным делам в "земском суде" нарушал самые элементарные требования правосудия. При производстве следствия по более серьезным делам стремление добиться сознания обвиняемого, несмотря на категорическое воспрещение закона, находило свое осуществление в самых уродливых и бесчеловечных формах. Юридически отмененная в 1801 г. пытка фактически не практиковалась. Розыскное начало судопроизводства, соединявшее в руках судьи несовместимые функции обвинения, защиты и самого суда, создавало психологическую невозможность спокойного и беспристрастного правосудия. В то же время приговор суда выносился не на основании свободного внутреннего убеждения, основанного на обсуждении всех обстоятельств дела в их совокупности, а на основные формальны, предустановленных доказательств, в силу чего приговоры суда нередко противоречили явной очевидности. Огромный процент судебных приговоров (87,5%) падал на "оставление в подозрении", которое, в силу соединявшихся с ним правовых и бытовых последствий, на деле превращалось в жестокое наказание. Решались все дела не в условиях непосредственного общения суда с обвиняемым и свидетелями, а канцелярским способом, на основании предварительных выписок и докладов. Судебные действия покрывала глубокая тайна, и судебные приговоры, естественно, не вызывали к себе доверия населения и не пользовались внутренним авторитетом. Каждое дело должно было проходить бесконечную канцелярскую волокиту. Этому способствовал как порядок доказывания и стремления добиться сознания подсудимого, так и ревизионный порядок пересмотра дел высшими судебными инстанциями в силу закона. Правительственные мероприятия, направленные на борьбу с этим явлением, не достигали положительных результатов."

Плохое состояние правосудия в значительной степени объяснялось и самым положением и составом судей. Судебный строй воспитывал в них чувство постоянной зависимости. Многие дела полностью подлежали ведению административной власти; другие, в силу прав по надзору, предоставленных административным законом органам, не могли быть окончательно разрешены без соответствующего утверждения судебных решений и приговоров губернским начальством. Это подрывало саму мысль о самостоятельности и достоинстве органов суда. Зависимость судей поддерживалась и их нищенским материальным положением -- они получали гораздо меньшее содержание, чем чины административных учреждений. Это влекло за собой то последствие, что на судейские места поступали малоквалифицированные, неопытные чиновники, а с другой стороны -- неизбежно вело к развитию взяточничества.

Подготовка судебной реформы проводилась параллельно с крестьянской. Реформы, открывшие путь для развития рыночной капиталистической экономики в России и частичной демократизации системы государственного управления, были начаты Манифестом от 19 февраля 1861 г. В Манифесте было объявлено об освобождении двадцати двух миллионов населения России от крепостной зависимости. Россия была и продолжала оставаться по преимуществу аграрной, а следовательно, крестьянской страной. Поэтому от экономического и социального положения крестьянства прямо или косвенно зависели все стороны общественной и экономической жизни страны.

На первом этапе (1867--1861 гг.) работы по подготовке судебной реформы проводились под руководством графа Д.И.Блудова, который был сторонником постепенного введения прогрессивных принципов в существовавшее законодательство. Подготовленные под руководством Д.Н.Блудова умеренные проекты не могли быть реализованы в рамках существовавшего законодательства без полного его изменения. Работы из 2-го отделения собственной его императорского величества канцелярии были переданы в комиссию при канцелярии Государственного совета, где проводились под руководством С.И.Зарудного (1861--1864 гг. -- второй этап подготовки реформ).

Остановимся сначала на вопросе о становлении института предварительного следствия в системе российского уголовного процесса.

Вывод о необходимости передачи предварительного расследования в судебное ведомство являлся результатом развития правовой мысли в России в первой половине XIX столетия. Еще в начале XIX в. вопросы реорганизации предварительного расследования волновали государственных деятелей России. Так, М.М.Сперанский в 1803 г. составил проект, который назывался "Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России"; М.А.Балугьянский в 1826 г. разработал проект "Об учреждении управления в губерниях (Рассуждения об управлении губерний)". Анализ этих проектов наглядно показывает, каким образом развивалась идея о передаче следствия в судебное ведомств. М.М.Сперанский и М.А.Балутьянский пришли к выводу о необходимости изъятия следствия у полиции, рассматривали предварительное расследование как составную часть уголовного судопроизводства. Несовершенство законодательства о предварительном расследовании осознавалось правительством. Во втором отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, занимавшегося кодификацией законодательства, разрабатывались проекты реорганизации предварительного расследования. Это - "Проект о следствии", подготовленный главой второго отделения Д.Н.Блудовым в 1837 г. и "Устав судопроизводства по преступлениям и проступкам", представленный им в 1850 г. в Государственный совет для обсуждения. Д.Н.Блудов прямо указал, что следствие должно осуществляться судебными органами. Первоначальные проекты создали научную, законодательную, методологическую базу для осуществления реформы следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г.

Положения о предварительном следствии, принятые в июне 1860 года впитали в себя все лучшее, что имелось в проектах первой половины XIX века, посвященных реорганизации следственного аппарата и предварительного расследования. Реформа следственного аппарата и предварительного расследования находилась в тесной связи с другими реформами второй половины XIX века. Отметим, что именно реформа следствия послужила своеобразной организационно-правовой подготовкой крестьянской и судебной реформы, поскольку реорганизация следственного аппарата и предварительного расследования рассматривалась как необходимая мера для улучшения полицейского аппарата и как первый шаг судебной реформы. С осуществлением реформы следственного аппарата нагрузка на полицию снижалась, что предоставляло ей возможность заниматься выполнением других функций с большим вниманием. В то же время реорганизация следственного аппарата и предварительного расследования была серьезным практическим шагом на пути реформирования всей судебной системы.

8 июня 1860 г. был издан императорский указ "Об отделении следственной части от полиции". Одновременно вступили в силу такие документы, как "Учреждение судебных следователей". "Наказ судебным следователям", "Наказ полиции о производстве первоначальных исследований по преступлениям и проступкам". "Учреждение судебных следователей" определяло правовой статус и полномочия судебных следователей, их взаимоотношения с исполнительной властью, а также судом, прокуратурой, полицией. "Наказ судебным следователям", а также "наказ полиции о производстве первоначальных исследований по преступлениям и проступкам" содержали в себе процессуальные нормы. В соответствии с "Учреждением судебных следователей" производство следствия возлагалось на судебных следователей, которые считались членами уездного суда. Назначение на должность судебного следователя осуществлялось Министром юстиции по согласованию с губернатором. Судебные следователи имели право участвовать в судебном заседании наравне с другими членами суда. исключение составляли те дела, по которым они сами проводили расследование.

Центральное место в реформировании законодательной базы уголовного процесса занимала разработка законодательства, определяющего структуру, сферы компетенции и порядок деятельности судебных инстанций. В 1862 году были подготовлены "Основные начала преобразования судебной части в России". В этом документе содержались принципы судебной реформы, которые были закреплены Судебными уставами. 20 ноября 1864 г. Судебные уставы были утверждены. Одновременно был подписан указ об опубликовании Судебных уставов для всеобщего сведения. В указе говорилось, что задачей судебной реформы является "водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных наших, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе ... уважение к закону".1

Судебные уставы состояли из четырех законодательных актов -- Учреждения судебных установлений, Устава уголовного судопроизводства, Устава гражданского судопроизводства и Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Разработчики Судебных уставов 20 ноября 1864 года, стали на путь значительного сокращения числа судебных инстанций, значительного упрощения судебной системы. Вместо сложной и громоздкой структуры сословных дореформенных судов создавались следующие судебные органы: мировой суд в составе единоличного мирового судьи, а в качестве второй, апелляционной инстанции для всех дел, рассмотренных в моровых судах данного мирового округа, создавался съезд мировых судей (раздел первый Учреждения судебных установлений), Общие судебные места - окруженные суды и судебные палаты (раздел второй Учреждения судебных установлений); единой кассационно инстанцией для всех судов империи учреждались два департамента сената - уголовно-кассационный и гражданско-кассационный (раздел второй, главы IV Учреждения судебных установлений).

Реализация Судебных уставов позволяла впервые в России создать самостоятельную судебную власть, вычленить из системы исполнительных судебные органы: сделать суд центральным звеном юстиции, обеспечить его независимость, ограничить полномочия прокуратуры поддержанием обвинения в процессе, создать независимую самоуправляющуюся адвокатуру. Кардинальным образом изменилось положение личности в уголовном процессе, за которой признавались права, свободы и интересы. Это обеспечивалось, с одной стороны, коренным переустройством организационных основ уголовной юстиции, а с другой -- законодательным закреплением принципов устности, гласности, непосредственности судопроизводства, равенства всех перед судом, наделением обвиняемого (подсудимого) правом на защиту как в материальном, так и в формальном смысле (в судебных стадиях), установлением судебного контроля за следствием. Судебные уставы 1864 г. провозгласили ряд демократических принципов судопроизводства: гласность, устность и состязательность, в связи с чем была реорганизована прокуратура и учреждена адвокатура, введен институт судебных следователей. Часть судебных органов была сделана выборной. Судебная реформа создала более четкую систему судебных инстанций. Формально суд был отделен от администрации, но фактически через Министерство юстиции, которое по-прежнему заведовало личным составом суда и прокуратуры и осуществляло надзор за деятельностью суда, он до некоторой степени подчинялся администрации. Это подчеркивалось и тем обстоятельством, что сохранялось совмещение одним лицом должности министра юстиции и генерал-прокурора, который имел право давать отдельные распоряжения по дознанию и следствию о государственных преступлениях, а также контролировал совместно с министром внутренних дел назначаемого им лично прокурора судебных палат по этим делам. Сохранялись некоторые черты сословно-феодального суда. Так, например, крестьянство и инородцы, т.е. подавляющая масса населения, по маловажным гражданским делам и уголовным преступлениям судилась в крестьянских и "инородческих" судах, в которых применялись обычаи, сложившиеся еще в предшествующий период. Особому суду подлежало и духовенство. Для него был сохранен суд духовной консистории. Это, несомненно, являлось отступлением от демократического принципа равенства всех перед законом.

История создания Судебных уставов показывает, что в обстановке обострения социального противостояния в стране, в условиях революционной ситуации правительство было вынуждено провести судебную реформу, сделав этим определенные уступки, введя гласный и состязательный процесс, институт присяжных заседателей, отделив судебную власть от обвинительной и административной. Однако правительство создало и такие судебно-процессуальные институты, которые предоставляли ему возможность контролировать своих политических оппонентов, бороться с возрастанием революционного движения: суд сословных представителей для рассмотрения политических, должностных преступлений и недопущение по этим делам суда присяжных; утверждение императором приговоров по обвинению дворян в совершении преступлений, влекущих за собой лишение прав и состояния, увеличило число изъятий из общего порядка судопроизводства; установил высокий имущественный и образовательный ценз для занятия должностей по судебному ведомству и контроль администрации над порядком избрания присяжных заседателей. Эти отступления от формально провозглашенных демократических принципов судопроизводства как бы предвосхищали отказ от ряда основных институтов судебной реформы, который был осуществлен в 80--90-е гг.

Отход от провозглашенных принципов судебной реформы начался по двум основным направлениям. Прежде всего чаще стали практиковаться изъятия из общего судебного порядка с передачей дел на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов. Важную роль сыграло также примечание к ст.1 Устава уголовного судопроизводства, допускавшее ситуации, при которых "администиративная власть принимает в установленном законном порядке меры для предупреждения и пресечесния преступлений и проступков". В 1871 году дознание по государственным преступлениям было официально поручено корпусу жандармов. Собранные материалы передавались министру юстиции на его дальнешее рассмотрение. В 1872 году наиболее важные дела по государственным преступлениям были переданы на рассмотрение Особого присутствия Сената с учсатием сословных представителей. В 1874 году из введения общих судов изымаются дела о "противозаконных сообществах" и участии в них, в 1878 году -- дела о противодейсвтвии или сопротивлении властям и о покушениях на должностных лиц. Обвиняемые в этих преступлениях предавались военному суду.

В 1881 году, после покушения на Александра II, было принято специальное "Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общесвтенного спокойствия", закрепившее и приведшее в систему все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. В 1886 году у суда присяжных были изъяты дела о печати, административные органы понуждали прокуроров возбуждать дела против наиболее смелых публицистов и редакторов, через год суду предоставлялось право закрывать двери заседаний, объявляя слушающееся дело "деликтным", "конфиденциальным" или "секретным". В 1889 году вступает в действие "Положение о земских участковых начальниках", разрушевшее раздельность судебной и административной властей. Этим актом прежде всего был нанесен серьезный удар по системе мировых судов, их число существенно сократилось, а затем вплоть до 1914 года, они полностью исчезают.

В уездах вместо мировых судей вводился институт земских начальников, наделенных широкими судебными и административными правами в отнрошении крестьян, параллельно с ними в уезде стали действовать уездные члены окружного суда, которые рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд. Кассационной инстанцией для вновь возникшей системы судо стали губернские присутствия, находившиеся под руководством губернатора и в основном состоявшие из госудасрвтенных чиновников.

Таким образом, судебные уставы изменили структуру судебных органов. Местную судебную систему составили мировые судьи, съезды мировых судей, волостные суды и "инородческие" суды. Мировой судья должен был иметь свой участок, охватывающий одну или несколько волостей в зависимости от их размеров. Несколько мировых участков в пределах одного или нескольких уездов составляли мировой округ.

Мировые судьи делились на две категории - участковых и почетных. Все мировые судьи подлежали избранию уездными земскими собраниями или городскими думами и утверждению первым департаментом сената.

Чтобы быть избранным мировым судьей, следовало обладать возрастным цензом - не ниже 25 лет, не состоять под следствием или судом, а также обладать имущественным цензом в размере не менее 400 десятин земли. (Учреждение судебных установлений содержало подробное расписание количества земли, дающего право быть избранным в мировые судьи), а в некоторых губерниях это количество достигло 950 и 1300 десятин). При отсутствии земли лицо, претендующее на избрание мировым судьей, должно быть иметь другую недвижимость на сумму не ниже 15 тысяч рублей, а в городах обладать недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога - в столице 6000 рублей, а в прочих городах - 3000 рублей. Образовательный ценз требовал высшего или среднего образования либо не менее чем трехлетнего стажа работы, "преимущественно по судебной части".

Список лиц для баллотировки должен был составляться в каждом судебном округе, а затем представляться на проверку и утверждение губернатора, только после этого список передавался в уездное земское собрание (или городскую думу) для голосования. В национальных районах мировые судьи и председатели съездов назначались министром юстиции. Надзор за деятельностью мировой юстиции осуществляло министерство юстиции совместно с Сенатом, его кассационными департаментами.

Учреждение судебных установлений указывало, что почетные мировые судьи пользовались теми же правами, что и судьи участковые, и должны были рассматривать отнесенные к подсудимости мирового суда уголовные и гражданские дела в тех случаях, когда стороны будут об этом просить почетного мирового судью. Кроме того, почетные мировые судьи осуществляли судейские функции в случае отсутствия, болезни или отъезда участкового мирового судьи. Участковые мировые судьи получали жалование и определенные суммы на наем письмоводителя, рассыльного и прогоны, а почетные мировые судьи ни жалования, ни других сумм не получали и все расходы по выполнению судейских функций должны были оплачивать из своих средств.

Все мировые судьи каждого мирового судебного округа собирались в назначенные сроки для окончательного решения дел, подлежавших мировому разбирательству, а также для рассмотрения в кассационном порядке просьб и протестов об отмене окончательных решений мировых судей.

Устанавливалось, что время и место открытия съездов мировых судей определяли уездные земские собрания, а в столицах - городские думы. Съезды мировых судей избирали одного из мировых судей в качестве председателя на три года.

Общие судебные места, как было показано в предыдущем параграфе, были предназначены вести наиболее важные и сложные дела, выходившие за пределы компетенции мировых судов. Основной инстианцией был окружной суд. Окружные суды учреждались для нескольких уездов, причем их округ не обязательно совпадал с губернией, а являлся самостоятельной судебной единицей. Суд состоял из председателя и членов. В зависимости от разряда он делился на шесть, три, два отделения или вовсе не имел отделений. Если окружной суд действовал в "коронном составе", то его приговоры не носили окончательного характера. Апелляции на них могли поступать в судебную палату, организованную для нескольких губерний. Если суд осуществлялся с участием присяжных заседателей (по наиболее важным делам), то, согласно российскому законодательству, на их приговоры была возможна только кассационная жалоба в сенат.

Приступая к подготовке судебной реформы, правительство готовило и изменения системы предварительного расследования. В марте 1859 года была создана специальная комиссия под председательством Д.А.Милютина, в задачу которой входила разработка нового устройства губернских и уездных учреждений. Эта комиссия прежде всего высказалась за изъятие у полиции следственных функций и создание специального органа, на который надлежало возложить производство предварительного расследования. В соответствии с этим к маю 1860 года комиссия представила проект учреждения специальных следственных судей, автором которого был один из видных представителей либеральной группировки деятелей судебной реформы Н.И. Стояновский. В 1870 г. министр юстиции получил право назначать в каждый окружной суд следователя по важнейшим делам. Судебные следователи, считаясь членами окружного суда, состояли в назначенных для них участках. Им было поручено производство предварительного следствия. Кроме того, они могли привлекаться к участию в заседаниях окружного суда для решения уголовных дел, за исключением тех, по которым они проводили следствие. Надзор за производством предварительного следствия осуществляли прокуроры.

Вопрос о реорганизации прокуратуры при подготовке судебной реформы был поставлен особо и имел самостоятельное значение. Авторы судебной реформы стремились значительно расширить права прокуратуры, наделить ее целым рядом новых полномочий. Прокуратура была включена в судебное ведомство, но имела свою особую организацию. Во главе прокуратуры был поставлен генерал прокурор, бывший одновременно и министром юстиции. Органы прокуратуры создавались при судебных учреждениях. При сенате состояли обер-прокуроры и их товарищи в каждом из кассационных департаментов, а также и в общем собрании департаментов сената.

В судебных палатах прокуратуры представляли прокурор судебной палаты и его товарищи, количество которых определялось штатами. В окружных судах учреждались прокуроры и товарищи прокурора окружного суда. Из товарищей прокурора окружного суда один состоял при окружном суде, а прочие в других городах округа данного окружного суда.

В местных судебных органах прокурорские должности не учреждались, в съездах мировых судей прокурорские обязанности осуществлялись одним из товарищей прокурора окружного суда.

Судебная реформа установила, что сущность прокурорской обязанности заключается: 1) в надзоре за единообразным и точным соблюдением законов; 2) в обнаружении и преследовании перед судом всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению; 3) в даче суду предварительных заключений в случаях, означенных в уставах гражданского и уголовного судопроизводства.

В обязанности прокуроров входило осуществление надзора за законностью действий государственных учреждений и отдельных лиц, а также поддержание государственного обвинения в суде. Прокуроры имели определенное число товарищей (помощников). При кассационных департаментах Сената находились обер-прокуроры и их товарищи. Товарищи прокуроров и обер-прокуроров находились под руководством соответственно прокуроров и обер-прокуроров, при которых они состояли. Прокуроры окружных судов подчинялись прокурорам судебных палат. Руководство и надзор за деятельностью всей прокуратуры осуществлял министр юстиции как генерал-прокурор. Кроме общей прокуратуры, существовали специальные: военная и военно-морская. Прокурором могло быть лицо, имевшее высшее образование, служебный стаж и обладающее особой политической благонадежностью. Прокуроры назначались императором по представлению министра юстиции.

Согласно новому законодательству была создана адвокатура. Введение адвокатуры было прогрессивным шагом. В основе ее организации лежал принцип: адвокат -- правозаступник, оратор и поверенный своего клиента. Адвокаты разделялись на две категории -- присяжных поверенных и частных поверенных. Высший надзор за действиями присяжных поверенных принадлежал судебной палате и Сенату, что ставило адвокатуру в некоторую зависимость от Министерства юстиции.

Введение новой судебной системы шло поэтапно и окончательно завершилось к 1 июля 1899 г., причем на окраинах -- с существенными отступлениями.

Правительство постепенно ограничивало действия Судебных уставов: был установлен особый порядок расследования и рассмотрения политических преступлений. В 1871 г. дознание по государственным преступлениям было передано в ведение жандармских органов; в 1872 г. было создано Особое присутствие Правительствующего Сената для рассмотрения таких дел; в 1878 г. рассмотрение ряда таких дел было передано военно-окружным судам; несколько был ограничен принцип независимости и несменяемости судей -- в 1885 г. было создано Высшее дисциплинарное присутствие для суждения о неблаговидных поступках судей; ограничена гласность суда; повышен ценз для присяжных заседателей; сужена сфера деятельности присяжного суда и соответственно расширена компетенция судов с сословными представителями;1 в 1889 г. была ликвидирована мировая юстиция, за исключением столиц и Одессы, и передано ведение ранее подсудных ей дел в руки местных административных органов -- земским начальникам, а в городах -- назначаемым городским судьям. Во второй половине 90-х гг. XIX в. были сделаны попытки существенно пересмотреть судебные уставы 1864 г. но подъем общественного движения помешал этому.

Судебные уставы значительно расширили круг обязанностей Министерства юстиции в области судебного управления. В сфере управления личным составом судебного ведомства Министерство юстиции получило право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в их окружных судах, городских судей, уездных членов окружных судов (а с 1912 г. и представителей уездных съездов мировых судей), мировых судей и председателей съездов мировых судей в прибалтийских губерниях, на Северном Кавказе и некоторых других местностях (с 1012 г. они стали назначаться царем по представлению министра юстиции); министр юстиции утверждал в должности обер-секретарей кассационных департаментов Сената, назначал товарищей прокуроров окружных судов. По представлению министра указами императора назначались обер-прокуроры судебных палат, обер-прокурор общего собрания кассационных департаментов, товарищи обер-прокуроров и прокуроров судебных палат. В сфере за деятельностью судебных учреждений права министерства были также расширены: ему был поручен надзор за деятельностью мировых судей, суть которого -- правительственный нажим на мировую юстицию. Министр юстиции как генерал-прокурор осуществлял надзор за деятельностью прокуратуры, на которую была возложена обязанность возбуждения уголовного преследования, наблюдения за расследованием преступления и за точным соблюдением закона при производстве судебных дел. Вследствие этого Министерству юстиции была предоставлена возможность руководить деятельностью прокурорского надзора с момента возбуждения уголовного дела до окончательного его решения, благодаря донесениям и рапортам прокуроров, поступающих в министерство. По концу 19 мая 1871 г., давшему правительству право решать дела по государственным преступлениям внесудебным порядком, министр юстиции получил возможность рассматривать и разрешать дела по этим преступлениям по согласованию с шефом жандармов в административном порядке.

Совместно с кассационными департаментами Сената, которому было поручено осуществление надзора, Министерство юстиции осуществляло общий надзор за деятельностью подведомственных ему судебных учреждений (с 1877 г. совместно с особым соединенным присутствием первого и кассационных департаментов Сената). Для осуществления надзора Судебные уставы предоставили министерству право наблюдения за безостановочным течением дела, соблюдением правил внутреннего устройства судебных органов и соблюдением в них правил делопроизводства.

В порядке общего надзора министерству было предоставлено ведение судебной отчетности, производство ревизий судебных учреждений, принятие мер к сокращению сроков прохождения дел в судах путем рассылки частных и циркулярных предписаний, а также наблюдение за личными действиями чиновников судебного ведомства.

Кроме того, Министерство юстиции осуществляло управление межевой и тюремной частями, нотариатом. Выполнение всех этих обязанностей распределялось между структурными подразделениями, входящими в состав министерства, и должностными лицами ведомства.

Создание новых судов в различных местностях проводилось по-разному и не одновременно, причем допускались существенные отступления от уставов 1864 г. Уже первый этап применения Судебных уставов показал, как отмечал М.Н.Катков, "несоответствие между отдельными узаконениями и общими основаниями государственного строя России".1 Вследствие этого правительством и были разработаны законопроекты по приспособлению новых судебно-правовых институтов к существующему государственному строю. Многие законопроекты были утверждены императором, а введение их в действие означало значительное изменение основ судоустройства и судопроизводства, провозглашенных Судебными уставами 1864 г. Эти мероприятия принято называть в литературе судебной контрреформой. Не вдаваясь в неоконченную по сию пору дискуссию исследователей по поводу того, была ли на самом деле осуществлена судебная контрреформа в России, мы хотим коротко остановиться на нескольких законах, особенно противоречащих принципам и духу Судебных уставов в сфере судоустройства. Это, в частности, "Положение о земских участковых начальниках" от 12 июля 1889 г., ликвидировавшее на большей части территории России (в 37 губерниях) мировую юстицию. Выборные мировые судьи сохранились в Москве, Петербурге и еще 6 крупных городах. В остальных же вместо мировых судей вводились должности земских участковых начальников (совмещавших выполнение административных и судебных функций) либо городских судей, назначавшихся министром юстиции. Дела, ранее относившиеся к компетенции мировых судей, но выходившие за пределы компетенции земских начальников и городских судей, подлежали решению уездных членов окружных судов. Введение должности земских начальников означало, по сути, нарушение и даже отказ от принципа независимости судебной власти от административной как краеугольного камня в строительстве реформированной судебной системы. Мировая юстиция будет восстановлена в 1912 г.

Другим ярким примером отступления от принципов Судебных уставов является создание по законы 20 мая 1885 г. Высшего дисциплинарного присутствия Сената, также направленного против принципа несменяемости судей. Правда, по мнению А.Кони, этот закон можно только с определенной натяжкой оценивать таким образом, поскольку он был призван прежде всего усилить дисциплинарную ответственность судей.

Таким образом, следует отметить, что Судебные уставы предусматривали создание новой прогрессивной судебной организации. Вместе с тем история применения Судебных уставов, растянувшаяся на несколько десятилетий, показывает их изначальное несоответствие основным политическим институтам: независимость суда от администрации лишала царя части прерогатив в сфере правосудия; несменяемость судей принципиально отличала статус судей от положения других государственных чиновников, что не могло не раздражать царскую бюрократию; равенство всех перед судом не соответствовало сохранявшемуся сословному строю.

Реализация Судебных уставов затянулась на долгие 30 лет. Это произошло не только из-за недостатка финансовых причин затянувшегося проведения реформы было много, в том числе: 1) усиление позиций консерваторов в правительстве, 2) недостаток лиц, которые могли быть назначены на должность судьи, 3) перенос работ по проведению реформы из комиссии при канцелярии Государственного совета в Министерство юстиции, чиновники которого не были заинтересованы в последовательном ее проведении.

Еще при подготовке уставов обсуждались два предложения о тактике проведения реформы. Авторы Судебных уставов предлагали апробировать реформу в нескольких губерниях. Однако императором было утверждено предложение князя П.П.Гагарина о поэтапном введении уставов, сначала на европейской территории, а затем в остальных частях России. Впоследствии по предложению министра юстиции К.И.Палена к территориальной добавилась институциональная фрагментарность реформы, когда в зависимости "от видов правительства" на определенных территориях не вводились некоторые институты (например, в Польше не вводился суд присяжных и т.д.). Кроме этого, исполнительная власть не желала утрачивать свои полномочия в судебной сфере. Были изданы законодательные акты, которые усиливали вмешательство исполнительных органов в деятельность судов, ограничивали компетенцию суда присяжных, деформировала принцип несменяемости. В некоторых местностях вводились вместо мировых судей должности земских начальников и городовых судей, которые были лишены привилегии несменяемости. На должность судебных следователей назначались чиновники, которые исполняли обязанности судебных следователей и не являлись членами окружного суда. Тем не менее высокое качество правовых работ, взаимосвязанность и взаимообусловленность вводимых принципов позволили начать формирование судебной власти, создать принципиально новую уголовную юстицию.

Новое положение личности, признание ее прав, свобод и интересов обусловили создание суда, который в состоянии выносить правосудное решение. Ведущими юристами той эпохи вполне осознавалось, что достижение этой цели возможно, если есть независимый суд и ограждены от произвола государства права личности, вовлеченной в орбиту уголовно-процессуальной деятельности. Наиболее важными гарантиями независимости суда при постановке приговора являются суд присяжных и принцип несменяемости. А права личности более всего обеспечиваются правом на защиту и судебным контролем за следствием.

Выделим основные принципы судебной реформы, протекавшей в России в связи с ее важнейшими этапами.

Первое формирующегося на новых началах уголовного процесса заключалось в принципе государственности суда. Оно вытекало из того положения, что суд служит не частным интересам отдельных лиц, отдельных общественных групп или отдельных ведомств, а общим государственным интересам правосудия. Начало государственности суда выражалось, прежде всего в том, что все судебные решения утверждались именем верховной государственной власти, "по указу Его Императорского Величества".

Второе начало, логически вытекавшее из первого, заключалось во всесословности суда и равенстве его для всех. Суд, будучи призван служить не отдельным индивидуальным интересам, а закону, должен был, по мнению разработчиков реформ, быть устроен так, чтобы в нем не было дано преобладания одному сословию над другим, так как считалось, что подобное преобладание коренным образом противоречит идее государственности суда. С другой стороны, суд должен быть равным для всех. Это требование в известной мере можно рассматривать как необходимое следствие начала, провозглашенного во время Великой французской революции о равенстве всех перед уголовным законом и составляющего краеугольный камень всех европейских уголовных кодексов XIX века. Однако следует заметить, что серьезным отступлением от начала равенства суда для всех было существование, наряду с обыкновенными судами, особенных судов (например, суды военные, духовные, или же специально создаваемые для определенной категории дел).

Сословное начало в судебной организации присутствовало в качестве одного из важнейших принципов в дореформенных судах, которые, как отмечали составители Судебных уставов 1864 года, "трудно подчинялись контролю, действовали нередко произвольно, разнообразно и довольно часто в интересах сословия", почему они и "не могли иметь ни единства в действиях, ни беспристрастия"1. Всесловность суда по Судебным уставам выражена в ст. 2., по которой судебная власть распространяется на лица всех сословий, а равенство перед уголовным судом -- в ст. 396, на основании которой обвиняемые призываются или приводятся к следствию, несмотря на их звания, чины и личные преимущества. Вместе с тем, сословное начало и после введения судебной реформы продолжало в значительной степени существовать в волостных судах, компетенция которых была даже значительно расширена законом 12 июля 1889 года, причем указанное начало было принято и в утвержденном того же 12 июля 1889 года положении о земских участковых начальниках, назначаемых лишь из потомственных дворян. Были приняты меры к тому, чтобы не ограничивая прав самоуправления крестьян, учредить постоянный, близкий общине и достаточно твердый надзор.

Третье основное начало устройства пореформенного суда заключалось в единстве типа судебных установлений и в возможной простоте судебной организации, устранявщих возможные затруднения и сомнения в определении типа суда и его инстанции. Однако, нужно заметить, что это провозглашенное в целом ряде юридических работ того времени, начало, также не было осуществлено в полной мере, поскольку единство типа судебных установлений, фактически, не было проведено судебной реформой 20 ноября 1864 года. Судебные уставы образовали пять типов суда. Судами первой степени являлись: мировые (местные) учреждения, окружной суд без участия присяжных заседателей, окружной суд с участием присяжных, судебная палата с сословными представителями и верховный уголовный суд. Не считая последнего, который должен был созываться редко, при чрезвычайных обстоятельствах, по особому указу императора, оставалось четыре вида судебных установлений первой степени. Из них судебная палата с сословными представителями была судом особенным, занимавшимся государственными преступлениями.

В общем и целом вся первоначальная судебная организации по Судебным уставам сводилась к двум основным типам -- мировому суду и общим судебным установлениям, из которых первый не был подчинен в порядке инстанций и надзора последним. Единственным звеном, связывавшим в указанной организации мировую юстицию с общими судебными местами, были кассационные департаменты Правительствующего Сената, которым было предоставлено право отмены окончательных решений и приговоров как мировых съездов (суд второй степени по делам мировой подсудности), так и общих судебных мест, и был предоставле высший надзор за всеми установлениями и должностными лицами судебного ведомства в империи.

Российское законодательство после издания Судебных уставов 1864 года пошло по пути не упрощения изложенной судебной организации, а напротив -- по пути ее усложнения. Так, лица "гражданского ведомства" судились по уголовным делам в восьми различных судах первой степени: 1) в верховном уголовном суде, 2) в особом присутствии Сената с четырьмя сословными представителями, 3) в судебной палате с четырьмя сословными представителями, 4) в той же палате с тремя сословными представителями, 5) в окружном суде с участием присяжных заседателей, 6) в окружном суде без участия присяжных заседателей, 7) у мирового судьи или должностных лиц, его заменивших, а именно у земского участкового начальника, городского судьи и уездного члена, члена окружного суда, и 8) в военно-окружном суде.

Кроме перечисленных судов для лиц крестьянского сословия существовал еще девятый суд -- волостной, а на национальных окраинах для "инородцев" -- народный суд. Такое множество судов, которое не встречалось в то время ни в одном из европейских государств, нарушало необходимые для судопроизводства единообразие и простоту и, как видно из публикаций того времени, вело к неясности в вопросе о подведомственности отдельных судов.

Это противоречие в организации уголовного процесса вполне осознавалась как учеными-юристами того времени, так и законодателем, что послужило одним из главных оснований к образованию при Министерстве юстиции по Высочайшему повелению 7 апреля 1894 года, под председательством министра юстиции, особой Комиссии для пересмотра законоположений по судебной части. В докладе министра юстиции, статс-секретаря Н.В. Муравьева, об образовании этой Комиссии были приведены, следующие соображения: "Благодаря наслоению частных поправок неорганически, без связи. следовавших одна за другой, наши судебные порядки в общем их составе не только не улучшились с течением времени, а постепенно ухудшились и усложнились, и в настоящее время достигли такой пестроты, сбивчивости и сложности, которые не были свойственны даже и дореформенным порядкам. Русский человек судится ныне самыми многоразличными способами и на самых разнородных основаниях, причем, не говоря уже о простом обывателе, даже сведущему юристу-технику трудно разобраться в запутанной системе существующих у нас теперь судебных инстанций, с их разнообразной подсудностью и разнообразием процессуальных приемов и правил. Подобный порядок вещей, конечно", -- говорится в том же всеподданнейшем докладе, -- "нельзя признать нормальным и отвечающим интересам страны"1.

Значительный по объему труд по пересмотру Судебных уставов, начавшийся 30 апреля 1894 года, был завершен Комиссией весной 1899 года. После 5 июня в тот же год Комиссия была закрыта по особому распоряжению императора, а затем составленные ей проекты с заключением министра юстиции были внесены 31 декабря 1901 года на рассмотрение Государственного Совета, в котором обсуждение проектов, начавшееся 16 декабря 1902 года продолжалось в течение длительного времени. Деятельность Комиссии отразила необходимость дальнейшего совершенствования российского законодательства по пути приближения к общеевропейским образцам и возросший уровень юридической мысли в России.

Одной из основных задач деятельности Комиссии было объединение судебного устройства в России путем выработки единообразного типа "судебных установлений". В 1894 году, ко времени начала работы Комиссии, т.е. через тридцать лет после издания Судебных уставов, введение их далеко еще не было закончено. К этому году действие Судебных уставов распространялось исключительно на Европейскую часть России, за исключением Архангельской губернии, пяти северо-восточных уездов Вологодской, Олонецкой, Астраханской, Оренбургской и Уфимской губерний, а также киргизских и калмыцких кочевий. Таким образом, на значительном пространстве империи, -- а именно в 23 губерниях и областях, в том числе во всей Сибири и в Средней Азии еще продолжали действовать судебные учреждения старого образца и применяться судопроизводственные правила, отвергнутые самой законодательной властью.

Одновременно с работами Комиссии по пересмотру законоположений по судебной части Министерством юстиции были предприняты меры к завершению судебной реформы в пределах всей империи. Этот труд удалось осуществить в течение пяти лет. Согласно утвержденным законодательной властью предположениям Министерства юстиции в первой половине 1894 года последовало открытие новых судебных установлений в Олонецкой, Оренбургской и Уфимской, а затем и в Астраханской губернии; при этом, вскоре после введения новых судов в этих четырех губерниях, оказалось возможным ввести суд присяжных (закон 2 февраля 1898 года). 29 января 1896 года императором было утверждено мнение Государственного Совета об открытии окружного суда в Архангельске. 13 мая 1896 года был принят закон о распространении с 1 июля 1897 года судебной реформы на все губернии и области Сибири. 2 июня 1898 года утверждено мнение Государственного Совета о введении Судебных уставов в полном объеме в Туркестанском крае и Степных областях. Согласно закону 15 февраля 1899 года, завершено с 1 июля 1899 года судебное преобразование в пяти северо-восточных уездах Вологодской губернии; тогда же последовало утвержденное императором мнение Государственного Совета о распространении Судебных уставов и на Закаспийскую область. Наконец, согласно указу 16 августа 1899 года, на одинаковых с губерниями и областями Сибири основаниях, Судебные уставы были введены в Квантунской области.

После завершения судебного преобразования в пределах всей империи на началах Судебных уставов Императора Александра II в России действовало несколько типов судов преимущественно в области местной юстиции. Так, в этом отношении можно было различать: 1) местности, где было введено положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 года и где местный суд отчасти находился в ведении административно-судебных органов, отчасти в ведении органов судебной власти; 2) местности, на которые действие этого положения не распространялось и в которых местный суд, организованный отчасти на выборном начале, отчасти на основе правительственного назначения, находился в ведении судебных органов, не входящих в состав общей судебной организации, и 3) местности, в которых местный суд принадлежал судебным органам, назначаемым правительством и связанным в одну систему с общими судебными учреждениями.

Этот последний тип местного суда был принят Комиссией для пересмотра законоположений по судебной части для выработанной ею системы судоустройства с учетом перспективы его дальнейшего объединения. В системе, выработанной Комиссией, на первом плане стояли учреждение, взамен существующих различных судебных органов (мировой судья, городской судья, уездный член окружного суда), участковых единоличных судей, с более обширной компетенцией и с передачей им кроме рассмотрения подведомственных им судебных дел, также производства предварительных следствий и некоторых нотариальных обязанностей. Участковые судьи подчинялись во второй инстанции окружным судам или уездным и городским его отделениям, образованным на специальных съездах; третьей, кассационной, инстанцией над участковыми судьями были судебные палаты.

Кроме слияния местной и общей юстиции единство типа судебного строя в судоустройстве на этом этапе реформ выражалось в принятии единой системы правительственного назначения судей, причем в виде исключения выборное начало предполагалось сохранить лишь в отношении почетных судей.

Четвертым началом суда признавался принцип его близости к населению. Законодателем было признано, что чем ближе суд к населению, тем более обеспечиваются: 1) возможность непосредственного учета судом доказательств, собранных по делу, 2) быстрота назначения наказания и 3) наименьшее отвлечение лиц, вызываемых в суд, от их постоянных занятий. "Одно из важнейших требований, которому должно удовлетворять правильное устройство суда", -- говорилось в одном из программных документов Комиссии, -- "состоит в доступности его для населения. Малодоступность суда приближается к полному отсутствию судебной защиты и делает безразличным в практическом отношении всякое улучшение в области судоустройства и судопроизводства"1.

Однако проведение этого принципа в жизнь на практике было затруднено в силу наличия больших и малонаселенных пространствах на теорритории России. Тем не менее законодатель рассчитывал через учреждение института участковых судей максимально приблизить суд к населению и с этой же целью была намечена и высокая степень их компетенции, превосходящей компетенцию мировых судей.

В Судебных уставах 20 ноября 1864 года кассационные функции были сосредоточены в кассационных департаментах Правительствующего Сената. Впоследствии при проведении судебной реформы на Кавказе, Сибири, Туркестанском крае и в Степных областях единство кассации было нарушено перенесением кассационных функций по делам мировой подсудности на Тифлисскую, Иркутскую, Омскую и Ташкентскую судебные палаты. Еще более серьезное отступление от начала единства кассации было сделано законом 12 июля 1889 года, установившим в каждой губернии, где было введено положение о земских участковых начальниках, особые кассационные инстанции в виде губернских присутствий, в составе которых преобладали должностные лица административного ведомства.

Пятое, в высшей степени важное основное начало суда заключалось в его самостоятельности и независимости. Рассматриваемое начало обеспечивалось: 1) отделением судебной власти от административной, 2) несменяемостью судей, 3) приданием судебной власти социального высокого положения и 4) материальным обеспечением судей.

Глубокое различие, лежащее между судебной и административной видами деятельностями, привели российское законодательство к признанию необходимости отделить судебную власть от административной. Принятие этого начала обосновывалось Судебными уставами 20 ноября 1864 года следующими соображениями. "К отделению администрации от суда побуждает не одно удобство разделения труда", -- говорилось в Судебных уставах, -- "но также и необходимость разъединения властей административной и судебной, для взаимного ограничения одной из них другой. Администрация требует от управляемых исполнения закона и предупреждает нарушение законного порядка, а суд восстанавливает порядок уже нарушенный и определяет последствия сего нарушения. Если одна и та же власть будет предъявлять требование и сама обсуждать последствия его неисполнения, то очевидно, что обвиняемые не могут иметь никаких ограждений от неправильного преследования их. Решения административных властей по делам судебным всегда внушают к себе недоверие, и всякое наказание, назначенное без суда, представляется произволом власти, возбуждающим ропот"1.

Принятое Судебными уставами 20 ноября 1864 года начало отделения административной власти от судебной не было, однако, осуществлено в полном объеме. Так, статья 8 Устава уголовного судопроизводства прямо указывала, что никто не может быть наказан за преступное деяние, подлежащее ведению судебных мест, иначе, как по приговору суда, вошедшему в законную силу. Причем статья 1 того же Устава добавляла, что никто не может подлежать судебному преследованию за преступное деяние, не будучи привлечен к ответственности по правилам этого устава. Из содержания этих статей закона следовало, что существуют такие преступные деяния, которые не подлежат ведению судебных инстанций и влекут уголовную ответственность, осуществляемую не в форме судебного преследования. И действительно, российскому законодательству была известна довольно значительная группа маловажных нарушений специальных Уставов казенного управления, общественного благоустройства и благочиния, отнесенных к ведению административных учреждений. Затем административной власти была предоставлена широкая власть применять административные взыскания, имевшее практическое значение карательной меры по отношению к лицам опасным для правопорядка. "Теоретическое и практическое отделение их друг от друга", --утверждал выдающийся дореволюционный юрист профессор Н.С.Таганцев, -- представляется почти невозможным, а потому нельзя не сказать, что и после издания Судебных уставов 20 ноября 1864 года у нас власти судебные и административные еще не размежевались"2.

"Неразмежеванность" этих властей сказывалась также в существовавшем в российском уголовном процессе особом чрезвычайно сложном порядке привлечения должностных лиц к ответственности за преступления по службе, в котором право возбуждения преследования была предоставлена начальству. Широкое участие административного начальства в возбуждении преследования и даже в утверждении судебных приговоров принадлежало по отношению к военнослужащим сухопутного и морского ведомств на основании военного и военно-морского судебных уставов1.

Таким образом, отделение судебной власти от административной в девяностые годы следлало определенный шаг назад после судебной реформы 20 ноября 1864 года. Так что в известной мере можно говорить об элементах контрреформы. Между тем, как справедливо отмечал профессор Н.С.Таганцев, "было бы в высшей степени желательно, чтобы государство, признавая известную организацию судящих учреждений и известный порядок разбирательства дел уголовных наиболее соответствующим в данное время требованиям правды и справедливости, применяло бы их к разбору всех деяний, признаваемых им заслуживающими наказания, тем более, что одним из условий, объясняющих выделение уголовной неправды из неправды вообще, является неизбежная процессуальная трудность разбора дел уголовных"2.

Подводя предварительный итог нашему анализу истории становления законодательных и организационных основ уголовного процесса в условиях реформ второй половины XIX - начала XX века, можно отметить высокую степень значимости и актуальности отечественного исторического опыта в условиях современного нормотворчества. Характеризуя современную уголовную юстицию, мы исходим из того, что ее состояние определяется совокупностью отношений, существующих в обществе, прежде всего отношений собственности и власти. Как всякий системный объект уголовная юстиция передает составляющим ее элементам сущностные характеристики, по которым можно судить о системе в целом.

Поскольку для правосудия в правовом государстве прежде всего присущи независимости суда, участие в отправлении правосудия населения, состязательность, постольку именно по этим параметрам и была охарактеризована современная уголовная юстиция.Сам процесс реформирования схож наличием противоположных тенденций в законодательстве: одобрение Концепции судебной реформы в РСФСР и принятие ряда законодательных актов, противоречащих ей. Целью проведения реформы является разрешение проблем, схожих с теми, которые существовали в нашем обществе в XIX веке. Сходство "болевых точек" определяет основные направления реформы: создание самостоятельной судебной власти, независимого суда, расширение гарантий права на защиту и т.д. В XIX веке Судебные уставы, как мы видели, создали достаточно гибкую и развернутую систему судебного контроля за предварительным следствием; более четко разграничили правовую природу полицейской и следственной деятельности, более четко определили процессуальный статус прокурора, чем это даже имеет место в современных условиях.

Таким образом, учет опыта реформы 1864 года, на наш взгляд, может способствовать большей целенаправленности дальнейшей реформы уголовной юстиции Российской Федерации.

Правовые и организационные основы уголовного процесса в пореформенной России

Как было показано в предшествующем параграфе, общим формальным источником русского уголовного процесса, прежде всего в части уголовного судопроизводства были "Судебные Уставы Императора Александра II", в дальнейшем дополнявшиеся и перерабатывавшиеся, а также другие правовые документы, в основном собранные в XVI томе Свода Законов Российской империи. Напомним, что Указом 19 октября 1865 предполагалось осуществить судебную реформу в земских губерниях и в Бессарабской губернии к 1870 г., но это осуществление, по различным, главным образом финансовым, причинам, сильно замедлилось. В первые четыре года реформа была проведена только в 31 губерниях и областях (петроградская, новгородская, псковская, московская, владимирская, калужская, рязанская, тверская, тульская, ярославская, 11 губерний и областей Кавказа -- 1866 г.; харьковская, курская, орловская, воронежская -- 1867 г.; полтавская -- 1868 г.; нижегородская, херсонская, екатеринославская, таврическая, бессарабская -- 1869 г.). В течение дальнейших 10 лет введение реформы состоялось в 22 губерниях и областях (смоленская, костромская, казанская, симбирская, самарская -- 1870 г.; тамбовская, саратовская, пензенская -- 1871 г.; вятская и область войска Донского -- 1876 г.); вологодская и 10 губерний царства Польского -- 1875 г.; пермская -- 1876 г.); в 1880--1890 годах -- в 12 губерниях (киевская, подольская, волынская -- 1880 г.; могилевская, виленская, минская, ковенская, гродненская, витебская -- 1883 г.; 3 губернии Прибалтийского края -- 1889 г.); в 1890--1899 годах -- в остальных 23 губерниях и областях Империи.

В своем первоначальном, не входящем в Свод, издании Судебные Уставы включали в себя: 1) учреждение судебных установлений, 2) устав уголовного судопроизводства, 3) устав гражданского судопроизводства и 4) устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. В 1876 г. при переиздании некоторых томов Свода Законов, отдельные части Уставов были в кодификационном порядке размещены по томам I, X и XV, так что систематическая цельность Уставов была утрачена. Но в 1883 г., они были восстановлены в их самостоятельности и единстве как "законодательный памятник предшествующего царствования" и их новому изданию указом императора 17 апреля 1884 г. было присвоено наименование "Судебных Уставов Императора Александра II". В этом издании Уставы уже включали в себя: 1) учреждение судебных установлений, 2) устав гражданского судопроизводства, 3) положение о нотариальной части, 4) устав уголовного судопроизводства и 5) устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Третье издание Судебных Уставов вышло в свет в 1892 г. В нем было опущено наименование "Императора Александра II", так как в его состав были внесены значительные изменения, в значительной мере связанные с общими изменениями в процессуальном законодательстве. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, согласно закону 5 ноября 1885 г., был перенесен в XV том Свода Законов, а остальные судоустройственные и судопроизводственные законы, в связи с внесенными в них изменениями, составили две части нового XVI тома. В первую часть вошли: 1) учреждение судебных установлений, 2) устав гражданского судопроизводства, 3) положение о нотариальной части, 4) устав уголовного судопроизводства и 5) устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Вторую часть XVI тома Свода Законов составили: 1) учреждение местных судебных установлений прежнего устройствам, 2) законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских и 3) законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и поступках. Эта вторая часть по мере распространения действия Судебных Уставов на всю территорию Российской Империи и упразднения дореформенных судебных учреждений почти всецело утратила свое действие. К 1917 году на территории империи фактически действовал всего один ее отдел -- "О взысканиях гражданских", замененный в 1910 г. "Положением о взысканиях по бесспорным делам казны" , сохранившим свое место в ч. 2 т. XVI Свода Законов. Первая же часть XVI тома, в которой находились документы, регулировавшие угловный процесс, продолжали действовать, войдя в издание 1914 г.. Сюда входили: 1) "Судебные Уставы Императора Александра II" -- Учреждение судебных установлений, Устав гражданского судопроизводства, Положение о нотариальной части и Устав уголовного судопроизводства, 2) Правила о судебной части в местностях, в которых действует Положение о земских участковых начальниках и не введен в полном объеме закон 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда, и 3) Волостной судебный устав Прибалтийских губерний (последний был включен в состав первую часть XVI тома в 1909 г.). В издание 1914 г. вошли все документы, регламентировавшие уголовный процесс, опубликованные с 1892 г. по 15 сентября 1914 г., причем статьи Уставов, которые были основаны на законе 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда, но распространялись лишь на те регионы, в которых этот закон был введен в действие в полном объеме, были отпечатаны в двух изложениях (в два столбца), -- новом, применявшемся в этих регионах, и прежнем, сохраняемом для всех остальных.

С распространением Судебных Уставов на отдельные регионы Россия некоторые их положения, в зависимости от региональных особенностей, были сильно изменены. Эти новые законоположения вводились в текст Судебных Уставов с особой нумерацией статей. Такие законы, относящиеся к вопросам организации уголовного процесса в регионах России, мы имеем: 1) в статьях 430. и 1255. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Кавказском крае, Закон 22 ноября 1866 г.); 2) в статьях 462 и 1286 (учреждение судебных установлений и судопроизводства в губерниях Варшавского судебного округа, Закон 19 февраля 1875 г.); 3) в статьях в статьях 556. и 1332. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Прибалтийских губерниях, Закон 9 июля 1889 г.); 4) в статье 1357. (о судопроизводстве в Велико-Устюжском, Никольском, Соль-вычегодском, Яренском и Усть-Сысольском уездах Вологодской губернии, Закон 3 и 15 февраля 1899 г.); 5) в статьях 606. и ст. 1376. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Архангельской губернии, Закон 29 января 1896 г.); 6) в статьях 624. , 1407. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в губерниях и областях Сибири, Закон 13 мая 1896 г.); 7) в статьях 648. и 1449. (учреждение судебных установлений и судопроизводство в Сыр-Дарьянской, Самаркандской, Ферганской, Семиреченской, Закаспийской, Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской областях, Закон 2 июня 1898 г. и 15 февраля 1899 г.) и 8) в статьях 555¹ и 1286¹ (учреждение судебных установлений и судопроизводства в Холмской губернии, Закон 23 июня 1912 г.).

Изменения, внесенные этими законами в общие положения Судебных Уставов, в общем и целом сводятся к следующему: 1) сохранение в отдельных регионах низших судов, опирающихся на традиции и обычаем (ст. 1256, 1283, 1284, 1285, 1410, 1451 Уставов); 2) учреждение института назначаемых мировых судей; в) отсутствие в ряде регионов империи суда присяжных заседателей (ст. 1256, 1271, 1309, 1338, 1399¹, 1423, 1466 Уставов) и, в связи с этим, расширение апелляционного судопроизводства; 3) передача общим судам апелляционных и кассационных функций по отношению к мировым судам, например, окружный суд выступал в качестве апелляционной инстанции по статьям 1264, 1379, 1415, 1453 Уставов, а в качестве кассационной инстанции по статьям 1382, 1419, 1457; судебные палаты - в качестве кассационной инстанции (ст. 1382, 1419, 1457); 4) отсутствие обязанности для полицейских и административных властей, возбудивших уголовное преследование, являться к судье для подтверждения обвинения, если они сами не находят этого необходимым или если этого не требует судья (ст. 1261, 1358¹, 1378, 1414, 1452 Уставов); 5) усиление полномочий полиции в качестве следственного органа (ст. 1426, 1465) и как субъекта обжалования приговоров по уголовным делам (ст. 1380, 1416, 1454); 6) возложение ряда следственных функций по угловным делам на мирового судью (ст. 1272, 1285², 1384) 7) усиление власти прокурора по отношению к следователю (ст. 1315, 1341); 8) приведение в ряде случаев свидетелей к присяге при предварительном следствии (ст. 442 прим., 1360, 1390, 1427, 1466); разрешение письменных показаний без непосредственной явки свидетелей, а также объяснения и заявления подсудимых (в случаях необязательности их присутствия на суде) (ст. 1361, 1371, 1402, 1403, 1432, 1434, 1471, 1473); 9) неприбытие в суд частного обвинителя или гражданского истца перестало считаться отказом от обвинения или иска в уголовном суде (ст. 1370, 1401, 1431, 1470); 10) расширение круга лиц, приглашаемых председателем суда для защиты подсудимых (1363, 1392, 1429, 1468); 11) отказ от старых правил о заочном разбирательстве (ст. 1372, 1404, 1439, 1478); 12) приостановление по требованию прокурора приведения в исполнение оправдательных приговоров по тем уголовным делам, по которым наказание было связано с лишением или ограничением прав гражданского состояния (ст. 1276, 1436, 1475); 13) вводился новый порядок объявления приговора посредством предоставления соответствующим лицам его копии (ст. 1370, 1374, 1405, 1406, 1437, 1468, 1476, 1477); и др.

Особым источником уголовного процесса, существовавшим в дореволюционной России независимо и отдельно от документов, объединенных в XVI томе Свода Законов Российской империи, были законы Великого Княжества Финляндского, отдельные положения Уложения Финляндии, а также шведского Уложения, принятого на сейме 1734 г. и подтвержденного для Финляндии рядом указов российских императоров 5. Некоторые изменения в области действия этих законов были внесены 17 июня 1910 г. (Закон "О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения") и 20 января 1912 г. (Закон "Об уравнении в правах с финляндскими гражданами других русских подданных"). В последнем законе были даны процессуальные правила о привлечении к суду и о порядке суда по отношению к нарушителям ст. 1423¹ Уложения о наказаниях.

В предшествующем параграфе говорилось о том, что принцип всеобщности судебных правил не распространялся на все группы населения. Здесь уместно будет отметить, что к числу особенных источников, действие которых распространялось только на определенные группы населения, относились:

1) Военно-судебный устав и Военно-морской судебный устав.

2) "Временные правила о волостном суде в местностях, в которых действует Положение о земских участковых начальниках" (Закон 12 июля 1889 г.), заменившие собой процессуальные положения дореформенного Сельско-судебного устава 1839 г.

3) Устав Духовных Консисторий 1841 г. с изменениями 1903 г.

Следует отметить, что судебная практика также играла в России роль одного из источников процессуального прав. Хотя ее значение в этом качестве было не столь велико как, к примеру, в странах англосаксонской традиции. 8 В частности, это относилось к решениям кассационных судов, в частности кассационных департаментов Правительствующего Сената. Согласно закону (ст. 933 Устава уголовного суда), все решения и определения кассационных департаментов, в которых разъяснялся точный смысл законов, должны были в обязательном порядке публиковаться для "руководства к единообразному истолкованию и применению оных". Можно, однако, заметить, что обязательность разъяснений закона, указанных кассационными департаментами, была установлена в дореволюционном российском законодательстве в достаточно узких пределах. Эти пределы в общем и целом были намечены ст. 930 Уставов уголовного суда.

Следует отметить, что в дореволюционной России не только допускалось толкование законов, относящихся к уголовному процессу, но и признавалось важным источником права. При этом в юридической науке о нем было развито целое учение.

Существенным и важным элементом уголовного процесса в России было предварительное следствие. Определяя задачи предварительного следствия, видный дореволюционный юрист С.И.Викторский писал: "Цель предварительного следствия, как и дознания, констатирование в событии признаков преступления, почему оно может вестись и в тех случаях, когда подозреваемого не совсем ввиду, а также собирание докзательств против виновника преступления. Кроме того, эта стадия процесса имеет задачей проверить данные дознания и ввиду того, что дознание уже достаточно подготовляет обыкновенно почву для его производства, оно ведется более смело и решительно и уже не окружается такой непроницаемой тайной, как действия полицейских чинов".

Предварительное расследование в соответствии с вновь принятым "Учреждением" делилось на дознание и предварительное следствие. Дознание оставлялось в ведении полиции и состояло в изыскании и открытии обстоятельств, имеющих значение для раскрытия преступления, поимки преступника. Предварительное следствие осуществлялось судебными следователями. Материалы предварительного следствия служили основанием для судебного разбирательства и постановления приговора. в особо важных случаях следствие велось коллегиально, для чего назначались следственные комиссии. Право назначения следственных комиссий принадлежало суду.

"Учреждение судебных следователей" предоставляло определенную степень свободы и независимости судебным следователям. Так, они имели право производить те действия, которые считали необходимыми. "Учреждение" закрепило принцип несменяемости судебных следователей, что давало определенные гарантии их независимости. Увольнение допускалось только в случае привлечения к уголовной ответственности. Реформа следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г. была первым шагом на пути к радикальной реформе правосудия.

Реализация "Учреждения судебных следователей" проходила по следующим направлениям: 1) формирование кадрового состава нового следственного аппарата; 2) проведение организационных мероприятий, обеспечивающих нормальную работу судебных следователей, их материальная поддержка; 3) выработка рекомендаций о порядке применения положений, а также разрешение спорных вопросов, возникающих на первоначальном этапе деятельности судебных следователей.

Формированию кадрового состава судебных следователей уделялось максимальное внимание. Так, в июле 1860 г. Министерство юстиции разослало на места специальный циркуляр, где подробно разъяснялось. каким требованиям должен отвечать человек, претендующий на занятие должности судебного следователя. Через некоторое время были разработаны специальные правила, которыми необходимо руководствоваться при разрешении вопроса о назначении судебного следователя. Губернские власти представляли в Министерство юстиции отчет практически по каждой кандидатуре. Правительство старалось держать процесс формирования кадрового состава под строгим контролем.

В процессе принятия "Учреждения" нередко возникала необходимость разъяснения тех или иных норм, содержащихся в "Учреждении". Это было связано с расплывчатым характером отдельных положений, а также с тем, что практика зачастую вызывала к жизни такие ситуации, которые невозможно было предусмотреть в законе. Прежде всего разъяснения со стороны Министерства юстиции последовали в отношении разграничения дознания в предварительного следствия и соответственно обязанностей полиции и судебных следователей. "Учреждение судебных следователей" четко не разграничило эти два этапа предварительного расследования. Кроме того давались разъяснения необходимые в силу того, что судебные следователи одновременно являлись членами уездных судов.

Основополагающим документом, содержащим в себе главные принципы и положения будущей судебной реформы 1884 г. являлись "Основные положения о преобразовании судебной части" 29 сентября 1882 г. "Основные положения" сохранили институт судебных следователей, оставили в неприкосновенности разграничение предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Вообще, "Основные положения" восприняли в целом ту систему предварительного расследования, которая была установлена "Учреждением судебных следователей" 1860 г. Новшеством было введение постоянного прокурорского надзора за исполнением законов в стадии предварительного расследования. Тем не менее при разработке "Основных положений" был поднят целый ряд проблем о защите на предварительном следствии, о порядке назначения на должность судебных следователей (этот вопрос не получил отражения и "Основных положениях"), о введении принципа гласности на предварительном следствии.

Сразу после принятия 29 сентября 1862 г. "Основных положений о преобразовании судебной части в России" специально созданная "Комиссия для начертания проектов законоположений о преобразовании судебной части" приступила к разработке законодательных актов по судебной реформе. Осенью 1883 г. работа комиссия была окончена. Результатом проделанной работы явились проекты "Устава уголовного судопроизводства", "Устава гражданского судопроизводства", "Учреждения судебных мест", "Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями". В декабре 1863 г. проекты начали обсуждаться в Государственном Совете.

Положения о предварительном расследовании содержались в проектах "Устава уголовного судопроизводства" и "Учреждения судебных мест". В проекте "Учреждения судебных мест" определялось место судебных следователей в системе правоохранительных органов, порядок назначения и увольнения, порядок перевода следователей, порядок наложения дисциплинарных взысканий и т.п. В проекте "Устава уголовного судопроизводства" устанавливался круг полномочий и обязанностей судебного следователя, основные принципы ведения расследования, состав участников этой стадии процесса, процессуальные нормы.

Судебные уставы в конечном итоге почти полностью восприняли положения, содержащиеся в "Учреждении судебных следователей" и "Наказах", однако при разработке уставов возникали серьезные дискуссии по разным вопросам предварительного расследования преступлений. Так, спорным вопросом при составлении "Учреждения судебных мест" явился порядок назначения на должность судебных следователей, взаимоотношения с полицией. Что касается процессуальных норм, то дискуссионными здесь были вопросы, касающиеся оснований возбуждения уголовного дела, гласности. состязательности предварительного расследования как дополнительных гарантий прав личности при предварительном расследовании.

Так, в проекте "Учреждения судебных мест" право назначения на должность судебного следователя предоставлялось министру юстиции (в то время как другие члены суда назначались императором). При обсуждении этого вопроса одни члены комиссии полагали, что судебный следователь должен назначаться высшей властью (императором). Другие члены комиссии считали, что утверждение в должности судебного следователя следует оставить за министром юстиции. Государственный совет согласился с первым предложением и таким образом судебные следователи полностью приравнивались по правовому положению к остальным членам судов. Это положение получило отражение в судебных уставах 20 ноября 1864 г.

Судебные Уставы закрепили разграничение предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. При этом "Устав уголовного судопроизводства" более четко определены полномочия полиции и судебных следователей в процессе расследования преступлений.

Большое внимание при составлении Уставов было уделено проблемам взаимоотношений судебных следователей и прокуратуры при предварительном расследовании. В результате обсуждений и дискуссий было принято решение о том, что судебный следователь обязан исполнять все требования прокурора. Если по каким-либо причинам судебный следователь не мог согласиться с мнением прокурора, ему предоставлялось право приостанавливать распоряжения прокурора и передать спор на рассмотрение суда. При обсуждении в Государственном Совете в этот пункт внесли изменения. За судебным следователем сохранялось право обжалования указаний прокурора в суд, однако это не должно было приостанавливать исполнения этих указаний. Исключения из этого правила составляли вопросы об аресте обвиняемого. В этом случае обвиняемый не подлежал аресту до разрешения дела судом.

В Судебных Уставах предполагалось расширить круг гарантий реализации прав обвиняемого в стадии предварительного расследования. Так предполагалось ввести институт защиты на предварительном следствии, а также установить гласность следствия. Однако эти положения не были закреплены в Судебных Уставах.

"Учреждение судебных следователей", принятое 8 июня 1860 г., и Судебные Уставы 20 ноября 1864 г. коренным образом изменили порядок предварительного расследования, изменили правовой статус следователя.

Результатом многолетней и неоднократной реформы уголовного процесса было создание системы судов, включавшей в себя три категории юстиции: 1) общую; 2) мировую; 3) административно-судебную.

Общие судебные места, как было показано в предыдущем параграфе, были предназначены вести наиболее важные и сложные дела, выходившие за пределы компетенции мировых судов, поэтому и организация их была сравнительно сложна и все они были коллегиальны. Они также состояли из двух судебных инстанций: 1) окружного суда - одного в судебном округе, включавшем несколько уездов; 2) судебной палаты, действовавшей в пределах одной или нескольких губерний и объединявший значительное количество судебных округов. Всего было образовано 108 округов; несколько судебных округов были подведомственны судебной палате. было создано сначала 11 палат, потом их число возросло до 14. Учреждение судебных установлений подчеркивало, что окружение суда могли быть разбиты на отделения в зависимости от количества дел, что в зависимости от количества отделений окружные суды могут быть разбиты нам четыре разряда. Суды первого разряда (столичные) имели шесть и более отделений, суды второго раздела - три отделения, суды третьего - два, а суды четвертого разряда на отделения не делились.

Окружной суд состоял из председателя и членов, число последних зависело от числа отделений (или департаментов) в суде, которые ведали уголовными или гражданскими делами. Председатель и члены окружного суда назначались императором по представлению министра юстиции. Для руководства заседаниями отделений окружного суда учреждались должность товарища председателя окружного суда, причем при рассмотрении дел он использовался такими же правами, как и председатели окружного судов. Членами окружных судов были и судебные следователи, которые могли привлекаться к участию в заседаниях окружных судов при недостатке наличных членов окружного суда. При недостатке наличных членов в состав окружного суда могли привлекаться и мировые судьи. Судебным следователям в заседаниях окружного суда запрещалось участвовать в рассмотрении тех дел, которые они расследовали. Судебные уставы предусматривали создание института присяжных заседателей, которые участвовали в рассмотрении уголовных дел в окружном суде. Составление списка лиц, могущих быть присяжными заседателями по такого рода делам, предлагалось возложить на особые комитеты во главе с губернским предводителем дворянства. В состав этих комитетов должны были входить: уездные предводители дворянства, городские головы и мировые судьи данной губернии. Списки, составленные этими комитетами, передавались на рассмотрение начальника губернии, который должен был контролировать благонадежность присяжных и имел право сокращать число избранных на одну треть и даже на половину.

Окружной суд являлся судом первой инстанции и рассматривал все уголовные дела кроме дел о политических и должностных преступлениях, совершенных представителями высшей администрации. Уголовные дела могли рассматриваться в окружных судах с участием присяжных заседателей и в этом случае не подлежали апелляции судебной палаты, а только кассации в Сенате.

Судебная палата была судом первой инстанции по политическим делам, но, как общее правило, она была апелляционной инстанцией по отношению к окружным судам. Кроме того, судебная палата являлась органом надзора за окружными судами и мировыми съездами. Судебная палата, как и окружные суды, были коллегиальным органом: в ее состав входили судьи, назначенные из числа членов судебной палаты. Судебная палата разделялась на два департамента-отделения -- гражданский и уголовный, во главе которых стояли председатели. Верховным и кассационным судом в империи был Сенат, являвшийся также и высшим органом судебного надзора. Эти функции выполнялись в заседаниях кассационных гражданских и уголовных департаментов.

При окружном суде находился суд присяжных заседателей, состоявший из двенадцати человек, отобранных из числа кандидатов. Для кандидатов были установлены высокие имущественный и служебный цензы, а также ценз оседлости. Закон 1887 г. дополнительно запретил включать в списки присяжных лиц, "находящихся в бедности". При общих судебных учреждениях состояли судебные следователи, судебные приставы, нотариусы, прокуроры и советы присяжных поверенных. Нотариусы назначались на должность и увольнялись старшими председателями судебных палат.1

Особое место в уголовном процессе, организованном по общей категории, составлял Верховный Уголовный Суд. Его состав определляся непосредственно императором. Возглавлял совет кто-либо из членов Государственного Совета. Приговоры, вынесенные Верховным Уголовным Судом, были окончательные, без допущния отзывов и жалоб, но с правом принятия от подсудимых просьб о помиловании на имя императора. Ответственности перед этим судом подлежали члены Государственного Совета и члены Государственной Думы, председатель Совета министров, министры, главнокомандующие отдельными войсковыми частями, наместники и генерал-губернаторы.

Судопроизводство в общих судебных местах рассматривается в уставе уголовного судопроизводства значительно более подробно, что объясняется, несомненно, большим удельным весом этих судов, большей значимостью дел, рассматривавшихся в этих судах.

Различается подсудность по роду преступлений (ст. ст. 200-207), по месту совершения преступлений (ст. ст. 208-217), по принадлежности обвиняемых к особым ведомствам (ст. ст. 218-230).

Обращаясь к подсудности по роду преступлений, устав отмечал, что окружным судам подсудны все дела, изъятые из ведомства мировых судей. Дела о преступлениях, влекущих за собой наказания, соединенные с лишением или ограничением прав состояния, подлежали рассмотрению окружного суда с присяжными заседателями. Дела о преступлениях государственных были подсудны судебным палатам с сословными представителями или верховному уголовному суду, а дела о преступлениях должностных подлежали ведению окружных судов, судебных палат или верховного уголовного суда в порядке, установленном книгой III устава уголовного судопроизводства, т.е. составляли изъятия из общего порядка судопроизводства.

Первую стадию уголовного судопроизводства составляли дознание и предварительное следствие.

Производство дознания было возложено на полицию, которая обязана была в пределах одних суток доложить судебному следователю или прокурору о всяком происшествии, которое заключало в себе признаки преступления. Сведения о преступлениях, подсудных мировым судам, полиция обязана была передавать им по принадлежности.

Судебные следователи могли приступать к производству предварительного расследования только при наличии законных к тому поводов и достаточных оснований. Начав расследование, следователь был обязан поставить об этом в известность прокурора, который осуществлял контроль над всем ходом расследования.

По окончании предварительного расследования его результаты должны были представляться прокурору окружного суда, который, проверив материалы следствия, приступал к составлению обвинительного акта.

Объяснительная записка к уставу уголовного судопроизводства указывала, что составление обвинительного акта преследует цель не только разъяснить суду существо дела, но и "облегчить обвиняемому способы защиты". "Если подсудимый не знает заблаговременно и положительно, в каких действиях он обвиняется и на основании каких действий и улик, то ему трудно приготовиться к основательному опровержению обвинения даже несправедливого, между тем как по началу равенства обвинения и защиты обвиняемому необходимо дать полную возможность сообразиться с средствами к оправданию".

Заявления авторов указанной записки о "начале равенства обвинения и защиты" были пустой декларацией.

Так, при разработке устава уголовного судопроизводства первоначально предполагалось допустить защиту в стадии предварительного расследования. Но это предложение, выдвинутое либеральными деятелями судебной реформы, вызвало категорическое осуждение высших правительственных округов. Соединенные департаменты законов и гражданских дел Государственного совета, мотивируя неприемлемость такого предложения, указывали: "...на суде, где действует особый обвинитель, ему противопоставляется защитник обвиняемого, но при предварительном следствии трудно поставить такого защитника в надлежащие границы и нельзя опасаться, что он сочтет своей обязанностью противодействовать собиранию обличительных доказательств и способствовать обвиняемому в сокрытии следов преступления. В этих видах не только не установлено назначение защитника при предварительном следствии, но и отклонено требование депутатов от сословий, к которым принадлежат обвиняемые".

Участие защиты в стадии предварительного расследования разделило ту же участь, что и суд присяжных по государственным преступлениям.

Составленный прокурором окружного суда обвинительный акт или заключение о прекращении дела передавались им или окружному суду, если дело касалось преступления или проступка, не связанных и с лишением или ограничением прав состояния, или передавались прокурору судебной палаты, если обвиняемый изобличался в совершении более тяжкого преступления.

Рассмотрению дел в окружном суде предшествовали приготовительные к суду распоряжения. По всякому делу, поступившему на рассмотрение окружного суда, последний обязан был по докладу одного из членов обсудить в распорядительном заседании, не требует ли данное дело особенных распоряжений. Здесь обсуждались все жалобы и заявления сторон относительно порядка судопроизводства.

Рассмотрим судопроизводство в окружном суде без присяжных заседателей. Окружной суд без присяжных заседателей. Окружной суд без присяжных заседателей рассматривал дела по обвинению в таких преступлениях, которые не были связаны с лишением или ограничением прав и преимуществ и влекли за собой наказание в виде заключения в крепости, смирительном доме или тюрьме. Судебное заседание должно было начинаться приналичии трех судей, в том числе председателя суда или товарища и секретаря или его помощника. Судебное заседание не могло быть открыто без участия защитника.

Устав уголовного судопроизводства устанавливал случаи, когда подсудимый имел право отвода судей: 1) когда судья, его жена, родственника по прамой линии и некоторые боковые родственники имели участие в деле; 2) когда судья был по делу судебным следователем, прокурором или поверенным одной из сторон; 3) когда судья состоял или его жена состояла по закону ближайшими наследниками одного из участвующих в деле лиц или имели с одним из тяжбу.

Подчеркивался гласный характер судопроизводства устность судебного разбирательства и состязательности.Судебное следствие начиналось чтением обвинительного акта, после чего суд приступал к проверке материалов предварительного следствия. Судом рассматривались протоколы об осмотрах, выемках, обысках, а также все остальные письменные документы и вещественные доказательства; производился допрос подсудимого, свидетелей, сведующих людей участвующих в процессе лиц.

Устав уголовного судопроизводства содержал перечень лиц, которые не допускались в качестве свидетелей, - умалишенные, священники, располагавшие сведениями, полученными ими на исповеди; присяжные поверенные и другие лица, исполнявшие обязанности защитников подсудимых, получившие признание от доверителя во время производства о нем дела.

Судебное следствие завершалось прениями по существу рассмотренных и проверенных доказательств. Устанавливалось, что обвинительная речь прокурора не должна была представлять дело в одностороннем виде, извлекая из него только обстоятельства, обличающие подсудимого, она не должна была преувеличивать значение имеющихся в деле доказательств и улик и важности рассматриваемого преступления. На прокурора, кроме того, возлагалась обязанность отказаться то обвинения и не поддерживать обвинительного акта в случаях, когда он (прокурор) найдет оправдания подсудимого уважительными.

Эти положения, направленные против обвинительного уклона прокурорской деятельности в суде, были включены в устав уголовного судопроизводства по предложению либеральных деятелей судебной реформы. Практическое исполнение этих норм устава значительно улучшило бы положение подсудимого, гарантировало бы беспристрастность судебного разбирательства, но все они реализованы не были, как и ряд других, содержавшихся в судебных уставах 20 ноября 1864 года. Судебная практика пореформенных лет не знает случаев отказа прокурора от обвинения, не знает примеров наличия в обвинительной речи прокурора обстоятельств, которые смягчали бы вину подсудимого. Ярко выраженный обвинительный уклон пореформенной прокуратуры общеизвестен.

По окончании судебного следствия и прений сторон суд приступал к постановлению приговора. Вынесению приговора предшествовало рассмотрение судом следующих вопросов: 1) было ли в действительности событие приведшее к обвинению подсудимого; 2) виновен или не виновен подсудимый по всем предметам обвинения; 3) какой закон о наказании должен быть применен к подсудимому; 4) о вознаграждении за вред, нанесенный преступлением.

Эти вопросы обсуждались судом в совещательной комнате, в которой не имели права присутствовать посторонние лица, в том числе и прокурор. Определение вины или невиновности подсудимого должно было выноситься по внутреннему убеждению судей на основании совокупности всех обстоятельств дела. Приговор выносился большинством голосов, а при равенстве голосов предпочтение отдавалось тому мнению, которое поддерживалось председательствующим. Приговор оглашался в открытом судебном заседании, и копия его вручалось подсудимому. С момента вручения копии приговора исчислялся срок обжалования приговора.

Рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей имело свои особенности. Устав уголовного судопроизводства отмечал, что к открытию заседания суда должно было быть налицо не менее тридцати присяжных заседателей. Список присяжных заседателей представлялся прокурору или частному обвинителю, а затем подсудимому. Стороны могли отводить присяжных заседателей, не объясняя причин отвода. Прокурор или частный обвинитель имели право отвести не более шести заседателей. Подсудимому, а если их несколько, то всем им вместе предоставлялось право отвести столько заседателей, чтобы из общего числа тридцати осталось не менее восемнадцати неотведенных лиц. Из числа неотведенных для участия в процессе путем жеребьевки избиралось двенадцать комплектных и двое запасных присяжных заседателей. Затем присяжные заседатели приводились к присяге, каждый по обряду своего вероисповедания; от лиц, принадлежавших к вероучениям, не приемлющим присяги, должно было отбираться торжественное обещание, соответствующее присяге. Присяжные заседатели из своей Среды избирали старшину из числа грамотных лиц для руководства их совещаниями.

В период судебного следствия присяжные пользовались одинаковыми с судьями правами ознакомления с материалами дела, осмотра следов преступления, вещественных доказательств, могли задавать через председательствующего вопросы подсудимому, свидетелям, экспертам. Присяжные заседатели имели право просить председателя суда разъяснить им содержание прочитанных на суде документов, признаки, которыми определяются в законе преступление, инкриминируемое подсудимому, и вообще все для них, непонятное.

Судебное следствие и прения сторон в окружном суде с присяжными заседателями аналогично рассмотрению дел без присяжных заседателей. Существенно отличается только стадия постановления приговора.

В делах, рассматриваемых с участием присяжных заседателей, председатель суда после окончания прений сторон передавал старшине присяжных опросный лист и объяснял им: 1) существенные обстоятельства дела и законы, относящиеся к рассматриваемому преступлению;

2) общие юридические основания для оценки доказательств, которые говорили в пользу и против обвиняемого. Председательствующий должен был напомнить присяжным, чтобы они были свободны от всякого увлечения к обвинению или оправданию подсудимого и определяли вину или невиновность подсудимого на основании совокупности всех обстоятельств дела во внутреннему убеждению.

Еще в период разработки устава уголовного судопроизводства соединенные департаменты законов и гражданских дел Государственного совета пришли к заключению, что объяснения председателя суда имеют главным назначением оказание помощи присяжным заседателям в уяснении существа дела, преследуют цель обратить их внимание на те обстоятельства, которые могут иметь влияние на разрешение предложенных им вопросов, и предостеречь их от всякого увлечения в обвинении или оправдании подсудимого. Кроме того, указывалось, что в прениях сторон, всегда более или менее односторонних, нередко встречается неточное изложение обстоятельств дела, и неправильное определение законного их значения. Речь председателя должна восстановить обстоятельства дела в законном их виде и значении; поэтому она должна напутствовать присяжных при разрешении представленных им вопросов.

Напутственная речь должна была произноситься председателем после того, как присяжным вручался опросный лист, где содержались вопросы, выносившиеся на разрешение присяжных. Вопросы эти следующие: 1) имело ли место событие, подающее повод к обвинению сидящего на скамье подсудимого; 2) виновен или не виновен подсудимый по предметам обвинения.

В совещательной комнате присяжные заседатели должны были дать ответ на эти вопросы. Устанавливалось, что присяжные заседатели должны были склонять свое мнение к единодушному решению, при отсутствии его решение должно было выноситься большинством голосов; при разделении голосов поровну должно было приниматься то мнение, которое говорило в пользу подсудимого. Вынося вердикт, присяжные могли также высказаться о том, заслуживает ли подсудимый по обстоятельствам дела снисхождения.

При оправдательном вердикте суд немедленно освобождал подсудимого, а при обвинительном - выслушивалось заключение прокурора, а затем выносился приговор. Приговор окружного суда с присяжными заседателями считался окончательным и в апелляционном порядке обжалованию не подлежал.

Окончательные и вступившие в законную силу приговоры, вынесенные судом присяжных, могли пересматриваться только в кассационном порядке сенатом в лице его уголовно-кассационного департамента. Такие приговоры подлежали пересмотру исключительно при наличии кассационных оснований - по просьбам осужденных или потерпевших от преступлений или по протестам прокурора. Поводами к кассационной отмене приговоров устанавливались: 1) нарушение существенных форм и обрядов судопроизводства; 2) явное нарушение прямого смысла закона и неправильное толкование его при определении преступления и рода наказания; 3) вновь открытые обстоятельства, обнаруживающие невиновность осужденного или подложность доказательств, на которых основан приговор.

Вступившие в законную силу приговоры подлежали в своем подавляющем большинстве исполнению, за исключением тех, которые подлежали представлению на "высочайшее усмотрение". К ним относились приговоры о лишении всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ дворян, чиновников, священнослужителей - всех степеней духовной иерархии, лиц, имеющих ордена и знаки отличия, пожалованные царем, а также приговоры, о смягчении которых ходатайствовал сам суд.

Реализация судебных уставов позволяла впервые в России создать самостоятельную судебную власть, вычленить из системы исполнительных судебные органы, сделать суд центральным звеном юстиции, обеспечить его независимость, ограничить полномочия прокуратуры поддержанием обвинения в процессе, создать независимую самоуправляющуюся адвокатуру. Кардинальным образом изменилось положение личности в уголовном процессе, за которой признавались права, свободы и интересы. Это обеспечивалось, с одной стороны, коренным переустройством организационных основ уголовной юстиции, а с другой - законодательным закреплением принципов устности, гласности, непосредственности судопроизводства, равенства всех перед судом, наделением обвиняемого (подсудимого) правом на защиту как в материальном, так и в формальном смысле (в судебных стадиях), установлением судебного контроля за следствием.

Судебными уставами в России создавался процесс смешанного типа, инквизиционный на досудебных и состязательный на судебных стадиях.

Реализация Судебных уставов затянулась на долгие 30 лет. Это произошло не только из-за недостатка финансов. Причин затянувшегося проведения реформы было много, в том числе: 1) усиление позиций консерваторов в правительстве, 2) недостаток лиц, которые могли быть назначены на должность судьи, 3) перенос работ по проведению реформы из комиссии при канцелярии Государственного совета в Министерство юстиции, чиновники которого не были заинтересованны в последовательном ее проведении.

Еще при подготовке уставов обсуждались два предложение о тактике проведения реформы. Авторы Судебных уставов предлагали апробировать реформу в нескольких губерниях. Однако императором было утверждено предложение князя П.П. Гагарина о поэтапном введении уставов, сначала на европейские территории, а затем в остальных частях России. Впоследствии по предложению министра юстиции К.И. Палена к территориальной добавилась институциональная фрагментарность реформы, когда в зависимости "от видов правительства" на определенных территориях не вводились некоторые институты (например, в Польше не вводился суд присяжных и т.д.).

Кроме этого, исполнительная власть не желала утрачивать свои полномочия в судебной сфере. Были изданы законодательные акты, которые усиливали вмешательство исполнительных органов в деятельности судов, ограничивали компетенцию суда присяжных,, деформировали принцип несменяемости. В некоторых местностях вводились вместо мировых судей должности земских начальников и городовых судей, которые были лишены привилегии несменяемости. На должность судебных следователей назначались чиновники, которые исполняли обязанности судебных следователей и не являлись членами окружного суда.

Тем не менее высокое качество правовых работ, взаимосвязанность и взаимообусловленность вводимых принципов позволили начать формирование судебной власти, создать принципиально новую уголовную юстицию.

Новое положение личности, признание ее прав, свобод и интересов обусловили создание суда, который в состоянии выносить правосудное решение. Достижение этой цели возможно, если есть независимый суд и ограждены от произвола государства прав личности, вовлеченной в орбиту уголовно-процессуальной деятельности. Наиболее важными гарантиями независимости суда при постановке приговора являются суд присяжных и принцип несменяемости. А права личности более всего обеспечиваются правом на защиту и судебным контролем за следствием.

Предложение о создании суда присяжных в России было воспринято неоднозначно. Тем не менее этот суд был создан. Нельзя сказать, чтобы идея участия народных представителей в отправлении правосудия была чужда русской истории. По мнению многих исследователей того времени, суд присяжных был лучшей и высшей формой уголовного суда, выработанной историей. При данных жизненных условиях эта форма является единственной, могущей обеспечить справедливость в возможном приближении ее к идеалу; только при этой форме в полной мере может осуществляться желание императора Александра II, чтобы "правда и милость царствовали в судах". Как указывал видный русский юрист В.Г.Щеглов, деятельность судов присяжных восполняет формальную строгость норм права так, что известные отдельные случаи его нарушения обсуждаются на основании представлений о справедливости самого общества.

Согласно российскоуму законодательству, суд с участием присяжных заседателей, состоял из трех постоянных коронных судей и 12 присяжных заседателей. Считалось, что участие последних дает возможность устранить из суда формализм, рутинность и то предубеждение в виновности подсудимого, которые развиваются у коронных судей. Институт присяжных заседателей, будучи построен на началах всесословности, соединял в себе представителей различных классов общества. "От присяжных судей, собственно, требуется решение того, изобличается ли подсудимый в преступлении, которое выставлено обвинением и следствием. Если закон требует от обслуживающих фактическую сторону дела только одного полного внутреннего убеждения, не стесняемого никаким формальными доказательствами, то, очевидно, что для справедливого решения такого вопроса присяжные, избираемые обыкновенно из той же Среды, к которой принадлежит обвиняемый, имеют более средств к оценке факта, чем судьи, чуждые местности или круга, в коем совершилось преступление. Как те, так и другие пользуются одними и теми же данными, обнаруженными следствием, и едва ли можно допустить, чтобы из этих данных естественная логика, присущая каждому человеку со здравым умом, не могла вывести относящихся к предмету обвинения, соображений. Но, сверх этих общих данных, присяжные для открытия истины могут пользоваться ближайшею известностью им поведения и наклонностей подсудимого, а равно местных нравов, обычаев и порядков домашней жизни, что проливает иногда свет на такие обстоятельства, которые для людей, посвятивших себя исключительно кабинетным занятиям, кажутся темными, или не имеющими связи с преступлением". По словам А.О. Кони, это - суд жизненный, имеющий облагораживающее значение на народную нравственность.

Суд присяжных наряду с земским самоуправлением был первым опытом реализации сложившейся правовой культуры населения. Участие представителей населения в отправлении правосудия - характерная черта правового государства, столь же обязательная, как и организация государственной власти по принципу разделения отдельных ее ветвей. Наиболее предпочтительной формой такого участия в то время мог быть только суд присяжных, поскольку раздельное заседание коллегий не позволяло коронным судьям влиять на присяжных при постановке вердиктов. Кроме того, участие присяжных в решении дел дает возможность учитывать особенности каждого из них, а анализ выносимых ими вердиктов способствует корректировке законодательства. Российские исследователи суда присяжных того времени пришли к выводу, что этот суд необходим для разрешения большей части сложных дел, особенно, когда обвинение связано "с тонкими уликами", требующими "житейской вдумчивости". В том случае, если, по мнению коронных судей, присяжными был осужден невиновный, то коллегия коронных судей единогласным решением направляла дело на рассмотрение новым составом суда присяжных.

Суд присяжных в России с учетом социально-политичечских условий второй половины XIX века позволил обеспечить независимость суда при вынесении приговоров. Наличие этого демократического института входило в противоречие с государственным строем, поэтому последующим законодательством в нормативное закрепление этого института были внесены изменения. Они приспосабливали его к условиям тогдашней России. Например, была сужена компетенция суда присяжных, был увеличен имущественный ценз, чтобы привлечь "благонадежный элемент", ограничено право безмотивного отвода. В состав комиссий, которые подготавливали годовые и периодические списки присяжных, были включены представители обвинительной власти (товарищи прокуроров) и т.д.

Помимо суда присяжных независимости суда в значительной степени способствовала несменяемость судей. Под несменяемостью понималось такое положение судьи, когда кроме случаев, предусмотренных в законе, он не может быть уволен от занимаемой должности или переведен из местности в местность без согласия. Реализация принципа несменяемости судей способствует особый порядок привлечения их к ответственности, законодательная регламентация чинопроизводства и т.д.. Принцип несменяемости и обеспечивающие его институты в первоначальной редакции Судебных уставов имели достаточно последовательную регламентацию. Судья назначался на должность пожизненно. Увольнение от должности без согласия увольняемого дозволялось по закону в ранних, очень немногочисленных случаях, четко оговоренных в законе. Перевод на работу в другую местность был возможен только при наличии согласия судьи. Был разработан и закреплен в законе порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, который исключал произвол со стороны исполнительной власти и вышестоящего судебного начальства. К недостаткам нормативного закрепления принципа несменяемости, думается, следует отнести неурегулированность вопроса о последствиях для судьи сокращения должности, неразработанную систему дисциплинарных наказаний судей. Впоследствии изменения, внесенные в законодательство, привели к деформированию принципа несменяемости. Судьи фактически были поставлены под контроль исполнительной власти, чему способствовали учреждение Дисциплинарного присутствия в Сенате, неопределенность формулировок оснований привлечения к дисциплинарной ответственности или увольнении от должности, изменение порядка привлечения к дисциплинарной ответственности. Стремление царского правительства деформировать принцип несменяемости и подкрепляющие его институты свидетельствуют о том, что комплексная регламентация этого принципа в уставах оказалась удачной, его нормативное закрепление обеспечило фактическую независимость судей.

Постановку судебного контроля за задержанием юристами того времени признавалась неудовлетворительной, т.к. проверка законности задержания являлась правом, а не обязанностью судьи или прокурора; в законе не указывались способы реализации этого права; проверка законности задержания не касалась его оснований, а - только формальных условий; не предусматривалась санкций за незаконное задержание, а предписание закона о немедленном освобождении неправильно задержанного не получило на практике применения в силу подчиненности мест заключения исполнительной власти.

Законом предусматривалось обжалование следственных действий, "нарушающих или стесняющих" права личности, в суд. Однако в законе не было указания о том, что следователь обязан разъяснить порядок обжалования и порядок его реализации участниками процесса; не содержалось последствий, которые наступают, если следователем не будут выполнены сроки препровождения жалобы по назначению; сам институт обжалования конструировался не как обжалование действий в суд, а как обжалование действий нижестоящего должностного лица вышестоящему (так ст. 493 Устава уголовного судопроизводства предусматривала обжалование действий полиции прокурору); не были указаны последствия удовлетворения жалобы, за исключением передачи производства по делу другому следователю с возможностью признания недействительными следственных действий (ст. 507 Устава уголовного судопроизводства).

Достаточно последовательно Судебными уставами регламентировался контроль суда за движениями дела (прекращением или приостановлением производства по делу). Прекращение или приостановление производства по делу могло быть только по решению суда. При вынесении решения рассматривались материалы дела, заслушивалось мнение прокурора. Исключительным правом возобновления производств по делу также обладал суд - судебная палата.

Определенное место в уголовном процессе занимали и местные, или мировые, суды, несмотря на то, что они занимались, как правило, разбором второстепенных дел. Учитывая, что организация местного суда являлась одной из попыток наиболее демократического судоустройства в дореволюционной России и была тесно связана с системой местного самоуправления, рассмотрим более подробно вопрос о местном суде, его истории, структуре и сферах компетенции. Он представляется нам особо актуальным в свете задач современного государственного строительства в России и формирования системы местного самоуправления.

С этой точки зрения, наиболее важной и показательной является, на наш взгляд, система судебных инстанций, в сфере компетенции которой был разбор вопросов, посвященных преступлениям, совершенным крестьянами. В нем же в значительной мере нашли отражение черты крестьянского самоуправления. Этот опыт интересен также с точки зрения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

По своему характеру волостной суд был сословным для крестьян и состоял из крестьян. Это имело, однако, как положительные, так и отрицательные стороны. Прежде всего, отрицался принцип всеобщности суда, признававшийся дореволюционными юристами в качестве формального принципа российского уголовного процесса. Крестьяне оставались вне рамок общего для других сословий права. Крестьянские дела разрешались волостным судом не по строго очерченным законам, а по особым, часто по обычаю, а значит по произволу и усмотрению малограмотных судей из крестьян. Но, вместе с тем, по сравнению с прежним всевластием помещика, это было шагом вперед. Вводилась ежегодная выборность судей из среды крестьян на волостном сходе. Состав суда, определение числа судей (закон определял их численный состав от 3 до 12), установление между ними очередности все это представлялось на решение волостному сходу крестьян. Юрисдикция такого суда распространялась на крестьян свое население той или иной волости. Дела с участием лиц других сословий по требованию одной из сторон разбирались в мировом суде. Компетенция волостного суда ограничивалась рассмотрением мелких споров между крестьянами по имущественным делам и проступкам, часть из которых могла иметь и уголовный характер.

Согласно статьи 101. Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 19 февраля 1861 года, суд разбирал и приговаривал к наказанию крестьян за поступки, если те были совершены в пределах волости против лиц крестьянского сословия Серьезные уголовные дела должны были рассматриваться в мировом суде. Соответственно ограничивались и наказания, налагаемые волостным судом: общественные работы до 6 дней, денежное взыскание -- до 3 рублей, арест -- до 7 дней или наказание розгами до 12 ударов (ст. 102).

Вместо разбирательства в волостном суде крестьяне по спорам и тяжбам могли по взаимному согласию обращаться к третейскому суду, который разбирал дела на любую сумму. Решение третейского суда считалось окончательным после вписания его в книгу правления. Решение волостного суда также не подлежало обжалованию. "Приговоры волостного суда по проступкам, подлежащим его рассмотрению, считаются окончательными"1 -- говорилось в статье 109 Положения. Приговор суда в исполнение приводили сельские старосты. При этом, ни волостной старшина, ни староста не должны были вмешиваться в производство волостного суда, присутствовать при обсуждении. Указ от 14.02.1866 года "О порядке отмены решений волостных судов" предусматривал возможность отмены приговоров волостных судов в случае, если меры наказания, определенные судом, превышали те что были определены статьей 102. Положения, и если решение суда состоялось без участия одной из сторон. Решение суда отменялось уездным мировым съездом2.

В 1872 году под председательством сенатора М.Н.Любощинского была учреждена специальная комиссия с целью преобразования волостных судов. Хотя в итоге ее работы и не было принято никакого законодательного акта, но вместе с тем комиссия собрала большой материал о том, как функционировали волостные суды в течение первого пореформенного десятилетия. Участвующий в работе комиссии М.И. Зарудный (один из авторов судебной реформы), на основе собранных материалов и своих личных наблюдений опубликовал специальное исследование о пореформенном крестьянском суде, где отмечал такие недостатки волостного суда, как безграмотность судей, засилье в суде волостных писарей, которым практически был подчинен суд, формальный подход к решению дела, давление на волостной суд со стороны местной администрации. отсутствие в самом законе всяких, хот бы самых кратких положительных указаний на порядок производства дел порождало произвол волостных писарей. Крестьяне избегали обращаться в волостной суд для разбора своих дел и споров и довольствовались своим доморощенным судом. Комиссия встретила массу "сельских общих судилищ", действовавших независимо от волостных судов, -- отмечал М.И.Зарудный3.

В 80-е годы ввиду растущего малоземелья произошло обострение социально-политической обстановки в стране. Правительство приняло меры к тому, чтобы предупредить крестьянские выступления. Проводимые в тот период контрреформы изменили прежде всего судебный механизм. В 1889 году ликвидируются мировые суды, которые нередко вставали на защиту крестьян. Создается новая система судов земских участковых начальников, которые были наделены не только административными, но и судебными правами в отношении крестьян, городских судей и уездных членов окружного суда.

Статья 13. Временных Правил о волостном суде в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках, гласила: "Ближайший и непосредственный надзор за всеми волостными судами земского участка возлагается на местного начальника, которые обязан проводить не менее двух раз в год ревизию каждого из состоящих в его участке волостных судов"4.

Каждое сельское общество избирало одного кандидата в волостные судьи, а из их числа земский начальник утверждал четырех из восьми избранных в должностях волостных судей на три года, а остальных назначал кандидатами к ним на тот же срок. Кандидаты заменяли волостных судей только "в случае их выбытия из должностей ранее истечения трехлетнего срока или временного отсутствия , при этом соблюдался порядок и очередность, установленные земским начальником"5. Он же приводил судей к присяге. Председателя волостного суда назначал уездный съезд из числа избранных в судьи, причем эти функции могли быть возложены и на представителя администрации -- волостного старшину. Если в Положении 1861 года отсутствовала регламентация того, кто не может быть избран в судьи, все это представлялось на решение волостного схода, то во временных правилах "О волостном суде" 1889 года в статье 3 перечислялся список лиц, которые не могли быть избираемы в судьи: это лица "судившиеся за кражу, мошенничество, присвоение или растрату чужого имущества и судебными приговорами неоправданные, а равно подвергшиеся по суду телесному наказанию, заключение в тюрьму или иному более строгому наказанию: содержатели трактиров и питейных заведений и лица, занимающие другие должности по волостному или сельскому управлению"6.

Так как мировые судьи были ликвидированы, то часть их дел передавалась на разрешение волостных судов. Соответственно были повышены пределы их компетенции. Например, по спорам и тяжбам ценовой барьер был повышен со 100 до 300 рублей. Но при этом из ведомства суда исключались иски о праве собственности или о праве на владение недвижимостью, основанном на крепостных или явочных актах. Без ограничения суммы могли решаться дела по наследованию и разделам между наследниками крестьянского надела, или хотя бы оно и не входило в состав крестьянского надела, но находилось в пределах волости, а ценность его не превышала 500 рублей.

Отметмим, что после 1889 года в ведомство волостного суда переходила часть уголовных дел, ранее подведомственных мировым судьям, если цена похищенного имущества не превышала 500 рублей, и если при том кража или мошенничество были совершены в первый или второй разы.

Лица других состояний, против которых были совершены уголовно наказуемые преступления, имели право выбирать удовлетворение своего иска или в областном суде, или у земского начальника, или в надлежащих судебных установлениях соответственно уровню их компетенции. Нарушений условий найма, заключенного уже по договорному листу, не могло рассматриваться в волосном суде, а также такие преступления, как кража лошади и крупного рогатого скота, утайка найденного ценой свыше 100 рублей при условии, если известен хозяин находки, сокрытия находки ценой свыше 300 рублей.

С увеличением пределов подсудных волостному суду дел, увеличивались и наказания, налагаемые судом. По правилам 1889 года суд мог назначить такие меры наказания, как выговор в присутствии суда, денежное взыскание до 30 рублей, арест до 15 дней с содержанием на хлебе и воде. За кражу, мошенничество и присвоение чужого имущества суд мог назначить арест до 30 дней, лицам, не освобожденным от телесных наказаний, до 20 ударов розгами.

Земский начальник мог в значитеьной мере контролировать все действия и решения суда. Он мог обязать суд приступить к разбору нужного власти дела, а уездный съезд мог отменить любое решение суда. К тому же земский начальник и уездный съезд могли отстранить от должности волостных судей. Согласно статье 22. Правил 1889 года суд. например, приступал к разбору дела по жалобам крестьян, доставленных суду, волостному старшине или земскому начальнику. Если дело было неподсудно волостному суду, но принято к производству, то земский начальник мог своей властью направить дело по принадлежности. Если постановление по делу уже принято, то земский начальник вправе был приостановить его исполнение и направить дело уездному съезду (ст. 20). Решение волостного суда могло быть обжаловано в течение трех дней. В таком случае жалоба направлялась земскому начальнику. В статье 31. Положения говорилось: "Земский начальник представляет уездному съезду в течение двух недель со дня получения жалобы по делам о тех поступках, за которые виновный приговорен к аресту на время свыше трех дней, либо к телесному наказанию, либо к денежному взысканию свыше 5 рублей, а также жалобы на все прочие решения, если они приняты к судопроизводству с нарушением пределов власти суда или оказываются неподсудными"7. Уездный съезд в таком случае отменял решения суда или оставлял в силе. Мог принять новое решение или передать в другой волостной суд для нового рассмотрения.

Такие же полномочия были у земского начальника и в отношении волостных судей. Статья 62 Положения о земских участковых начальниках гласила: "Земский начальник после рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностных лиц сельского и волостного управления, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц, имеет право подвергать их, без формального производства, одному из взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. За более важные нарушения земскому начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных должностных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлениями в уездный съезд о совершенном увольнении их от службы или о предании их суду"8. Причем, согласно 64. статьи этого же Положения вышеизложенные взыскания считаются окончательными и подлежат немедленному исполнению без какого-либо обжалования.

Перейдем теперь к анализу роли мирового суда в организации уголовного процесса. Согласно Закона 12 июля 1889 г., мировой судья должен служить посредником "для соглашения требований, которые часто только в начале своем кажутся противоположными". Каждый уезд составлял мировой округ, который подразделяется на определенное число участников (ст. 12--15, здесь и далее указываются статьи Закона 12 июля 1889 г.). "Мировые судьи избираются всеми сословиями в совокупности и утверждаются правительством (ст. 10), там где существуют земские учреждения; в прочих местах они "назначаются от правительства из числа лиц, соответствующих требованиям (ст.40²).

Согласно Закону 12 июля 1889 г. "ведомству мировых судей подлежат: I. "Проступки, за которые, в особом уставе о налагаемых ими наказаниях, определяются: 1) выговоры, замечания и внушения; 2) денежные взыскания не свыше трехсот рублей; 3) арест не свыше трех месяцев, и 4) заключение в тюрьме не свыше одного года и шести месяцев" II. "Нарушения, поименованные в ст. 1010--1013, 1015--1019, 1030 и 1032 Уложения о наказаниях" по нарушениям постановлений о печати (ст. 1213²). III. По закону 13 июня 1867 г. и 12 июня 1890 г. нарушения в земских, дворянских, городских, общественных и сословных собраниях. Из этого общего правила изъемлются: 1) похищение и самовольная рубка леса, а также укрывательство или покупка заведомо похищенного или самовольно срубленного леса, когда цена похищенных, самовольно срубленных или поврежденных лесных произведений превышает 300 р.; 2) "дела о прекращении работ на фабриках и заводах по стачке рабочих, а также о насильственных действиях и угрозах, учиненных участниками стачек" (ст.33 прим. 2 и 3); 3) "когда наказание за проступок сопряжено по закону с высылкой виновного из места жительства, с запрещением производить торговлю или промысел, или же с закрытием торгового или промышленного заведения"; 4) "когда иск о вознаграждении за причиненные проступком вред или убытки превышает пятьсот рублей; 5) "когда обвиняемые сельские обыватели по закону подлежат ответственности перед их собственными судами" (ст. 34); 6) по делам, чисто частным, возникающим, по жалобе потерпевшего и допускающим прекращение преследования за примирением сторон, мировые судьи должны склонять к примирению сторон и только, при не успешности, направить дело к судебному следователю (ст. 35); 7) укрывательство или покупка заведомо краденого леса и лесных произведений, когда эти проступки совершены лесопромышленниками, и 8) кража, мошенничество, присвоение и растрата, совершенные дворянами, священно-служителями, монашествующими и почетными гражданами, когда они совершены в 3-й раз, или на сумму свыше 300 р. или при особо квалифицирующих обстоятельствах (ст. 159 прим. 1 п. 181 Мирового Устава).

Мировой судья должен был приступать к рассмотрению дел, которые относились к его компетенции, в следующих случаях: 1) по жалобам частных лиц, потерпевших, понесших убытки, или лиц, которым был причинен вред; 2) по сообщениям полицейских или других административных властей; 3) по непосредственному усмотрению мирового судьи в случаях, когда имело место деяние, подлежащее преследованию вне зависимости от наличия жалобы частного лица.

Жалобы, которые приносились мировому судье, могли быть либо письменными, либо устными. В последнем случае жалоба записывалась судьей в протокол и подписывалась судьей в протокол и подписывалась заявителем. Устав уголовного судопроизводства обязывал мирового судью по делам, возникшим по жалобам частных лиц, могущим быть прекращенными примирением сторон, приложить усилия для примирения потерпевшего с обвиняемым, а при невозможности добиться примирения судья должен был вынести приговор, основываясь на доказательствах, представленных сторонами. Судопроизводство у мировых судей носило устный и гласный характер. При закрытых дверях должны были рассматриваться только дела о преступлениях против прав семейственых, об оскорблении женской чести и о проступках, возбуждаемых по жалобам частных лиц, когда обе стороны просят о негласном разбирательстве дела. Окончательные приговоры мировых судей и их съездов могли обжаловаться только в кассационном порядке.

Высшей инстанцией мирового суда законом был признан Съезд мировых судей, представлявший собой собрание как почетных, так и участковых мировых судей каждого мирового округа. На этом съезде председательствовал один из мировых судей, избранный на три года (ст. 17, 35, 53). При съездах состояли: 1) непременный член, избранный "по общему их соглашению" для приготовительных распоряжений по делам, подлежащим рассмотрению съезда, и для исполнения всяких обязанностей, возложенных на него уставами уголовного и гражданского судопроизводства; 2) назначенные председателями секретари, их помощники и 3) судебные приставы -- для исполнительнения решений съезда (ст. 57, 59--63). Ведению мировых съездов подлежали: 1) дела, которые мировые судьи не могли решить окончательно (в этом случае съезд выполнял функцию апелляционной инстанции); 2) рассмотрение частных жалоб на низкие темпы судопроизводства, а также по поводу незаконного взятия обвиняемого под стражу; 3) дела, решенные окончательно мировым судьей -- в качестве кассационной инстанции (ст. 145--154, 51 и ст. 124, 173). Разбирательство на съезде мировых судей также производилось устно и гласно, тем же порядком, как у мировых судей, но с соблюдением особых правил. Стороны не вызывались для участия в работе съезда, но имели право присутствовать лично или послать туда своих поверенных. Приговор мирового съезда или утверждал приговор мирового судьи, или был совершенно новым, но только в пределах жалобы. Наказание обвиняемого не могло быть усилено без наличия требования обвинителя. Приговор мирового съезда считался окончательным и обжалованию не подлежал.

Ведомству уездных членов окружного суда подлежат: 1) все возникающие в уезде гражданские и уголовные дела отнесенные судебными уставами к ведению мировых судей и притом неподсудные земским участковым начальникам и городским судьям, и 2) все дела охранительного судопроизводства, отнесенные уставом гражд. судопр. к ведомству мировых судей" (ст.29). Аппеляционной инстанцией для них служит Окружный суд, который заменяет в этом случае Мировой Съезд.

"В каждом уезде состоит уездный съезд", состоящий из уездного предводителя дворянства -- председателя, из уездного члена окружного суда, почетных мировых судей, городских судей, земских начальников и товарища прокурора окружного суда (ст.69, 73, 76). "По делам судебным, к ведению уездного съезда относятся: 1) пересмотр решенных волостными судами дел, указанных во временных правилах о волостном суде в местностях, в которых введено настоящее положение (ст. 30--32), и 2) рассмотрение жалоб и отзывов по делам гражданским и уголовным, подлежащим рассмотрению земских начальников и городских судей, в случаях, предусмотренных правилами о производстве этих дел" (ст.89).

"В каждой губернии полагается губернское присутствие", которое состоит из губернатора--председателя, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора или товарища прокурора окружного суда, двух непременных членов и председателя или члена местного окружного суда (ст.104 и 1050). При присутствии состоят секретарь, по назначению губернатора, и канцелярия (ст.108). "П судебным делам, губернскому присутствию принадлежит разрешение протестов и просьб об отмене окончательных приговоров и решений уездный съездов" (ст.123).

До 1912 года в России действовали также, так называемые, административно-судебные местные установления. К ним относились уездные съезды и земские начальники, сочетавшие административную и судебную власть, их основные функции были рассмотрены нами выше в связи с деятельностью местных судебных инстанций.

Подводя итоги, отметим, что в Российской империи имела место сложная, достаточно гибкая и динамично развивавшаяся система организации уголовного процесса, в основу которой были положены передовые достижения юридической мысли того времени: принцип государственности суда, всесословности суда и равенства его для всех, единства типа судебных установлений, гласности судопроизводства, суд присяжных. Все эти принципы, а также идеи ученых-юристов прошлого, их выдвигавших и обосновывавших, следует признать актуальными для сегодняшнего дня, хотя и с возможными оговорками. Концептуальной основой реформы была идея личности, которая и определяла ее основные направления: в области судоустройства -- создание самостоятельной судебной власти, независимого суда, ограничение полномочий прокуратуры преимущественно поддержанием обвинения, создание независимой адвокатуры; в области судопроизводства -- создание уголовного процесса смешанного типа, введение свободной оценки доказательств.

Однако нужно отметить, что эти принципы никогда не были последовательно реализованы в законодательстве и в практике организации уголовного процесса, что было следствием противоречивоого и неравномерного развития российского общества, когда законодательная регламентация судоустройственных и уголовно-процессуальных институтов стала объективным отражением отношений собственности и власти и обусловленного этим положения личности в обществе и государстве. Судебная реформа 1864 года была неизбежным следствием перехода от общества, базировавшегося на внеэкономических методах управления социальными процессами и бесправном положении личности, и обществу индустриального типа, признающему приоритет прав и интересов личности. При подготовке реформы следственного аппарата и предварительного расследования впервые на законодательном уровне появилось новое понимание положения личности в уголовном процессе, попытка дать определенные гарантии личности при привлечении к уголовной ответственности и в процессе расследования преступления. В период подготовки Судебных уставов гарантии прав подследственного в уголовном процессе получили законодательное оформление. В тоже время каких-либо новых гарантий в процессе предварительного расследования (по сравнению с 1860 годом) предоставлено не было. Либерализация затронула только судебное рассмотрение уголовных дел. Законодатель при этом особо предусмотрел характер и пределы полномочий судебных следователей, связав это с тем, что судебные следователи передавались в судебное ведомство.

Коренным вопросом реформирования уголовной юстиции явилось создание судебной власти, как самостоятельного института государственности путем изменения порядка формирования судейского корпуса, введения суда присяжных, обеспечения организационной самостоятельности судов и особого статуса судей, причисления к институтам судебной власти прокуратуры, адвокатуры и следователей.

Думаем, что в общем и целом рецепция институтов, рожденных судебной реформой 1864 года, возможна, но ее пределы ограничены рядом условий, к числу которых прежде всего относятся: отсутствие аналогичных институтов в прошлом, необходимость адаптации заимствуемого института к современным условиям общества. Однако прежде чем сделать попытаться это осуществить и получить выводы, когторые могли бы быть актуальны для современного уголовного процесса, необходимо дать оценку опыта эпохи, опосредствующей эпоху реформ в России конца XX столетия с периодом великих реформ середины XIX - начала XX вв.

Революция 1917 года стала водоразделом в развитии отечественного права. Произошел глубокий разрыв в отечественной правовой традиции, многое из наработанного раньше, как в теории, так и на практике, оказалось отвергнуто. Вместе с тем, советский период в развитии основ права также является одной из исторических предпосылок формирования уголовного процесса и его законодательной базы.

Формирование принципов нового права, а, следовательно, и основ уголовного процесса, началось с издания первых декретов Второго Всероссийского съезда советов, которые отменяли действие старых законов, если они противоречили духу революционного времени и ставшие главным источником права при отсутствии новых писанных форм. В местных судах в качестве источника определенное время продолжали действовать нормы обычного права. Революционное правотворчество осуществлялось самими судебными органами, руководящими органами политических партий и местными советами. Приоритет "революционного правосознания" в качестве источника права основывался на господстве в первые годы революции психологической теории права, сводившей все аспекты правовой реальности к правосознанию, а не к правоотношению и не к норме.

Советские суды создавались и развивались в сложный исторический период. Вначале были, фактически, уничтожены прежние судебные учреждения, сформированы новые, непрофессиональные, кадры судей и народных заседателей из рабочих и крестьян, не имевших достаточных знаний и опыта в судейской работе.

Перед советскими судами большевиками были поставлены новые задачи, которых в таких масштабах никогда не знал прежний российский суд: ужесточить репрессии к врагам нового режима, к которым относили как уголовников, так и политических противников. "На Дону Краснов, которого русские рабочие великодушно отпустили в Петрограде, когда он явился и отдал свою шпагу, ибо предрассудки интеллигенции еще сильны и интеллигенция протестовала против смертной казни, был отпущен из-за предрассудков интеллигенции против смертной казни, -- говорил Ленин на V Всероссийском съезде Советов, имея в виду суд как орган террора в лице территориальных и военных трибуналов, которые обладали полномочиями такого рода, -- А теперь я посмотрел бы народный суд, тот рабочий, крестьянский суд, который не расстрелял бы Краснова, как он расстреливает рабочих и крестьян" 3.

Близкие к партийным кругам юристы поспешили обосновать новое понимание судебных задач. В ряде статей Д.И.Курского и М.Ю.Козловского, написанных в 1918--1919 гг., освещались проблемы советского правосудия 5. В 1920 г. председатель Реввоентрибунала Республики К.Х.Данишевский опубликовал апологетическую брошюру о реввоентрибуналах, в которой изложил общие сведения из истории создания советской военной юстиции, упомянув и значение нотариата6. В ряде работ П.И.Стучки, Н.В.Крыленко, Я.М.Бермана, Н.Н.Полянского также освещались вопросы судоустройства.7 В них становление нотариата в первые годы Советской власти показано мимоходом, главный упор сделан не на историю, а на время, когда работы писались.

В этих работах обосновывалась задача создания единой системы советского правосудия, которая упраздняла старые судебно-следственные и прокурорские органы. Важную роль в сломе дореволюционного суда и становления основ советского правосудия сыграл декрет Совнаркома от 24 ноября 1917 г., который вошел в историю как декрет о суде N 1 8. Декретом о суде N 1 предписывалось упразднить существовавшие общие судебные установления, институт судебных следователей, прокуратуру, адвокатуру, приостановить действие института мировых судей и создать местные суды. Последние должны были действовать в составе постоянного судьи (избираемого на основании прямых выборов, а до выборов они временно подлежали избранию местными Советами), а также двух очередных заседателей, списки которых составлялись местными органами Советской власти. При этом прежние мировые судьи не лишались права быть избранными в местные судьи. Особое отношение Советской власти к мировым судам, которые не упразднялись (их действие приостанавливалось), объяснялось тем, что многие мировые судьи были настроены демократически, не проявляли враждебности к революции и могли быть использованы при создании революционных судов. Декрет отменил апелляцию, установив кассационный порядок пересмотра приговоров местных судов на срок свыше 7 дней и возложив эту обязанность на уездные и столичные съезды местных судей.

Предварительное следствие по уголовным делам, подсудным местным судам, должен был вести единолично местный судья. Обвинителями и защитниками по всем уголовным делам могли выступать любые граждане как в суде, так и на стадии предварительного следствия. Право помилования и реабилитации по уголовным делам принадлежало только суду.

Первый вариант проекта декрета в результате многочисленных обсуждений подвергся существенным изменениям. Так, в п. 6 этого варианта проекта первого декрета о суде указывалось, что советский суд должен руководствоваться "не писаными законами свергнутых правительств, а декретами Совета Народных Комиссаров, революционной совестью и революционным правосознанием"9. Как видно из текста проекта декрета, считалось, что законодатель должен отменить действия старого законодательства. Декрет СНК от 24 ноября 1918 г. выразил иную позицию по этому вопросу. Из содержания декрета ясно, что руководящими принципами деятельности советского суда являются декреты новой власти, "революционная совесть" и "революционное правосознание" членов суда. Это было не чем иным, как одним из методов слома сложившихся правовых традиций и норм, отказа от принципов уголовного процесса, принятых в российской законодательстве и законодательствах других развитых стран.

В тех случаях, когда новое законодательство не могло восполнить пробелы в правовых нормах, "революционное правосознание" выступало уже в качестве непосредственного регулятора общественных отношений наравне с правовыми нормами. При этом, декрет разрешил судам руководствоваться законами свергнутых правительств, но "лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию". Вместе с тем содержавшееся в декрете правило об использовании старого законодательства все же давало возможность судам своевременно реагировать на уголовные преступления. Декрет также предоставлял судам право самим регулировать конкретные правоотношения на основе "революционного правосознания", которое выступало суррогатом правовых норм.

В этот период фактически отменяется действие принципа всеобщности суда. Согласно новым установлениям, на выборных должностях в советском государстве могли быть только представители трудящихся классов. Принцип ограничения прав при назначении на должности в государственном аппарате был провозглашен уже в январе 1918 г. в "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Еще более резко это было выражено в Конституции РСФСР 1918 г. Представители "эксплуататорских" классов, будучи лишены избирательных прав, не могли занимать выборные должности, в том числе и в суде. Однако декрет о суде N 1 все же предусматривал выборность судей прямыми демократическими выборами без каких-либо ограничений в отношении представителей "эксплуататорских" классов, хотя на практике это, фактически, никогда не имело места. Попытки провести прямые выборы судей в конце 1917--начале 1918 г. осуществлялись в ряде губерний, как правило в суды попадали явно неграмотные люди, которые не могли правильно осуществлять правосудие.

Новое законодательство отрицательно отнесилось и к судам присяжных, действовавшим в России. Как мы помним, до революции также по угловнными вопросам дела могли рассматриваться без присяжных - в так называемых коронных судах. Они были преобразованы в так называемые временные суды, возникшие после победы Февральской революции. Правовые нормы, регламентировавшие деятельность этих судов, были приняты Временным правительством, но оно лишь санкционировало то, что уже фактически сложилось. Временные суды в Петрограде действовали в составе мирового судьи и по одному представителю от армии и рабочих (один плюс два, как и в народном суде). Министерство юстиции Временного правительства в марте 1917 г. было вынуждено санкционировать их создание и принять соответствующую инструкцию16. Однако эти временные революционные суды просуществовали недолго. Постановлением о временном устройстве местного суда от 28 апреля 1917 г. было предрешено их упразднение17.

После победы Октябрьской революции новые власти однозначно не доверяли суду присяжных, отдавая такому судоустройству, при котором народные заседатели имели такие же права, как и постоянные судьи.

Что касается предварительного следствия и дознания, то здесь в течение более длительного периода частично сохранялась преемственность. Так, в марте 1918 г. в ряде регионов России была учреждена должность народного судьи по особо важным уголовным делам, подсудным окружным народным судам. По существу это являлось возрождением института судебных следователей дореволюционной России. До марта 1918 г. в Ставропольской губернии сохранялись прежние суды, институт судебных следователей, прокуратура 21. Декрет о суде N 1 ограничил подсудность местного суда рассмотрением гражданских исков ценой до трех тысяч рублей и уголовных дел, если обвиняемому угрожало наказание не свыше двух лет лишения свободы. Срочно требовалось организовать суды, которые рассматривали бы более важные и сложные дела, превышавшие подсудность местного суда.

В развитие и дополнение предшествующего закона ВЦИК 15 февраля 1918 г. принял новый декрет о суде (N 2) 25. Для рассмотрения наиболее важных и сложных уголовных дел были введены окружные народные суды, действовавшие в составе постоянного судьи и двенадцати народных заседателей. При этом отменялось предусмотренное старым уголовно-процессуальным законом так называемое напутственное слово председательствующего, который мог давать только заключение о мере наказания, участвуя в совещании народных заседателей без права решающего голоса. Участие в суде двенадцати народных заседателей с лишением председательствующего права решающего голоса в некоторых отношениях напоминало суд присяжных.

Декрет о суде N 2 предусматривал право кассационной инстанции отменять судебный приговор не только на основании существенных формальных нарушений, но также в связи с явной несправедливостью приговора. Кассационная инстанция имела право помилования и смягчения наказания. Не допускались жалобы и протесты на оправдательные приговоры, смягчение наказания и на полное освобождение обвиняемого от наказания. Важное значение имело положение декрета о том, что суд не был стеснен никакими формальными соображениями при решении вопроса о допущении тех или иных доказательств. Присяга отменялась, а свидетели предупреждались об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Устанавливалось, что судопроизводство как по уголовным делам могло производиться по правилам судебных уставов 1864 г. постольку, поскольку они не были отменены декретами ЦИК. Декрет предусматривал состязательность при рассмотрении уголовных дел, защита допускалась в стадии предварительного следствия, которое велось избираемыми местными Советами комиссиями (из трех лиц), имеющими право ограничивать участие защиты на следствии. Постановление следственной комиссии об ограничении участия защиты в стадии предварительного следствия могло быть вынесено только в случае "если того требуют интересы раскрытия истины". Оно могло быть обжаловано в окружной народный суд.

Судебное следствие проходило при участии обвинения и защиты. Общественный обвинитель и общественный защитник должны были состоять в коллегии правозаступников. Такие коллегии создавались при местных Советах. Кроме указанных обвинителей и защитников, в судебных прениях могли принимать участие один обвинитель и один защитник из присутствующих на судебном заседании лиц (ст. 28).

В целях достижения единообразия кассационной практики декрет предусматривал учреждение в столице Верховного судебного контроля, который наделялся правом выносить объединяющие принципиальные решения, которые служили руководством для кассационных инстанций. В случае обнаружения неустранимых противоречий между действующими законами и правосознанием трудящихся классов Верховный судебный контроль давал законодательным органам представления о необходимости изменения законодательства.

Кроме Верховного судебного контроля, декрет предусматривал также создание областных народных судов. Однако в действительности эти вышестоящие судебные органы созданы не были. Правовые нормы, регулировавшие организацию Верховного судебного контроля и областных народных судов, так и остались формально значившимися на бумаге.

Нормы старого законодателсьтва могли применяться лишь на основе "революционного правосознания". При этом объективной основой правильного применения требований революционного правосознания к конкретным случаям жизни являлось следующее: общее направление политики советской власти, выраженное в нормативных актах, что давало возможность судам решать конкретные вопросы по аналогии, решения и постановления съездов партии большевиков, ЦК РУП(б), а также местных партийных организаций.

В июле 1918 года СНК принял Декрет о суде N 3, расширявший компетенцию местных судов. Следственные комиссии переподчинялись местным советам. Кассационные жалобы рассматривали советы местных народных судей. Создавался в Москве Кассационный суд для рассмотрения жалоб на решения и приговоры окружных судов.

В ноябре 1918 года ВЦИК утвердил положение о нардом суде республики, которое пыталось унифицировать судебную систему. Учреждалась единая форма суда: народный суд, состоявший из одного народного судьи и нескольких заседателей. В своей деятельности суды должны были руководствваться декретами советской власти и социалистическим правосознанием. Защиту и обвинение осущетсвляли коллегии при уездных и губернских исполкомах, избираемые их советами. Члены коллегий были должностными лицами. Предварительное следствие проводили следственные комиссии, милиция или же сами судьи. 21 октября 1920 г. ВЦИК утверждает новое положение о народном суде РСФСР 35, которое внесло ряд изменений в судоустройство и судопроизводство народного суда в соответствии с решением III съезда деятелей советской юстиции. Новое положение о народном суде упразднило коллегиальность предварительного следствия и ввело институт народных следователей, сохранялось участие защиты 36. Было сохранено также старое правило, по которому постоянный народный судья в ряде случаев мог сам лично производить расследование. Во многих актах за народными судами де-юре сохранялись права следователя, хотя в действительности народные судьи расследование не вели. В ст. 92 Положения было сформулировано ревизионное начало в кассационном производстве: "Совет народных судей при рассмотрении дела не связан пределами кассационной жалобы и поводами, в ней указанными". В законе закреплялось то, что уже давно сложилось в судебной практике. Положение о народном суде от 21 октября 1920 г. изменило порядок отзыва народных судей в целях пресечения возможно произвола при решении этого вопроса. Ст. 15 Положения предусматривала, что подобный отзыв должен быть подробно мотивирован и подлежал утверждению губернского исполнительного комитета на основе заключения отдела юстиции.

Постановлением ЦК от 16 сентября 1920 г. предписывалось организовать особые сессии народного суда и дежурные камеры 37. Особые сессии народного суда должны были рассматривать уголовные дела, имевшие крупное общественное значение. Как правило, речь шла, о делах, передаваемых из революционны трибуналов и чрезвычайный комиссий (крупная спекуляция, злостное нарушение трудовой дисциплины, наиболее важные должностные преступления и др.). Председательствовал в особой сессии член президиума совета народных судей или уездного бюро юстиции по назначению этих органов. Президиум совета народных судей мог поручить председательствовать и другим народным судьям. Особые сессии действовали уже до принятия Постановления НКЮ от 16 сентября 1920 г. Дежурные камеры учреждались в губернских и уездных городах для рассмотрения несложных уголовных дел в день задержания обвиняемого, если эти дела не требовали расследования. Уголовные дела в особых сессиях и дежурных камерах рассматривались коллегиально с участием народных заседателей и соблюдением действующих уголовно-процессуальных норм.

В октябре 1920 г. Наркомюст РСФСР принял "Инструкцию народным следователям по производству предварительных следствий"40, в которой подробно регламентировался процессуальный порядок расследования уголовных дел, осуществлявшегося единолично народными следователями. Предварительное следствие по уголовным делам, подсудным народным судам, а также большинству уголовных дел, подсудных ревтрибуналам, было коллегиальным с допущением в этой стадии представителей защиты. Такая организация предварительного следствия имела серьезные недостатки, но были в этом, несомненно, и положительные моменты. Созданные Декретом о суде N 2 стадии судебного разбирательства гласность и состязательность; предполагалось, что в стадии предварительного следствия это обеспечит лучшее достижение истины по делу. В 1918 г. была издана и действовала на территории Москвы инструкции о следственных комиссиях, по которой они проводили свои заседания открыто, с вызовом обвиняемого и допущением представителей обвинения и защиты, с прениями сторон, а иногда и с вызовом свидетелей.

Большую роль в упорядочении судебной практики по применению мер наказания, особенно штрафа, сыграл циркуляр НКЮ РСФСР от 20 января 1920 г.75, в котором отмечалось, что штраф является преобладающим видом наказаний, а по некоторым губерниям -- 60%. При этом в циркуляре указывалось на недопустимость замены штрафа арестом по мотивам несостоятельности осужденного. В 1920 г. наблюдается увеличение применения принудительных работ лез содержания под стражей при сокращении количества штрафов. НКЮ и его местные органы, давая в своих циркулярах руководящие указания народным судам, особое внимание обращали на широкое применение условного осуждения. Однако в практике деятельности народных судов применение условных мер наказания не сразу получило должное распространение. По мере совершенствования работы оперативно-розыскных и судебно-следственных органов условное осуждение стало применяться чаще. Так, в январе 1918 г. из всех приговоров народных судов Москвы только 13% были условными, в мае 1918 г. -- 21%, в июне 1918 г. -- 29, а во второй половине 1918 г. было уже около 40% условных приговоров к лишению свободы 77. В 1920 г. народными судами было осуждено 582 571 человек, приговорено к лишению свободы -- 199 182 (из них условно --79 979), остальные приговорены к мерам наказания, не связанным с лишением свободы. Расстрел народными судами не применялся.

Другой формой суда в то время были революционные трибуналы. Декрет НК РСФСР от 4 мая 1918 г.29, который предписывал сохранить ревтрибуналы только в крупных центрах (столицах, губернских городах, крупных узловых станциях и промышленных центрах) номинально изъял из ведения этих судов все дела общеуголовного характера. Несмотря на требования декрета, ревтрибуналы по инерции еще длительное время рассматривали неподсудные им уголовные дела и гражданские иски30. Декрет предусматривал допущение защиты только с момента окончания предварительного следствия, все вопросы расследования следственная комиссия разрешала при закрытых дверях. Защитникам предоставлялось право делать свои замечания по поводу произведенного следствия. При каждом революционном трибунале наряду со следственной комиссией учреждалась коллегия обвинителей в составе не менее трех лиц, избираемых местными советами: права и обязанности этой коллегии, такие как право возбуждения уголовного дела, дача заключения следственной комиссии по вопросу о подсудности дел и полноте проведенного следствия, поддержание обвинения в суде и др., подробно регламентировались.

29 мая 1918 г. ВЦИК утвердил Положение о революционном трибунале при ВЦИК 31, утвержденном для рассмотрения важнейших уголовных дел, изымаемых из подсудности местных трибуналов. Состав трибунала (председатель в шесть членов) избирался ВЦИКом сроком на три месяца, участие народных заседателей в этом трибунале не предусматривалось; для производства предварительного следствия учреждалась следственная комиссия при ревтрибунале в составе трех лиц, избираемых ВЦИКом. Декрет от 29 мая 1918 г. учредил центральную коллегию обвинителей из трех лиц, избираемых ВЦИКом, на которую возлагалось выполнение обязанностей, предусмотренных декретом от 4 мая 1918 г., а также осуществление координации усилий и руководства деятельностью коллегий обвинителей местных революционных трибуналов. Постановлением Постановлением ВЦИК от 18 июня 1918 г. следственный отдел трибунала возглавили Розмирович, Кингисепп и Диасперов, а обвинительную коллегию Крыленко, Чикколини, Могилевский32.

Декрет от 4 мая 1918 г. не касался вопроса о правомочиях ревтрибуналов в применении уголовного права. Существенное изменение в этой области внесло Постановление НКЮ РСФСР от 16 июня 1918 г.33, которым ревтрибуналам предоставлялось неограниченное право применения любой меры наказания. После этого постановления расстрел как высшая мера наказания широко входит в практику ревтрибуналов.

Окончание гражданской войны и переход к нэпу поставили перед советским судом новые задачи в борьбе с преступностью. Сузилась сфера деятельности чрезвычайных органов борьбы с контрреволюцией и особо опасными преступлениями против порядка управления воинскими преступлениями (ревкомов, органов ВЧК, комиссий по борьбе с дезертирством), а затем отпала в них необходимость. Компетенция судебных органов постепенно расширялась. Продолжался процесс совершенствования форм их организации. После окончания гражданской войны преступность в РСФСР продолжала быть высокой.

После окончания гражданской войны был принят ряд уголовно-правовых актов, направленных на укрепление и развитие общественных отношений мирного периода. Это определило и направление деятельности судебных органов. 26 февраля 1921 г. Наркомюст издал постановление "Об усиленной ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе"3. В постановлении перечислялись должностные лица, к которым следовало применять более суровые наказания за совершение ими должностных преступлений. При этом не указывались конкретные меры наказания. Суд должен был действовать по своему усмотрению, руководствуясь нормами "социалистического" правосознания.

Важное значение для органов советского правосудия имел декрет Совнаркома от 5 мая 1921 г. "Об ограничении прав по судебным приговорам"4, в котором давался подробный перечень общеуголовных преступлений: убийство, причинение тяжких ран и увечий, изнасилование, растление малолетних, профессиональное сводничество и содержание притонов разврата, разбой, грабеж, кража, мошенничество и др. 24 ноября 1921 г. Совнарком принял декрет "О наказаниях за ложные доносы"10. Этот закон устанавливал уголовную ответственность (лишение свободы на срок не менее одного года) за заведомо ложные доносы в судебно-следственные органы и другие государственные учреждения, а также за ложные показания свидетелей, экспертов, переводчиков. Отягчающими обстоятельства считались: заведомо ложное обвинение в тяжком преступлении, искусственное создание доказательств обвинения, корыстные мотивы доноса или показания. Этот декрет вносил существенные уточнения в источники доказательств в советском уголовном процессе. Необходимость усиления борьбы с контрабандой обусловила принятие Совнаркомом 8 декабря 1921 г. декрета "О борьбе с контрабандой"11. Рассмотрение уголовных дел о контрабанде возлагалось декретом на революционные трибуналы, которым предписывалось назначать за эти деяния лишение свободы со строгой изоляцией на срок не менее трех лет. При отягчающих обстоятельствах применялась высшая мера наказания. Декрет предусматривал ряд мероприятий по организации борьбы с контрабандой и в целом по совершенствованию уголовного процесса по этим делам 12. Определенное влияние на уголовную политику судов оказали циркуляры Наркомюста и Верховного трибунала ВЦИК. В циркуляре НКЮ от 18 сентября 1921 г. предписывалось судебным органам вдумчиво и осторожно применять такую меру наказания, как высылку из места постоянного жительства, поскольку осужденный отрывался от своего хозяйства, что могло препятствовать его исправлению 15. В циркуляре Военно-транспортной коллегии Верховного трибунала ВЦИК от 24 марта 1922 г. предписывалось при назначении наказания учитывать следующее: 1) степень обдуманности, планомерности совершения преступления, коварства, дерзости, зверства, размера материального ущерба, причиненного преступлением, степень разлагающего влияния на других; 2) единолично или группой совершено преступление; 3) распространенность данного преступления в определенной местности и его причины; 4) данные о личности подсудимого (классовое происхождение, умственное развитие, воспитание, поведение до и после деяния, наличие судимости, материальное и семейное положение) 16.

Важной составной частью организации уголовного процесса стала ситсема судебного контроля. Положением о высшем судебном контроле от 10 марта 1921 г., на Наркомат юстиции РСФСР возлагалось: общий надзор за деятельностью всех судебных органов РСФСР и дача им руководящих указаний и разъяснений по действующему советскому праву; рассмотрение вступивших в законную силу приговоров и признание их неправосудными при наличии соответствующих оснований; разрешение вопроса о возобновлении судебных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Высший судебный контроль имел право отменять вступившие в законную силу приговоры и направлять уголовные дела на новое рассмотрение в соответствующие судебные органы. Наркомату юстиции, т.е. органу государственного управления, представлялось право оказывать непосредственное влияние на рассмотрение судами конкретных уголовных и других дел. Административный орган получил право отменять судебные приговоры и решения. Такое положение противоречило исторически сложившимся принципам и нормам правосудия.

Важной задачей судов и ревтрибуналов при переходе к нэпу был признан надзор за соблюдением законов о продовольственном и других натуральных налогах. Верховный революционный трибунал при ВЦИК в циркуляре от 15 июня 1921 г. предписывал всем ревтрибуналам учредить особые постоянные сессии для рассмотрения уголовных дел о нарушениях законов и постановлений, касающихся натуральных налогов плательщиками налогов, а также должностными лицами и государственными учреждениями (превышение или бездействие власти). В состав этих постоянных сессий входили лица, назначавшиеся губернскими продовольственными комиссарами. Предварительное следствие по этим делам производилось продовольственными органами (циркуляр предоставлял им такое право). Трибуналы рассматривали уголовные дела на распорядительных заседаниях и назначали их слушание либо возвращали на доследование. Подобные уголовные дела, как правило, рассматривались в упрощенном порядке, без участия сторон и свидетелей 40. Процессуальный порядок разрешения данной категории уголовных дел был близок к внесудебному разбирательству, ибо существенно ограничивалось право обвиняемого на защиту, и суд руководствовался главным образом материалами предварительного следствия. Кроме того, в состав судебной коллегии в административном порядке включался представитель продовольственных органов. Установление такого порядка разрешения уголовных дел объяснялось стремлением обеспечить немедленное реагирование на злоупотребления с продовольствием и другие опасные преступления. Законодательного закрепления эта процедура не получила.

Ряд разъяснений по процессуальным вопросам дал Верховный трибунал ВЦИК. Так, 31 января 1922 г. он разъяснил, что председатель и члены трибунала не могут выступать в качестве обвинителей и вести предварительное следствие по тем уголовным делам, которые подлежали рассмотрению в данном составе трибунала 43. 17 февраля 1922 г. последовало указание о недопустимости заочного рассмотрения уголовного дела, если обвиняемый не знает существа обвинения и не уведомлен о предстоящем процессе 44 . В циркуляре от 2 февраля 1922 г. Верховный трибунал ВЦИК предписал прекращать уголовные дела в распорядительном заседании трибунала по следующим основаниям: 1) отсутствие состава преступления, 2) недоказанность события преступления, 3) недостаточность улик, 5) смерть обвиняемого, 6) амнистия. Во всех остальных случаях освобождение от уголовной ответственности было возможно только в судебном заседании в форме приговора. Запрещалось прекращать уголовные дела за неподсудностью дел и маловажностью преступлений 45. Представляется сомнительным запрещение прекращения уголовных дел за маловажностью совершенных деяний. Такой порядок приводил к необоснованным увеличениям в производстве трибуналов уголовных дел. Это отвлекало трибуналы от решения главных задач.

Некоторое значение придавалось соблюдение прав обвиняемого на защиту. В марте 1922 г. Военно-транспортная коллегия Верховного трибунала ВЦИК пришла к выводу о том, что некоторые трибуналы нарушают это право обвиняемых. Выражалось это в том, что, во-первых, подсудимым не всегда предъявлялся следственный материал, заключительное постановление следователя и постановление распорядительного заседания трибунала об утверждении акта следователя. Предписывалось строго соблюдать эти требования. Коллегия разъясняла, что заочные приговоры возможны только в следующих случаях: обвиняемый скрылся от следствия и суда, и нет возможности вызвать его в судебное заседание, подсудимый совершил побег из-под стражи, подсудимый находится вне пределов РСФСР 46. По процессуальным вопросам предварительного следствия предписывалось строго руководствоваться следующим: предварительное следствие должно начинаться обязательно с постановления следователя о начале расследования; при наличии необходимых данных по делу следователь должен вынести постановление о привлечении в качестве обвиняемого; каждое следственное производство должно заканчиваться обвинительным заключением, если обвинение подтверждается соответствующими доказательствами 48.

Судебная реформа 1922 г. внесла новые коррективы в организацию судебных органов РСФСР. В литературе однобоко раскрываются причины и сущность реформы. В большинстве работ данная проблема освещается фактологично и шаблонно. В некоторых работах встречаются самостоятельные объяснения и оценки, но они недостаточно мотивированы. Так, Д.С.Карев приходит к выводу, что в 1922 г. произошло объединение судебных органов в одну систему, создавалась единая система судебных учреждений (народный суд, губернский суд, Верховный суд РСФСР) 53. Аналогичным образом оценивает судебную реформу 1922 г. Т.Н.Добровольская, которая считает ее сущностью упразднение революционных трибуналов и установление единой трехзвенной судебной системы 54. Утверждения Д.С.Карева и Т.Н.Добровольской о том, что в результате судебной реформы 1922 г. сложилась единая система судебных учреждений РСФСР, представляется недостаточно аргументированными. Практически в 1922 г. единства судебной системы не получилось, впрочем, законодатель к этому и не стремился. В коллективном труде Института государства и права Академии Наук СССР содержится следующее утверждение: "В новых условиях встал вопрос о реформе всей судебной системы, о том, чтобы последовательно провести идею единого народного суда"55. Нечто аналогичное утверждает также В.В,Кривоногов: "Принцип единого народного суда был трансформирован в принцип единой судебной системы в соответствии с требованиями которого параллельные системы народных судов и революционных трибуналов были объединены в единую систему судов"56. В данных работах сделана попытка представить дело таким образом, будто создание трехзвенной системы (народный суд -- губернский суд -- Верховный суд РСФСР) есть последовательное проведение в жизнь, развитие, трансформация принципа единого народного суда. В действительности, однако, переход к трехзвенной системе судов в определенной мере означал отказ от идеи единства местного народного суда, ибо народный суд отныне перестал быть единым и не ему принадлежала заглавная роль в общей судебной системе. Появились два вышестоящих звена, которые могли в качестве судов первой инстанции рассматривать уголовные и другие дела, временно создавалась и чрезвычайная юстиция, которая не имеет ничего общего с демократическим и гуманным правосудием.

Судебная реформа началась с принятия 11 ноября 1922 г. ВЦИКом постановления об утверждении Положения о судоустройстве РСФСР 59. Ст. 1 Положения провозглашала: "В целях ограждения завоеваний пролетарской революции, обеспечения интересов государства, прав трудящихся и их объединений, действует на территории РСФСР следующая единая система судебных учреждений: 1. Народный суд в составе постоянного народного судьи; 2. Народный суд в составе того же постоянного народного судьи и двух народных заседателей; 3. Губернский суд; 4. Верховный суд РСФСР и его коллегия". Как видно из текста статьи, сам закон называл новую систему судебных учреждений единой. Это неудачная формулировка закона и нашла отражение в литературе, в которой подчеркивается, что реформа предусматривала создание единой системы судебных учреждений. Неудачность формулировки ст. 1 видна из содержании ст. 2 Положения, в которой указывалось, что в РСФСР временно действуют военные и военно-транспортные трибуналы, а также другие судебные учреждения. Следовательно, Положение о судоустройстве РСФСР 1922 г. предусматривало существование двух систем судов (общие суды и военные трибуналы) вместо трех систем, действовавших до реформы (единый народный суд, ревтрибуналы, военные трибуналы). В момент принятия закона по Положению о судоустройстве РСФСР 1922 г., рассматривал большинство уголовных дел общей подсудности. Губернский суд действовал в качестве: 1) судебного центра губернии, надзорного органа в отношении народных судов; 2) органа, рассматривавшего кассационные жалобы и протесты на приговоры народных судов; 3) суда первой инстанции по уголовным делам, отнесенным законом к его ведению. Верховный суд РСФСР выступал в качестве суда первой инстанции, кассационного суда в отношении приговоров губернских судов, высшего надзорного органа в отношении всех судебных учреждений РСФСР. К недостаткам Положения о судоустройстве РСФСР 1922 г. следует отнести отсутствие в нем определения подсудности судебных учреждений. Этот пробел восполнила гл. II УПК РСФСР 1923 г.

Положение о судоустройстве РСФСР 1922 г. внесло важные изменения в систему судебных учреждений. Если в годы гражданской войны функционировали три системы судов: единый народный суд, территориальные революционные трибуналы, военные трибуналы (в Красной Армии, на Флоте и транспорте), то в результате реформы остались две системы: общие суды и военные трибуналы. Произошло некоторое упрощение судебных органов, ибо прекратили существование территориальные революционные трибуналы. Однако существенно усложнилась система общих судов. Вместо единого местного народного суда в качестве судов первой инстанции стали действовать три звена. Следовательно, упрощения судебной системы в результате не последовало, а скорее, наоборот, она усложнялась.

Важным этапом кодификационной работы стало создание основ союзного законодательства. На сессии ЦИК СССР в октябре 1924 года были приняты Основы судоустройства и судопроизводства Союза ССР и союзных республик, которые закрепили для всх республик единую систему во главе с Верховным судом СССР, образованном в 1923 году. В этом же месяце были приняты Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. На его основе два года спустя была принята новая редакция Уголовного кодекса РСФСР. Общесоюзные кодификации права двадцатых годов отразили основные процессы, протекавшие в стране. А именно: централизация власти, управления и регулирования экономическими, политическими и идеологическими процессами. В правовой сфере складывалась закрытая система права, претендующая на законченность и полноту.

На рубеже двадцатых-тридцатых годов в стране усилились тоталитарные тенденции, возникшие на основе монополии РКП(б)-ВКП(б) на власть. Партийная власть быстро сросталась с властью государственного аппарата и высшими судебными инстанциями. В конце 1933 года было утверждено Положение о прокуратуре СССР, образованной в июне того же года. В августе 1938 года принимается закон "О судоустройстве СССР, союзныех и автономных республик", в котором закреплялась унифицированная судебная система. В состав судов всех инстанций стали входить судья и два народных заседателя. С тридцатых годов все больше постановлений правительства стало приниматься совместно с руководящими партийными органами, которые приобретали фактически характер нормативистских актов. Такая трансформация была обусловлена также представлениями о праве как об инструменте государственной политики. Доктрина "соцзаконности", сложившаяся в тридцатые годы, опиралась на марксистскую идеологию и исходила из нормативисткого представления о праве. На практике имели место многочисленные нарушения законности. Советское право носило императивный характер, требуя толкования закона в строгом соотвесттвии с намерениями его авторов. Процессы концентрации политической власти внутри узкого круга партийных и государственных чиновников сопровождалось сужением гражданских прав и свобод для основной массы населения.

Критика культа личности, атмосфера "оттепели" пятидесятых-шестидесятых годов позволила усилить контролирующую роль органов прокуратуры, провести определенные мероприятия, направленные на частичную демократизацию суда и уголовного процесса. Результатом этого стало принятое Верховным Советом СССР в 1957 году новое Положение о Верхвоном суде СССР, расширяющие надзорные права республиканских судов. Изменения в политической, экономической, социальной, культурной жизни страны, накопившиеся в послевоенные десятилетия, нашли свое отражение в Конституции СССР и Конституции РСФСР, в принятых в декабре 1958 года новых Основах уголовного законодательства Союза СССР и союзных республик. В качестве одной из задач провозглашалась охрана законности, личности и прав граждан. Эти основы подчеркивали принцип индивидуализации наказания и связь уголовной ответственности со степенью вины. Отменялся принцип объективного вменения, согласно которому наказание применялось без учета факта виновности. Идея законности, практика реабилитации нашли отражение в решениях партийных съездов того времени.

В шестидесятом году Верховный Совет РСФСР принял новый Уголовный кодекс, разработанный с учетом основ уголовного законодательства. Основынми принципами являлись осуществление правосудия только судом на начлах равенства граждан перед законом и судом, коллегиальность рассмотрения дел в суде, независимость судей, гласность судебного разирательства, обеспечения обвиняемому права на защиту. Следователи прокуратуры получали право давать обязательные указания органам дознания. Защита получала право принимать участия в процессе с момента объявления обвиняемому об окончании предварительного следствия, а по делам несовершеннолетних -- с момента предъявления обвинения. Эти принципы организации уголовного процесса оставались неизменными вплоть до 1982 года.

В последующем традиционные политические институты утрачивали свою власть, отдавая ее вновь образованным политическим партиям. Период перестройки и реформ был отмечен противоречивыми тенденциями: с одной стороны делалаись реальные шаги в направлении приближения основ уголовного процесса к практике демократических стран, с другой -- резко нарастали неблагоприятные тенденции и качественные изменения в уголовной преступности: одновременно с их количественным ростом отмечаются увеличение числа так называемых безмотивных посягательств, нарастание проявлений жестокости, вандализма, цинизма, глумления над людьми, рост организованной и уличной преступности, рост тяжких насильственных преступлений, совершаемых группами лиц. В последние годы появляются новые формы групповых посягательств. Так, в 1997 году криминальной милицией было зарегистрировано 29258 убийств и покушений на убийство (из них раскрыто 22488), 46131 случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью человека (из них раскрыто 34752), 1140 случаев похищения людей (из них раскрыто 748), 9307 изнасилований и покушений на изнасилование (из них раскрыто 7853).

Законодательство призвано активно, своевременно и адекватно реагировать на новые тенденции в социальных процессах. Одним из аспектов охраны прав и интересов граждан является четкая организация уголовного процесса в соответствиии с ребованиями законности. Разумеется, система уголовного процесса в современной России еще только складывается, она далека от совершенства. Ее развитие должно происходить как с ориентацией на исторические традиции России, так и с учетом богатого зарубежного опыта в этой области. Этот опыт учит, что кризисные явления в сфере права должны разрешаться цивилизованным путем. И путь этот известен -- судебно-правовая реформа, которая должна осуществляться с учетом и на базе собственного исторического опыта, исходя из национальных особенностей, культуры и традиций.

ГЛАВА 2

АНТИАЛКОГОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ: ИСТОКИ И ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ

ї 1. Истоки возникновения антиалкогольных представлений и антиалкогольного законодательства в древних цивилизациях

Настоящее есть закономерное проявление прошлого. Научное изучение прошлого, в том числе научной правовой мысли и законодательства, всегда приводило к формированию в человеческом сознании нового правового знания и правовой культуры.

История алкогольных напитков неразрывно связана с историей развития правовых мер борьбы с их незаконным производством, провозом и продажей, с пьянством и алкоголизмом, с социальными отклонениями, обусловленными потреблением алкоголя. История антиалкогольного законодательства России неразрывно связана с проблемами современности, как настоящее связано с прошлым и будущим.

Руководствуясь известным положением: "С чего начинает история, с того же должен начинаться и ход мыслей..." (23, 497), мы хотели бы начать "с начала", "с истоков" антиалкогольных представлений древних цивилизаций. Можно предположить, что опыт антиалкогольной правовой мысли обусловил возникновение этого же социального явления в Древнерусском государстве почти через 28-30 столетий.

Антиалкогольные правовые идеи философов древнего мира. Большое внимание различным мерам борьбы с отклонениями в поведении (в том числе и пьянством) уделял выдающийся философ-материалист Демокрит (ок. 460 - ок. 377 г. до н.э.). Материалистические позиции философа в вопросах причинного объяснения болезней выражены в его словах; "Здоровье просят у богов в своих молитвах люди, а того не знают, что они сами имеют в своем распоряжении средства к этому. Невоздержанностью своею противодействуя здоровью, они сами становятся предателями своего здоровья благодаря своим страстям" (22, 178). И далее подчеркивал: "Кажется с древних времен существует тяжба у тела с душой по поводу страстей. И Демокрит, возводя к душе причину бедствия, говорит: "Если бы тело обвинило душу во всех страданиях, которые оно получило в течение жизни, и (во) всех бедствиях, которые оно претерпело, и ему самому (Демокриту) по воле судьбы пришлось бы выступить в этой тяжбе, то он охотно осудил бы душу за то, что она погубила тело отчасти своим небрежным к нему отношением и расслабила его пьянством, отчасти же испортила его и привела к гибели своей чрезмерной любовью к наслаждениям, подобно тому как в случае, если какой-нибудь инструмент или сосуд находится в плохом состоянии, он обвинил бы того, кто пользуясь им, небрежно с ним обращался" (22, 159).

Мир человеческих влечений весьма сложен и многообразен. Слишком сильное стремление к чему-нибудь одному, отмечал Демокрит, оказывается формой ущемления всего остального. Встает задача гармонически уравновешенного удовольствия разных стремлений. Кроме того, удовольствия идут рука об руку с неудовольствиями, сопряжены с последующими, часто мучительными страданиями. "У тех, - писал Демокрит, - которые предаются удовольствиям желудка и переходят надлежащую меру в еде, в вине или в наслаждениях любви, удовольствия бывают кратковременные и быстротечные, продолжающиеся лишь пока они едят или пьют; страдания же, получающиеся в результате этой невоздержанности, бывают многочисленны и продолжительны. Действительно, эти вожделения всегда направляются на одни и те же объекты, и, лишь только тогда произойдет удовлетворение их желаний, удовольствие тотчас исчезает, и нет в них ничего хорошего, кроме этого минутного наслаждения, и по удовлетворении опять появляется потребность в том же самом" (22, 161-162).

Основной целью и движущим мотивом человеческой жизни является, с точки зрения Демокрита, хорошее расположение духа, или евтюмия. Это состояние, по свидетельству Диогена Лаэртского, обозначается философом еще как "уравновешенность", "гармония", "безмятежность", "невозмутимость", "тишина", "незнание страха", "благое состояние". "Тот, у кого хорошее состояние духа, - говорил Демокрит, - всегда стремится к справедливым и законным делам, и поэтому он и наяву, и во сне бывает радостен, здоров и беззаботен"". Но может быть и другое состояние, состояние страха, вызываемое противоположными причинами. В этой связи философ пишет: "А тот, кто не соблюдает справедливости и не исполняет своих обязанностей, тому причиняет неудовольствие воспоминание о собственных дурных поступках, и он находится в состоянии (постоянного) страха и самоосуждения" (22, 155-156). Демокрит глубоко убежден в том, что не из страха, а из чувства долга человек должен воздерживаться от плохих поступков (19, 158). Он считает, что "постоянное общение с дурными развивает дурные задатки" (22, 172), что, если мы не в состоянии "препятствовать совершению несправедливого поступка", то хотя бы не следует ему "содействовать" (22, 158), что в большинстве своем люди "становятся хорошими от упражнения, чем от природы" (22, 173).

Демокрит один из первых философов высказал идею о том, что формирование убеждений человека в необходимости нормативного поведения будет способствовать более эффективному предупреждению "дурных поступков", чем действие законов. "Лучшим, с точки зрения, добродетели будет тот, кто побуждается к ней внутренним влечением и словесным убеждением, чем тот, кто (побуждается к ней) законом и силою" (22, 157). Вот как он аргументирует свой тезис: "Ибо тот, кого удерживает от несправедливого (поступка) закон, способен тайно грешить, а тому, кто приводится к исполнению долга силою убеждения, не свойственно ни тайно, ни явно совершать что-нибудь преступное. Поэтому-то всякий, кто поступает правильно, с разумением и с сознанием, тот вместе с тем бывает мужественным и прямолинейным" (22, 157). Поэтому вполне по-сократовски звучит высказывание Демокрита, что причиной ошибок (например, в поведении) "является незнание лучшего" (22, 156).

Греческий философ Антисфен (ок. 444 - ок. 366 г. до н.э.), ученик Горгия и Сократа, вел аскетический образ жизни и проповедовал отказ от каких-либо потребностей (автаркия), в том числе и от вина. Им написано сочинение "Об употреблении вина" (или "О пьянстве").

Основоположник философского идеализма, греческий философ Платон (ок. 427 - ок. 347 г. до н.э.) в сочинении "Законы" первым выдвинул идею предупреждения пьянства среди молодого поколения посредством законов и воспитания. "...Мы, - писал он, - установим закон, чтобы дети до 18 лет совершенно не вкушали вина; мы растолкуем, что не надо ни в теле, ни в душе к огню добавлять огонь прежде, чем человек не достигнет возраста, когда можно приняться за труд" (15, 2, 132). Лицам, достигшим возраста 30 лет, философ советовал "...вкушать вино, но умеренно, ибо молодой человек должен совершенно воздерживаться от пьянства и обильного употребления вина. Достигшим сорока лет ... пировать на сисситиях, призывая как остальных богов, так в особенности и Диониса, на священные празднества и развлечения стариков" (15, 2, 133).

Свои рассуждения об отношении государства к потреблению вина или его запрету Платон закончил следующими словами: "Если же оно смотрит на них только как на забаву и позволяет всякому желающему пить в любое время, с кем угодно и в соединении с любыми другими обычаями, то я не подал бы своего голоса за то, что государство и отдельный человек должны именно так использовать опьянение. Но еще более, чем за критский и лакедемонский обычай, подал бы я свой голос за карфагенский закон: в лагере никто не должен вкушать вина, но должно в течение всего этого времени пить на совместных собраниях одну только воду; в пределах государства ни раб, ни рабыни никогда не должны вкушать вина; ни правители в течение этого года, когда они отправляют свою должность; ни кормчие, ни судьи, стоящие у своего дела, совершенно не должны вкушать вина; ни один из них, кто собирается участвовать в каком-либо совещании, достойном внимания; совершенно нельзя пить никому днем, - разве что для телесных упражнений или по причине болезни; нельзя пить ночью, имея в виду брачное общение и зачатие. Можно было бы перечислить еще целый ряд случаев, при которых люди, имеющие разум и правильный закон, не должны пить вина; так что по этому правилу ни одно государство не будет нуждаться в большом числе виноградников. Все остальные виды земледелия и весь вообще образ жизни был бы упорядочен, изготовление же вина применялось бы в самых скромных размерах" (15, 2, 143).

На уровне конкретной личности, по мнению Платона, может решаться вопрос о рождении здорового потомства, условием которого является обязательное воздержание молодых людей от употребления спиртных напитков. "Пить до опьянения, - отмечал философ, - не подобает никогда, за исключением празднеств в честь бога - дарителя вина; к тому же это и небезопасно для человека, серьезно относящегося к браку. Здесь и жениху, и невесте подобает быть очень разумными: ведь это немалая перемена в их жизни. Да и потомство должно произойти от наиболее разумных родителей; между тем ведь почти неизвестно, в какую ночь - или день - будет с помощью бога зачат ребенок. Поэтому бракосочетание не должно совершаться, когда тело отяжелело от вина. Напротив, ребенок должен зародиться, как это и подобает, крепким, спокойным, в утробе он не должен блуждать. А пьяный человек и сам мечется во все стороны, и увлекает все за собой; он неистевствует и телом, и душой; стало быть, тот, кто пьян, не владеет собой и не годится для произведения потомства. Естественно, что ребенок иной раз рождается ненормальным, не внушающим доверия и неудач, как по характеру, так и телом. Поэтому как в течение целого года, так и в течение всей своей жизни, а всего более тогда, когда наступает время родить, должно остерегаться и не совершать по доброй воле ничего вредного, дерзкого и несправедливого. Ибо все это неизгладимо отпечатлевается в душе и в теле ребенка, и дети рождаются плохими во всех отношениях. Особенно надо воздерживаться от этого в тот день и в ту ночь, когда совершается брак. Ибо божественное начало, заложенное в человеке, спасает все, если каждый подобающим образом его чтит" (15, 2, 252).

Кроме того, Платон поставил вопрос о регулировании поведения на пиршествах. "Но разве кто видел когда-нибудь правильный порядок этих пиршеств? Вам-то легко ответить, что никогда и никто. Вам они чужды, у вас они не узаконены", - писал в "Законах" философ. В итоге он приходит к выводу о том, что "...надо ставить начальником над нетрезвыми человека трезвого, мудрого, а не наоборот. Ведь если над нетрезвым будет поставлен пьяный, юный, немудрый начальник, он лишь благодаря очень счастливой случайности не наделает страшных бед" (15, 2, 104). По глубокому убеждению философа, исполнение законов о пиршествах и борьбе с чрезмерным пьянством должно быть поручено людям "...спокойным и трезвым; именно они должны быть начальниками над нетрезвыми. Без них воевать с опьянением страшнее, чем воевать с врагами, не имея спокойных военачальников. Кто не может заставить себя повиноваться этим законам и переступившим за шестьдесят лет руководителем дионисийских обрядов, тот пусть понесет равный или даже больший стыд, чем человек, не повинующийся военачальникам Ареса. Не правда ли, если бы опьянение и забавы были так новы, то пирующие получали бы от них пользу и расходились с них не врагами, как ныне, но еще большими друзьями, чем были прежде. Если бы трезвые руководили нетрезвыми, все взаимное общение на пирах совершалось бы согласно законам" (15, 2, 140).

Для преодоления злоупотребления вином Платон советовал пьяным "...смотреться в зеркало, чтобы отвратиться от своего безобразия" (6, 161).

Согласно учению Платона, по завершении своей жизни в первом воплощении, души подвергаются суду, одни из них в порядке наказания заключаются в подземные темницы, другие поднимаются в некую область неба. На тысячный год являются те и другие, чтобы выбрать себе новый удел. Человеческая душа при этом может получить и жизнь животного: "...кто предавался чревоугодию, беспутству и пьянству... перейдет, вероятно, в породу ослов или иных подобных животных", а те, кто преуспели в гражданской добродетели, рассудительности и справедливости, "окажутся в общительной и смирной породе, среди пчел, или, может быть, ос, или муравьев..." (16, 2, 47-48).

Говоря о беседах Платона, Диоген Лаэртский подчеркивал, что "...справедливость он принимал в своих диалогах за божественный закон, чтобы страх посмертной кары за дурные поступки подкреплял его увещевания о добрых поступках. Поэтому некоторые даже считают, что он слишком увлекался мифами, ибо повествования такого рода он охотно вплетал в свои книги, чтобы люди, не будучи уверены, что их ждет после смерти, воздерживались от несправедливости" (6, 173).

На пороге эпохи крупных империй могучим "Геркулесовым столбом" возвышается величественная фигура Аристотеля (384 - 322 г. до н.э.) - ученика Платона, подлинного энциклопедиста древности. Он различал действия "по неведению" от действий "в неведении". Так, пьяный совершает дурные поступки в неведении, то есть не осознавая, что делает. Но это сознательно избранная несознательность. Человек сознавал, чем и каким поведением может закончиться злоупотребление вином, какую ответственность он понесет в случае нарушения закона. Аристотель был глубоко убежден в том, что "пьяные женщины рождают таких же детей".

Всякая деятельность предпринимается человеком ради какой-либо цели, которая есть благо. Аристотель характеризует высшее благо как блаженство, евдемонию. Он полагал, что люди образуют понятия блага и блаженства, сообразуясь с той жизнью, которую они ведут (3). Развивая это положение, философ отмечал, что человек не имеет природной добродетели, но он обладает возможностью совершенствования в ней. Служение государству, соблюдение его законов и требований - внешний критерий нравственности, по Аристотелю. Человек, нашедший свое завершение в государстве, по его мнению, - совершеннейшее из творений, и, наоборот, человек, "живущий вне закона и права, наихудший из всех...; природа же дала человеку в руки оружие - умственную и нравственную силы, а ими вполне можно пользоваться в обратную сторону. Поэтому человек, лишенный, оказывается существом самым нечестивым и диким, низменным в своих половых и вкусовых инстинктах" (4, 380).

Просветитель древности Эпикур (341 - 270 г. до н.э.) считал, что человек не должен быть игрушкой судьбы. Познавая законы происходящих явлений, человек с большой свободой может избирать целесообразный способ предпринимаемых действий и лучше устраивать свою жизнь. "Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей; а мы будем повиноваться ей, необходимые желания исполняя, а также естественные, если они не вредят, а вредные сурово подавляя" (13, 200).

В этой связи Эпикур предлагал такой способ борьбы с пьянством. Мы "...будем совершенно выбрасывать дурные привычки, все равно как скверных людей, долгое время приносивших нам большой вред" (13, 221).

Жизнь по принципу удовольствия, согласно учению Эпикура, означает, что нельзя жить приятно (в удовольствии), не живя разумно, нравственно и справедливо, не живя приятно. Законы в трактовке философа выступают в качестве публичной гарантии свободы, безопасности автономии нравственных людей. "Законы, - писал он, - изданы ради мудрых, - не для того, чтобы они не делали зла, а для того, чтобы им не делали зла" (13, 235).

Важным средством, сдерживающим людей от нарушений условий договора (то есть социальных норм), являлось, по Эпикуру, страх, постоянное душевное беспокойство нарушителя перед возможным наказанием.

Более решительно осуждал пьянство Луций Анней Сенека (ок. 4 г. до н.э. - 65 г. н.э.) - римский государственный деятель, философ и писатель, представитель римского стоицизма. Главной причиной возникновения пороков (в том числе и пьянства) у человека, как считал Сенека, был и остается обычай. "С такими надо избегать разговора: они-то и заражают нас пороками, передавая их от одного к другому. Кажется, что худший род людей - переносчики чужих слов, а на самом деле это переносчики пороков. Их разговор приносит величайший вред: даже если они не действуют сразу, то оставляют в душе семена, и за нами, когда мы с этими людьми расстанемся, неотступно следует зло, которое взойдет потом". (8, 108).

Антиалкогольные обычаи. Правовые обычаи долгое время оставались важнейшим источником права древних цивилизаций. Нормативный характер запрещения потребления вина наиболее ярко представлен в обычаях древних римлян. Например, существовал обычай в семейной жизни, согласно которому муж имел право развестись с женой, если она тайно от него потребляла вино (11, 5). Если говорить о молодом поколении, то "юноши до 30 лет не смели пить вина" (12, 1109).

Плиний Старший (23/24 - 79 гг.) в 14-ой книге "Естественной истории" повествует о том, что "некий римлянин был оправдан за убийство жены, предавшейся пьянству, что некая римлянка, взломавшая замок у места хранения ключей от винного погреба, чтобы выпить хмельного напитка, была уморена голодом своими родственниками за этот проступок" (1, 75).

Антиалкогольное законодательство в древнем мире. Примерно в 2286 г. до н.э. в Китае был издан эдикт, предусматривающий суровое наказание (вплоть до смертной казни) за неумеренное и систематическое потребление опьяняющих напитков.

Выдающимся памятником древневосточной правовой мысли являлись Законы Хаммурапи (1792 - 1750 г. до н.э.), увековеченные на черном базальтовом столбе. Одна из статей законов запрещала жрице, не живущей в обители, открывать корчму "для питья сикеры" (7, 238), и свободной женщине посещать ее. В случае нарушения запрета эту женщину должны были сжечь. Согласно другой статье, "если в доме корчемницы сговариваются преступники и она не схватит этих преступников и не приведет ко дворцу, то эту корчемницу должно убить" (7, 238).

Ликург (IХ-VIII вв. до н.э.) под страхом сурового наказания запретил чрезмерные попойки (20, 96) и употребление вина молодоженами в день свадьбы.

Солон ( 640 - 560 г. до н.э.) в своих радикальных реформах стремился полностью искоренить пьянство у архонтов. Как отмечал Писистрат, в Афинах действовал закон, по которому "...архонту, если его застанут пьяным, наказание - смерть" (19, 80). Салон также предписывал смешивать с вином несколько частей воды. Это правило долгое время соблюдалось с большой строгостью.

Из высказываний Эзопа в изречениях так называемых "Семи мудрецов" мы узнали о том, что Солон издал указ, запрещающий рабам "напиваться" хмельных напитков (17, 249).

Из диалога Анахарсиса и Питтака следовало, что последний в Митилене принял закон, согласно которому за проступок, совершенный "во хмелю", полагалось взыскание "вдвое против трезвого" (17, 253).

Так, по сведениям Диогена Лаэртского, царь иокрийцев Залевк (VII в. до н.э.) запретил своим подданным пить вино под страхом смертной казни, разрешив употреблять его в ограниченном количестве лишь больным.

Относительно этой столь суровой правовой меры Плутарх (II-I вв. до н.э.) заметил, что гораздо лучше было бы запретить употребление чистого вина. Подобного рода закон был введен в Афинах царем Амфиктионом, установившим, чтобы вино всегда смешивалось с водой. И только в конце трапезы, по сообщению ритора Атенея (II-III вв. н.э.), приводимому в книге "Пир мудрых", разрешалось выпить несколько капель (!) вина в честь богов.

В "Законах ХII таблиц" (451 - 450 гг. до н.э.) были отражены требования к поведению римлян в общественных местах, а также запрещен обычай, связанный с поминанием усопшего раба. В них законодатель установил "смертную казнь за небольшое число преступных деяний и в том числе считали необходимым применение ее в том случае, когда кто-нибудь сложит или будет распевать песню, которая содержит в себе клевету или опозорение другого" (9, 27). В большинстве случаев эти преступления совершались в хмельном состоянии. Согласно закону IX таблицы отменялось бальзамирование рабов и употребление вина из чаши по кругу. Поминание усопшего раба должно было проходить "без пышного окропления, без длинных гирлянд, без курильниц".

Особое место среди источников права Древней Индии занимала литература чисто светского жанра, относящаяся к науке политики, - артхашастры. Одно из таких произведений, дошедших до нас, представляет собой научный трактат об искусстве политики и управления государством, приписываемый Каутилье, советнику царя из династии Маурьев Чандрагупты (конец IV в. до н.э.). Так, в III книге "Область деятельности судей" во 2 главе - "Правила, связанные с браком: дхарма брака, установления, касающиеся стридханы, и откупная сумма при взятии второй жены" записано, что "жена, участвующая, несмотря на запрещение (мужа), в буйных пьяных оргиях, пусть заплатит штраф 3 паны. Если она уходит (из дома), когда муж спит или пьян, или же не открывает двери мужу - 12 пан. С уходящей (из дома) ночью двойной штраф" (5, 72).

В середине IV в. до н.э. министр Шан Ян (390 - 338 г. до н.э.) в царстве Цинь провел реформы, направленные на усиление роли государства. Он ввел единое законодательство. Наказания за различные преступления отличались крайней жестокостью. Например, групповая выпивка наказывалась смертной казнью (21, 24).

Общее представление о должном поведении давали "Законы Ману", которые впервые были записаны между II в. до н.э. и II в. н.э. Многие правовые нормы в этом сборнике регулировали отношения, связанные с употреблением хмельных напитков, с поведением варн в состоянии опьянения. Ниже приводим лишь часть из них, например: "Когда (кто-либо) тайком овладевает спящей, опьяненной или безумной, это - наихудший из видов брака, восьмой, известный, (как) пайщача" (10, 56). "Нет греха в употреблении мяса, спиртных напитков и в плотских удовольствиях - таков образ жизни живых существ; но воздержание (от всего этого приносит) большую награду" (10, 106-107). "Пьянство, игра в кости, женщины и охота - по порядку (перечисления) - эту четверку надо считать наихудшей в группе (пороков), порожденной желанием" (10, 131). "Пьянство, общение с дурными людьми, оставление мужа, бродяжничество, спанье (в неположенное время), проживание в другом доме - шесть действий, порочащих женщину" (10, 186). "Убийца брахмана, пьяница, вор, осквернитель ложа гуру - они все вместе и каждый в отдельности должны считаться людьми, совершившими великий грех. Для этих четырех, не совершивших искупление, надо определить законное наказание - телесное и денежное. На осквернителя ложа гуру должно быть наложено (клеймо, изображающее) женский орган, на пьяницу - знак продавца спиртного (изображение чарки), на вора - знак собачьей ноги, на убийцу брахмана - знак трупа без головы" (10, 206). Клеймо ставилось на лоб лица, совершившего преступление. "Убийство брахмана, пьянство, кража, прелюбодеяние с женой гуру и даже сообщество с такими (преступниками) объявили великими грехами. Пренебрежение Ведой, порицание Веды, лжесвидетельство, убийство друга, поедание запрещенной и несъедобной пищи - шесть (преступлений), равных пьянству" (10, 233).

Примерно со второго тысячелетия до н.э. проводились римские мистериально-оргиастические празднества тайного культа в честь греко-римского бога вина Вакха (Диониса). Результатом исследования П.Н.Бодянского стала изданная им впервые в России книга "Римские вакханалии и преследование их в VI веке от основания Рима". В 568 г. до н.э. правительство было поставлено в известность о готовящемся заговоре со стороны участников вакханалии. Информацию о вакханалии представил Эбуций. Основным условием вступления в вакханалию было: "Нужно десять дней сохранять целомудрие; на десятый день, когда он поужинает и затем чисто вымоется, она отведет его в святилище" (18, 5). Вот что рассказала консулу Геспала Фецения о вакханалиях: "Сначала то было святилище для женщин, и никого из мужчин обыкновенно не принимали туда. Были три определенные дня в году, в течение которых днем посвящали поступающих в число вакханок. Обыкновенно жрицами туда назначались благородные дамы по очереди. Кампанка Пакулла Анния изменила все, в качестве жрицы, как бы по божескому внушению. Ибо и мужчин она первая стала посвящать - своих собственных сыновей Миния и Геренния Цериниев, и дневное торжество заменила ночным, и вместо трех дней в году, назначенных для посвящения, (ввела) по пяти в каждый месяц. С тех пор, как священнодействия сделались общими для обоих полов, и мужчины присутствовали (там) вместе с женщинами, и к этому присоединилась еще ночная бесцеремонность, - стали здесь совершаться всякого рода преступления, всякого рода позорящие дела. В большинстве случаев мужчины обесчещивали не женщин, а друг друга. Кто был менее податлив к обесчещиванию и более медлителен к совершению на других гнусного дела, того закалывали, как жертву. Не считать ничего непристойным - таково было последнее слово их религии" (18, 7). О вакханалиях консул Постумий довел до сведения Сенат, который по данной информации принял постановление: "...Позаботиться о том, чтобы совершение этого дела не сопровождалось вредом для Эбуция и Фецении; также пригласить наградами и других доносчиков; жрецов этих священнодействий - мужчины ли то были или женщины - разыскать не только в Риме, но по всем рынкам и сборным местам, чтобы отдать их в руки консулов. Кроме того, повелели объявить - в городе Риме и по всей Италии, чтобы никто из лиц, посвященных в мистерии Вакха, не сходился и не собирался для священнодействий, а также, чтобы не делал чего-либо, относящегося к такому богослужению. А прежде всего, чтобы было устроено следствие о тех, которые сходились, или составляли клятвенные союзы с тем, чтобы произвести обесчестие или иное позорящее дело" (18, 8).

Жители Италии были охвачены паническим страхом относительно вакханалий. Между тем правительство немедленно приступило к выполнению постановления, а именно: к аресту последователей мистерий. В первую же ночь после сбора большое количество участников вакханалии было арестовано. Многие были схвачены на основании доноса. Некоторые из участников вакханалии покончили жизнь самоубийством. В мистерии участвовало, как указывал очевидец, более семи тысяч мужчин и женщин. В первую очередь старались арестовать лиц, стоящих во главе этих мистерий. Однако большое количество участников мистерий тайно бежали из города. Поэтому консулы отправились в различные районы Италии, чтобы выявить, осудить и привести в исполнение решение суда. Если говорить о наказаниях, то они были разными: "Те, которые были только посвящены, и после предварительного произношения жрецов слов из формулы с заклятиями, дали клятвенные обещания, в которых заключалось нечестивое соглашение на всякое преступление и распутство, но которое не допустили по отношению к себе и не сделали сами другим ни одного из тех дел, к которым они обязались клятвою, - тех оставили в темничных узах. Те же, которые были обесчесчены распутством или убийствами; те которые были запятнаны ложными свидетельствами, поддельными печатями, подлогом завещаний (и) иными злодеяниями, - тех подвергли смертной казни. Умерщвлено было больше, чем брошено в тюрьмы. ... Осужденных женщин передавали их родственникам или тем, под чьей властью они были, чтобы те сами наказали их у себя. Если же не было подобающего исполнителя наказания, то оно исполнялось государством" (18, 11).

Затем сенат издал указ, запрещающий вакханалии. О содержании этого указа консулы должны были известить не только прямых подданных Римского государства, но и жителей союзных с Римом общин. Одно из таких извещений дошло до нас в подлиннике, содержание которого в переводе следующее: "...Постановили, что так следует объявить о вакханалиях тем, кто принадлежит к числу союзных (общин); да не будет ни у кого из них священнодействия в честь Вакха. Если бы были такие, которые говорили, что для них необходимо иметь такое священнодействие, те должны придти в Рим к городскому пр(ектору) и, когда слова их будут услышаны, должен наш сенат постановить решение о таких делах. Только бы присутствовало не менее ста сенаторов, (когда об эт)ом деле будут совещаться. Да не присутствует при Вакханалиях ни один мужчина, - гражданин ли то Римский, или принадлежащий к числу подданных, живущих по латинскому праву, или кто-либо из союзников (вообще), разве что явится к городскому пр(ектору), и тот повелит (на основ)ании суждения сената, только бы не менее ста сенаторов присутствовало, когда об этом деле будут совещаться. Одоб(ри)ли.

Да не будет мужчины жреца; да не будет кто-либо из мужчин главою (общества, служащих Вакху); да не будет ни у кого из них общ(ей) денежной кассы; да не назначают у них мужчину (или жен)щину магистратом или исправляющим должность магистрата; да не будет после сего между ними сговор(а, или) общих обетов, или взаимных обещаний, или согласия на третейский суд, - и пусть в их среде никто не дает слова друг другу; пусть никто не совершает тайно священнодействий; пусть никто не совершает священнодействий ни открыто, ни у себя, ни вне города, разве что явится к городскому претору и тот повелит, на основании суждения сената; только бы не менее ста сенаторов присутствовало, когда об этом деле будут совещаться. Одобрили.

Да не совершает никто священнодействий, (когда) лиц (желающих участвовать в священнодействии) - мужчин и женщин - вместе будет более пяти. Пусть не будет там более двух мужчин (и) более троих женщин, разве что на основании суждения городского пр(етора) и сената, как написано выше.

Чтобы вы обнародовали это на сходке не позже, как чрез три рыночных дня; а чтобы вы знали приговор сената об этом, вот каков он: если будут такие, которые сделают вопреки тому, что написано, тех подвергать уголовному наказанию. Сенат, кроме того, признал, что следует, чтобы вы вырезали это на медной доске и приказали ее прибить, чтобы легко можно было познакомиться с (тем, что начертано на) ней. Сделайте также так, чтобы в течение десяти дней, когда вам будут даны таблицы, были уничтожены, как выше написано, те священнодействия в честь Вакха в общине Тевры, разве что в каком-нибудь месте там будет что-либо священное" (18, 12-13).

Намного позже из-за частых беспутств и разврата участников вакханалий по предложению Катона римский сенат в 186 г. до н.э. запретил культ вакханалий не только в метрополии, но и в провинциях (2, 248). Однако, как и в первом случае, этот запрет не везде и не всегда выполнялся.

Заканчивая рассмотрение первого вопроса, можно подвести некоторые предварительные итоги. На первом этапе возникновения антиалкогольных представлений можно со всей очевидностью говорить о следующем:

Причинами потребления алкогольных напитков являются: "страсть души" и "незнание лучшего поведения" (Демокрит), а также алкогольные "обычаи" (Л.А.Сенека).

Мерами борьбы с потреблением вина философы считали: формирование правомерного поведения и чувства долга (Демокрит); осознание необходимости отказа от потребления вина (Антисфен, Платон); антиалкогольное законодательство и воспитание, законодательное регулирование пиршеств (Платон); осознание пагубности пьянства для здоровья и поведения людей (Аристотель); искоренение "дурных привычек" и страх перед возможным наказанием за пьянство (Эпикур); воздержание от общения с пьющими людьми (Л.А.Сенека).

Таким образом, уже в этот период была высказана идея правового регулирования потребления алкогольных напитков. Большинство философов едины во мнении, что молодежь не должна потреблять алкогольные напитки. Касаясь взрослых, чаще всего говорили о "разумном" потреблении ими вина в отведенные для этого дни года (природные, религиозные, семейные и другие праздники).

Обращаясь к антиалкогольным обычаям, можно выделить некоторые из них: например, муж-римлянин имел право развестись с женой, тайно употребляющей вино; потребление вина, разбавленного водой; запрещение употребления вина лицами до 18 лет и др.

Анализируя правовые нормы антиалкогольного характера, можно выделить ряд запретов. Так, не разрешалось чрезмерно употреблять опьяняющие напитки (Ликург), свободной женщине посещать корчму (Хаммурапи), архонтам, молодежи и рабам употреблять вино (Ликург, Солон, Законы ХII таблиц), пьяным распевать песни на улицах, потреблять вино при поминании усопших рабов (Законы ХII таблиц), жене участвовать в "буйных пьяных оргиях" (Артхашастра), употреблять вино группой (Шан Ян), овладевать опьяненной женщиной (Законы "Ману"), организовывать и участвовать в вакханалиях (Катон), употреблять неразбавленное вино (Ликург, Солон) и др. Достаточно жестокими были и меры наказания за нарушение этих законов: смертная казнь (Хаммурапи, Ликург, Солон, Шан Ян, Катон и др.), взыскание "вдвое против трезвого" (Питтак), штраф 3 паны (Артхашастра), денежные и телесные наказания, выставление на лоб клейма с изображением чарки (Законы "Ману"), темницы и др.

Таким образом, при всей своей неполноте и наивности, вызванной недостаточным развитием общественной практики и низким уровнем знаний о способах поведения людей в обществе, свободомыслие древности нанесло серьезный удар по алкогольному мировоззрению своего времени и создало предпосылки для последующих этапов развития антиалкогольного законодательства. По сути, мы говорим об истоках возникновения антиалкогольного законодательства в древних цивилизациях. Если даже многие антиалкогольные идеи античности были всего лишь гениальными догадками юристов, философов, историков, и не приобрели нормативного смысла для широких масс населения, истинность их впоследствии была доказана многократно.

ї 2. Начала антиалкогольного законодательства Древнерусского государства

Говоря о степени разработанности вопроса, можно констатировать, что полностью отсутствуют публикации по истокам антиалкогольного законодательства Древнерусского государства.

Древнерусское право возникает вместе с Древнерусским государством. Следовательно, хронологические рамки этого явления столь же неясны. Установить точную дату трудно, так как первой формой выражения правовой нормы являлся обычай, который на тот момент не документировался.

Важнейшим законодательным памятником Древнерусского государства являлась Русская Правда, которая включала в себя нормы различных отраслей права.

Создание Краткой редакции Русской правды относится разными исследователями ко времени от середины ХI до 30-х годов XII в. Применительно к исследуемому вопросу ст. 3 рассматривает орудия, какими наносятся побои: "Аще ли кто кого ударить батогом, либо жердью, либо пястью, либо чашею, ли рогом, или тылеснию..." (батог, жердь, ладонь, чаша, рог, тупая сторона острого орудия) (23, 47). Перечень предметов говорит о том, что для закона не имеет значения степень опасности для здоровья потерпевшего орудия, которым наносятся побои. Важен не только сам удар, сколько обида, им нанесенная. Поэтому и ответный удар должен был следовать сразу за оскорблением. Чаще всего, по-видимому, местом совершения преступления являлись пиры: статья говорит о чаше и о роге (сосудов для напитков) как о возможных орудиях совершения преступления. В случае, если обиженный по той или иной причине не смог сразу же отомстить, обидчик подвергался денежному взысканию в размере 12 гривен. Размер взыскания также указывает, что удары в данном случае рассматривались как оскорбительные для мужчины.

Создание Пространной Правды большинство исследователей относят к первой четверти ХII в. (24). В ней ст. 6 относила убийство на пиру к менее тяжкому преступлению. Поэтому наказание выступало в форме выплаты виры с участием членов общины. В соответствии со ст. 54 Пространной Правды банкротство, утрата купцом взятых в долг денег не влекли за собой уголовной ответственности. Ему давалось возможность восполнить утраченные денежные средства и в рассрочку выплатить долг. Однако эта льгота не распространялась на купца, утратившего капитал в результате пьянства. Поэтому возмещение ущерба происходило путем продажи имущества купца и его самого в холопы.

В письменных памятниках древнерусского периода нашей истории часто встречаются указания на пиры и братчины. Пир - "долго продолжающийся торжественный обед (ужин) для большого числа приглашенных с обильным угощением, хмельными напитками и увеселениями" (46, 34). Слово братьщина И.Д.Мартысевич понимал как группу "соседей, объединившихся между собой с целью организации в складчину общественных пирушек" (10, 117), которая могла рассматривать мелкие дела, вроде оскорблений и драк во время пира (10, 118).

Пиры были одной из форм общественной жизни в средневековье, сложившихся на более ранних этапах развития общества. Известны княжеские пиры в Х-XII вв. с участием бояр, гридей, на которые специально приглашались деклассированные элементы города, пиры у бояр и богатых горожан в ХI в., городские братчины в ХII в., монастырские пиры в конце ХII в., сельские пиры и братчины в ХIV в.; на пирах допускались словесные турниры между представителями разных социальных групп, не принятые в обычной жизни. Но право ХV в., уже знает запреты на участие в пирах и братчинах незваных гостей.

В уставных и жалованных грамотах, в числе других преимуществ волостям и селам постоянно давалась и такая исключительная привилегия, как "... по праздником, и по пиром, и по братчинам, никому незваным не ездити, ни ночлегов в тех селах не чинити" (4, 37). А если "...кто приедет к ним на пир и на братчины незван, и они того вышлют вон безпенно; а кто у них учнет пити сильно, а учинится у них какова гибель, и ему то заплатить без суда и без исправы" (6, 91) "вдвое" (2, 110).

К числу злоупотреблений власти чиновников, как видно из этих грамот, принадлежало и то, что они и их люди приезжали пить на сельские пиры и братчины, не будучи ранее приглашенными. Поэтому запрещение приезжать незваным гостем на братчины касалось: во-первых, служилых людей - наместников, волостелей, тиунов и их людей; во-вторых, - всех незваных. Однако в отношении к служивым людям допускались иногда исключения. Так, в уставной Онежской грамоте записано: "А тиуну и иным наместничим людям на пир и на братчины незваным к ним не ездити, опричь доводчика" (36, 153). Итак доводчик и незваный могли приезжать на братчины.

Наказание налагалось на "незваных гостей" в форме выплаты "вдвое" (7, 79) за всякое лихо. Столь суровая мера ответственности была обусловлена рядом причин. Во-первых, совершением преступлений в состоянии алкогольного опьянения: "...деи ваши люди ездят в митрополичи села по праздником, и по пиром, и по братшинам, незваны; а в них деи чинится душегубства, и татьба, и иных лихих дел много" (4, 37), "...в пиру или в братчине посварятся или побьются..." (32, 122). Во-вторых, несоблюдением сроков сбора корма: "а доводчику у них проехати по деревням на весь год дважды..." (32, 122) и др.

Для тиунов и доводчиков, приглашенных на пир или братчину, законодателем было сформулировано еще два ограничения: "А кто позовет к себе тиуна или доводчика пити в пир или в братчину, и они пивши да тут не ночуют, а ночуют в иной деревне; а насадок из пиров и из братчин у них не емлют" (32, 122). То есть гостям необходимо было после окончания пира переезжать в другое селение для ночлега. Слово "насадки" означало определенную долю пива, которая взималась с пиров и братчин в виде натуры или денег (17, 23). В уставной грамоте, данной царем Михаилом Федоровичем, Устюжне Железопольской в 1614 г. записано: "Да волостелю ж в год, на Велик день да на Николин день осенней, с братчин по насадке пива; а не люба насадка, и он емлет за насадку пива алтын" (34, 78).

Таким образом, крестьяне, получая право не принимать и высылать "незваных гостей" с пиров и братчин, будет ли это чиновник княжеский или кто иной, избавлялись от некоторых издержек, которые при множестве различного рода прямых и косвенных налогов, были для них обременительны.

На пирах и братчинах при большом скоплении народа естественным образом могли совершаться преступления: убийство, воровство, кражи, драки, оскорбления и т.д., которые, как правило, рассматривались княжеским судом, а дела о кражах - судом братчины.

Начиная с 1463 г., право производить, хранить и продавать алкогольные напитки принадлежало уже государству. Частным лицам эти виды деятельности были запрещены. В этой связи в "Записи Псковской о церковном суде" (1477) сказано, что "княжим людем корчмы по дворам не держать, ни во Пскови, ни на пригороде, ни в ведро, ни в корец, ни бочкою меду не продавати" (8, 80). Однако это ограничение не распространялось на мед, пиво и вино, произведенные для домашнего употребления в дни праздников: "А в городе на Устюжне питье держати в году на четыре праздники: на Велик день неделя, на Дмитриевскую субботу неделя, на Николин день осенней неделя, на Масленой неделе неделя; а проче тех праздников питья им не держати..." (34, 78). Но городским и сельским жителям запрещалось производить алкогольные напитки не только для продажи, но и для собственных нужд. Так, в "Наказе о суде и расправе в Заонежских погостах" (1598-1605) записано, чтобы "...крестьяне и иные всякие люди корчемного питья не держали, вин не курили и пив не варили, и медов не ставили" (12, 85).

С 1553 по 1651 год в Русском государстве существовала смешанная форма управления питейными сборами. Поэтому, наряду с государством, право производить, хранить и продавать алкогольные напитки имели и частные лица, круг которых был ограничен сословно. С XI в. питейные дома стали тем местом, где интересы производителя, продавца и покупателя совпадали. Приблизительно с начала X-ХI вв. они назывались "корчмой". С 1553 года они стали именоваться "кабаком". "Корчмой называлось место, - писал И.Г.Прыжов, - куда народ сходился для питья и еды, для бесед и попоек с песнями и музыкой. У западных славян в корчмах приставы передавали народу постановления правительства, судьи творили суд, разбирались дела между приезжими людьми, и корчмы долго заменяли ратуши и гостиные дворы" (19, 27).

Немецкий дипломат Зигмунд фон Герберштейн посетил Россию в 1517 и 1526 гг. Автор "Записок о московитских делах" указал, что "еще Василий Иванович построил для своих слуг за Москвой рекой какой-то дом, или слободу, названные "наливками" (теперешнее урочище у Спаса на Наливках), и позволил им пить там пиво и мед, запрещенные остальным жителям города" (3, 14). Эти данные подтверждаются и другими источниками. В 1588-1589 гг. английский дипломат, доктор гражданского права Джайлс Флетчер был послом в Москве. Автор сочинения "О государстве Русском", в котором сообщал: "На южной стороне города царь Василий построил дома для солдат, позволив им пить вино в постные и заветные дни, когда другие русские должны пить одну воду, и по этой причине назвал новый город Налеу, т.е. Наливайка" (39, 132-133). Адам Олеарий, немецкий путешественник, бывал в России в 30-е г. ХVII в. Автор труда "Описание путешествия в Московию...". В нем он писал, что "четвертая часть города - Стрелецкая слобода лежит к югу от реки Москвы в сторону татар и окружена оградою из бревен и деревянными укреплениями. Говорят, что эта часть выстроена Василием (III), отцом тирана (Ивана IV), для иноземных солдат: поляков, литовцев и немцев - и названа по попойкам Налейками, от слова "налей". Это название появилось потому, что иноземцы более московитов занимались выпивками, и так как нельзя было надеяться, что этот привычный и даже прирожденный порок можно было искоренить, то им дали полную свободу пить. Чтобы они, однако, дурным примером своим не заразили русских (эти последние также весьма склонны к пиршествам и выпивкам, но в течение целого года им разрешается напиваться лишь в немногие дни - в самые большие праздники), то пьяной братии пришлось жить в одиночестве за рекою" (16, 319).

"Кабаки, - писал Н.Костомаров, - строились обыкновенно так: во дворе возвышался деревянный дом, под которым был подвал для хранения питья, а обок его омшаник с печью, где ставили питье. Другие здания на дворе были: ледник, над которым надстроено сушило, поварня, где производились работы и стояли инструменты, и стояльная изба, где находились стойка, за которой сидели целовальники и продавали вино, а собираемые ими деньги были относимы и хранимы в горнице, стоявшей, как сказано выше, под погребом" (9, 67). Кабаки, не имевшие "винных поварен", снабжались напитками или "с государевых винокурен", или от частных лиц - торговых людей и помещиков, бравших подряд на поставку вина. Подрядчики поставляли или одни материалы для винокурения, пиво и медоварения, или же сами напитки. Подряд сдавался им за поручительство в приказе.

В 1545 г. войска Ивана IV при наступлении на Казань сожгли ханские кабаки, которые в летописи назывались "царскими". Возвратившись из Казани, русский царь приказал построить "на Балчуге" (на топи) особый дом для опричников, названный по-татарски "кабаком". В переводе на русский им назывался постоялый двор, где продавались приготовленные блюда для еды и алкогольные напитки. Русский же кабак торговал только спиртными напитками. Сюда собирался не столько "народ", сколько пьяницы - "питухи". Кабак полюбился русскому царю, и из Москвы стали предписывать наместникам областей о закрытии корчемных домов и открытии кабаков.

Появление и развитие корчмы и кабака предполагало решение законодателем ряда проблем: о правах на производство и продажу алкогольных напитков; о правах на открытие и содержание питейных домов; о преследовании лиц, которые незаконно производят, хранят, провозят и продают спиртные напитки; о борьбе с чрезмерным пьянством; о преследовании кабацких голов и целовальников, злоупотребляющих своими правами; о взимании питейных сборов и др.

Право производить и продавать алкогольные напитки первоначально принадлежало кабацким головам и целовальникам. Должность кабацкого головы была выборной. Например, царская грамота воеводе Бутурлину прямо указывала на необходимость избрания в Чердыне нового кабацкого головы "из посадских и торговых людей, торгового лучшего человека добра", "которые б были верны и прожиточны, и не воры, и не бражники" (44, 138-139). Кабацкие целовальники выбирались из тех же сословий, что и головы.

Некоторую характеристику кабацким головам и целовальникам мы находим в "Сведениях о питейных сборах в России". Так, кабацкие "головы обыкновенно выбирались из торговых, посадских и уездных людей; иногда, впрочем, назначались и непосредственно правительством; в эту должность предписывалось выбирать только "самых добрых и знающих, пожиточных и правдивых людей, кому б в сборе государственной казны можно верить" (25, 3). Избранный кабацкий голова приводился к присяге и в течение года исполнял свои обязанности, которые сводились: во-первых, к заготовке вина для казенных кабаков, во-вторых, к сбору денег от продажи вина. В определенные сроки (обычно один-два раза в год) ему необходимо было приезжать со своими учетными книгами и питейными сборами в Москву для отчета. Если говорить о функциях кабацких голов и целовальников, то они сводились к следующему: 1) строительству и ремонту кабаков; 2) производству, хранению и продаже алкогольных напитков; 3) преследованию лиц, занимающихся корчемством" (25, 2-5).

Однако производились алкогольные напитки не только для продажи, но и для собственных нужд или для домашнего употребления. Первоначально это право распространялось на дворян, детей боярских, приказных людей и духовенство. Так, в царской грамоте Псковским воеводам записано: "...чтоб никто, никаков человек, опроче дворян и детей боярских, которым питье про себя держати велено, безъявочно вин не курили, и медов не ставили, и пив не варили..." (43, 205). В другой царской грамоте воеводе Колычеву мы видим, что "...безъявочно никому никакого питья не держати не велел, оприч дворян и детей боярских и приказных людей..." (40, 212). Подобно дворянству, правом винокурения для собственных нужд пользовались духовенство и мещане. Так, в 1561 году была составлена "Уставная Могилевская грамота", в которой "позволялось попам сытить мед на семь праздников в году с тем, чтобы каждый раз покупать меду не больше как на два рубля грошей широких; мещанам позволялось иметь 12 складов в году на праздники, с правом сытить мед на два рубля грошей широких, и, кроме того, курить горелку пять раз в году: к Рождеству, к масленице и к Миколе осеннему, употребляя каждый раз не больше четверти солоду. Мещане вольны были держать для собственного употребления, а не на продажу, пиво и мед" (35). Типичным примером этого может служить Нижегородский Печерский монастырь, имевший в первой четверти ХVII в. две винокурни: одну вблизи самого монастыря, другую в своей вотчине с. Ягодном (26, 6).

В соответствии с царской грамотой в 1606 г. право производить вино для домашнего обихода было предоставлено в Перми и торговым людям: "...велено было им лучшим торговым людям к Господским праздником, и к именинам, и к родинам, и к свадьбам, вино про свою нужю курити поволно..." (41, 125).

Некоторые юристы и историки считали, что право производить, хранить и продавать алкогольные напитки имели также князья и бояре. Но мы так и не нашли нормативных актов, которые бы подтвердили или опровергли бы эти высказывания. Вот что в этой связи писал М.И.Смирнов: "Есть мнение, что с древнейших времен исключительное право на корчмы принадлежало князьям, которые по совету духовенства, заботившегося о чистоте нравов, присвоили себе право на выделку и продажу питей (26). Но это не подтверждается историческими данными; в различных удельных княжествах отношение к корчмам было разное. Так, в 1150 г. в Смоленском княжестве они были в частных руках и облагались пошлинами (37, 6-8). В Тверском ... в числе достоинств умершего в 1320 г. кн. Михаила Ярославича летописец ставит то, что он пьянство "не любяше" (14, 124), а про кн. Михаила Александровича под 1399 г. той же летописи прямо говорится, что он уничтожил корчмарей (15, 288). ...По поводу корчмы св. Кирилл Белозерский (около 1408-1413 гг.) писал можайскому князю Андрею Дмитриевичу: "...и ты, господине, внимай себе, чтобы корчмы (княжеской) в твоей отчине не было, занеже, господине, то велика пагуба душам, крестьяне, ся господине, пропивают, а души гибнут".

Монополия государства на производство и продажу алкогольной продукции привела к возникновению "корчемства". Под ним понималась тайная выделка, провоз и продажа предметов обложения акцизом или составляющих регалию казны (например, алкогольные напитки).

В Псковской Судной грамоте, составленной в 1397 г., законодатель требовал, чтобы "...княжим людем по дворам корчмы не держать ни во Пскове, ни на прирогоде, ни в ведро, ни в корец, ни бочкою меда не продавати" (20, 342). Статья 115 данной грамоты запрещала людям князя открывать в Пскове и пригородах питейные заведения и торговать алкогольными напитками в розницу. Вероятно, этот запрет преследовал цель ограничения доходов князя и ограждения монополии государства на мед.

Уже в 1477 г., о чем мы ранее писали, запрещалось "княжим людям" по дворам хранить и продавать незаконно изготовленное вино. Кроме этого, в Литовском Статуте (1529) в этой связи записано: "...установляем и приказуем воеводам и старостам и всим державцам нашим великого князства Литовского, абы недопущали корчом варити покутным на месцех..., а на большей тым, которые бы данины не мели через лист наш або через урадников наших. А про то приказуем, абы каждый з вас таковые корчмы забирал, буд духовной и светский и панский и всих посполите, и вси тые суды, в которых пиво варат, и давали до двора нашего господарского; бо через таковые корчмы много ся злодейства чинит и теж плат наш госпадарский уменшается теж и тым, которые мают данину через лист наш" (47, 7-71).

25 февраля 1552 г. была составлена "Уставная Земская грамота волостей Малой Пенежки, Выйской и Суры Поганой Двинского уезда" (33, 227-238). Статьи 23 и 24 устанавливали ответственность за незаконное содержание корчмы. Изготовление и продажа хмельных напитков наказывались штрафом в пользу царя и волостных людей. Штраф платили не только те, кто держал корчму, но и покупатели (питухи). Статья 23 предостерегала тех, кто будет держать корчму впредь, что их могут подвергнуть более тяжкому наказанию. В статье содержалось специальное указание на запрет земским старостам держать на продажу крепкие хмельные напитки. В статье 24 разрешалось изготовление хмельных напитков в связи с праздниками, поминками, крестинами, рождением ребенка. Для этого требовалось получить у земских органов разрешение на изготовление питья на определенный срок.

21 марта 1552 г. издана "Уставная Важская грамота". В ней говорилось: "А которые люди в Шенкуре или в Вельску на посадах, или в станех, или в волосте, учнут корчмы держати... у тех людей питья выймают и заповеди на них емлют на меня Царя и Великого Князя два рубля, а посадским людям два ж рубля, а с питухов емлют по полуполтине с человека; а впредь излюбленным головам говорит тем людям, у которых питья выймут, чтобы они впредь питья на продажу однолично не держали, а которые люди учнут впредь корчмы держать, и тем людям быти от меня Царя и Великого Князя казненным; да и самим излюбленным головам питья на продажу не держати; а которым людям случится к празднику канун сварити, или родители помянути, или на крестины, или на родины, и те люди докладывают о том излюбленных голов... и те... тем людем ослобожают питья варити и пити дни на три, или на пять, а как те урочные дни минут... у тех людей питья выймают и заповеди на них емлют по нашему указу" (31, 236-237). Продолжая исследование вопроса о мерах ответственности за корчемство, представляется важным упомянуть "Наказ о суде и расправе в Заонежских погостах" (1598-1605), в котором предписывалось "...те корчемные питья и суды винные, котлы и кубы, и трубы, выимати и питухов имати..., у кого корчемные и недокладные питья выймут, впервые по два рубля, и давати их на поруки с записьми, что им впредь корчемного питья не держати, а на петухех имати по полтине на человеке..." (12, 85). В другой царской грамоте записано: "...питья отнюдь никто, опроче наших кабаков, не держать; а где сведают, у каких людей ни буди, продажное или неявленное питье, и вы б ... посылали дворян и детей боярских, а с ними кабацкого голову с целовальники, и тех людей, у кого корчемное питье выимут, и питухов, имая, и корчемное и невыявленное питье и суды винные велели привозити к себе на запись то питье отсылали на кабак к головам и велели то питье продавати на нас и в книги записывати именно своею статьею, а суды винные имали в нашу казну..." (43, 205).

Опыт борьбы с корчемством, когда одни и те же люди, видимо, задерживались неоднократно, побудил законодателя к разработке мер ответственности за данное преступление при рецидиве. И уже в 1623 г. была издана царская грамота, в которой эти меры наказания были прописаны и перечислены: "...а у кого корчемное продажное питье выимуть вдругоряд, и на тех людех велел имати заповеди по пяти рублев, а на питухех по полтине на человеке, а тех людей, у кого продажное питье выимуть вдругие, велел метати в тюрму дни на два и на три, а их тюрмы выняв их бити батоги нещадно, чтоб стоило кнутья, а бив батоги велел их подавати на крепкия поруки с записьми...; а у кого продажное питье выимут втретие, и ты б на тех людех велел правити заповеди по десяти рублей, а на питухех по рублю на человеке, а тех людей, у кого корчемное питье выимут втретие, велел имая метати в тюрму до нашего указу, а дворы их и животы переписав велел голове печати своею печатью, да о том писав к нам в Москве..." (40, 211). Несколько другими были меры ответственности за корчемство в Чебоксарах: "...да у кого выймут продажное питье впервые, и ему на тех стрельцех имати заповеди по два рубли, по четыре алтына, по полуторе денге, а на питухех по полуполтине на человеке; а будет у кого выймет продажное питье или питуха поимают вдругоряд, и ему на тех людех имати заповеди вдвое; а у кого выймет продажное питье или питуха поимают втретие, и ему на тех людех имати заповеди втрое, да их же бити батоги нещадно и сажати в тюрму на неделю, а из тюрмы выимая велети их давати на крепкия поруки с записью о том, что... на продажу питья у себя не держати..." (11, 245).

В некоторых селах и деревнях, где выявляли незаконно изготовленное спиртное, ответственность возлагалась не на крестьян, а на братчину. В подтверждении этого тезиса в "Уставных грамотах Троицко-Сергиевского монастырского собора крестьянам разных сел и деревень" (1590) мы находим: "А у которго крестьянина случится особное пивцо, на родинах или по родителям поминок, и нашему приказчику с того не имати ничего; а с братчины ему имати по две деньги" (38, 421).

О запрещении кабака и об ответственности кабацкого целовальника было записано в "Наказной памяти, Вельского стана, крестьянам боярина Бориса Годунова" (1594): "...Государь Борис Феодорович по вашему челобитью пожаловал, кабак от вас с Вельского свести велел... выборные судьи, и старосты, и целовальники, и сотские, и пятидесятские, и десятские, то берегли крепко, чтоб у вас в Вельском стану продажного питья ни у кого не было, и в отвоз бы с вином и со всяким питьем продажным не ездили... А будет Петр Диаконов да Никита Иванов с товарищи... питья продажного у крестьян не учнут выимати, и по них покрывати... от государя Бориса Феодоровича за то быти в опале" (13, 442).

В антиалкогольной правовой политике Древнерусского и Русского государства заметное место занимала борьба с пьянством духовенства. В уставе князя Ярослава "О церковных судах" (Пространная редакция), возникновение которого относят к концу ХII - первой четверти ХIII века, было записано: "Аще поп, или чернец, или черница упиеться без времени, митрополиту в вине" (29, 192). Статья 46 предписывала суду епископата бороться с пьянством попов, монахов и монахинь, если эти лица употребляют вино в значительном количестве, в неположенные дни и в неположенное время. Христианское богослужение, возникшее среди средиземноморских греков, предполагало применение виноградного вина, и нарушением являлось только употребление его в неположенные дни и в значительном количестве, с чем и боролся законодатель. Согласно церковным правилам поп, проведший в пьянстве всю ночь до шести часов утра, не допускался к заутрене и рисковал быть извергнутым из сана (21, 20). Кроме того, устав запрещал употребление вина с некрещеным и иноязычником (ст. 49), с отлученным от церкви (ст. 50). Кроме того, одним из оснований развода являлось пьянство жены (ст. 53 п. 4).

Правила Владимирского собора (1274) запрещали хоронить убитых вблизи церквей, если последние скончались в "бесовских" боях, находясь в состоянии сильного опьянения (22, 95-96).

Краткая редакция Устава князя Ярослава "О церковных судах", созданная в середине ХIV в., также имела статью, которая регулировала отношения церковных людей, связанных с пьянством (ст. 35): "Аще поп или чернец упиваются без времене, епископу в вине" (30, 170). Рассматриваемая статья очень сходна со ст. 46 Пространной редакции Устава, но упоминает среди духовных лиц, злоупотребляющих вином, только попа и монаха.

В "Поучении священнослужителям" (1490) сказано о том, чтобы "...служитель тайн Христовых, удалися от пьянства...; брашна и пития не приемли без времени, но в подобно время, в закон и в славу Божию; ...не давай, не приноси приноса в Божий жретовник от... корчемника..." (18, 159, 162-163).

Наиболее широко вопросы борьбы среди духовенства рассмотрены в Стоглаве - памятнике канонического права, сборнике постановлений церковно-земского собора, состоявшегося в 1551 г. в Москве. В восьми главах (5, 32, 49, 52, 83, 90, 92 и 93) из ста содержатся указания на воздержание духовенства от чрезмерного пьянства, которое охватило все слои: от низших церковнослужителей до высших иерархов. 17 вопрос "О пиянственном питии" утверждал, что вред от пьянства духовенства, в первую очередь, заключался в понижении авторитета церкви в глазах населения, а также в дурном примере для прихожан. В 32 и 92 главах содержались увещевания воздерживаться от пьянства. "Авторитетным" обоснованием запрета послужили, как мы полагаем, слова апостола Павла о связи пьянства с блудом. Однако в главе имелась оговорка, указывающая на то, что запрет пить вино носил не абсолютный характер: запрещалось лишь пить вино "в пьянство", но пить "в веселие" сам "господь бог предаде". Глава 83 предупреждала священников о том, что предающиеся пьянству могут быть лишены чина: "Аще который поп или дьякон упьется которого дни допьяна, и ему назавтрие обедни не служити. Аще ли обличен будет - да отлучится, аще ли не престанет - да извержется по священным правилом" (27, 361).

Дальнейшее развитие антиалкогольного законодательства Русского государства мы находим в царской грамоте, адресованной Соловецкому монастырю и называемой "О недержании в оном вина и о прекращении прочих беспорядков" (1636). В ней законодатель запретил старцам хранить и употреблять спиртное, привозить его в монастырь: "...и квасов бы подделных, и вина горячего и красного Немецкого, и никакого пьяного питья, и меду пресного, старцы по кельям не держали и не пили; а которые будет старцы или служки меду пресного что невеликое и привезут, и вы бы тот мед велели держати на монастырском погребе с береженьем и давали в им, которым надобно, смотря по немощи, не повелику; а самоволно б никто не держал, и у приезжих бы людей пьяного питья старцы и служки не пили, и в монастырь не вносили, и за монастырь для питья и ни для какого недобра не сходили, а невоздержных бы и не спускали и их унимали..." (42, 399). В случае нарушения этих запретов к старцам применяли соответствующие меры наказания, перечень которых дан в царском указе Суздальскому Спасо-Евфимиеву монастырю "О распорядке внутреннего управления его" (1640): "А которые старцы будут непослушны, учнут жить самоволством, и по кельям хмельное питье жержать и пить, и безчинство чинить, и из монастыря без спросу куды ходить, и келарю старцу Тихону тех самоволников и непослушников смирять монастырским кротким смирением и черною работою, смотря по вине, кто чего достоин, и по совету с архимаритом..." (45, 442).

Заканчивая рассмотрение данного вопроса, подведем некоторые предварительные итоги. мере их рецидива: штрафы от 2 до 10 руб. с производителя; штрафы с полу полтины до 1 рубля с "питухов"; "битье" батогами; тюрьма от 2 дней до одной недели; передача на поруки общинам и др.

Касаясь мер борьбы с пьянством, обращает на себя внимание тот факт, что законодатель боролся прежде всего со злоупотреблениями спиртного и чаще всего среди духовенства, так как это могло привести к понижению авторитета церкви в глазах прихожан. В соответствии с законами, принятыми в период с ХI в. по 1640 г., духовные лица не имели право: 1) злоупотреблять алкогольными напитками; 2) пить спиртное в неположенные дни и часы; 3) пьянствовать до шести часов утра; 4) употреблять вино с некрещеными и иноязычными, с отлученными от церкви; 5) принимать пожертвования от корчемников; 6) давать разрешение на похороны убитых вблизи церквей, если последние скончались в "бесовских" боях, находясь в состоянии сильного алкогольного опьянения. В случае нарушения этих правовых норм к духовным лицам применялись следующие меры ответственности: 1) "смирять монастырским кротким смирением и черной работой"; лишение чина; "недопущение к заутрене" и др.

Злоупотреблениями кабацких голов и целовальников могло привести к опале, то есть к гневу и немилости царя, к их наказанию последним.

Таким образом, становление антиалкогольного законодательства Возникновение антиалкогольного законодательства России можно отнести к середине ХI в. (23). На первом этапе его развития законодатель пытался урегулировать вопросы:

В целях предупреждения и пресечения преступлений на пирах и братчинах законодательством предусматривались следующие меры: 1) введение пирового старосты; 2) запрещение приезжать незваным гостям; 3) переезд гостей в другую местность для ночлега после завершения пира; 4) рассмотрение дел о преступлениях, совершенных во время пира, княжескими судами, и о мелких правонарушениях - судами братчин и др. Основными мерами наказания за нарушение этих запретов являлись: выплата "вдвое", выдворение с пира или братчины и др.

Говоря об управлении питейными сборами в период становления антиалкогольного законодательства, можно выделить две формы: казенную и смешанную. Первая берет свое начало с 1463 г. и завершается в 1553 г. Продолжительность казенного управления питейными сборами составила 90 лет. В этот период право производить, хранить и продавать алкогольные напитки почти полностью было монополизировано государством.

Возникновение смешанной формы управления питейными сборами относится к 1553 г. В ней мирно соседствовали две формы: казенная и откупная. Суть откупной формы управления питейными сборами состоит в том, что государство за установленную денежную сумму отдавало с торгов частным предпринимателям право производить и торговать алкогольными напитками. Смешанная форма просуществовала до 1651 г. Продолжительность ее составила 98 лет.

К ХI в. относится появление первой корчмы в Древнерусском государстве, а первого кабака - к 1553 г. Право открывать и содержать корчму и кабак по законодательству имели: правительство, дворяне, дети боярские, духовенство (позднее это право было изъято), мещане, кабацкие головы и целовальники.

Следует отметить, что производили алкогольные напитки как для продажи, так и для собственных нужд. Право производить алкогольные напитки для продажи имели: кабацкие головы и целовальники, а также откупщики. Правом производить спиртные напитки для домашнего употребления пользовались: дворяне; дети боярские, духовенство, приказные и торговые люди, мещане.

Первое упоминание о борьбе с корчемством относится к 1150 г. (37). Монополизация государством производства, хранения, провоза и продажи алкогольных напитков неминуемо вела к разработке законодателем мер по преследованию лиц, нарушивших эту монополию. В одном случае это касалось лиц, которые не имели права производить спиртное для продажи; в другом - лиц, которые не имели права производить алкогольные напитки для собственных нужд; в последнем - лиц, которые не имели права хранить, провозить и продавать эти напитки. Меры взыскания применялись как к производителю, так и к покупателю спиртного. Эти меры ожесточались по Древнерусского государства характеризуется регулированием вопросов производства, хранения, провоза и торговли алкогольных напитков, борьбы с корчемством и пьянством духовенства.

ї 3. Алкогольное законодательство как причина развития антиалкогольного законодательства России

Становление и развитие антиалкогольного законодательства России (ХI в.- 1917 г.) тесно связаны с философскими аспектами взаимосвязи явлений объективного мира и их причинной обусловленности. Одной из важнейших функций юридической науки и средств теоретического познания является объяснение явления, отвечающее на вопросы "почему" и "какова причина"? Большинство ученых сходятся в определении причины как "события или явления, порождающего следствие" (44, 289).

Современные представления на то "почему" и "как" возникло и развивалось антиалкогольное законодательство России - результат длительного исторического развития и обобщения научных знаний о причинах правового ограничения и запрещения производства, хранения, торговли и потребления алкогольных напитков; о причинах лояльности или жестокости при применении правовых санкций в отношении лиц, нарушивших это законодательство.

Вопросам причин возникновения и развития антиалкогольного законодательства в дореволюционной России посвящены труды Канеля В.Я., Комиссии по вопросу об алкоголизме, мерах борьбы с ним и для выработки нормального устава заведений для алкоголиков (1898-1916), Якушева А.Н. и др.

Канель В.Я., обобщив результаты многих научных исследований юристов, медиков и педагогов, предложил такую схему причин пьянства и алкоголизма:

Одним из важнейших направлений программы Комиссии по вопросу об алкоголизме было исследование и систематизация причин пьянства и алкоголизма. Результатом проведенной работы стала схема причин алкоголизма, изложенная председателем комиссии М.Н.Нижегородцевым, которую ниже представляем:

"А. Общие, предрасполагающие причины - первопричины:

Материальные: а) экономические (капиталистический строй, аграрные условия) - бедность и нищета; б) санитарно-гигиенические (пища, жилище и пр.).

Нравственно-культурные: а) бытовые (питейные привычки, обычаи и предрассудки), профессиональные и семейные условия; б) культурные (низкая степень умственного развития и просвещения); в) правовые; г) нравственные в более тесном смысле слова (нравственное состояние, настроение и мировоззрение отдельных индивидуумов и масс, их недовольство своим личным гражданским и политическим положением).

Причины, заключающиеся в производстве, ввозе и продаже спиртных напитков.

Другие причины: а) космические влияния (климатические и метеорологические); б) расовые, национальные и вероисповедные различия; в) пол, возраст.

Б. Непосредственно ведущие:

а) биологические (наследственность, физическое и психическое вырождение индивидуума);

б) психические (подражание, зараза);

в) физиологические (физиологические свойства алкоголя и опьяняющее его действие)" (12, 56-57).

Для средних веков были присущи следующие причины пьянства: 1) открытие новых, более крепких алкогольных напитков (спирта, водки); 2) увеличение объема производства алкогольных напитков; 3) увеличение разнообразия алкогольных напитков; 4) доступность алкогольных напитков; 5) дешевизна алкогольных напитков; 6) разработка технологии промышленного изготовления алкогольных напитков; 7) возникновение и распространение корчмы; 8) возникновение и распространение кабаков; 9) возникновение и распространение кружечных дворов; 10) появление и распространение особой группы людей - "питухов", занимающихся исключительно пьянством; 11) законодательное оформление монополии государства на производство, хранение и продажу алкогольных напитков; 12) получение государством огромной прибыли от продажи алкогольных напитков; 13) возникновение и распространение корчемства; 14) товарная функция алкогольных напитков; 15) обменная функция алкогольных напитков; 16) ритуальная функция алкогольных напитков; 17) алкогольные обычаи: игрища, пиры, братчины и праздники (религиозные, природные и семейные); 18) увеличение разнообразия алкогольных обычаев; 19) алкогольные предрассудки философов, педагогов и медиков по поводу полезности алкогольных напитков, если ими не злоупотреблять; 20) двойственная позиция религий в отношении производства и потребления алкогольных напитков; 21) распространение пьянства среди духовенства; 22) распространение пьянства среди народа; 23) отсутствие адекватных мер, направленных на предупреждение и преодоление пьянства на индивидуальном и социальном уровнях; 24) отсутствие у людей знаний о причинах пьянства (45, 81-82).

Новое время, наряду с действием уже известных нам причин пьянства по средним векам, выдвинуло ряд новых: 1) алкогольная политика государства; 2) возникновение и распространение питейных домов; 3) распространение пьянства среди государственных служащих; 4) распространение пьянства среди детей и молодежи; 5) увеличение количества заводов по производству алкогольных напитков; 6) алкоголизация детей, вызванная действиями врачей; чрезмерная эксплуатация рабочих и крестьян; 7) капиталистическая система; 8) неудовлетворительные жилищные условия рабочих; 9) некачественная пища; 10) пример большинства в употреблении алкоголя; 11) недостаточное воспитание; 12) отрицательное влияние пьяниц-родителей; 13) возникновение и развитие производства картофельной водки; 14) несовершенство антиалкогольного законодательства; 15) недостатки в деятельности полиции по выявлению, преодолению и искоренению пьянства и алкоголизма; 16) низкая результативность лечения алкоголиков; 17) скука; 18) невежество; 19) бедность и нищета; 20) безысходность трудящегося человека; 21) алкогольная наследственность; 22) внушение; 23) подражание; 24) нужда; 25) некультурность населения; 26) климат; 27) расы; 28) пол; 29) возраст; 30) потребности и интересы; 31) спрос и предложение на алкогольные напитки; 32) национальные различия; 33) неуверенность в завтрашнем дне; 34) оторванность от здоровой сельской обстановки; 35) отсутствие минимальных правовых гарантий человека; 35) отечественные журналы, вестники и труды по вопросам производства и продажи алкогольных напитков, формирующие общественное мнение у определенного круга лиц (45, 168-171).

Для этого необходимо знание сущности антиалкогольного законодательства. Известно, что В.И.Ленин рекомендует начинать раскрытие вопроса с выяснения понятий, чтобы избежать пустых терминологических споров. "Образование понятий (суждений, заключений etc), - пишет он в "Философских тетрадях", - означает познание человеком все более и более глубокой объективной связи мира" (27, 161). И далее продолжает: "Анализ понятий, изучение их, "искусство оперировать с ними" (Энгельс) требует всегда изучения движения понятий, их связи..." (26, 227).

Значение термина "антиалкогольное законодательство" можно объяснить содержанием понятий, его составляющих. "Анти..." [гр. anti...] - приставка, обозначающая противоположность или враждебность чему-либо. То есть это деятельность, направленная против алкоголя, против его производства, против его продажи, против его потребления, против последствий его употребления. Поэтому в данном случае можно говорить о вопросах ограничения или запрещения производства, хранения, продажи и потребления алкогольных напитков, пресечения социальных отклонений, связанных с состоянием опьянения. Отсюда видно, что объем содержания этого понятия намного шире сложившихся представлений ученых и практиков об антиалкогольной деятельности и антиалкогольном поведении. Однако эта деятельность должна регулироваться социальными нормами и, в частности, нормами права. Поэтому мы должны выяснить сущность такого понятия, как "законодательство". В.К.Бабаев дает следующее определение этому понятию: "...совокупность нормативно-правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления" (30, 313).

Иными словами, понятие "антиалкогольное законодательство" может быть определено как совокупность нормативно-правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления, направленных на ограничение или запрещение производства, хранения, провоза, продажи и потребления алкогольных напитков, на формирование негативного отношения к потреблению алкогольных напитков и позитивного отношения к трезвости и трезвому образу жизни путем правовых, экономических, политических, организационных, педагогических, медицинских, научно-исследовательских и других мер.

Для выяснения причин возникновения антиалкогольного законодательства, было изучено более 200 тысяч нормативно-правовых актов, изданных с 1462 по 1917 год. В результате чего было установлено, что 2451 из них имели алкогольную направленность (см. таблицу 1) и 228 - антиалкогольную (см. таблицу 2). В процентном отношении ко всем изданным в Российской Империи законам это составляет 1,2% для алкогольного законодательства и 0,1% для антиалкогольного законодательства. Расчеты показывают, что на каждый закон антиалкогольного характера приходится, приблизительно, 10-12 законов, направленных на увеличение производства и продажи алкогольных напитков.

Применительно к правителям Российского государства (1462-1917 гг.) в алкогольной правовой политике лидирующее положение занимает Николай I (613 законов), за ним следуют: Николай II (364), Александр I (334), Александр II (311), Александр III (181), Екатерина II (165), Елизавета Петровна (121), Анна Иоановна (75), Петр I (59), Михаил Федорович (39), Павел I (29), Иван IV Васильевич Грозный (26), Иван III (19) и т.д. (см. таблицу 1).

Видя экономические выгоды от питейных сборов, государство, о чем говорилось ранее, начиная с 1463 года, монополизировало права на производство и продажу алкогольных напитков (18).

В истории управления питейными сборами в России можно выделить четыре основные формы: 1) казенную, 2) откупную, 3) смешанную и 4) акцизную. Они периодически сменяли друг друга.

Казенная форма управления питейными сборами в России действовала в следующие годы: 1463-1553, 1651-1663, 1681-1705, 1819-1817, 1894-1917. Продолжительность ее составила 157 лет, что составляет 34, 6 % от всего срока деятельности управления питейными сборами в дореволюционной России.

Появление откупной формы управления питейными сборами в России исследователи относят к 1765 году. Она существовала в следующие периоды: 1765-1819, 1827-1863, в течение 90 лет, что составляет 19, 2 %.

Третья, наиболее продолжительная по времени, форма управления питейными сборами в России, - смешанная. Она действовала в следующие годы: 1553-1651; 1663-1681; 1705-1765. Продолжительность ее составила 176 лет. В процентном отношении - 38, 8 %. В данной форме мирно соседствовали казенное и откупное управления питейными сборами.

Четвертая, наиболее короткая по продолжительности, форма управления питейными сборами, - акцизная. Она была введена в России в 1863 году и отменена в 1894 году, в связи с введением государственной монополии на производство и продажу алкогольных напитков. Акцизная форма просуществовала всего лишь 31 год, что составляет 6, 8 % .

Система управления питейными сборами дооктябрьской России просуществовала 454 года. (см. таблицу 3).

Если говорить о водочной монополии, то ее структура несколько отличается от той, которая описана выше. Свой вариант стадий развития водочной монополии предложил В.В.Похлебкин. В истории дореволюционной России он выделяет четыре этапа:

первый: 1474-1553-1598-1605 гг.;

второй: 1652-1681-1689 гг.;

третий: 1694-1705-1716 гг.; 1734-1765 гг.;

четвертый: 1894-1902-1914 гг. (33, 262).

По мнению В.В.Похлебкина, государственная монополия на водку - это всегда признак крепкой, твердой, стабильной власти в стране и государственного спокойствия.

Важнейшим показателем реализации алкогольной правовой политики Российского государства является доход казны от питейных сборов. Этот доход "получался в виде:

В районах казенной продажи:

В других местностях:

Финансовые доходы Российского государства от питейных сборов в 1749 г. составили 1 млн. 786 тыс. 955 руб. серебром. В 1913 году питейный сбор уже был на уровне 953 млн. рублей. За 164 года этот показатель возрос в 533 раза (см. таблицу 4).

При анализе таблицуы4, обращает на себя внимание тот факт, что в связи с изменением формы управления питейными сборами в год перехода и последующий значительно повышается доход от питейных сборов. Например, в 1765 году доход от питейных сборов составил 4 млн. 294 тыс. 610 руб. серебром; в 1767 г. - 5 млн. 85 тыс. 64 руб. серебром; в 1818 году - 14 млн. 407 тыс. 845 руб. серебром; в 1819 г. - 22 млн. 307 тыс. 492 руб.; в 1820 г. - 25 млн. 443 тыс. 137 руб.; в 1827 году - 23 млн. 314 тыс. 748 руб., в 1828 г. - 25 млн. 114 тыс. 748 руб.; в 1862 году - 103 млн. 666 тыс. 264 руб., в 1863 г. - 131 млн. 642 тыс. руб.; в 1894 году - 297 млн. 386 тыс. руб., в 1895 г. - 309 млн. 676 тыс. руб.

Кроме того, доход от питейных сборов в России увеличился: 1) после учреждения министерств (в 1802 г. - 12 млн. 623 тыс. 949 руб. серебром, в 1803 г. - 16 млн. 652 тыс. 931 руб. серебром); 2) перед Отечественной войной (в 1810 г. - 9 млн. 613 тыс. 285 руб. серебром, в 1811 г. - 14 млн. 492 тыс. 135 руб. серебром); 3) в период антиалкогольного бунта (в 1858 г. - 82 млн. 193 тыс. 358 руб., в 1859 г. - 106 млн. 101 тыс. 131 руб.). В этой связи бывший министр финансов С.Ю.Витте, создатель винной монополии, на одном из заседаний Государственного совета в январе 1914 г. с пафосом восклицал: "Русский народ тратит в год на водку 1 миллиард рублей, а государство тратит на Министерство народного просвещения только 160 млн." (37, 158).

Говоря о месте питейных сборов в доходной части государственного бюджета России (1819-1913 гг.), можно констатировать, что этот показатель колебался от 16% (1819) до 38% (1859) (40). За 94 года в среднем он составляет 28,9%, то есть почти 1/3 государственного бюджета Российской Империи. Высокий процент питейных сборов в доходной части бюджета приходится на следующие годы: 36% - 1874, 1882, 1883 гг.; 35% - 1864 г.; 34 % - 1863, 1870, 1871, 1875-1880, 1884 гг.; 33 % - 1858, 1866, 1872-1873, 1881 гг.; 32 % - 1865, 1867-1868, 1906-1907 гг.; 31 % - 1887, 1905 гг. и т.д. (см. таблицу 5).

Важнейшей причиной возникновения антиалкогольного законодательства в России является постепенный рост общего и душевного потребления алкогольных напитков.

Величина "душевного потребления" образуется следующим образом: из годового производства и ввоза основных алкогольных напитков - водки, вина и пива - вычитается вывоз каждого из них и результат делится на население страны, проживающее в исследуемые годы. Полученное потребление на душу населения каждого из напитков переводится в градусы абсолютного алкоголя (безводного спирта) и суммируется. При этом не учитываются половые особенности пьющих, их возраст, вероисповедание, профессия и т.д.

В России алкоголь измерялся, как правило, в ведрах сорокоградусной водки или в литрах безводного спирта (как принято теперь). Иногда употреблялись такие меры, как градусы, бутыли и чарки. Все меры были связаны между собой: 1R алкоголя = 0, 123 л. безводного спирта = 0, 3075 л. сорокоградусной водки; 1 ведро = 12, 3 л. = 20 бутылей = 80 чарок.

Анализируя таблицу 6 "Общее и душевное потребления алкогольных напитков в России (1863-1909 гг.)" (21, 35), можно сказать, что объемы общего потребления алкогольных напитков в ведрах сорокоградусной водки колеблются в границах: от 58, 4 млн. (1891) до 90, 1 млн. (1863). Наблюдается устойчивая тенденция к повышению этого показателя с 1906 по 1909 гг. Если в 1905 г. он составляет 76 млн. ведер 40R водки, то в 1906 г. - 86,5 млн., в 1907 г. - 88, 4 млн., в 1908 г. - 87, 2 млн., в 1909 г. - 85, 8 млн. (см. таблицу 6).

Говоря о душевном потреблении алкогольных напитков, наименьший показатель 0, 49 ведра сорокоградусной водки зафиксирован в 1891-1893 годах, наивысший - 1, 23 ведра 40R водки в 1863 году. Чуть меньше, но все же высокие, показатели душевного потребления отмечаются в следующих годах: 0,93 ведра 40R водки - 1865 г.; 0, 89 - 1869, 1871 гг.; 0, 88 - 1866-1867, 1872 гг.; 0, 87 - 1868, 1873 гг. и т.д. (см. таблицу 6).

Алкоголизация населения ведет к негативным последствиям для его здоровья и социального поведения. Поэтому государство вынуждено на каком-то этапе принимать законы превентивного антиалкогольного характера. По мере приближения к 1917 году видна устойчивая тенденция к развитию антиалкогольного законодательства.

Анализ становления антиалкогольного законодательства в период с начала ХI в. по 1640 г. показывает, что было принято 64 закона. Среди русских царей наиболее активно антиалкогольное законодательно развивали: Михаил Федорович (21 закон), Иоан IV Васильевич Грозный (9), Иоан III Васильевич (8), Святой Федор Иоанович (7) и т.д. (см. таблицу 2 и приложение 1).

На этапе развития антиалкогольного законодательства в период с 1640 по 1917 г. было издано 173 закона (76 %). Применительно к правителям Российского государства в антиалкогольной правовой политике заметную роль сыграли: Николай I (30 законов), Николай II (18), Анна Иоановна (17), Елизавета Петровна (17), Петр I Великий (13), Екатерина II (13) и т.д. (см. таблицу 2 и приложение 1).

Касаясь характера этих законов, можно считать, что 18 из них были направлены против пьянства духовенства и военнослужащих, 87 - против корчемства, т.е. незаконного производства и продажи алкогольных напитков, 11 - на организацию работы попечительств о народной трезвости и 57 - против лиц, нарушивших отдельные статьи устава о питейных сборах и акцизах. По мере приближения к 1917 г. усиливается борьба против пьянства. Во многом это связано с участием России в первой мировой войне. В этот период было принято 7 антиалкогольных законов (см. приложение 1).

Вторым не менее важным фактором развития антиалкогольного законодательства было проведение исследований в университетах и академиях Российской Империи по антиалкогольной тематике юристами, историками, химиками и медиками, результаты которых затем легли в основу новых законопроектов антиалкогольного характера.

Из примерно 14700 кандидатских, магистрских и докторских диссертаций, защищенных в России с 1764 по 1917 г., только 89 посвящены проблемам питейного сбора и последствий от употребления людьми алкогольных напитков. В 1990 году по данному вопросу было проведено исследование, результатом которого стал каталог диссертаций, подготовленный и изданный А.Н.Якушевым и В.А.Ласточкиным (32).

Как известно, Московский университет только в 1791 году впервые среди университетов России получил право присуждать ученую степень доктора медицины (31). До этого периода русские ученые выполняли и защищали диссертации в университетах Западной Европы.

Так, первая медицинская диссертация, посвященная спирту, была защищена в Страсбурге уроженцем Московской губернии Озерецковским Николаем Яковлевичем в 1778 году. Диссертация называлась "De spirite ardente ex laсte bubulo" (О горящем спирте из коровьего молока) (36). Объем ее составил 20 страниц. Затем, в 1793 г. в Геттингенском университете уроженец Выборгской губернии Яниш Николай Андреевич защитил медицинскую диссертацию "De spiritus vini usu et abusu" (О пользе и вреде винного спирта), объем которой составил 63 ненумерованные страницы (36). Через три года в этом же университете была успешно защищена медицинская диссертация Бурместером Г.А. по тематике, близкой с предыдущей, название которой "De usu vini medico" (О медицинском употреблении вина) (36). Объем работы составил лишь 28 страниц.

Первое исследование в области физиологии алкогольного опьянения было проведено И.М.Сеченовым, результаты которого он отразил в своей диссертации "Материалы для будущей физиологии алкогольного опьянения" (41). Над диссертацией он трудился в лабораториях Э.Гоппе-Зейлера (Берлин), О.Функа (Лейпциг) и К.Людвига (Вена) во время заграничной научной командировки. Пытаясь разобраться в особенностях реагирования на алкоголь людей с разной адаптацией к нему, он ставил опыты на себе (20 мл коньячного напитка по 3 раза в день) и служителе берлинской лаборатории, который потреблял ежесуточно по 150-200 мл тминной водки. И.М.Сеченов убедительно доказал токсическое действие алкоголя на различные органы и ткани, на обмен веществ, на деятельность нервной системы.

По проблемам социальных и медицинских последствий пьянства и алкоголизма в последующем были защищены еще 22 диссертации на ученую степень доктора медицины, темы которых следующие: "О влиянии небольших доз алкоголя на функциональную достаточность сердца больных брюшным тифом" (1), "Об изменениях мозгового кровообращения при остром алкогольном отравлении" (2), "К вопросу о составе виноградного вина" (3), "К вопросу о действии алкоголя на отправления желудочка у здоровых (клиническое исследование)" (4), "Исследование и оценка русских вин из магазинов города Юрьева" (5), "Современные способы определения сивушного масла в водке и количественное содержание этой примеси в водах" (6), "К вопросу о медицинских винах" (7), "Об отношении кваса к пиву и диетическом значении свободных кислот в этих напитках" (8), "Определение составных частей и вредных подмесей пива Петербургских заводов" (9), "К вопросу о влиянии крымской бузы на отправления желудочка у здоровых людей" (11), "Материалы для диетики коньяка. Влияние коньяка на усвоение жира и обмен воды при молочной диете у здоровых людей" (13), "К вопросу о катехинских винах" (15), "Определение составных частей бузы и положение ее в ряду спиртных напитков" (16), "Об алкогольном параличе" (20), "К вопросу о влиянии алкоголя на заболеваемость, смертность и преступность" (22), "Алкоголизм. К вопросу о влиянии хронического отравления этиловым алкоголем и сивушным маслом на животных" (23), "Химические анализы вин, встречающихся в продаже в Петербурге, и их подмеси" (24), "О сравнительном действии возбуждающих средств при отравлении его алкоголем" (25), "Материалы для диететики алкоголя. Влияние алкоголя на усвоение и обмен азота и усвоение жиров" (29), "Некоторые продукты окисления многоатомных спиртов" (34), "О дезинфицирующих свойствах алкоголя" (38), "Влияние алкоголя на развивающийся алкоголизм" (39).

Нельзя не сказать еще о трех достаточно заметных своими результатами медицинских диссертациях. М.Н.Колпаков в диссертации "К вопросу об алкоголизме в С.-Петербурге и о мерах общественной борьбы с ним в связи с устройством специальных лечебниц для алкоголиков" (1896) выделял ряд мер, "могущих оказать существенную роль в борьбе" с алкоголизмом: "Устройство и поддержание обществ трезвости и умеренности с их пропагандой; воспитание подрастающего поколения в духе противном пьянству путем введения в народных школах особых уроков чтения о вреде пьянства" (19, 110).

Одно из положений докторской диссертации Н.И.Григорьева "Алкоголизм и преступления в С.-Петербурге: (По материалам С.-Петербургских больниц и архива С.-Петербургского окружного суда)" (1900) сформулировано так: "в борьбе с пьянством среди простого народа, если общества трезвости и могут иметь успех, то только церковно-приходские общества трезвости" (10, 245). Однако из содержания самой научной работы не видно ни доказательства, ни опровержения этого тезиса.

В 1904 г. на медицинском факультете Московского университета С.С.Ступиным была успешно защищена диссертация на ученую степень доктора медицины "Алкоголизм и борьба с ним в некоторых больших городах Европы". Автор в своей работе пришел к выводу о том, что "борьба с алкоголизмом в городах чрезвычайно сложна, заключая в себе целый ряд общественно-санитарных мер профилактического характера (улучшение жилищных условий, способов питания, заботы о пришлом люде, распространение простой грамотности и образования, доставление здоровых, разумных развлечений и пр.) и ряд чисто лечебных мер (устройство специальных амбулаторий и лечебниц для острых форм алкоголизма, санатории для более тяжелых случаев хронического алкоголизма и приюта для неизлечимых)" (42, 274). Как видим, эти выводы и на сегодняшний день чрезвычайно актуальны.

От медицинских диссертаций перейдем к диссертациям химическим. Тем более, что одна из них своими результатами совершила научный переворот в производстве русской водки. Так, 31 января 1865 г. Д.И.Менде-леев защитил докторскую диссертацию "О соединении спирта с водой" (28), в которой разработал основы научной технологии производства русской водки. В результате проведенных им исследований русской водкой стал считаться лишь такой продукт, который представлял собой зерновой (хлебный) спирт, перетроенный и разведенный затем по весу водой точно до 40R. Этот состав водки, предложенный известным ученым-химиком, и был запатентован в 1894 г. правительством России как русская национальная водка - "Московская особая" (первоначально называлась "Московская особенная").

Просматривая указатель сочинений, представленных для присуждения ученой степени кандидата на юридическом факультете Харьковского университета с 1822 по 1891 год (14), мы обнаружили работы по питейным сборам. Так, были представлены кандидатские диссертации: А.Болдыре-вым "О питейном налоге в России" (1864), К.Шрейдером "Питейный налог в России" (1880), В.Чистяковым "Винокуренное производство в Харьковской губернии" (1886), Г.Зельмановым "Некоторые черты питейного вопроса в России", которые профессорами факультета были положительно оценены.

Завершая последний параграф первой главы, подведем итоги.

Совершенно новым является подход, когда исследуются не причины пьянства и алкоголизма, как это было принято среди ученых-наркологов, а причины возникновения и развития антиалкогольного законодательства в России. То есть мы попытались проследить становление и дальнейшее развитие причин превентивных правовых мер. В данном случае можно говорить о причинах первого порядка. Ведь именно от них зависит, начнет ли человек употреблять впервые спиртное или воздержится от него.

К причинам возникновения антиалкогольного законодательства в Древнерусском государстве можно отнести: 1) алкогольную правовую политику государства; 2) казенную форму управления питейными сборами; 3) увеличивающиеся доходы государства от питейных сборов; 4) растущий процент доходов от питейных сборов в доходах бюджета государства; 5) постепенный рост общего и душевного потребления алкогольных напитков и др.

В результате исследования установлено, что с 1462 по 1917 год в России было принято 2451 законов, имеющих алкогольную направленность. В процентном отношении ко всем изданным в данный период законам это составляет 1,2%. В алкогольной правовой политике лидирующее положение занимают российские императоры: Николай I (613 законов), Николай II (364), Александр I (334), Александр II (311), Александр III (181), Екатерина II (165) и т.д.

В истории управления питейными сборами в России можно выделить следующие четыре основные формы: 1) казенную, откупную, 3) смешанную и 4) акцизную. Казенная форма управления питейными сборами впервые введена в 1463 году и действовала на этапе становления антиалкогольного законодательства 90 лет.

Финансовые доходы Российского государства от питейных сборов в 1749 г. составили 1 млн. 786 тыс. 955 руб. серебром. В 1913 году питейный сбор уже был на уровне 953 млн. рублей. За 164 года этот показатель возрос в 533 раза. То есть доходы от питейных сборов ежегодно возрастали почти в 3,3 раза.

Доходы от питейных сборов в государственном бюджете России (1819-1913 гг.) в процентном отношении колебались в границах: от 16 (1819) до 38 (1859). За 94 года в среднем он составляет 28,9 %, то есть почти 1/3 государственного бюджета Российской Империи.

Результаты нашего исследования показывают, что объемы общего потребления алкогольных напитков в ведрах сорокоградусной водки меняются в границах: от 58, 4 млн. (1891) до 90, 1 млн. (1863).

Если говорить о душевном потреблении алкогольных напитков, наименьший показатель 0, 49 ведра сорокоградусной водки зафиксирован в 1891-1893 годах, наивысший - 1, 23 ведра 40R водки в 1863 году.

К причинам развития антиалкогольного законодательства в России относятся: 1) антиалкогольная правовая политика государства; 2) проведение исследований в университетах и академиях России по антиалкогольной тематике.

На этапе развития антиалкогольного законодательства в России (1640-1917 гг.) было издано 173 закона (76 %). Применительно к российским императорам в антиалкогольной правовой политике заметную роль сыграли: Николай I (30 законов), Николай II (18), Анна Иоановна (17), Елизавета Петровна (17), Петр I Великий (13), Екатерина II (13) и т.д.

Из примерно 14700 кандидатских, магистрских и докторских диссертаций, защищенных в России с 1764 по 1917 год, только 89 посвящены проблемам питейного сбора и последствий (социальных и медицинских) от пьянства и алкоголизма. Результаты этих исследований в дальнейшем легли в основу новых законопроектов антиалкогольного характера.

Таким образом, знание причин возникновения и развития антиалкогольного законодательства в России, дает возможность прогнозировать результаты этого процесса.

РАЗВИТИЕ АНТИАЛКОГОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Законотворческая деятельность Государственной думы

Государственная дума - законосовещательное, представительное учреждение России. Она учреждена Манифестом 17 октября 1905 года. Осуществляла свою работу с апреля 1906 по октябрь 1917 год. Рассматривала законопроекты. После их принятия передавала на обсуждение Государственного совета. А он, в свою очередь, представлял принятые законопроекты на подпись императору.

За 11 лет своей деятельности Государственная дума рассмотрела 62 законопроекта по вопросам производства, продажи и потребления алкогольных напитков. Из них лишь 6 (9, 6 %) законопроектов имели антиалкогольный характер:

Последний законопроект на одном из заседаний Государственной думы путем голосования сразу же был снят с рассмотрения. Данный факт говорит о том, что она еще не была готова к таким радикальным реформам в области формирования трезвости и трезвого образа жизни.

За период деятельности Государственной думы состоялись IV созыва.

4 декабря 1907 г. за подписью 65 членов Государственной думы было подано заявление по вопросу об отмене взимания налогов через спиртные напитки, в котором предлагалось "образовать комиссию по вопросу об изъятии на будущее время из росписи акцизных доходов и об взыскании новых и увеличении существующих источников доходов, взамен государственного дохода от казенной продажи питей и акциза со спиртных напитков и пивоварения, чтобы с начала 1909 г. система взимания налогов с населения через спиртные напитки более не применялась" (9, 34).

7 декабря 1907 г. Государственная дума постановила избрать "комиссию для изыскания мер к прекращению пьянства". Предполагалось, что главными функциями данной комиссии будут: 1) разработка антиалкогольных законопроектов, 2) изыскание денежных средств в государственный бюджет взамен доходов от питейных сборов.

На заседании Государственной думы от 11 декабря 1907 г. была избрана Комиссия о мерах борьбы с пьянством. Взамен выбывших членов комиссии 18 марта и 26 апреля 1908 г. были проведены дополнительные выборы. В Комиссию о мерах борьбы с пьянством вошли следующие депутаты: Башкиров В. И., Дворянинов П.П., Дунаев С.В., Глебов (2-й), Галущак С.О., Голицын А.Д., Жданов Н.В. (секретарь), Карякин В.А., Клопотович В.Ф., Кожевников А.П. (1-й), Куприянов В.П., Кучинский А.Ф., Леус Н.К., Лукашин И.И., Мейендорф А.Ф., Митрофан Епископ Гомельский (председатель), Станиславский А.М., Сторчак И.И., Теребинский В., Ткачев А.Н., Фомкин И.А., Циунелис М.Е., Челышов М.Д., Шульгин М.Я. (1-й). Примечание. Выбыли из комиссии: Глебов (2-ой) и Теребинский Н.

19 февраля 1908 г. на пленарное заседание Государственной думы был представлен доклад Комиссии о мерах борьбы с пьянством. Подготовка этого доклада была инициирована заявлением 31 члена Государственной думы и законопроектом "Об изменении и дополнении некоторых статей устава об акцизных сборах ". С докладом выступил А.Ф.Мейендорф. О характере обсуждения доклада можно судить хотя бы по выступлению депутата М.Д.Челышова. В частности, он предложил дополнить заключение Комиссии следующими правилами: " 1. В запретительных по продаже питей приговорах с правом голоса участвуют жены и матери домохозяев. 2. Запретительный приговор обнимает собою и запрещение перевозки и хранение крепких напитков. 3. Право запрещения продажи крепких напитков во всех местностях предоставляется учреждениям, от коих зависело по ст. 675 Уст. Пит. Сбор. разрешение открытия заведения для раздробительной продажи крепких напитков в местностях, где не была введена казенная продажа питей, а именно: а) в городах и посадах - думам или заменяющим их учреждениям; б) на землях казачьих войск, состоящих в ведении областных, войсковых и войсковых хозяйственных управлений, - сим учреждениям по принадлежности, в) в станицах, поселках и в станичных юртах казачьих войск - станичным сборам, сходам и проч. 4. Усилить наказания: а) за безпатентную торговлю; б) за покупку крепких напитков у лиц, не имеющих права торговли ими; в) за продажу крепких напитков лицам моложе 17 лет; г) за появление в пьяном виде на улицах, в общественных собраниях и присутственных местах. 5. Установить за обнаружение тайной продажи и покупки крепких напитков вознаграждение из имущества виновных" " (8, 57).

21 февраля 1908 г. Государственная дума приняла постановление, в котором согласилась с выводами Комиссии и поручила ей разработать и представить законопроект о мерах борьбы с пьянством. Представитель Министерства финансов выразил готовность правительства принять участие в составлении этого законопроекта. В июне 1908 г. Комиссия завершила разработку данного законопроекта и сообщила об этом 3 июля 1908 г. министру финансов. 11 октября 1908 г. в Государственную думу был внесен законопроект "Об изменении и дополнении некоторых статей Уставов об акцизных сборах (Св. Зак. Т. V, изд. 1901 г.) относительно продажи спиртных напитков", разработанный Министерством финансов. 20 октября 1908 г. он был передан на рассмотрение Комиссии о мерах борьбы с пьянством, которая приняла решение принять за основу свой законопроект, дополнив его некоторыми статьями правительственного законопроекта. 29 ноября 1908 г. соответствующий доклад Комиссии был передан на заключение вначале финансовой комиссии, а затем 8 марта 1909 г. - судебной комиссии. Финансовая комиссия дала свое заключение 17 декабря 1909 г., а судебная - 2 марта 1910 г. Однако законопроект был настолько изменен, что ни о какой борьбе с пьянством не могло быть и речи. Поэтому Комиссия доработала свой первоначальный вариант законопроекта и внесла его 14 июня 1910 г. на рассмотрение Государственной думы. Законопроект должны были представлять А.Ф.Мейендорф и М.Д.Челышов.

Для ускорения рассмотрения законопроекта 15 ноября 1910 г. председателю Государственной думы было подано заявление, подписанное 199 ее членами.

13 декабря 1910 г. доклад Комиссии о мерах борьбы с пьянством был поставлен на повестку заседания Государственной думы. Вначале (21 января 1911) с докладом выступил барон А.Ф.Мейендорф, а затем (22 января 1911) М.Д.Челышов. 26 января 1911, после выступлений докладчиков финансовой и судебной комиссий, а также заместителя министра финансов И.И.Новицкого, начались прения по законопроекту, в которые записались 65 членов Государственной думы.

Законопроект о мерах борьбы с пьянством обсуждался на заседаниях Государственной думы девять раз: 21-22.01.1911, 31.01.1911, 05.02.1911, 12.02.1911, 16.02.1911, 12.11.1911, 15.11.1911, 16.11.1911. Одобренный Государственной думой проект закона назывался "Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений". 16 ноября 1911 г. данный законопроект был одобрен III-й Государственной думой и передан на рассмотрение Государственного совета.

Законопроект состоит из IX отделов, тесно взаимосвязанных между собой. Первый отдел представлен 25 пунктами, основное содержание которых сводится к следующим положениям:

Второй отдел законопроекта касается изменения редакций статей 576, 619 и 1151 "Уставов об акцизных сборах" (Изд. 1901 г.) следующим образом:

576. Разрешение на содержание частных заведений по продаже крепких спиртных напитков выдаются без определения сроков.

619. Торговля алкогольными напитками начинается не ранее 9 часов утра и оканчивается: в городах - не позднее 11 часов вечера, вне городских поселений - не позднее 6 часов вечера.

В шестом отделе внесены изменения в ст. 51 "Устава о Наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями". Так, за продажу крепких спиртных напитков из специализированных торговых заведений в долг, в счет будущего урожая, под заклад посуды и иных вещей, виновные подвергаются: в первый раз - аресту от двух недель до одного месяца или денежному взысканию от 10 до 100 рублей; во второй и последующие разы - аресту от 1 до 3 месяцев или денежному взысканию от 30 до 300 рублей. При повтором осуждении по данной статье патент на заведение у содержателя изымается.

Одобренный Государственной думой законопроект "Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений" был подписан ее председателем М.Родзянко и секретарем И.Созоновичем.

В данной редакции законопроект был передан на обсуждение Государственного совета, который 14 декабря 1911 г. поручил аналогичной комиссии из 15 человек детально рассмотреть представленный документ. В начале 1914 г. комиссией представлен доклад и исправленный законопроект на общее собрание Государственного совета. О роли винной монополии высказался бывший министр финансов России С.Ю.Витте на заседании Государственного совета 10 января 1914 г. во время прений по законопроекту о мерах борьбы с пьянством: "Когда я уходил в конце 1903 года с поста министра финансов, я оставил своим преемникам 380.000.000 рублей свободной наличности, что дало им возможность в первые месяцы японской войны производить расходы, не прибегая к займам. После войны не только не было свободной наличности, но в 1906 году образовался дефицит в 150.000.000 рублей, затем наличность начала все увеличиваться и ныне превысила 500 миллионов рублей. Вот какую роль играет питейный доход в нашем бездефицитном государственном хозяйстве" (4, 473). После такого яркого выступления судьба законопроекта была предрешена. Он опять был отправлен на утверждение в Государственную думу, но уже нового созыва. Проект так и не был утвержден. Таков печальный конец одного из прогрессивных законопроектов, обсуждение которого длилось почти 7 лет.

Винная монополия постоянно пропагандировала тезис умеренного и культурного употребления алкогольных напитков. На эту пропаганду правительство не жалело денег, в первую очередь финансируя исследования, где этот тезис находил наукообразное подтверждение.

В 1900 г. Министерство финансов предложило Комиссии по вопросу об алкоголизме ассигнование в сумме 15.000 рублей на проведение исследований, которые могли бы рассеять возникшие в народе сомнения о безвредности употребления малых доз алкоголя. Однако комиссия отклонила такую помощь и программу.

Большой интерес представляют материалы "Об учреждении в С.-Петербурге экспериментально-клинического института по изучению алкоголизма". Законопроект был подготовлен Министерством финансов и внесен на рассмотрение Государственной думы пятой сессии третьего созыва. Созданию института предшествовала дискуссия в Государственной думе и на заседаниях Комиссии по вопросу об алкоголизме, так как среди ученых, особенно врачей, были сторонники и противники мнения о так называемой "полезности" алкоголя как пищевого продукта.

Явным противником создания данного института был И.П.Павлов - великий русский физиолог, академик (1907), лауреат Нобелевской премии (1904). В статье "Экспериментальный институт для укрепления вящего господства алкоголя над русской землей" ученый рассуждает об инициаторах создания института и его задачах, которые не могут быть изначально решены, так как наукой доказано, что алкоголь для организма - это яд, в каких бы количествах он ни принимался человеком. "Благодаря догадливости и энергии члена Государственной думы М.Д.Челышова, известного борца против алкоголя, - пишет И.П.Павлов, - сделалась общедоступной некая записка под заглавием: "Об устройстве лаборатории для изучения влияния алкоголя на организм и для исследования алкоголизма в населении". Эта записка была приложена к смете текущего года Департамента неокладных сборов и казенной продажи питей и препровождена в бюджетную Комиссию Государственной думы на предмет испрашивания кредита в 300 тыс. рублей для устройства этой лаборатории. М.Д.Челышевым она была передана председателю алкогольной комиссии при Обществе охранения народного здравия доктору М.Н.Нижегородцеву для открытого обсуждения ее с участием компетентных лиц. Доктор Нижегородцев запросил отзывы о ней от академика А.Я.Данилевского, профессора Н.Е.Введенского и меня и затем устроили заседание алкогольной комиссии (26-го минувшего апреля) с участием разных причастных лиц, между ними и лиц, участвовавших в составлении этой записки и направлявших ее" (7, 60).

Большое негодование у И.П.Павлова вызвали цели и задачи института. В этой связи он пишет: "В первой части записки, литературной, бросается в глаза очень бережное отношение составителей записки к положительным сторонам действия алкоголя: его "питательному действию", "развлекающему северянина действию" и т.д. Из этой же литературной части мы узнаем о безвредной дозе алкоголя для человека при обыкновенном употреблении. ... Теперь окончательная формулировка цели и задачи проектируемого института: "Экспериментальное изучение вопроса об отношении алкоголя к организму", - говорится в записке, - "должно быть поставлено широко и тщательно, так как сделанные на это затраты окупятся тем рядом беспристрастных наблюдений, которые, несомненно, дадут новые данные для выработки продукта, соответственного его разведения и употребления, вследствие чего принятые на основании этих данных меры, если не вовсе уничтожат, то уменьшат до minimum'а те общественные явления, связанные с употреблением алкоголя, которые в значительной мере обуславливаются недостатком наших сведений об алкоголе и его отношении к животному организму" (7, 61).

По поводу создания института ученый недоумевает: "Если дело идет о жидких алкогольных растворах, то это ведь так давно известно и науке, и всем обывателям, и ради этого строить специальный научный институт - нелепо. Алкогольная комиссия из членов Государственной думы и Государственного совета уже выдвигают законопроект о слабых алкогольных напитках. Если же имеется в виду какой-то особый алкоголь, особый "продукт", то это - явная химера, не способная занять внимание сколько-нибудь серьезных людей" (7, 61-62).

О своем негативном отношении к созданию лаборатории для изучения влияния алкоголя на организм И.П.Павлов пишет в двух записках (5, 6), адресованных в АН.

На таких же позициях непримиримости к Министерству финансов стоит Н.Е.Введенский - выдающийся русский физиолог, член-корреспон-дент Петербургской академии наук. В выступлении по докладам А.Ф.Мейендорфа и Я.Г.Гололобова "О предполагаемом внесении в Государственную думу законопроекта о постепенном сокращении выпускаемых в продажу спиртных напитков" (27 февраля 1908 г.) он приходит к заключению о том, что "главный враг в нашей борьбе с алкоголизмом - это именно Министерство финансов и винная монополия. Мы попали в какой-то заколдованный круг, основав винную монополию. Я говорю, что если в настоящее время Дума сдвинет вопрос с этой мертвой точки, если она поставит преграду Министерству финансов в его политике, в той, которую оно вело с учреждением винной монополии, - это будет величайшая заслуга современной Думы" (1, 148).

В заключении по вопросу "Об устройстве лабораторий для изучения влияния алкоголя на организм и для исследования алкоголизма в населении" он пишет: "Этот проект возбуждает во мне крайнее удивление и, добавлю, даже негодование. Здесь идет речь об устройстве целого института со многими лабораториями (шесть), с большим штатом "различных специалистов", причем "такого рода лаборатории должны обладать достаточным количеством места как для массовых исследований, так и более специальных научных работ". Что за чудовищное должно быть это учреждение, эта, так сказать, "алкогольная академия", где будут производиться "массовые исследования".

Такой дикий проект мог появиться только в России, где для основных строго научных учреждений, как университеты, Педагогический институт и т.п., не имеется достаточно денег..." (3, 149)

Свое негативное отношение к созданию "алкогольной академии" Н.Е.Введенский высказал при обсуждении "Записки..." (2, 150-151).

Стараниями академика В.М.Бехтерева 6 мая 1912 г. при Психоневрологическом институте открывается Экспериментально-клинический институт по изучению алкоголизма (Противоалкогольный институт), явившийся первым не только в России, но и в Европе учреждением, предназначенным для того, чтобы "сконцентрировать изучение всех видов борьбы с алкоголизмом". Еще в период строительства института его проект, сопровождавшийся подробной объяснительной запиской о целях и задачах учреждения, получил высшую премию на международной выставке в Турине. Достаточно сказать, что предполагалось открытие следующих лабораторий:

В.М.Бехтерев был убежден в большой научной и практической значимости исследований, которым должен заниматься Экспериментально-клинический институт по изучению алкоголизма. Актуальность задач, поставленных коллективом института, была признана и на состоявшемся в 1913 г. в Париже Международном конгрессе против алкоголизма, обсуждавшем меры по созданию на базе Противоалкогольного института Международного исследовательского центра, подобно Пастеровскому институту в Париже. Однако сам институт просуществовал недолго и не оправдал возлагаемых на него надежд. Как видите, опасения высказанные учеными физиологами И.П.Павловым и Н.Е.Введенским, полностью подтвердились.

Таким образом, по результатам исследования данного вопроса подведем некоторые итоги.

Из 62 законопроектов, представленных в Государственную думу, по вопросам производства, продажи и потребления алкогольных напитков, только 6 (9,6%) из них имели антиалкогольную направленность, из которых только 4 (6,4 %) стали законами.

Законопроект "Об изменении и дополнении некоторых, относящихся к продаже крепких напитков, постановлений", который почти 7 лет обсуждался в Государственной думе и Государственном совете, так и не был принят. Решающую роль в этом сыграли представители Министерства финансов, которые не могли допустить посягательств на винную монополию, которая давала в доходную часть бюджета почти треть поступлений. Кроме того, многие члены Государственной думы имели свои частные винокуренные заводы.

Учреждение в С.-Петербурге экспериментально-клинического института по изучению алкоголизма было чисто популистским жестом политиков. О несостоятельности подобного рода института говорили, спорили и писали известные ученые Н.Е.Введенский, А.Я.Данилевский, М.Н.Нижего-родцев, И.П.Павлов и др.

Законопроект "Об учреждении на вечные времена в Российском государстве трезвости" путем голосования в Государственной думе сразу же был снят с рассмотрения.

Говоря о роли Государственной думы в развитии алкогольного законодательства в Российской Империи, можно с уверенностью утверждать, что она была ничтожна мала.

ї 2. История развития антиалкогольного законодательства

Термин "новая история" (или "новое время") впервые введен гуманистами ХVI в. В современной исторической науке новое время (англ. The Modern time) отождествляется с периодом утверждения и развития капиталистических отношений и ограничивается условными хронологическими рамками 1640-1918 гг.

Капиталистический способ производства, более передовой по сравнению с феодальным, ранее всего развивался в странах Западной Европы.

Английская буржуазная революция оказала глубокое и длительное влияние на процесс ломки феодальных отношений во всей Европе, в том числе и в России. Вот почему в современной исторической науке 1640 г. - год начала английской буржуазной революции - условно определяет рубеж между средневековьем и новым временем в общественно-политической истории человечества. Следует отметить, что приведенные выше и далее даты всемирной истории, относящиеся к капиталистической общественно-экономической формации, являются весьма условными.

Из 173 антиалкогольных законов 18 были направлены против пьянства духовенства и военнослужащих, 87 - против корчемства, то есть незаконного производства и продажи алкогольных напитков, 11 - на организацию работы попечительств о народной трезвости и 57 - против лиц, нарушивших отдельные статьи устава о питейных сборах и акцизах. По мере приближения к 1917 году усиливается борьба против пьянства. Антиалкогольные настроения обрели законченное выражение в рескрипте Николая II на имя нового министра финансов П.Л.Барка, сменившего В.Н.Коковцо-ва в конце января 1914 г. В документе, в частности, говорилось: "Нельзя ставить в зависимость благосостояние казны от разорения духовных и хозяйственных сил множества моих верноподданных, и потому необходимо направить финансовую политику к изысканию государственных доходов, добываемых от неисчислимых естественных богатств страны..." (7, 61). Разразившаяся вскоре война и связанные с ней меры (введение так называемого сухого закона), как мы знаем, не принесли России финансового благополучия.

Осознание того, что развитие законодательства о борьбе с корчемством в дореволюционной России почти не исследовано, побудило нас глубоко изучить комплекс наиболее значимых правовых документов: Уложение, Устав о вине, Уставы о питейных сборах и акцизах.

Корчемство - тайное производство, тайный провоз и тайная продажа алкогольных напитков, подлежащих обложению акцизом (10, 359).

Глава ХХV, называемая "Указ о корчмах", соборного Уложения 1649 года посвящена борьбе с незаконным производством и торговлей спиртными напитками и табаком. Состоит из 21 статьи.

Вопрос о борьбе с корчемством впервые был поставлен в известных "Вопросах Ивана IV митрополиту Макарию", содержащих начертание предполагаемых преобразований, четвертый вопрос был "О корчмах, данных по городам и по пригородом и по волостем; даны изстари, а иные чтоб наместником и кормленщиком с тех земель бражное уложити, а корчьмы бы отнюдь не было, занеже от корчемь хрестьяном великая беда чинитца и душам погибель" (26, 577-578).

Соборное Уложение 1649 г. в ХХV главе регулировало вопросы, связанные с корчемством: а) устанавливало наказание за корчемство (ст. 1-2); б) указывало способы выявления лиц, причастных к корчемству, и меры их наказания (ст. 3); в) предусматривало меры наказания за ложное обвинение в корчемстве (ст. 4); г) рассматривало случаи, когда продажей вина занимались зависимые люди (ст. 6-7); д) рассматривало случаи, когда выимщики подстрекали свидетелей к ложному обвинению в корчемстве (ст. 9); е) описывало порядок ведения дознания и предъявления обвинения лицам, покупавшим вино (ст. 10); ж) раскрывало функции десятского по пресечению (ст. 20) и т.д. (30, 252-257). Характеризуя содержание статей этой главы, мы использовали комментарии, написанные В.И.Карпецом (30, 438-442).

В статьях 1-2 вводится наказание за корчемство и употребление корчемного вина в зависимости от рецидива правонарушения. Мерой наказания был штраф: в первый раз пять рублей, при повторных случаях штраф увеличивался вдвое. Пойманные корчемники в первом и во втором случаях подлежали битью кнутом. На третий раз - тюремному заключению до распоряжения царя. Питухи, пойманные единожды и дважды, подлежали битью батогами, на третий раз - наказанию кнутом.

Статья 3 имеет смешанный уголовный и процессуальный характер. Купившие вино у человека, отрицавшего то, что он занимается корчемством, должны были подвергнуться пытке; если на пытке они не откажутся от показаний, то пытке должен быть подвергнут сам корчемник. Признавшие свою вину должны были быть биты кнутом по торгам и подвергнуты штрафу, аналогичному тому, о котором говорится в статье 1: "Да будет корчемники с пыток учнут говорити, что они вино покупали мимо кабаков, и по тем их пыточным речам тех людей, на кого учнут с пыток говорити, сыскивая, по тому же, распрашивати, и с купцы ставити, с очей на очи, и с очных ставок пытати, а с пытки будет в винной продаже продавцы повинятся, и тех корчемников после пытки бити кнутом по торгам, да на них же имати заповеди впервые по пяти рублев на человека. А будет они в такой питейной продаже объявятся въдругоряд, и их по тому же бити кнутом по торгам, а заповеди имати с них денег по десяти рублев на человеке, и давати их на крепкия поруки з записми в том, чтобы им впредь таким воровством не промышляти" (30, 252). Если корчемники пойманы в третий раз, то помимо битья кнутом, их заключали в тюрьму на полгода.

Купцы, купившие вино с целью перепродажи, платят штрафы: впервые - по два рубля, вторично - по четыре рубля купно с телесным наказанием (битьем кнутом на козле) и заключением в тюрьму на две недели. Пойманные в третий раз подвергались к штрафу в шесть рублей с человека, битью кнутом по торгам и заключением на месяц. Уличенные в четвертый раз подлежали строгому наказанию - битью кнутом на торгах и ссылке в дальние города с отнятием имущества и поместно-вотчинного хозяйства в пользу государства. Данная статья также предусматривает случаи отпуска виновных на поруки с условием дачи письменного обещания вновь не покупать и не пить корчемного вина.

Статья 4 за ложные обвинения в корчемстве устанавливала наказание битьем кнутом и штрафом.

Статья 5 предусматривала пытку как способ выяснения вины покупателя и продавца корчемного вина.

Следующие две статьи рассматривали случаи, когда продажей вина занимались зависимые люди - крестьяне и дворовые. Они подвергались пытке для выяснения степени виновности их хозяев. Если выясняется, что они украли вино или продавали без ведома хозяев, то после битья кнутом по торгам виновные возвращались хозяевам, причем последние должны были установить строгий надзор. Уличенные вторично, кроме битья кнутом, наказывались тюремным заключением "до государева указу", а крепостник платил штраф по 10 рублей за человека. Если же дворовые люди бесплатно получали вино в награду или "сверх могорцу, в почесть", то это не считалось ни корчемством, ни незаконным питьем.

Статья 8 предусматривала за хранение необъявленного вина наказание аналогично как за первое корчемство.

Случаи недобросовестности выимщиков, подстрекающих свидетелей к ложному обвинению в корчемстве, рассматривала статья 9. Если свидетели сознаются, что обвинение ложно, то выимщики подвергались пытке; в случае отказа их признаться пытке вторично подвергались свидетели. Если же точного результата расследования получить вновь не удавалось, суд мог решить дело по своему усмотрению.

Статья 10 процессуальная. В ней говорится о порядке ведения дознания и предъявления обвинения лицам, покупавшим вино. Этих людей для расследования приводили в Новую четь. Если подозреваемые говорили, что пили не в корчме, а в приличном дворе, то есть в гостях у друзей, то для подтверждения нужны были соответствующие показания хозяев этого приличного двора.

В статье 19 предусматривался случай, когда корчемников и питухов отбивали по дороге у объезжих голов или детей боярских. Этих лиц-отбойщиков наказывали кнутом или батогами.

Статья 20 устанавливает положение, согласно которому из тяглых людей слобод и черных сотен избираются десятские, обязанные следить за тем, чтобы в их десятках не было корчемства. Эти десятские оформлялись в Новой четверти особой записью.

Десятские также следили за производством "явленного", т.е. разрешенного вина, чтобы "сверх явок лишнего бы вина не было и безъявочно бы на дворы свои никого не пускали". Обо всех нарушениях Указа о корчмах десятские должны были сообщать в Новую четверть. Если же десятские утаят что-либо, то в случае обнаружения утайки они вместе с нарушителем должны были заплатить штраф по 10 рублей, а остальные восемь человек из десятка - по 5 рублей штрафу с человека.

Согласно 21 статьи действие данного закона распространялось на все города Российского государства.

В декабре 1651 - январе 1652 года царь Алексей Михайлович подписывает указ "О бытии во всех городах и в Государевых больших селах, по одному кружечному двору", согласно которому "во всех городах на кружечных дворах денежную казну сбирать на вере, а на откупу кабакам нигде не быть; а во всех городах и в Государевых больших селах быть по одному кружечному двору, а в меньших малолюдных селах, кружечным дворам не быть" (12, 262)

11 августа 1652 года по настоятельному прошению патриарха Никона созывается в Москве Земский собор, получивший название "Собор о кабаках". По завершению его работы принято постановление, содержание которого следующее: "Во всех городах, где были наперед сего кабаки в больших и меньших быти по одному кружечному двору, сделать чарку в три чарки, и продавать по одной чарке человеку, а больши той указной чарки одному человеку продавать не велели; а на кружечном дворе питухам и близко двора сидеть и пить давать не велели, и ярышком, и бражником, и зернщиком никому на кружечном дворе не быть. А в Великий пост и в Успенский, и в воскресенья во весь год вина не продавати; а в Рождественской и Петров посты в среду и в пятки вина не продавати ж. А священническаго и иноческаго чину на кружечные дворы не пускать и пить им не продавать; да, и всяким людем в долг, и под заклад, и в кабалы, вина с кружечных дворов не продавать. А продавать в летний день после обедни с третьего часа дни, а запирать за час до вечера; и зимою продавать после обедни ж с третьего часа, а запирать в отдачу часов денных. А в наших дворцовых селах быть кружечным дворам в больших; а в меньших, где малолюдно, в тех селах кружечным двором не быть; а во всех больших селах быть по одному кружечному двору. А быть всем кружечным двором, а выбирать в городах и в селах на кружечные дворы лучших людей за крестным целованием; а вино курить целовальником и уговорщиком на кружечные дворы уговариваясь в приказах; а что на кабаках останется пива и меду по Семен день ко 161 году, и то пиво и мед продавать первым месяцем в сентябре, а в октябре месяце пива и меду продажного отнюдь бы не было. А которые кабаки были на откупу, а урочные лета не отошли, и те кабаки у них взять; а заводы кабацкие и запасы платить им, которые надобны будут к кружечным двором, а за лишние заводы и запасы не платить" (1, 67).

Кабацкие головы и целовальники должны были выполнять следующие обязанности:

В дальнейшем указ о кабаках потерял свое нравственно-превентив-ное назначение. Теперь уже фискальные цели выступили на первый план.

9 сентября 1652 года подписан именной указ "О непозволении Боярам и приказным людям содержать в вотчинах и по городам кабаки и кружечные дворы, и о содержании оных дворов только в городах". В соответствии с законом "за Бояры, за Стольники, и за Стряпчими и за Дворяны Московскими и за Жильцы и за приказными и всяких чинов за людьми в городах и уездах, в поместьях и в вотчинах, и по дорогам, кабакам и кружечным дворам и вину продажному ни где не быть, и те все кабаки и поварни в поместьях и вотчинах свесть, опричь тех поварен, на которых, по указу Великого Государя, сидять подрядные вина уговорщики, а быть одним кружечным дворам в городах" (22, 271).

Впоследствии с целью пресечения корчемства были изданы правовые акты, по которым:

В продолжение их 8 февраля 1688 года издан новый закон "Статьи о продаже питей и о прекращении корчемства", состоящий из 16 статей.

"Для выемки корчемных питей, - говорится в 3 статье, - объезжим Головам быть на Москве из Дворян добрых пятнадцать человек, да стрельцем для выемки и для поимки ста человек" (31, 910).

Статья 9 запрещает людям "меньших чинов" покупать вино в корчемных местах и продавать его. За нарушение статьи закона предусматривается наказание: "...по двадцати по пяти рублев на человеке, да тем же людем чинить наказание, а за другой привод по пятидесят рублев, а за третий по сто рублев, и чинить им наказание по Уложению, и ссылать в ссылку" (31, 910).

Крестьяне и бобыли за корчемство платили штраф в размере "по двадцати по пяти рублев на человеке", за винные кубы и котлы - "по пяти рублев на человеке" (31, 911).

"А буде чьи люди и крестьяне без ведома помещиков своих и вотчинников учнут вино себе курить, - записано в 12 статье, - ... по розыску имать заповеди по двадцати по пяти рублев на человеке, и чинить наказание, бить кнутом, и отдавать их помещиком и вотченником; ...а буде помещики и вотчинники за них пенных денег платить не похотят, и тем приводным людем учиня наказание, ссылать в ссылку, где Великие Государи укажут, на вечное житье, с женами и с детьми с теми, которые дети их трех лет, или меньше..." (31, 911).

22 ноября 1698 года подписан указ "О введении в Сибири кабаков таможенным головам, а не воеводам, и об управлении питейными сборами" (13). В нем предписывалось не допускать пьянства и не обманывать пьяных покупателей, "...и таких лишних денег в государеву казну не класть". Если допускался факт "неумеренного пьянства" в результате чего покупатель умирал, кабацких голов и целовальников беспощадно наказывали кнутом и пеней в размере 20 рублей.

Первой удавшейся попыткой законодательно унифицировать процесс винокурения в России следует считать "Устав о винокурении", подписанный императрицей Екатериной II 9 августа 1765 года. Третья глава "О смотрении Присутственным местам в пресечении корчемств и где окажутся, чинить выемки, и как корчемников следовать, равным образом доносителям за правой донос о награждении, а за ложный о наказании" состоит из семи статей.

"Как от питейной продажи получаемый доход есть Государственный, отмечается во второй статье, - и принадлежит только одной короне, то всем жителям в городах и уездах объявляется, чтоб и они, каждый по званию своему и по верноподданнической должности, в том возможное старание прилагали, и на дворы свои с корчемными питьями никого не пускали, тем меньше дозволяли у себя в домах корчемствовать, а конечно б приводили таковых и с питьями в Канцелярии" (34, 212). В случае не исполнения данной статьи, недонесения, укрывательства и отпуска корчемников законодатель предусматривал штраф и наказание "смотря по важности преступления" (34, 212).

Статья 3 предусматривала наказание дворян в виде: штрафов, лишения чинов, увольнения со службы, тюрьмы и лишения права винокурения за укрывательство корчемства, за игнорирование информации о незаконном производстве и продаже спиртных напитков, за незаконное освобождение лиц, занимающихся корчемством. Если же эти преступления совершало лицо более низкого чина, не дворянского сословия, то его высылали в Оренбург на поселение.

Лица, предоставившие достоверную информацию о корчемстве, как записано в пятой статье, награждались половинным объемом изъятых у корчемников спиртных напитков и половиной взысканных у них штрафных денег. За ложный донос "помещичьих людей и крестьян годных брать в службу и писать в солдаты вечно..." (34, 213). При рецидиве направляли их "на поселение к горным работам".

Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель ориентирует следствие на объективность рассмотрения дел о корчемстве, чтобы "...не мог кто невинно претерпеть, и стараться обличать по состоянию дела, конечно весьма чисто, чрез обыски и ясныя от доносителей доказательства, и в запирательствах их увещанием в признании, или чрез неоспоримыя свидетельския под присягою показания" (34, 213).

Следующий, не менее важный указ, регламентирующий процесс винокурения в России, называется "Устав о вине" и издан 17 сентября 1781 года. Устав содержит 130 статей. Одна четвертая из них и две главы посвящены корчемству.

Глава "О смотрении и пресечении корчемства напитками" состоит из 12 статей. В губерниях с казенной продажей вина запрещается "...всем жителям в городе или в округе корчемствовать вином, или кого пускать с корчемными напитками в дом или жилище свое" (33, 267). Обо всех случаях корчемства предписывается сообщать в городе городничему, в уезде - нижнему земскому суду. Те из лиц, кто знает и укрывает факты незаконного производства, продажи и покупки спиртных напитков, наказывается наравне с корчемником. При наличии веских доказательств, для пресечения корчемства и изъятия, незаконно произведенных алкогольных напитков, проводится осмотр места "как законами предписано", где предположительно занимаются корчемством. Если же осмотр не подтвердит информации заявителя, то с последнего взыскивается "пеня в двое противу объявления" (33, 268) в пользу пострадавшего. В случае не принятия мер к пресечению корчемства, когда городничий или нижний земский суд обладали информацией о незаконном производстве, продаже или покупке спиртных напитков, эти должностные лица подвергались наказанию: "...отрешить таковаго, яко нерадиваго о должности, взыскав с него пеню в двое противу учиненнаго казне убытка, и понеже учинил поступок умышленный в противность должности, то впредь, яко порочнаго, не токмо не определять к месту, но и не допускать до выбора" (33, 269).

Следующая глава "О корчемстве вином" состоит из 18 статей. Так, в соответствии со статьями, запрещается:

За невыполнение этих статей предусматриваются следующие виды наказания: конфискация вина; взыскание пени с корчемника вдвое против выкуренного или привезенного вина; взыскание пени с продавца, совершившего обмер, вдвое против объема обмера или обмана; выплата части пени информатору; тюрьма; ссылка на крепостную работу на два года (для мужчин) в рабочий дом на два года (для женщин).

Дальнейшее развитие законодательства о борьбе с корчемством мы находим в уставах о питейном сборе и акцизе следующих редакций: 1817 (41), 1832 (38), 1842 (39), 1857 (40), 1861 (9), 1876 (37), 1893 (35), 1894 (8), 1901 (36) и 1913 (29) гг.

В уставе о питейном сборе (1817) третья глава, называемая "Ответственность за нарушение правил сего устава", посвящена мерам ответственности за корчемство. Она включает в себя 11 отделений.

Первое отделение включает в себя пять статей. В соответствии со статьей 121 "если кто будет производить напитки, подлежащие питейному сбору, не на заведениях, для того установленных: тот передается суду, лишается права винокурения, делания водок и пивоварения, заведения его уничтожаются, материалы, напитки и посуда со всею к оной принадлежностию обращаются в казну, и сверх того взыскивается с него штраф за каждое ведро произведенного им напитка: за вино, против продажной цены из питейных домов втрое, за водку по 50-ти, а за пиво и мед по 6-ти рублей, и о том припечатывается в ведомостях обеих Столиц" (41, 144).

Такому же взысканию подлежат:

Если заводчик не предупредит надзирателя питейного сбора о времени начала и окончания производства вина и водки, то он подвергается штрафу в 500 рублей.

В случае отсутствия записей в книге, предоставленной казенной палатой, о произведенной алкогольной продукции, заводчик выплачивает штрафы:

За неуплату акциза в установленный срок с заводчика взыскивается штраф 2% в месяц с суммы акциза. До тех пор пока задолженность не будет погашена, выставленный караульный не разрешает вывоза с завода алкогольной продукции на продажу.

Второе отделение состоит из одной статьи. В соответствии с ней продажа алкогольных напитков производится в строго установленных местах (ї 32), подлежащих питейному сбору. Если производится незаконная продажа спиртного, то дело передается в суд, алкогольные напитки изымаются в казну, с продавца подвергают штрафу "за каждое ведро проданного напитка:

Третье отделение включает шесть статей. Например, 127 статья предусматривает ответственность за продажу вина заводчиком посторонним лицам. Предпринимаемые меры: дело передается в суд; завод прекращает свою деятельность; изъятое вино, материалы и посуда обращаются в пользу казны; с покупателя взыскивается штраф за "каждое незаконно проданное ведро вина против продажной цены из питейных домов втрое" (41, 145). Кроме того, о данном факте сообщается в ведомостях обеих столиц.

Такому же взысканию подвергается заводчик в случае провоза вина через административную границу без ярлыков или их неоднократное использование.

Винный пристав может быть отрешен от должности "за медленный прием от заводчика вина в казенные магазины без всякой законной причины, и за притязания, противные контракту" (41, 145).

Четвертое отделение состоит из шести статей. Если заводчик продает водку объемом меньше установленного, то с него взыскивается штраф за каждое незаконно проданное ведро 50 рублей.

Такому же взысканию подлежит водочный заводчик:

Пятое отделение содержит три статьи, касающихся ответственности за нарушение правил продажи с заводов водок, изготовленных из виноградных, фруктовых и сахарных остатков. За обмер, за продажу без печатей и установленных проб - штраф 50 рублей.

Шестое отделение состоит из двух статей. В случае обмера при продаже пива взыскивается штраф 3 рубля за каждое ведро. Если в пиво добавляются вредные примеси, то пивовар предается суду.

Седьмое отделение, состоящее из двух статей, раскрывает ответственность за нарушение правил о продаже вина из казенных магазинов. "Винный пристав, - как записано в 144 статье, - продавший из магазина вино не в питейный дом и не водочному заводчику без установленного свидетельства, отрешается от должности и предается суду" (41, 146). Аналогичному взысканию подвергается лицо, если: 1) продает вино объемом менее установленного, 2) самовольно повышает цены на спиртное, 3) продает вино не за наличные деньги, 4) продает вино ниже полугара, 5) продает вино без указания объема, 6) остановит продажу вина из магазина, 7) отпустит вино без установленного ярлыка.

Восьмое отделение включает в себя шесть статей. Они касаются ответственности за нарушение правил о продаже из питейных домов. Продажа вина без свидетельства влечет за собой судебное разбирательство и конфискацию имущества продавца.

"Такому же взысканию, - как записано в статье 147, - подвергается винопродавец:

В случае продажи вина с вредными примесями, продавец подвергается судебному преследованию, а выявленные суррогатные алкогольные напитки уничтожаются.

Если продается вино ниже полугара, то с продавца взыскивается штраф со всего объема продаваемого вина:

При выявлении фактов прекращения продажи из питейных домов, с продавца взыскиваются штрафы:

Если произведена продажа вина в неположенное время, с продавца взыскивается штраф:

Девятое отделение состоит из трех статей, которые касаются ответственности за нарушение правил питейной продажи из ренсковых погребов.

За производство водки без установленного свидетельства с содержателя ренскового погреба взыскивается штраф с каждого проданного ведра по 50 рублей, а произведенная алкогольная продукция обращается в казну.

Этим же взысканиям подвергается содержатель ренскового погреба, когда:

Содержатель ренскового погреба подвергается судебному преследованию, а водка уничтожается, если будет обнаружено, что в алкоголе имеются вредные примеси.

Десятое отделение включает в себя четыре статьи, которые предусматривают ответственность за нарушение правил питейной продажи из портерных лавочек.

За самовольное открытие портерной лавочки без свидетельства установленного образца содержатель подвергается штрафу в размере 6 рублей за каждое ведро имеющейся в лавочке алкогольной продукции, которая затем обращается в казну. Такому же взысканию содержатель подвергается, если продает алкогольные напитки мерами, не установленными законом, и не в установленное время.

Если будет установлено, что содержатель продает кислые, не пригодные для употребления, алкогольные напитки, то с него взыскивается штраф в 3 рубля за каждое ведро.

Достаточно строго законодатель подходит к содержателям портерных лавочек, которые подмешивают к алкогольным напиткам вредные примеси. В частности, они лишаются лицензии на право содержания лавочки, а материалы по данному факту передаются в суд.

Последнее отделение третий главы касается ответственности за нарушение правил питейной продажи в трактирах, кухмистерских столах, кофейных домах и гостиницах при почтовых дворах. Состоит из четырех статей.

За продажу водки, купленной не из питейного дома или ренскового погреба и без установленных печатей, с содержателя взыскивается штраф за каждое ведро по 50 рублей, а выявленная водка обращается в казну.

Аналогичному взысканию подвергается содержатель, если будет продавать водку домой; если будет установлено, что качество алкогольных напитков ухудшилось по сравнению с тем, которое имеется на момент их покупки из питейного дома или ренскового погреба.

Содержатель, продавший на вынос пиво или мед, подвергается штрафу в 6 рублей за каждое ведро.

Если в алкогольных напитках будут обнаружены вредные для здоровья примеси, содержатель трактира "...предается суду, а напитки истребляются" (41, 148).

Характерной особенностью при описании взысканий за нарушение приведенного выше устава и последующих редакций уставов о питейных сборах является их детализация. Так, в Уложении (1649) борьбе с корчемством посвящена 21 статья в "Уставе о питейном сборе" (1913) - 105.

Следующая группа законов посвящена ограничению производства и потребления алкогольных напитков среди духовенства и военнослужащих. Наибольший интерес для нас относительно церкви и духовенства представляют следующие нормативные акты: "О некурении вина духовным властям, монастырям и Духовным чинам, и о покупке онаго на кружечных дворах" (1681) (20), "О непозволении Архиереям и монастырским властям курить вино" (1740) (21), "О запрещении продавать в кабаках вино и питья во время крестного хождения и литургии при монастырях и приходских церквах, и о непозволении кулачных боев" (1743) (18), "О нестроении лавок, шалашей, питейных домов и подобнаго строения близ церкви, а особливо на кладбищах" (1747) (27), "Об определении в Архивариусы людей трезвых и неподозрительных, и о свидетельствовании Архива ежегодно" (1768) (11), "О нечинении питейной продажи в ближних к церквям питейных домов и шинках в праздничные и воскресные дни во время литургии и во время крестнаго хода, и о недопущении драк и шуму" (1772) (24), "О воздержании Духовных лиц от нетрезвой жизни" (1825) (14), "О воспрещении лицам духовного ведомства всех исповеданий ввоза вина в отдаваемые на откуп казенные селения и арендные старостинские имения для домашнегшо употребления" (1838) (16) и другие.

В 1672 году Новгородский митрополит Питирим в своей грамоте пишет: "Игумены, черные и белые попы и диаконы хмельным питьем до пьянства упиваются, о церкви Божией и о детях своих духовных не радеют и всякое бесчиние во всяких людях чинится. Сделать наказ крепкий, чтобы игумены, черные и белые попы и диаконы, и старцы, и черницы на кабак пить не ходили, и в мире до великого пьянства не упивались, и пьяные по улице не валялись бы" (27, 549).

В соответствии с указом от 6 марта 1681 года предписывалось, чтобы "...Протопопы, Священники и Дьяконы и все церковные причетники в домах своих вин не курили и окроме кружечных дворов тех городов, в котором кто живет, в иных городах и уездах из корчемных мест, кому понадобиться, вина не покупали" (20, 304).

Петр I в 1697 году повелел Московскому патриарху Андриану "...смотреть накрепко, чтобы городские и уездные попы и дьяконы и церковные причетчики на кабак не ходили, вина не пили, и бесчинства никакого не чинили, чтобы мирским людям соблазна от них не было" (6, 317).

В 1743 году Сенат по представлению Святейшего Синода издал указ, запрещающий во время литургии и крестного хода продавать водку и устраивать кулачные бои (18).

В указе Святейшего Синода от 27 февраля (17 марта) 1828 г. отмечается, что "...если о священнослужителе, который был уже судим и наказан за нетрезвую жизнь или другие предосудительные поступки, от Благочиннаго вновь донесено будет, что он передает прежним порокам, таковаго немедленно удалять от должности и, с запрещением священнослужения, определять на причетническое дело. Тех же, о которых неофициально дойдет до сведения Архиерея, что они замечаются в нетрезвости или других неприличных духовному званию поступках, и о которых усмотрит он таковые же замечания в благочиннических ведомостях, но на которых формальных доносов нет, признавать сомнительными в поведении и таковых брать епархиальному Архиерею под личный надзор, для испытания их поведения, в архиерейский дом на один или два месяца, или, в случае невозможности помещения в архиерейском доме, отсылать в монастырь, под личный надзор благонадежного настоятеля; должность же их поручать другим, по удобности. Если сомнительный в поведении проведет время испытания благочинно, такового отпускать обратно к должности и то, что он подлежал искусу, хотя и показывать о нем в ведомостях, однако не ставить ему того в штраф и нарекание" (4, 354).

В определении Святейшего Синода о захоронении отмечается, что "лишаются христианского погребения лица, намеренно лишившие себя жизни, к числу коих не могут быть отнесены лица, погибшие случайно от злоупотребления алкогольными напитками" (4, 457).

Говоря о пьянстве и мерах борьбы с ним среди военнослужащих, следует отметить, что, с одной стороны, военное ведомство поддерживало пьянство благодаря так называемым винным порциям, с другой стороны, боролось с чрезмерным пьянством и его негативными последствиями во время службы, в период военных действий, в дни христианских праздников и т.д.

В военное время солдатам царской армии отпускалась чарка водки (0, 16 л): строевым - три раза в неделю, нестроевым - два. Кроме того, допускалась выдача водки, когда это было необходимо для поддержания здоровья нижних чинов во время ненастной погоды, военных походов и т.п. Начальники военных частей имели право также выдавать солдатам водку после учений из своих средств. В период лагерных сборов и на маневрах число таких чарок значительно возрастало.

Казенная чарка выдавалась на параде в торжественной обстановке. Выпивалась обычно натощак, залпом, без закуски, что обеспечивало максимальное воздействие алкоголя на организм военнослужащего. Кроме того, торжественность употребления спиртного, санкционированная примером военного начальника, исключала возможность появления мысли об отрицательном воздействии алкоголя на организм: если военное ведомство выдает по праздникам водку, значит так надо. Но кому и почему?

Непьющий солдат мог отказаться от чарки и получить за это вознаграждение в 6 копеек.

Не менее благоприятной была почва для пьянства на флоте. Еще по Морскому уставу Петра I матросу отпускалось 4 чарки водки в неделю, с 1761 г. - по чарке водки ежедневно. Однако около 50 % личного состава матросов отказывались от своей винной порции за денежное вознаграждение.

Только при Петре I в России законодательно устанавливаются специфические наказания за пьянство применительно к лицам "военного состояния". Так, в артикуле воинском записано: "когда кто пьян напьется и в пьянстве своем что злого учинит, тогда тот не токмо чтобы в том извинение получил, но по вине вящей жестокостью наказан быть имеет" (5, 336). То есть артикул содержит важную общую норму о пьяном состоянии как отягчающем вину обстоятельстве. Это положение сформулировано вне связи с каким-либо конкретным составом преступления.

Артикул 11 устанавливает ответственность лишь воинских людей за пьянство: "Когда офицер при молитве пьян явится, а чрез оное пиянство другим соблазн учинит: тогда оный имеет в первые и вдругоредь арестом у профоса наказан, а в третие на несколько времени от службы оставлен, и рядовым учинен быть" (5, 330). Если этот проступок совершает рядовой, то он "имеет быть в железа посажен" (5, 330).

Артикул 15 касается ответственности духовных лиц за пьянство: "А ежели оный во время службы божия пиян будет, тогда оный имеет в первый и другий раз от начальнаго священника при войске жестокого за то наказан. А в третий к духовному суду отослан, и потом своего чина и достоинства лишен быть" (5, 331).

Глава вторая "О службе божии и о священниках" заканчивается 17 артикулом воинским, в котором запрещаются банкеты и суетливые излишние забавы во время службы. С нарушителя взыскивается штраф в несколько денег.

30 марта 1716 года вступил в силу "Устав Воинский", в котором многие статьи ограничению потребления алкогольных напитков военнослужащими и духовными лицами: "11. О офицере, который при молитве будет пьян. 12. О рядовом, в таком же образе обретающемся. 14. О трезвом житии священников. 16. О запрещении торгов во время службы Божия. 17. О запрещении банкетов. 41. О трезвом на карауле стоянии. 42. О пьянстве офицеров. 43. Кто в пьянстве зло учинит" (32).

Борьбе с пьянством среди военнослужащих посвящены следующие законы: "О дозволении Адмиралтейств-Коллегии увольнять морских чиновников от службы за пьянство, не представляя Сенату и Герольдмейстерской Конторе" (1762) (17), "О вознаграждении нижних чинов за непитое вино, во время вооружения и разоружения" (1889) (15), "О мерах против потребления спиртных напитков в Армии" (1914) (19), "О прекращении выдачи чарки вина натурою" (1914) (25).

22 мая 1914 года император Николай II утвердил приказ по военному ведомству N 309 "О мерах против потребления спиртных напитков в Армии", состоящий из 25 пунктов.

Так, военные начальники обязаны принимать все меры к сокращению потребления спиртных напитков во вверенных им частям, действуя как личным примером, так и нравственно-правовым воздействием.

Появление офицера в нетрезвом виде где бы то ни было, считалось тяжким проступком, за который он мог быть подвергнут ответственности: нравственному воздействию, дисциплинарным взысканиям, преданию офицерскому суду чести, увольнению из армии.

"В аттестацию каждого офицера, - как записано в 3 пункте, - обязательно должно вноситься вполне определенное указание об отношении его к употреблению спиртных напитков. При этом если замечено дурное влияние на младших товарищей, то оно должно быть -указано. Офицеру, ведущему нетрезвый образ жизни, делается в аттестационном порядке предупреждение о неполном служебном соответствии. В аттестациях начальствующих лиц всех степеней указывается об отношении их к сокращению во вверенных им частям употребления спиртных напитков" (42, 98).

Офицерам в присутствии подчиненных не разрешается употреблять алкогольные напитки во время: дежурств, караулов, учений, стрельб, смотров, походов и лагерных сборов.

Пункт 5 указывает на то, что "офицерские собрания не должны служить местом для кутежей, в силу сего:

Обществам офицеров предоставляется право принимать решение о закрытии мест продажи спиртных напитков в военных частях. Решение считается принятым, если за него проголосовало 2/3 офицеров.

Командирам частей предлагается всемерно содействовать организации полковых обществ трезвости. Полковые врачи обязаны ежегодно не менее двух раз информировать присутствующих офицеров о пагубном влиянии алкоголя на организм человека, о негативных социальных последствиях употребления алкогольных напитков.

В каждом гарнизоне ежегодно составлялся список гостиниц, ресторанов и увеселительных заведений, посещение которых разрешалось военным руководством.

Унтер-офицерам, ефрейторам и солдатам в течение всего действительной военной срока службы, а также запасным и ратникам ополчения во время призыва на учебные сборы, запрещалось потребление алкогольных напитков, где бы то ни было.

Не разрешалось посылать военнослужащих нижних чинов в трактиры, винные лавки и ренсковые погреба за покупкой и приносом спиртных напитков.

"Нижние чины, - как отмечается в 18 пункте, - замеченные в нетрезвом поведении, заносятся в каждой роте, эскадроне, батарее, команде в особые списки. Эти нижние чины должны находиться под постоянным наблюдением ближайшего начальства, лишаются права увольнения со двора и призываются к специальным беседам священника и врача.

19. О всех нижних чинах, занесенных за пьянство в особый список, сообщается по месту их Родины с просьбой не высылать денег: в случае же получения денег на имя такого нижнего чина, они обязательно вносятся на книжку сберегательной кассы и могут расходоваться не иначе, как под наблюдением командира роты (эскадрона, батареи, команды)" (41, 101).

Указом предусматривались и другие превентивные меры борьбы с пьянством среди солдат: не менее одного раза в неделю беседы по антиалкогольной тематике со священником; не менее одного раза в месяц беседы о вреде пьянства с врачом; пополнение библиотеки книгами антиалкогольного характера; проведение конкурсов на лучшую стенную антиалкогольную газету.

30 августа 1914 года выходит закон "О прекращении выдачи чарки вина натурою". В нем "Государь Император ... высочайше повелеть соизволил:

Заканчивая рассмотрение данного параграфа, подведем итоги. Со всей очевидностью можно утверждать, что антиалкогольное законодательство было направлено на борьбу:

во-первых, с незаконным производством, провозом и продажей алкогольных напитков (корчемством);

во-вторых, с нарушителями устава о питейном сборе и акцизе;

в-третьих, с чрезмерным пьянством духовенства;

в-четвертых, с чрезмерным пьянством военнослужащих;

в-пятых, с пьянством голи кабацкой и кабацких ярыг;

на организацию работы:

во-первых, попечительств о народной трезвости и

во-вторых, обществ трезвости.

По мере приближения к 1917 году усиливается борьба именно против причин пьянства, то есть сокращаются объемы производства алкогольной продукции. Хотя в большей мере это связано с глубоким кризисом в экономике и началом первой мировой войны.

К нарушителям антиалкогольного законодательства применялись дисциплинарные, полицейские, гражданские, церковные и уголовные меры ответственности.

ї 3. Сухой закон в России: вымыслы и реальность

Много споров ведется вокруг того, был ли принят сухой закон в России? Сколько лет он действовал? Большинство наших сограждан считает, что в России такой закон действовал с 1914 по 1925 год. Чтобы ответить на эти и другие вопросы обратимся к официальным документам.

При представлении царю в начале февраля 1914 года новый министр финансов П.Л.Барка следующим образом изложил свое кредо "Нельзя строить благополучие казны на продаже водки, необходимо ввести скорее подоходный налог, получив высочайшее одобрение на изменение финансовой системы "по моим (Николая II) указаниям" (2, 61).

19 июля 1914 года был введен временный запрет на торговлю водкой и пивом, пролонгированный затем на весь период боевых действий.

27 июля 1914 года принят закон "О некоторых мерах к усилению средств казны в виду обстоятельств военного времени", согласно которому предлагается "1) установить во всех местностях, где введена продажа питей, цены на вино в размерах, не превышающих следующих предельных цен:

2) акциз с вина и спирта, выкуриваемого из всякого рода припасов, кроме выкуриваемого на фруктово- и виноградно-водочных заводах из виноградных материалов и сырых фруктов и ягод всякого рода, взимать в размере не свыше 20 копеек с градуса (1/100 ведра) по металлическому спиртомеру или не свыше 20 рублей с ведра безводного спирта;

3) акциз с выкуриваемого на фруктово- и виноградно-водочных заводах спирта из виноградных материалов и сырых фруктов и ягод всякого рода взимать в размере не свыше 14 копеек с градуса (1/100 ведра) по металлическому спиртомеру или не свыше 14 рублей с ведра безводочного спирта;

4) акциз с пивоварения взимать в размере не свыше 3 рублей с пуда поступающего в затор солода;

5) с пивоваренных заводов, производящих затирание солода с применением ручного способа или тяги животных и перерабатывающих в течение отчетного года не более двух тысяч пудов солода, взимать акциз в размере не свыше двух рублей 30 копеек с пуда учтенного солода" (9, 678).

Через четыре дня вышел новый закон "О повышении продажных цен казенного вина и спирта и размеров акциза со спирта, пивоварения и табачных изделий и расценке казенных спирта и вина по сортам посуды и о сроках введения в действие означенной расценки" (11). Вполне очевидно, что о реализации сухого закона никак нельзя было говорить.

16 августа 1914 года в продолжение первого сухого закона выходит второй, название которого "О продлении воспрещения продажи спирта, вина и водочных изделий для местного потребления в Империи до окончания военного времени". В нем "председатель Совета Министров уведомил Министра Юстиции, что Государь Император, 22 августа Высочайше повелеть соизволил: существующее воспрещение продажи спирта, вина и водочных изделий для местного потребления в Империи продолжить впредь до окончания военного времени (Приложено 3 сентября 1914 г.)" (13, 95-96).

1 сентября 1914 года издано распоряжение Правительства "Об изменении порядка открытия в городах пивных лавок, а также оптовых складов пива и меда", из которого видно, что государство не собиралось закрывать или уменьшать количество питейных заведений, как это обычно происходит при введении сухого закона.

Просматривая нормативно-правовые акты этого периода, мы пытались выяснить механизм реализации сухого закона. Некоторую ясность в этом вопросе внесло постановление "О сроках прекращения торговли крепкими напитками по ходатайствам о том сельских и городских общественных управлений". В нем "Совет Министров полагал, на основании статьи 87 Основных Государственных законов (Св.Зак., т. 1, п. 1, изд. 1906 г.), в изменение, дополнение и отмену подлежащих узаконений, постановил:

1. Волостным, гминным, станичным, сельским, селенным, хуторским, аульным и другим заменяющим их сходам и сборам, а в городах и посадах - городским думам и заменяющим их учреждениям, предоставляется возбуждать, установленным порядком, выраженныя в законосостоявшихся постановлениях и приговорах, ходатайства о воспрещении в состоящих в их ведении местностях, а также на расстоянии ста саженей от границ означенных местностей, - продажи крепких напитков.

2. Продажа питей прекращается по ходатайствам о том перечисленных выше (ст. 1) учреждений, распоряжением местного управляющего акцизными сборами, по соглашению с подлежащею административною властию, в порядке статьи 557 Уставов об акцизных сборах (Св. Зак., т. 5, изд. 1901 г., и о Прод. 1912 г.), начиная со дня истечения выданных в данной местности на производство торговли питиями разрешений, но, во всяком случае, не позднее трех месяцев со дня поступления соответствующих ходатайств.

3. Разрешения на право торговли питьями выдаются частным лицам на срок не свыше одного года.

4. Срок разрешений на право торговли питьями, выданных до издания настоящего постановления, оканчивается 31 декабря 1914 года.

5. При закрытии, по ходатайствам о том сельских и городских общественных управлений (ст. 1), частных мест продажи питей до истечения срока (ст. 3 и 4) выданного на право производства такового разрешения, владельцам этих мест возмещаются, - в причитающейся им, по расчету времени части, - внесенные за право производства торговли платежи.

Государь Император, в 27 день сентября 1914 года, на положение Совета Министров Высочайше соизволил" (15, 96-97).

Из постановления видно, что разрешалась частная торговля спиртными напитками. Кроме того, пункт 2 этого документа противоречит статьям 53 и 54 устава об акцизных сборах (1901 г.). Так, в соответствии с уставом "управляющий обязан заботиться о том, чтобы все доходы, подлежащие его ведению, поступали в казну своевременно и сполна, без малейшего ущерба и утайки, а равно, чтобы присуждаемые денежные взыскания поступали без всякого замедления и отлагательства и чтобы правила Уставов об Акцизных сборах соблюдались во всей точности". И далее: "Получая ежемесячно из Казначейства ведомости о поступлении питейных доходов, Управляющий, в случае уменьшения оных, сравнительно с прежними годами, в каком либо из подведомых ему округов, входит немедленно в рассмотрение и объяснение причин такого уменьшения, и если они заключаются в упущениях или злоупотреблениях должностных лиц или заводчиков и торговцев, то принимает немедленно меры к устранению таких упущений или злоупотреблений и, в потребных случаях, об оказании содействия сносится с подлежащими неподведомыми ему местами и лицами" (17, 13). Поэтому вполне очевидно, что управляющий акцизными сборами будет делать все от него зависящее, чтобы не утверждать решение сельского или городского общественного управления о прекращении торговли спиртными напитками. Обращает на себя внимание тот факт, что первый пункт указанного выше постановления соответствует и взят из "Законопроекта о мерах борьбы с пьянством", который 16 ноября 1911 года был одобрен III Государственной думой.

15 ноября 1914 года началось межведомственное совещание по вопросу о производстве и торговле крепкими спиртными напитками. Первым был заслушан вопрос о виноградорстве, виноделии и торговле виноградными винами. Совещание признало возможным разрешить продажу вин и других слабоалкогольных напитков (рябиновки, наливок, ликеров) "как изделий, которыми из стари славится Россия", понизив крепость до нормы, установленной для виноградных вин. В справке по этому вопросу отмечалось, что случае воспрещения выработки специальных водочных изделий и ликеров русская ягодная промышленность потеряет один из самых крупных рынков, закупавший ежегодно ягод и фруктов почти на 10 миллионов рублей. Через два дня после начала совещания министр финансов признал возможным разрешить в ренсковых погребах продажу крепких алкогольных напитков (1, 17).

В марте 1915 года в Петрограде состоялось межведомственное совещание, которое признало своевременным разрешить продажу виноградных вин крепостью до 16? и пива крепостью 4? в городах и "сильно населенных сельских местностях". Совещание постановило ходатайствовать об отмене права заинтересованных общественных управлений запрещать продажу всех спиртных напитков.

Повышенный интерес для нас представляет еще одно постановление "Об ответственности за некоторые нарушения постановлений Уставов об Акцизных сборах и за появление в публичном месте в состоянии явного опьянения", вышедшее 10 июля 1915 года, то есть почти через год после введения так называемого сухого закона. Из нормативно-правового документа следует, что "... V. За изготовление для продажи кваса и тому подобных напитков с содержанием в полтора процента (градуса) и более спирта по Траллесу или с прибавлением несвойственных эти напиткам одуряющих или вредных для здоровья веществ, как, например, настоя табака, калгана, перца и т.п., виновные, сверх отобрания, для уничтожения, всех найденных в наличности таких напитков, подвергаются:

VI. За варение на основаниях, указанных в статье 124 Уставов об Акцизных Сборах (Св. Зак., т. 5, изд. 1901 г.), меда, пива и браги не для домашнего обихода, а для продажи, виновные подвергаются взысканиям и наказаниям, определенным отделом у сего положения.

Тем же взысканиям и наказаниям подвергаются виновные в выделке изюмного вина без надлежащего разрешения, однако, не в виде промысла, а также в нарушении правил о порядке производства, хранения и выпуска означенного вина.

VII. За появление в публичном месте в состоянии явного опьянения виновные подвергаются:

VIII. Если сумма акциза и денежного взыскания по делам о тайной выделке обложенных акцизом питей исчисляется по сонованиях, определенных примечанием к статье Уставов об Акцизных Сборах (Св. Зак., т. V, изд. 1901 г.), то указанная в пункте 3 означенного примечания ставка акциза с пивоварения применяется в 10 рублей с пуда солода.

IX. Варение кумышки повсеместно в Империи воспрещается; нарушение сего преследуется наравне с тайным винокурением...

XI. Дела о нарушениях, предусмотренных отделами I-IX настоящего положения, подчиняются, в зависимости от установленных за сии нарушения наказаний, ведению мировых судей или окружных судов, а в местностях, в коих действует Положение о земских участковых начальниках и не введен в полном объеме закон 15 июня 1912 года о преобразовании местного суда (Собр. Узакон, ст. 1003), - земским начальникам, городским судьям, уездным членам окружных судов и окружным судам, по принадлежности, с соблюдением, в надлежащих случаях, в производстве по нарушениям, предусмотренным статьями I и V отдела I и отделом II, порядка, указанного в статье 1125? Устава Уголовного Судопроизводства (Св. Зак., т. XVI, ч. I, изд. 1914 г.)" (4, 103-105).

Из постановления видно, что варить мед, пиво и брагу для домашних нужд, а не для продажи, было можно, что при наличии патента можно было производить и изюмное вино. Кроме этого, какой смысл был в том, что законодатель вводил статью об ответственности за появление гражданина в общественном месте в состоянии сильного опьянения, если уже год как действует сухой закон.

В 1916-1917 годах принимается еще несколько антиалкогольных постановлений: "О воспрещении в пределах Кавказского края выделки и продажи, употребляемыми горскими племенами спиртных напитков - раки (араки), бузы, джабы и т.п." (7), "О русско-китайском соглашении о запрещении производства и торговли спиртом в пограничной с Россией 50-верстной полосе Маньчжурии" (14), "Об установлении правил ликвидации, задержанных и хранящихся на станциях железных дорог отправок спирта, вина, водочных изделий и других крепких напитков" (5). "О воспрещении в 1916-1917 годах производства спирта на всех винокуренных и дрожжево-винокуренных заводах Империи" (8) и "О порядке ликвидации хранящихся на водочных заводах и в торговых заведениях водочных изделий и спиртовых морсов" (12). Приведенный перечень нормативных актов со всей очевидностью указывает на то, что правительство свертывало производство крепких спиртных напитков.

Однако принятые в это же время другие два постановления: "Об учреждении правил об изготовлении, хранении и продажи лекарственных вин, а также о хранении и продаже других, поименованных в аптекарской тоже вин" (6) и "О повышении акциза на фруктовый, виноградный и коньячный спирт" (10) указывают на противоположные трезвости меры.

Кроме того, постановление Временного правительства "Об изменении и дополнении некоторых относящихся к изготовлению и продаже крепких спиртных напитков постановлений" от 27 марта 1917 года повсеместно закрепляло продажу крепких спиртосодержащих веществ для питейного потребления. В винодельческих местностях такая продажа допускалась только в городских поселениях и только после истечения года со дня ратификации мирного договора (3, 117).

Подводя итоги проведенного исследования по вопросу о сухом законе в России в период с 1914 по 1917 год, можно с уверенностью утверждать, что эта попытка потерпела крах. Почему?

Во-первых, период с 1914 по 1916 год характеризуется развитием инфляции (194 %), а 1917 год - гиперинфляции (426 %) (16, 183). Поэтому в этот период многие заводы по производству алкогольных напитков закрывались, так как государство не могло их финансировать. Для восполнения бюджета повышались ставки акциза со спиртных напитков. Товарная функция алкогольных напитков среди трудящихся становится определяющей.

Во-вторых, производство пива, меда и браги для домашних нужд разрешалось.

В-третьих, при наличии патента разрешалось для домашних нужд производить изюмное вино.

В-четвертых, решение о прекращении продажи спиртных напитков принималось местным управляющим акцизными сборами, который не был заинтересован в уменьшении доходов от производства и продажи алкогольных напитков.

В-пятых, акцизные управления по-прежнему выдавали разрешения частным лицам на торговлю спиртными напитками на срок не свыше одного года.

В-шестых, царское правительство не думало отказываться от столь прибыльной статьи в государственном бюджете (почти 1/3 ).

Таким образом, с точки зрения объективных историко-правовых фактов, сухой закон в дореволюционной России - вымысел.

ГЛАВА 3

Теоретико-правовые основы подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД России

Исторические предпосылки и правовая база государственной политики в области подготовки научных кадров в системе МВД России

Исторические предпосылки формирования системы подготовки профессиональных и научных кадров для Министерства внутренних дел России

Большое значение для решения современных проблем подготовки научных и научно-педагогоических кадров в системе МВД России имеет всесторонне изучение и творческое использование его исторического багажа. Осознание того, что достигнутое ныне состояние высшего образования является итогом всего предшествующего периода в истории высшего образования, позволяет видеть эволюцию развития системы на протяжении всего пройденного пути. Историко-правовой анализ опыта российского высшего образования и особенно подготовки научно-педагогических кадров позволяет проследить процесс возникновения и развития различных моделей вузовского и послевузовского образования, прогнозировать их функционально-динамическое развитие и использовать уроки прошлого в современных условиях. Все это будет иметь большое значение не только для стимулирования процессов правовой и нравственно-правовой социализации личности, но и позволит использовать аккумулированный научный потенциал для развития демократических институтов правового государства. История развития теоретико-правовых основ подготовки научных и научно-педагогических кадров - одна из необходимых частей современной истории права и государства.

Период 1720-х -- 1860-х годов представляет собой первый этап возникновения и становления российского законодательства о высшем образовании. Отдельными авторами проводилась идея о возникновении университетского образования в России еще в ХVII столетии, т.к. прообразами университетов признавались духовные академии -- Киево-Могилянская и Московская Славяно-греко-латинская. Очевидно, что университетское образование в собственном смысле возникло лишь в ходе создания сети академических учреждений в Санкт-Петербурге, а потому первым законодательным актом об университетском образовании считаем именной указ от 28 января 1724 г., утвердивший Проект учреждения Императорской Академии Наук. Второй этап связан с проведением общероссийской университетской реформы 1863 г. и принятием основных положений университетского устава 1863 г. В отличии от Западной Европы, где первые университеты возникли в ХI--ХIII вв. преимущественно на средства церкви, университетское образование в России складывается по инициативе и на средства государства только в ХVIII столетии, в период господства профессионально-сословного образования. "Государственное" происхождение обусловило принципиальные черты университетского образования: университеты являлись государственными учреждениями, т.е. имели определенные функции, штаты, бюджетное финансирование, делопроизводство, именовались императорскими и т.д.; в результате апробации нескольких моделей включения университетов в образовательную систему государства сложилась яркая специфика центрального управления университетами; при этом внутреннее университетское управление носило характер ограниченной автономии; отражением идейной основы университетского строительства являлась провозглашенная государством цель университетского образования -- подготовка государственных служащих; и преподаватели, и студенты приобретали классные чины; преподавание носило светский характер; в университетах отсутствовали богословские факультеты (за исключением Дерптского университета), теология передавалась в ведомство синода.

Наиболее полно система государственного благоприятствования развитию университетского образования проявилась в России в создании эффективного механизма воздействия -- мощной правовой базы деятельности университетов. В этот период осуществилась ее эволюция от первых попыток регламентировать деятельность единичных университетов ХVIII века (первый этап) до формирования стройного нормативного массива, эффективно регулировавшего функционирование расширившейся сети университетов в первой половине ХIХ века.

Центральной проблемой этого законодательства и практики его применения являлось управление университетами, развитие которого также претерпело два основных этапа. В XVIII столетии отсутствовала единая отрасль государственного управления образованием. При оформлении правового статуса университетов как государственных учреждений законодатель использовал различные институциональные модели управления университетами: академический университет рассматривался как органическая часть Императорской Академии Наук и подчинялся его органам; Московский университет носил статус Императорского, подчинялся напрямую Правительствующему Сенату, имел кураторов из высокопоставленных вельмож и назначаемого директора с обширными полномочиями.

В первой половине ХIХ в. оформились также основные направления правового регулирования российского университетского образования, содержательные особенности которых наметились законодательством предшествующего столетия -- регламентация конкретных полномочий соответствующих органов государства и автономных возможностей внутриуниверситетских органов в части управления образованием, закрепление правового положения профессорско-преподаватепьского корпуса университетов, формирование правового статуса студентов, а также регулирование непосредственно образовательной деятельности университетов. Анализируя уровни регулирования соответствующих групп отношений, можно сделать вывод о том, что самостоятельность нормотворчества министерства народного просвещения проявлялась преимущественно в рамках двух последних направлений регулирования; в остальных случаях требовалась одобрительная резолюция верховной власти.

Постановка вопроса о месте университетского законодательства как единой объективной целостности в правовой системе Российской Империи и его решение позволили сформировать новые представления по данной проблеме. Учитывая ряд принципиальных особенностей, а именно вкрапления в законодательные акты преимущественно административного характера норм других отраслей права, сложившуюся специфику управления, единство целей и задач регулирования, особенности университетских уставов как основополагающих узаконений, находим, что университетское законодательство, периода его становления, представляло собой некоторый обособленный нормативный массив в рамках законодательства административного, тяготевший к оформлению в самостоятельное подразделение структуры законодательства. В ХIХ в., с образованием в 1802 г. министерства народного просвещения, сложилась единая отрасль государственного управления образованием, в том числе -- университетским, причем с такими принципиальными новшествами, как система, учебных округов и попечительство. Эволюция подготовки научно-педагогических кадров свидетельствовала о стремлении государства к максимальной централизации образовательных процессов, что особенно характерно проявлялось в периоды общеуниверситетской реакции в 1820-е гг. и на рубеже 1840--1850-х гг.

Изучение проблемы университетской автономии позволило сделать вывод о том, что отсутствовало многоуровневое самоуправления в классическом (европейском) понимании данной категории -- автономия российских университетов носила ограниченный характер, что было прямым следствием государственного происхождения университетов и провозглашения узкоутилитарной цели университетского образования. Менее "усеченной" являлась предоставленная законодательством и осуществлявшаяся на практике автономия Дерптского университета, максимально впитавшего традиции немецких университетов.

Новое видение места вузовского законодательства в правовой системе российского государства восемнадцатого - первой половины девятнадцатого века, обусловленной его особенностями и спецификой, позволяет объяснить, по крайней мере, в историческом плане возникновение дискуссий в 1960-1980 годы о месте законодательства об образовании и о подготовки научно-педагогических кадров в правовой системе и усмотреть обоснованность самой современной постановки проблемы самостоятельности образовательного права и образовательного законодательства.

Принципиальной особенностью регулирования образовательной деятельности российских университетов явилась своеобразная стандартизация вузовского и послевузовского образования; позитивная значимость её как составного элемента регулирования образовательных процессов была велика: предписывая конкретный цикл учебных дисциплин: государство инициировало развитие российской науки; стимулировало эффективное функционирование института государственной службы, устанавливая в перечне обязательных учебных дисциплин именно те, которые составляли основу качественной подготовки требующихся государству специалистов, чиновников конкретного уровня и конкретного рода государственной службы. Все это в полной мере проявилось в регулировании университетского юридического образования; развившаяся в университетах юридическая наука последовательно превращалась в инструмент внутренней государственной политики.

В университетском законодательстве дореволюционной России должное внимание уделялось и основным субъектам образовательных отношений -- преподавателям и студентам, тем самым формировался правовой статус профессорско-преподавательского состава и правовой статус ученого. Проявлением системы благоприятствования университетам явилось практически изначальное принципиальное моделирование правового положения ученых на основе функциональной связи диплома о присвоении ученой степени с государственной службой; основным компонентом правового статуса ученых также явилось их постепенное включение в систему государственной службы, наделение правом на приобретение соответствующего классного чина.

Поэтому можно с полным правом сказать, что определяющее участие государства в развитии высшего образования в условиях России в целом имело положительное значение. Это проявилось в финансировании, его стабильности, существенном единообразии университетского строительства, в формировании единой законодательной базы деятельности университетов, в централизованном обеспечении научными кадрами и учебно- методическими средствами, в повышении авторитета научной квалификации из-за ее значимости в государственной службе, в развитии науки и подготовке специалистов на отечественной научной и законодательной базе. Активное государственное воздействие сопровождалось и рядом негативных последствий, таких как ограничение внутриуниверситетской инициативы и независимости, содержательная ограниченность преподавания, сословная ограниченность студенческого состава, различие между нормативным регулированием и реализацией законодательных предписаний, между правом писаным и правом действительным. Существенным недостатком считаем также отсутствие продуманной стратегии законодательной политики правительства, единой программы законодательных мер по отношению к университетам. Тем не менее, итогом всей деятельности российского государства в сфере университетского образования явилось формирование стройной системы университетов с высоким уровнем подготовки кадров.

Говоря об общей характеристики законодательства об университетах ХVIII -- первой половины ХIХ века можно отметить, что это - самый значительный период в истории государства и создания университетов. Его эволюция будучи напрямую зависимой от состояния государственной политики в отношении университетов, прошла два основных этапа. 1720--1800-х годы -- первый этап развития российского университетского законодательства, этап поиска и экспериментов, приспособления заимствованной идеи "Universitas" российским условиям. Законодательные акты этого периода адресовались университету при Императорской Академии Наук (1720-1760-е гг.} и Московскому Императорскому университету (1755-1800-е гг.). Отсутствие единой отрасли государственного управления образованием в Империи, в том числе -- университетским, влекло за собой ряд внешних особенностей законодательства, а именно: их немногочисленность, верховный (непосредственный) характер регулирования, когда законодательные акты исходили непосредственно от Императора или Правительствующего Сената, преобладание такой формы законодательных актов, как указ, отсутствие единой последовательной программы законодательной политики в отношении университетов. Наиболее значимой классификацией законодательства об университетах этого времени является их группировка по содержательному признаку на блок актов масштабного характера, выступавших своеобразными вехами в университетском строительстве (указ 1724 г. об учреждении Императорской Академии Наук с университетом и гимназией, академический регламент 1747 г., указ 1755 г. об учреждении Московского университета с гимназиями) и блок указов, регулировавших отдельные вопросы университетской жизни " в добрых нравах и свободных науках".

Недостаток нормативно-правовых актов в адрес университетов в ХVIII столетии активно компенсировался внутриуниверситетскими актами организационно-процедурного характера -- инструкциями, рапортами, ордерами кураторов и пр., не имевшими статуса законодательных установлений, но выполнявших на локальном уровне функцию регулирования соответствующих отношений, возникавших спорных ситуаций.

В этот период сформировались некоторые принципиальные содержательные особенности правового регулирования университетского образования: законодательство об университетах не содержало четкой дефиниции категории "университет", университетское образование, научная подготовка носило светский характер, т.к. богословского факультета не предполагалось; складывалась специфика управления университетами -- при отсутствии единой отрасли государственного управления образованием законодатель закреплял нетипичные конструкции и модели отношений государства с университетами; в законодательстве последовательно проводилась идея государственного утилитаризма как принципиальной основы университетского образования; для популяризации этого типа образования нормативно закреплялась функциональная связь университетского диплома с государственной службой; в механизме правового регулирования университетского образования преобладала регулятивная функция, способы дозволения и обязывания, при меньшем количестве норм-запретов. Многие эти особенности были восприняты законодательством следующего периода. ХVIII век в истории правового регулирования российского образования характеризовался также и обилием проектов, направленных на улучшение принципиальных основ модели образования; некоторые из них явились основой законодательных преобразований начала Х1Х в.

Второй этап связан с 1800--1860 годами. В связи с реформированием всей системы управления Российского Государства и созданием единой отрасли управления образованием с руководящим органом -- министерством народного просвещения в 1802 г., учреждением сети университетов в стране существенно изменилось и законодательство: обильный поток законодательных актов более целенаправленно регулировал деятельность образования. В конце этого периода была начата работа по официальной инкорпорации законодательства о народном образовании, и об университетах , которые вели подготовку научно-педагогичских кадров в том числе, разделившая его на 2 части -- постановления по Министерству Народного Просвещения и распоряжения по этому министерству. В этот период упрочения позиций университетского законодательства в российской правовой системе отчетливо проявились 2 основные тенденции. С одной стороны, будучи составной частью законодательства Империи, законодательство об университетах отражало многие его характерные черты: не было ясности и единообразия в понятии закона как результата правотворческой деятельности государства; законодательные акты издавались в разнообразных формах (среди утвержденных Императором актов выявлено 12 форм -- манифесты. Высочайшие повеления, указы, учреждения и т.п., среди министерских распоряжений -- 9, а именно: предложения, предписания, разъяснения и пр.); отсутствовали четкие критерии разграничения законов и актов подзаконного характера; встречались отдельные нормативные акты прецедентного характера; изменения в уставах осуществлялись не путем отмены положений последних, а в результате фактической замены другими Высочайше утвержденными актами. С другой стороны, университетское законодательство имело и собственную специфику: регулирование носило верховный характер, т.к. существенно преобладали утвержденные Императором акты; основными законодательными актами являлись уставы университетов, обладавшие целым рядом принципиальных особенностей.

Качественно новый уровень университетского законодательства этого этапа, в сравнении с предыдущим столетием, проявился также в оформлении основных направлений правового регулирования университетского образования. К ним необходимо отнести управление университетами, включая регламентацию проявлений их автономии, регламентацию образовательной деятельности университетов, формирование правового статуса профессорско-преподавательского корпуса, его службу по ведомству МНП, становление правового статуса студентов.

Таким образом, второй этап в истории законодательной регламентации университетского образования характеризовался уже более пристальным вниманием государства к университетам и научной подготовки; законотворческая деятельность в отношении этих учебных заведений активизировалась, и университетское законодательство этого периода представляло собой уже цельный нормативный массив.

В первой половине ХХ в. российским университетам было дано несколько уставов: устав Виленского университета 1803 г., уставы Дерптского университета 1803 и 1820 гг., Московского, Харьковского и Казанского университетов 1804 г., Киевского университета 1833 и 1842 гг. и общие уставы 1835 и 1863 гг. Подготовительные материалы университетских уставов начала столетия свидетельствовали об ориентации законодателя на немецкий тип университетов, последующие уставы содержали идеи, направленные на максимальное приспособление университетской модели образования к российским условиям и потребностям современной науки.

Специфика университетских уставов как внешней формы законодательных актов была охарактеризована еще дореволюционными правоведами1 . Она может быть , на наш взгляд дополнена также рядом особенностей.. Урегулировав многообразие отношений в области университетской жизни, что было прямым следствием финансовой зависимости университетов от государства, они представляли собой комплексные нормативные акты со значительными элементами кодификации предшествующего законодательства, о чем свидетельствуют как утвержденные императором юридические документы, фактически заменявшие уставные положения, так и различные проекты, создававшиеся в ходе университетских реформ. Кроме того, наряду с общими принципами регулирования университетского образования, осуществлявшимися посредством действия общих уставов российских университетов, складывались и особенности правового регулирования образования в Дерптском, Виленском, Гельсингфоргском университетах, имевших свои уставы. Особенностью можно назвать и недолговечность, быструю смену уставов, объяснявшуюся государственным характером происхождения российских университетов, нивелировкой европейского заимствования в соответствии с условиями России.

В дореволюционной правовой науке образовательная деятельность государства традиционно рассматривалась как одна из составляющих полицейской деятельности правительства, а отношения между государством и университетами -- в качестве составной части полицейского (административного) права, а именно полиции благосостояния; в официальных отчетах и обзорах законодательства исследуемого периода законодательные акты об университетах включались в рубрику "Законодательство о предметах государственного благоустройства". В некоторых историко-правовых исследованиях высказывалось мнение, что процесс создания целого ряда университетов в России в первой половине ХIХ в. повлек за собой формирование отдельной (периферийной) отрасли общеимперского законодательства -- законодательства об университетах.

Вместе с тем, необходимо отметить что анализ университетского законодательства России позволил высказать предположение, что с одной стороны, необходимо рассматривать комплекс нормативно-правовых актов об университетах в рамках административного законодательства по причине преобладания норм соответствующей отрасли, наличия соответствующих приемов и способов регулирования. С другой стороны, налицо ряд черт университетского законодательства, придающих ему обособленный и целостный характер: наличие университетских уставов -- комплексных, отчасти кодифицированных актов; единство целей и задач университетского образования; четкое оформление отдельных направлений правового регулирования университетского образования; сложившаяся специфика управления университетами; особенности сформировавшегося правового статуса основных субъектов образовательных отношений -- преподавателей и студентов; осуществление регулирования университетского образования посредством норм не только административно-правового характера, но и норм других отраслей процессуального, финансового и др. Перечисленные особенности обширного российского законодательства об университетах дают возможность охарактеризовать его как некоторый нормативный массив в рамках законодательства административного, тяготевший к оформлению в самостоятельное подразделение структуры общеимперского законодательства.

Отсутствие единой отрасли управления образованием в 1720- 1800 гг., которая не могла обособиться при существовавшей "корпоративности" сословно-профессиональных учебных заведений, подчинявшихся разным ведомствам, вынуждало законодателя изобретать и опробовать при управлении особый порядок, что отражалось на специфике их правового статуса и на моделировании принципиальных начал внутреннего управления. Университет при АН рассматривался как органическая её часть без своих собственных органов с подчинением единоличному (Президенту Академии) и коллегиальному (канцелярии) органам управления. Должность назначаемого ректора университета появляется лишь после проведенного академическим Регламентом 1747 г. относительного обособления университета в системе академии наук; автономии университета не предполагалось. Московский университет, находясь под протекцией императора, имел двух кураторов из числа приближенных к императору лиц, подчинялся напрямую правительствующему сенату, имел назначаемого директора с обширными полномочиями. Единственным проявлением университетского самоуправления (и его гарантией) в свете западноевропейской концепции автономии университета служил собственный университетский суд. При соотношении государственной опеки ("патернализма") с элементами автономии баланса не предполагалось, а на практике, при усилившейся бюрократизации университетского чиновничества, даже зачатки идеи автономии сходили на нет.

Принципиальной особенностью XIX века стало создание отдельной отрасли государственного управления образованием в империи в соответствии с Манифестом об учреждении министерств 1802 г. Первоочередной задачей министерства народного просвещения являлось устроение единой образовательной системы; к 1803--1804 гг. она была создана на основании утвержденных императором "Предварительных правил народного просвещения" 1803 г.: устанавливалось 4 возможных вида учебных заведений -- приходские училища, уездные училища, губернские училища и университеты с иерархической подчиненностью этих ступеней системы "снизу вверх". Принципиальным новаторством в управлении образованием явилось установление учебных округов по университетам во главе с попечителями; губернии страны были приписаны к Московскому, Дерптскому, Виленскому, Харьковскому, Казанскому и Санкг-Петербургскому учебным округам. Таким образом, коллегиальным средоточием учебно-административной власти в округе становился университет, а единоначальным руководителем -- назначаемый властью попечитель.

Главной проблемой первых законодательных построений явилось нечеткое разграничение компетенции попечителей и университетов. "Размытость" их полномочий в отношении управления подчиненным учебным округом, в совокупности с другими факторами -- европейскими политическими событиями, подрывавшими авторитет немецкого типа устройства университетов, внутригосударственной реакцией и субъективным фактором (деятельностью попечителей Казанского и Санкт-Петербургского учебных округов Магницкого и Рунича), закономерно вела к общей университетской реакции начала 1820-х годов, когда функционировало объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения, и преобразованиям по отдельным университетам, едва не приведших к их закрытию.

Переломным моментом в управлении университетами явился период 1830-х годов; идеологической основой проводимых преобразований явилась формула министра Уварова "самодержавие, православие, народность". В ходе окружной реформы 1835 г. происходило нормативное упорядочение взаимоотношений попечителей и университетов, последние утрачивали право руководства училищами округа. Полноправным руководителем округа становился представитель власти -- попечитель. Позднее -- на рубеже 1840--1850-х гг. -- произошла концентрация патерналистских традиций в управлении университетами: управление учебными округами (и соответственно -- университетами) поручалось высшему местному начальству -- генерал-губернаторам. Период конца 1850 -- начала 1860-х гг. характеризовался постепенным реформированием самого министерства; это повлекло за собой существенную реорганизацию образовательной системы страны: законодатель разрушил первоначальную административную связь между учебными заведениями разных ступеней.

Проблемы университетской автономии и подготовки научных кадров являлись извечным "краеугольным камнем" университетского вопроса; общая схема самоуправленческих начал и возможностей за указанный период была следующей: практически полная организационная и учебно-научная автономия университетов по германскому образцу в начале периода, закрепленная уставами 1802--1804 гг. -- поглощение автономии университетов максимальной централизацией властных полномочий в руках попечителей учебных округов и министра и оформление его в Общем уставе императорских российских университетов 1835 г. -- восстановление, но на новых началах, автономии университетов в "период великих реформ" (устав 1863 г.). В соответствии с университетскими уставами начала столетия предусматривались такие возможности самоуправления, как четкое распределение полномочий между главными университетскими органами: советом, правлением, ректором, факультетскими собраниями и деканами, наличие собственного университетского суда, руководство училищами округа. Однако, такая законодательная модель внутреннего управления в университетах оказалась хрупкой: она зачастую "отторгалась" практикой, уже вскоре самодержавная власть стала вносить в нее изменения, нечеткость ряда формулировок уставов порождала трудности и требовала их разрешения. Общий университетский устав 1835 г. уже содержал специальный раздел о попечителе, полномочия "оплота" автономии -- университетских советов сводились, в основном, к обсуждению вопросов преподавания, были упразднены судебные функции университетов, они утрачивали значение коллегиальных органов руководства учебными заведениями округа. Большинство высказанных в ходе подготовки университетской реформы 1863 г. мнений сводилось к расширению автономных возможностей университетов; общим уставом 1863 г. университетским советам действительно предоставлялись обширные полномочия, однако большинство из них требовали санкции попечителя или министра. Восстанавливался университетский суд, призванный решать дисциплинарные проступки. Представляя собой компромисс между формирующимся гражданским обществом и государством, устав намеренно оставлял "размытыми" границы между властными полномочиями правительства и университетов. Таким образом, внутреннее университетское управление представляло собой не автономию в традиционном (западноевропейском) понимании, а лишь "степень дозированной инициативы". Университеты со временем становились критическими узловыми точками, где напряжение, рождаемое конфликтом между официальной авторитарностью и автономным общественным развитием, проявлялось в форме взаимного непонимания и конфронтации. Отсюда нестабильность законодательных ориентиров, предоставлявших разный уровень самоуправленческих возможностей и постоянные трудности их реализации: самодержавие трудно мирилось с любым проявлением корпоративности.

Говоря о законодательной регламентации образовательной деятельности университетов как средства проведения образовательной политики следует отметить, что определяющим компонентом российской образовательной политики являлась своеобразная государственная стандартизация образования, т.е. нормативные предписания в адрес университетов обязательного для преподавания круга учебных дисциплин, создания необходимого числа профессорских кафедр и преподавательских должностей и специального комплекса требований к преподаванию. На примере регламентации юридического образования показывается позитивная значимость стандартизации: с одной стороны, предписывая преподавание конкретного цикла учебных предметов и создавая необходимые для этого условия, государство выступало прогрессивной силой для развития науки; собственно, в исследуемый хронологический период в университетах преподавали преимущественно не учебные дисциплины, а именно науки в состоянии их развития на то время. С другой стороны, это стимулировало и развитие института государственной гражданской службы, т.к. в перечне установленных государством учебных дисциплин имели место именно такие, которые были необходимы для качественной подготовки требующихся государству специалистов, чиновников конкретного уровня и конкретного рода государственной службы.

Итак, образовательная политика государства в отношении юридического образования прошла два основных этапа развития: 1) 1720-е -- 1820--1830-е гг., 2) начиная с 1820--1830-х годов вплоть до пореформенного периода. Качественное своеобразие первого периода (этапа становления) государственной политики в отношении юридического образования было обусловлено ориентированной на Западную Европу философско-правовой, естественно-правовой направленностью государственных стандартов образования, обращенной на достижения европейской науки. Попытки усилить преподавание российского законодательства, в том числе издание верховной властью соответствующих узаконений, и развить практические навыки его применения зачастую оставались на этом этапе безуспешными. Во второй период акценты сместились в сторону регламентации подготовки юристов на отечественной, национальной базе, значительную часть образовательных стандартов заполнили собственно юридические (отраслевые) науки. "Водоразделом" здесь выступила совокупность объективных и субъективных факторов, к которым необходимо отнести систематизацию российского законодательства, проводимую правительством идею официальной народности и преобразования на местах, а так же систему подготовки научных кадров и присвоения ученых степеней.

Следует, очевидно заметить, что нормативно-правовая база регулирования процесса прохождения учеными ступеней их научной квалификации исторически сложилась довольно давно и была прежде всего связана с практикой присуждения ученых степеней и званий. Обычай присуждать ученым степень доктора возник, по-видимому, в XII веке на юридическом факультете старейшего европейского университета в Болонье. Это были доктора права. Затем довольно быстро католическая церковь ввела степень доктора богословия, которую присуждал либо римский папа лично, либо им на то уполномоченный канцлер университета. Степень доктора медицины присуждала конгрегация медиков -- членов медицинского факультета университета. Естественно, что специалисты, особенно при массовом производстве и потреблении соответствующих услуг, должны быть сертифицированы. Естественным также является и стремление к некоторой определенности в иерархии уровней квалификации специалистов. Докторская квалификация определялась необходимостью соискателя пройти предварительно все предшествующие низшие академические степени. Сдать экзамены, выдержать публичный диспут, дать пробную лекцию, написать диссертацию и все это необходимо было делать на латинском языке. При этом нужно указать на то, что получение ученной степени предполагало прохождение всех ступеней образования, начиная с уровня бакалавра.

Впервые о праве присвоения степени бакалавра студентам по завершении ими начального этапа высшего образования упоминается в уставе Парижского университета в 1215 г. С начала ХIХ в. степень бакалавра стала присваиваться во Франции лицам, имеющим среднее образование. В России бакалаврами впервые стали именоваться преподаватели духовных академий, а с конца ХVIII в. эту степень стали присваивать выпускникам учительского института при Московском университете. В соответствии с университетскими уставами разных лет лица, успешно окончившие полный курс российского университета, получали звание действительного студента, что давало право при определенных условиях (окончание университета с отличными результатами и выполнение диссертации) претендовать на первую ученую степень -- кандидата. Следующими степенями были магистр и доктор. Ученая степень магистра следовала за ученой степенью кандидата. Порядок получения ученой степени магистра закреплен в специальном Положении о производстве в ученые степени, утвержденном в 1819 г., которым введена также ученая степень доктора наук. В Положении о производстве в ученые степени 1844 г. и в последующих университетских уставах магистрат был сохранен.

Таким образом, в начале XIX века в связи с созданием в России университетской системы были сформулированы законодательно общие принципы научной аттестации. Право давать ученые степени или "достоинства" было предоставлено указом Александра I "Об устройстве училищ" открываемых Дерптскому, Казанскому, Харьковскому и (позднее) Петербургскому университетам, равно как и старейшему нашему -- Московскому университету. Это право было детально разработано, вплоть до процедурного регламента, когда высочайший указ 5 ноября 1804 года утвердил уставы трех первых университетов -- Московского, Харьковского и Казанского. Устав не только определял состав университета, руководящие органы, обязанности преподавателей, но и содержал раздел "Об испытаниях и производстве в университетское достоинство".

Устав определял требования к соискателям ученых степеней и процедуру "производства в университетское достоинство". Все "возводимые" должны были сдавать испытания специальной комиссии под председательством декана; предусматривались ученые степени кандидата, магистра и доктора. Университетский устав 1804 года был значительным шагом в создании системы и регламентации подготовки и аттестации научных кадров. Особенно важным являлось то обстоятельство, что право присуждения ученых степеней получили все российские университеты. И все они руководствовались одинаковыми требованиями к уровню подготовки претендентов на ученые степени и процедуре их получения. Подобного подхода в масштабе государства не было ни в одной стране мира.

Порядок получения ученых степеней был закреплен в специальном "Положении о производстве в ученые степени", утвержденном в 1891 году. Положение определяло науки, по которым могли проводиться испытания на ученые степени и присуждаться степени. Что может считаться, по-видимому, первой номенклатурой специальностей ученых. Все науки делились на четыре факультета (раздела) богословский, философский, юридический и медицинский.

При определении ученых степеней и порядка их получения подчеркивалось, что "познание, одной памятью приобретенное, не может быть достаточно для составления главного предмета (степени), как, например, сведения в одном из новейших языков". Положение определяло четыре ученые степени: студент, кандидат, магистр, доктор.

Так оно и шло, подвергаясь в течение столетия постепенным изменениям эволюционного характера. После революции декретом Совнаркома РСФСР от 1 октября 1918 г. "О некоторых изменениях в составе и устройстве государственных учебных и высших учебных заведений Российской Республики" были упразднены ранее существовавшие ученые степени и ученые звания, устанавливалось единое звание профессора для ведущих преподавателей высших учебных заведений и звание преподавателя для остальных.

Магистрат отсутствовал до 1933 г., когда президиум Всесоюзного комитета по высшей технической школе (ВКВТШ) установил новую иерархию ученых званий: профессора, доцента и ассистента, а также степеней -- доктора (высшая ступень) и магистра (научная ступень). Постановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 13 января 1934 г. "Об ученых степенях и званиях" степень магистра была окончательно упразднена. Изданное через три года (20 марта 1937 г.) постановление Совета Народных Комиссаров СССР "О6 ученых степенях и званиях" сохранило ученые степени, введенные в 1934 г., и установило следующие ученые звания: ассистент -- в вузах, младший научный сотрудник -- в научно-исследовательских учреждениях, доцент -- в вузах, старший научный сотрудник -- в научно-исследовательских учреждениях; профессор -- в вузах и научно-исследовательских учреждениях. Постановлением СНК СССР от 13 января 1934 года на основании решения ЦИК СССР от 19 сентября 1932 года в СССР были установлены ученые степени кандидата и доктора наук и определен порядок защиты соответствующих диссертаций. Созданная в те годы система аттестации работает и в настоящее время -- по существу, без серьезных изменений и сбоев. Эта система и в наше время является одним из немногих островков стабильности. Носителем преемственности и традиций, представляет собой пример того, что не только в принципе, но и реально в течение более чем полувека хорошо функционировало в СССР.

Во главе общесоюзной системы аттестации находилась Высшая аттестационная комиссия, созданная с целью обеспечения единства требований к соискателям ученых степеней и ученых званий. Долгое время она работала в системе высшего образования. Однако в связи с возросшими масштабами подготовки научных кадров, которая стала осуществляться не только в высшей школе, но и в академических и отраслевых институтах, аттестация научных и научно-педагогических кадров приобрела межотраслевой общегосударственный характер. Вследствие этого Высшая аттестационная комиссия в 1974 году получила статус межотраслевого государственного органа, осуществлявшего руководство системой аттестации в СССР.

Известно множество эквивалентных определений понятия диссертации, но наиболее четкое определение дал В. Даль, утверждающий, что значение ее очень велико не только в смысле научной аттестации, но оно велико и для ученого, особенно молодого. Необходимость остановиться, оглядеться, подвести, пусть промежуточные, итоги, осмыслить сделанное, взглянуть на проблему по-новому, более широко, может быть, возвратиться к диссертации (рассуждение, разыскание, розыск, исследование) -- это небольшое научное сочинение с целью доказать одно или несколько научных положений, и что пишутся диссертации на предмет получения ученой степени.

Таким образом, диссертация -- это апробированная временем форма научной работы, научное сочинение, где необходимо обратиться к эксперименту в иной или более полной постановке, произвести расчеты, обратиться к архивам, в библиотеку, необходимость написать связный и стройный текст, обладающий внутренней логической цельностью и сквозным образом проводящий единую мысль, -- все это формирует ученого, делает его более зрелым и мудрым. Процесс написания очень важен: ведь это не только процесс оформления результатов, что, конечно, и само по себе существенно; это -- процесс формирования специалиста и его содержательной сути тоже. Безусловно, на защиту может быть представлена и уже опубликованная книга научного монографического характера или ставший популярным учебник. Больше того, такие события должны приветствоваться научной общественностью, ведь в этих случаях основной вопрос аттестации -- вопрос значимости результатов и личного вклада автора уже практически решен самим ходом жизни.

Научное творчество все больше и больше принимает характер труда общественного. При написании же диссертаций "на предмет получения ученой степени" естественным образом выпячивается частный характер присвоения научного труда. Возникающее противоречие снимается, по тому, как соискатель ученой степени решает эти деликатные вопросы. Об этом можно судить о его профессиональной и нравственной зрелости как ученого. У крепкого ученого, представителя крепкой научной школы проблем такого рода не возникает. Очевидно, что и в этом отношении диссертация как некий объективизированный предмет аттестации должна быть идеальной как по форме, так и по существу.

Установление квалификации специалиста (его аттестация, получение ученой степени, т. е. фиксация достижения некоторой определенной степени в определенной иерархической системе), очевидно, не может не быть формализованным. Процедура должна быть ясно оговоренной и совершенно определенной. Важнейшей составляющей процедуры защиты диссертаций является публичность этого процесса. Как было показано выше это исходит и сохраняется мировой научной общественностью парадигма гласного процесса присуждения ученых степеней, необходимости публичного диспута (т. е. обсуждения -- лат.) по материалам, вынесенным на защиту. Обширный и многовековой опыт, как зарубежный, так и отечественный, убедительно свидетельствует в пользу несомненной необходимости и высокой полезности проведения публичного диспута при защите диссертаций.

Существующая ныне в России система аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации естественным образом стала правопреемником соответствующей системы СССР. В 1992 году был создан Высший аттестационный комитет Российской Федерации (ВАК России)1. Комитет является центральным органом федеральной исполнительной власти, удостоверяющим в государственном порядке квалификацию научных и научно-педагогических работников во всех областях науки. ВАК России -- это единственная в Российской Федерации организация, осуществляющая государственный контроль единства требований к соискателям ученых степеней и ученых званий.

Необходимость существования подобного единого центра в России -- огромной стране с исторически сложившимся региональным и профессиональным своеобразием традиций и культур -- в век научно-технического прогресса очевидна. Так же как и значимость самой аттестационной деятельности, обеспечивающей существование и функционирование единого научно-технического и культурно-образовательного пространства России.

Российская система аттестации базируется, прежде всего, на сети диссертационных советов, созданных ВАК в высших учебных заведениях, научно-исследовательских институтах, научно-производственных объединениях и других им подобных организациях. Диссертационные советы, т.е. ученые советы, собираемые специально для проведения публичной защиты диссертаций, являются основным звеном аттестационной работы. Именно сюда соискатель представляет свою диссертационную работу на предмет ее защиты и получения соответствующей ученой степени, именно здесь изначально проводится наиболее полная экспертиза диссертации. Единство требований не может быть реализовано без соответствующей обратной связи. С этой целью ВАК централизованно проводит дополнительную экспертизу докторских и (выборочно) кандидатских диссертаций. Непременным условием успешности такой работы является опора на научную общественность, широкое привлечение к аттестационной работе высококвалифицированных экспертов -- ученых и специалистов с твердо установившейся репутацией объективных людей, представителей различных научных школ. Только самый серьезный учет веского мнения научной общественности может предотвратить возникновение ошибок, да и прямых злоупотреблений, возможных, вообще говоря, в централизованной системе аттестации, всегда имеющей склонность скатить к герценовскому "министерству табели о рангах". Поэтому ВАК России придает огромное значение накопленному в течение многих десятилетий позитивному опыту делового взаимодействий с учеными, научными коллективами и научными учреждениями, высоко оценивает прочно сложившиеся устойчивые и крепкие традиции опоры на научную общественность. В настоящее время на территории России создано около 3100 диссертационных советов. В них работают примерно 60 тысяч докторов (главным образом) и кандидатов наук. Непосредственно в ВАК функционирует свыше сорока экспертных советов, в них полторы тысячи экспертов выполняют коллективную экспертизу уже защищенных диссертаций.

Конечно, в масштабе столетий можно было бы и не останавливаться на тенденциях последних пяти лет, но с ходом истории время все уплотняется и уплотняется, и это наше время. Так, в последние годы наметилась тенденция к снижению в России числа защит кандидатских диссертаций (на одну -- полторы тысячи защит в год при общем числе 15--16 тысяч в 1993 году).

Примечательна тенденция снижения доли докторских диссертационных работ, выполненных в странах ближнего зарубежья и защищенных в России. Падение носит достаточно резкий характер. Если в 1993 году эта доля составляла 24%, в 1994 -- 18%, то в 1995 году она упала до 7,5%; в то же время представительность соискателей степени доктора наук -- граждан стран дальнего зарубежья за эти годы практически не изменилась. Определенную тревогу вызывает тенденция к снижению числа молодых ученых или точнее, к снижению числа молодых людей, стремящихся стать учеными. Эта же тенденция свидетельствует и уменьшением реального объема аспирантуры в высших учебных заведениях и научно-исследовательских институтах страны.

Немного лучше обстоит дело с защитами в вузах МВД РФ, так если с 1991 года наблюдалась тенденция к спаду защит кандидатских и докторских диссертаций, то 1994 года наблюдается явна тенденция к росту диссертационных защит.

Видимо, это есть прямое следствие неблагополучия экономического и социального, переживаемого страной в момент реформирования общественного строя. Но нельзя не понимать, что только тот путь преобразования России жизненен, который способствует сохранению и приумножению уровня и запаса приумножения культурных, научно-исследовательских и инженерно-технических центров -- фундаментальной опорой базы научно-технического и культурного прогресса России.

В целом же получение степени доктора юридических означает финал определенного образовательного процесса, завершающегося представлением небольшой диссертации обзорного, часто компилятивного плана, включающей в себя элементы (часто весомые) самостоятельного научного поиска. Процесс получения степени доктора наук не имеет формального образовательного характера. В диссертации на эту степень фиксируются результаты собственного научного роста соискателя, которые оцениваются специалистами соответствующего статуса. Докторская диссертация включает в себя большое исследование и серьезное обобщение. Во многих странах полным профессором может стать только человек, получивший ученую степень доктора наук. Каждой из систем сертификации присущи четкие критерии аттестации и аккредитации советов, присуждающих ученые степени. Очевидно, что для нашей страны, с учетом разнообразия и различия между научными центрами и высшими учебными заведениями, разной степени развитости регионов, в том числе и в культурном отношении, существование единого центра, поддерживающего единый уровень требований по всей территории России, более чем целесообразно.

Итак, в норме специалист наивысшей квалификации формируется, если вести отсчет с момента завершения начального, дошкольного образования) в течение двух--трех десятилетий, проходя последовательно все ступени образовательной лестницы, овладевая накопленными до него знаниями и создавая новое знание, новое умение, новые культурные ценности, совершенствуя свою правовую культуру и формируя профессиональное правосознание.

Государственно-правовая политика в области профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и научных кадров в системе МВД

Правовые и организационные основы процесса подготовки научных кадров в системе МВД России определяются общими задачами работы с кадрами, стоящими сегодня перед правоохранительными органами. Центральное звено в процессе подготовки современного сотрудника составляет его нравственно-правовое воспитание, формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания.

Этот уровень достигается в результате социально-профессиональной деятельности сотрудника и противоречий между объективными социальными условиями и потребностями личности. Движущей силой данного явления выступает противоречие между достигнутым уровнем и высшим, необходимым уровнем нравственно-правового воспитания сотрудника. Нравственно-правовое воспитание сотрудника органов внутренних дел, в отличие от других направлений воспитания, имеет свою собственную линию развития, сложную и своеобразную динамику. В нем происходят изменения, вызванные правоохранительной деятельностью и насущными потребностями общественного развития. Постепенное накопление этих изменений приводит к формированию в личности сотрудника качественно новых нравственно-правовых элементов, отражающих динамику становления системы регулирования общественных отношений средствами правоохранительной деятельности. Успешная работа правоохранительных органов по охране демократического правопорядка и борьбе с преступностью, как справедливо отмечал академик В.П.Сальников, невозможна без овладения личным составом методами управления социальными процессами, без понимания сущности и природы этих методов, без знания и овладения всеми достижениями культуры и науки .

Правовое образования сотрудника органов внутренних дел в послевузовской подготовке системы МВД предполагает формирование специалиста широкого профиля, способного воспринять, проанализировать и осмыслить научные основы правоохранительной деятельности, а также практически ориентироваться в таких сложных явлениях, как мораль и право, где мораль является важнейшим рычагом развития законности, а прочная законность - неотъемлемой частью нравственности человека. Система нравственно-правового воспитания сотрудника должна строиться, исходя из этических основ государства и общества, тесного взаимодействия нравов, добродетели и законов. Здесь нельзя обойтись без фундаментального изучения педагогической теории. Многие процессы, протекающие в недрах современного общества, не могут быть до конца поняты и объяснены без привлечения выводов, получаемых при системно-педагогическом исследовании морали и права и их взаимного влияния в процессе обучения и воспитания личности.

В обществе нет такого вида деятельности и отношений, которые не подвергались бы нравственно-правовой оценке, С этой точки зрения служба в органах внутренних дел представляет ничто иное, как оказание правовой услуги обществу. Такой подход позволяет не только строить систему образования, исходя из правовых основ общества, тесного взаимодействия нравов, законов и научно постигаемых принципов жизнедеятельности социума, но и уяснить важность и необходимость правового образования для общества и для человека. Очевидно, исследования такого комплекса явлений должны иметь как теоретическую, так и практическую значимость, осознание их актуальности должно оказать важное значение на выборе научными коллективами вузов МВД приоритетных направлений исследования.

Сам процесс подготовки научного работника в системе МВД сотрудника ведет к выработке устойчивых механизмов регуляции отношений и деятельности, а нормативный характер права представляет общее основание для их широкого взаимодействия. Нравственно-правовые воззрения ученого-сотрудника МВД, в конечном счете, определяются практическими отношениями, на которых основывается его правоохранительная деятельность. Практика правоохранительной деятельности каждый раз отвергала всякую попытку навязать сотрудникам какую бы то ни было нравственно-правовую догматику в качестве окончательного и неизменного закона. Напротив, всякая теория правового образования является продуктом существующего экономического положения общества. Эффективность правоохранительной деятельности находится в непосредственной связи с общей экономической ситуацией, со стабильностью политической и социальной. А рост преступности -- это производная от тех процессов, которые характеризуют социально-экономическую обстановку в стране.

Именно поэтому институт образования научного работника в системе МВД должен получить требуемую законодательную базу в органах внутренних дел, основываясь на следующих принципах: гуманистический характер деятельности правоохранительных органов; приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека; свободное развитие личности; воспитание гражданственности и любви к Родине. Эти принципы полностью совпадают с принципами деятельности сотрудников органов внутренних дел: законности, гуманизма, уважения прав человека. По своему назначению сотрудники призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Правовое образование необходимо еще и потому, что сотрудники органов внутренних дел наделены правом применения вынужденных мер принуждения.

Практические задачи, стоящие перед органами внутренних дел, и задачи дальнейшего развития юридической науки связаны с социальным законом, адресованным к ее отраслям, в том числе и к правоведению как общей концепции, которая позволила бы в единой системе понятий охватить и представить множество фактов, накопленных в общей педагогике, в исследованиях других пограничных областей знания, а также в самой практике обучения и социализации сотрудников внутренних дел. Разумеется, что и формирование правосознания, и правовое воспитание - каждое из этих понятий отражает реально существующий процесс воздействия на правовое формирование личности ученого, работающего в системе МВД.

Процесс профессионального научного труда есть одновременно обмен результатами труда и приобретенным опытом с коллегами и сотрудниками структурных подразделений МВД. Отсюда возникает необходимость постоянного взаимодействия научного работника с социальной средой. Очень важно подчеркнуть адаптивную функцию его деятельности, направленную на поддержание механизма нравственно-правовых взаимоотношений сотрудников между собой и каждой отдельной личностью с социальной средой.

Правоохранительная деятельность сотрудника, как правомерная, так и противоправная, в решающей степени зависит от уровня его нравственно-правового сознания. Именно уровень и содержание нравственно-правового сознания определяют практическую деятельность сотрудника в областях, регламентируемых нормами права, включая и научную деятельность, обеспечивающую выполнение функций и задач МВД.

Правовая культура сотрудника формируется как под воздействием общества в целом, так и под воздействием социальных групп, в которых протекает его жизнь. Для научного работника -- это прежде всего его коллеги, включенные в научное сообщество региона, и те сотрудники МВД, с которыми ему приходится взаимодействовать в процессе научных и научно-прикладных разработок. Это воздействие формирует преимущественно прогрессивное правовое сознание. Хотя отдельные элементы социальной среды могут способствовать при определенных условиях формированию антиобщественного нравственно-правового сознания, но это в малой степени характерно для кадрового состава МВД.

Цель правового образования, стоящая перед вузами МВД, состоит в том, чтобы достичь такого уровня правосознания, когда каждый сотрудник соблюдал бы правовые нормы исключительно в силу внутренней потребности, собственных нравственных убеждений. Это предполагает: 1) воспитание у сотрудников правоохранительных органов стремления к саморазвитию и самосовершенствованию; 2) формирование у сотрудников органов внутренних дел жизненных целей и моральных идеалов, лежащих в основе программы самосовершенствования и являющихся мощными побудительными силами и мотивами правоохранительной деятельности; 3) привитие сотрудникам необходимых нравственных и правовых знаний, выработка у них практических умений и навыков; 4) воспитание самосознания и способности к объективной моральной оценке сотрудниками своей профессиональной деятельности; 5) развитие привычек волевого саморегулирования в психологически сложных ситуациях оперативно-служебной деятельности; 6) активное использование личного примера высоко этического, нравственного поведения руководителя подразделения, являющегося важнейшим побудительным мотивом профессионализации и гуманизации служебной деятельности и одним из основных компонентов модели правовой культуры сотрудника правоохранительных органов. Полагаем, что эти качества могут и должны быть присущи научным работникам, учитывая их высокую общую культуру и высокую степень образованности, в большей степени, чем другим сотрудникам МВД. Особенно это важно для преподавательского состава, поскольку личная убежденность преподавателя в нравственной ценности закона и права оказывает воспитательное воздействие на слушателя и адъюнкта.

Критерий включенности в систему общественного разделения труда и, соответственно, распределения, обмена и потребления лежит не только в основе дифференциации профессиональной и непрофессиональной деятельности, но и профессиональной правовой деятельности в широком и узком плане. В первом случае под профессиональной правовой деятельностью следует понимать любую профессиональную деятельность, регулируемую правом, т.е. профессиональная деятельность в ее правовой форме, а во втором - только та профессиональная деятельность в правовой форме, которая характеризуется тем, что в систему общественного разделения труда она включена именно через профессиональное осуществление правового регулирования общественных отношений.

На рубеже девяностых годов происходит заметное развитие нормативно-правовой базы работы с кадрами в органах внутренних дел. Прежде всего необходимо отметить, что она отражала процессы, происходящие в обществе, стране, изменения в правовой области.

Нормативно-правовое регулирование кадровой политики весьма обширна и включает в себя: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, кодексы РФ, постановления Федерального собрания, указы Президента России, постановления Правительства РФ; конституции, законы, постановления законодательных органов власти республик в составе РФ; уставы, решения органов местного самоуправления, постановления и распоряжения глав субъектов федерации; ведомственные нормативные акты МВД РФ, ГУВД-УВД субъектов федерации. Прежде всего отметим значение правовых основ государственной службы, т.к. все сотрудники органов внутренних дел, в том числе и профессорско-преподовательский состав вузов МВД РФ принадлежат к этой категории служащих.

В статье 32 пункта 4 Конституции Российской Федерации говорится о государственной службе, к которой имеют равный доступ все граждане. В широком смысле, государственная служба -это деятельность граждан, занимающих должности в аппарате государственных органов, государственных предприятий, учреждений и организаций и получающих за свой труд установленное вознаграждение из средств государственного бюджета. В этом плане к государственным служащим можно отнести не только чиновников из аппарата государственных органов, но и, например, военнослужащих, врачей, учителей, работников государственных культурно-просветительных учреждений и многих других.

Вместе с тем чаще всего устанавливается определенная сфера (перечень) государственных органов и организаций, работа в которых считается государственной службой. В разных странах она различна. Но в большинстве своем под государственной службой понимается исполнительно-распорядительная деятельность на должностях в аппарате органов государственной власти и управления.

В статье 11 Конституции Российской Федерации сказано, что государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации, а в субъектах Российской Федерации -образуемые ими органы государственной власти. Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, государственную службу целесообразно понимать как деятельность на должностях в аппарате Президента Российской Федерации, аппаратах органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Среди органов и организаций, входящих в систему каждой их трех ветвей государственной власти, есть такие, деятельность которых настолько специфична, что должна регулироваться и регулируется специальными нормативными актами. Например, служба в Вооруженных Силах, в милиции, в Министерстве иностранных дел, в таможенных органах, на воздушном и железнодорожном транспорте, в налоговых органах и т.п. Есть и государственные должности, замещение которых и их должностные права и обязанности также весьма специфичны и требуют особого правового регулирования. Например, судьи, прокуроры.

До последнего времени правовое положение лиц, работающих в системе образования органов государственной власти, регулировались в основном трудовым законодательством, которое не учитывало в полной мере особенностей управленческой деятельности государственных служащих. В 90-е годы интенсивно шла работа по подготовке закона о государственной службе.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года за N 2267 было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Согласно этому нормативному акту, к государственным служащим отнесены все лица, которые к моменту его вступления в силу занимают государственные должности в администрации Президента Российской Федерации, аппарате Правительства Российской Федерации, в аппарате палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и в федеральных органах государственной власти. Положение о федеральной государственной службе не распространяется на лиц, в отношении которых вопросы прохождения государственной службы и занятия государственных должностей урегулированы законами Российской Федерации, принятыми до вступления в силу настоящего Указа. Очевидно, что под действие Указа не попадают Вооруженные Силы, органы милиции, органы прокуратуры, таможенные и налоговые службы и ряд других.

В Положении о государственной службе определены ее основные принципы, дана классификация государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие), понятие федерального государственного служащего, его обязанности и права. Государственному служащему, в частности, запрещается занимать другие должности в каких-либо государственных органах и организациях, в общественных объединениях, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать в неслужебных целях средства и имущество, предназначенные для обеспечения его служебной деятельности, получать подарки, денежное и иное вознаграждение от граждан и юридических лиц, принимать участие в забастовках и т.д. Ему разрешена лишь научная, преподавательская и т.п. творческая деятельность.

Определен порядок поступления на государственную службу и условия ее прохождения. Основной способ замещения государственных должностей -конкурс. При поступлении на государственную службу важно не допускать ни малейшей дискриминации, обеспечив условия для действительно равного доступа всех граждан на государственную службу. Государственным служащим присваиваются классные чины: действительный государственный советник Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации, государственный советник 1, 2 и 3-го классов, советник государственной службы 1,2 и 3-го классов, референт государственной службы 1,2 и 3-го классов.

Государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в год, но не реже одного раза в четыре года.

Более подробно организационно-правовые основы государственной службы в последующем были закреплены в Федеральном Законе Российской Федерации от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", в Указах Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", 30 января 1996 года "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы", 9 марта 1996 года "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего". Так, закон Российской Федерации от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации.

В нем дается определение, что понимается под государственной должностью. Это должность в федеральных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнением этих обязанностей.

В федеральном законе под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Закон устанавливает, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Далее в федеральном законе определены основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, обеспечение эффективности государственной службы.

В течение 1995 года все нормативные правовые акты были приведены в соответствии с вышеназванным Федеральным законом.

Важное место в кадровой политике занимает Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 года "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы". Он направлен на обеспечение высшего профессионального уровня федеральных государственных служащих, единства квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия федерального государственного служащего занимаемой государственной должности федеральной государственной службы, а также решения вопроса о присвоении федеральному государственному служащему квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), в том числе очередного Президент Российской Федерации издает Указ от 9 марта 1996 года "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего".

Этим же Указом утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего.

Вопросы, связанные с проведением аттестации, были в центре внимания соответствующих государственных органов, в судебных органах.

Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" наметил программу действий органов исполнительной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по исполнению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений судов.

Правовые основы кадровой политики в органах внутренних дел изменены, в законодательных актах, регулирующие формирование и деятельность органов внутренних дел в целом, но подразделяет и служит.

Первым законодательным актом в сфере кадровой политики в органах внутренних дел стал Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции". Его принятие было продиктовано: во-первых, в связи с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР, постановлениях Первого Съезда народных депутатов РСФСР "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР", Закона РСФСР "О действии актов Союза ССР на территории РСФСР", необходимо было принять закон регулирующий деятельность органов внутренних дел. Во-вторых, четко определить перестройки в органах внутренних дел, т.к. существовавшая модель не обеспечивала охрану правопорядка и личную безопасность граждан.

Закон четко регламентировал, что милиция в РСФСР -система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.

Закон определял задачи милиции, принципы деятельности, правовые основы. Важным моментом в законе звучала (ст.5) деятельность милиции и права граждан. Подчеркнуто, что милиция защищает человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Сотрудник милиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности. Все это соответствовало правам человека, и являлось достижением демократических преобразований.

Закон установил понятие милиции как системы государственных органов, подразделения ее на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию). Определил права и обязанности милиции, применения ее физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и закрепил гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника милиции.

Федеральный закон закрепил порядок прохождения службы в милиции, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников, а также финансирование и материально-техническое обеспечение, гарантии законности и обеспечения прав граждан в деятельности милиции.

В соответствии с Законом РСФСР "О милиции" и в целях упорядочения деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции) Президент Российской Федерации 12 февраля 1993 года издает Указ "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации.

Законодательный акт утвердил Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Поставлены задачи органам исполнительной власти в создании необходимых условий для эффективного функционирования подразделений местной милиции, определена их численность, финансирование и материально-техническое обеспечение.

Указом определен перечень подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов краев и областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Законодательная база в области кадровой политики государства по отношению органов внутренних дел в начале-середине 90-х годов продолжает расширяться. Так, 11 февраля 1993 года принимается Закон Российской Федерации "О воинской обязанности и воинской службе", 12 февраля 1993 года Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей", 21 июля 1993 года Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", 21 июля 1993 года Закон Российской Федерации "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах".

Таким образом действующая законодательная база кадровой работы сложилась в основном в 90-х годах и явилась отражением тех социально-экономических преобразований, связанных с проведением экономической реформы, укреплением российской государственности.

В системе нормативно-правового регулирования кадровой политики принадлежит постановлениям Правительства Российской Федерации.

Так, в развитии Закона "О милиции" были приняты Постановления Совета Министров РСФСР * 382 от 4 июля 1991 года "О государственном обязательном личном страховании лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел", Постановление Совета Министров РСФСР * 530 от 12 октября 1991 года "О продовольственном обеспечении лиц рядового, начальствующего состава и других контингентов органов внутренних дел РСФСР", Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года * 720 "Об утверждении Положения о вещевом обеспечении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и норм снабжения вещевым имуществом лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, имеющих специальные звания внутренней службы" и др.

Как видно предметом нормативно-правовых основ здесь выступает регулирование страхования, продовольственное обеспечение, снабжение вещевым имуществом сотрудников. Вопросы финансирования и материально-технического обеспечения.

На заседаниях Правительства обсуждают вопросы укрепления правопорядка, законности и борьбы с организованной преступностью.

Нормативно-правовые акты по управлению непосредственно кадровой работой в органах внутренних дел устанавливают обязательные для исполнения правила, рассчитанные на их неоднократное исполнение. Они обращены, как правило, к подчиненным органам, подразделениям и должностным лицам. К числу таких актов относятся приказы Министра внутренних дел Российской Федерации, утверждаемые им положения, наставления, инструкции, правила по вопросам кадровой работы.

К правовому регулированию в работе с кадрами относится: порядок комплектования личного состава органов внутренних дел, их служебная деятельность, порядок присвоения специальных званий рядового и начальствующего состава, поощрения, взыскания, условия службы, восстановление на службу.

Министерство внутренних дел руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства, другими нормативно-правовыми актами отражают их в своей практической деятельности. Издается приказ МВД России от 31 марта 1993 года * 151 "О направлении на переподготовку принятых на службу в следственные подразделения лиц из числа бывших офицеров Вооруженных Сил в учебные заведения МВД РФ", приказ МВД России от 5 апреля 1994 года * 113 "О получении второй специальности для лиц имеющих высшее неюредическое образование".

Создаваемая десятилетиями система подготовки кадров для МВД СССР, которая включала 11 вузов, 26 ССУЗов и 139 учебных центров в начале 90-х годов, распалась. Встала задача скорейшего воссоздания аналогичной образовательной системы и ее совершенствования в Российской Федерации. Принятые меры позволили превратить систему подготовки кадров для МВД России в одну из крупнейших среди отраслевых министерств. Она включает: 25 вузов (с 28 филиалами, факультетами, отделениями и УКП), 15 ССУЗов (с 7 филиалами и отделениями), 2 института повышения квалификации (с 4 факультетами), 144 учебных центра (с более чем двумя сотнями филиалов) и ряд других образовательных подразделений.

Закон Российской Федерации "Об образовании", Постановление Правительства России от 12 августа 1994 года * 940 "Об утверждении Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования", Постановление Госкомитета по Высшей школе России от 13 марта 1992 года * 13 "О введении многоуровневой структуры высшего образования в Российской Федерации", предусматривающие интеграцию в международную систему подготовки специалистов, и Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1994-95 гг. требовали радикального реформирования системы профессиональной подготовки кадров органов МВД.

Утвержденная в феврале 1993 года "Программа дальнейшего совершенствования профессиональной подготовки кадров на 1993-1997 гг." способствовала созданию единой системы профессиональной подготовки в МВД России.

В последующем она была обсуждена на Коллегии МВД России 10 марта 1995 года * 2КМ/1 "О состоянии и мерах совершенствования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел" и объявлена приказом МВД * 117 от 27 марта 1995 года.

Расширение социальных прав, льгот и гарантий сотрудников повлекло издание ряда приказов, закрепляющих эти гарантии и регулирующих порядок пользования правами и льготами, в том числе и для лиц проходящих заочную подготовку в вузах МВД РФ. Всего начиная с 1991 года таких приказов в Министерстве было издано свыше шестидесяти.

Процессы укрепления российской государственности проходят в сложной оперативной обстановке, сотрудники органов внутренних дел выполняют возложенные на них обязанности часто рискуя жизнью. Особенности прохождения службы в этих условиях требовали их правового регулирования, тем более актуального, если принять во внимание возросшее в девяностые годы количество нарушений сотрудниками МВД требований закона и норм профессиональной этики.

Учеными ВНИИ МВД, было опрошено 8,7 тысяч сотрудников служб и подразделении, каждый третий заявил, что в силу складывающихся обстоятельств приходилось идти на нарушения законности. Каждый второй из них причину этих нарушений видит в несовершенстве нормативных актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел, почти каждый третий -в стремлении руководства всеми способами обеспечить надлежащие показатели, создать видимое благополучие, 29% -в низком уровне профессиональной подготовки. В среднем по стране по данным исследований ВНИИ МВД РФ 39% населения не удовлетворен работой органов внутренних дел и считают, что они не способны обеспечить порядок и личную безопасность граждан. Помимо низкого профессионализма, падение авторитета милиции население больше всего связывает с использованием сотрудниками органов внутренних дел служебного положения в корыстных целях (22%), с поборами, взяточничеством, коррумпированностью (19%), необоснованным применением насильственных действий (16%) и необоснованным задержанием (13%).

Во многом это связано с ослаблением воспитательной работы с сотрудниками, неудовлетворительной работой руководителей по обеспечению организованности и порядка в подчиненных подразделениях, отсутствие систематического контроля и заботы о личном составе. Не в последнюю очередь это связано и с низким образовательным уровнем сотрудников МВД, отсутствием желания повышать свою квалификацию, знакомиться с последними достижениями юридической науки, несмотря на те возможности, которые открывает сложившаяся на сегодняшний день система профессиональной и научной подготовки сотрудников МВД России. Существующая нормативно-правовая база в работе с кадрами органов внутренних дел в целом позволяет обеспечить эту работу. Совершенствование нормативных актов в этой области, принятие новых, должно соответствовать развитию общества, отвечать требованиям экономической реформы.

Начало формирования и воспитания сотрудника МВД (в том числе и будущего ученого) совпадает с периодом его обучения в специальном высшем или среднем юридическом учебном заведении. Здесь нельзя не остановиться на существовании такой важной проблемы, как профессиональная ориентация и отбор при приеме в юридические учебные заведения, изучение профессиональной пригодности специалистов.

В процессе профессионального обучения будущий работник получает необходимую юридическую подготовку, главным образом теоретические знания. В этой форме реализуется преимущественно информационная функция правового образования: слушатель овладевает комплексом сведений материально-правового и процессуально правового характера, позволяющим в дальнейшем достаточно компетентно включиться в процесс расследования преступлений. Знания об основаниях и порядке возбуждения уголовного дела, дальнейшего его ведения и т.д., правовые установки и ориентации в этой области составляют на данном этапе основу формирования профессионального правосознания будущего ученого-специалиста. Здесь надо отметить, что в системе вузовской подготовки имеется немало недостатков. Они проявляются в незнании выпускниками многих способов совершения конкретных преступлений, в неумении общаться и устанавливать контакты с людьми, правильно выбирать направления расследования уголовных дел, распределять свое рабочее время, променять современную криминологическую технику. Основным институтом правовой социализации сотрудников правоохранительных органов на этапе обучения является систематическое юридическое образование.

Юридические вузы, как известно, готовят специалистов широкого профиля. На практике полученная в вузе правовая информация неизбежно сокращается в своем объеме, однако определенные правовые знания постоянно углубляются и расширяются в аспекте специализации. Практическая деятельность является важным источником получения правовой информации, но она нуждается в непрерывном теоретическом осмыслении. Сотрудники правоохранительных органов должны постоянно быть на уровне новых правовых, экономических, социальных задач общества, обобщаемых в научных разработках ученых в системе МВД. Иначе правоприменительная деятельность, как специфический вид общественных отношений, может войти в конфликт с новыми требованиями, что приводило и приводит к нарушениям законности. Иными словами, возникает постоянная потребность обновления "правового багажа" личности, непрерывной теоретической корреляцией его правовых знаний, представлений, ощущений. Эту потребность призвана удовлетворять такая форма правового воспитания, как институт служебной подготовки, значение которой имеет место и в процессе подготовки научных сотрудников на этапе адъюнктуры. Однако основными институтами, формирующими профессиональное правосознание следователя на данном этапе, выступают сама практика, и коллектив подразделения, в котором он трудится.

Большая роль в профессиональном правовом образовании принадлежит такому социальному институту, регламентирующему их деятельность, как нормы права. К ним прежде всего относятся уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, а также ведомственные нормативные акты МВД РФ, издаваемые по различным вопросам работы следственных аппаратов. Не должны быть забыты законодательные и правительственные акты, определяющие правовой статус сотрудников органов внутренних дел: "Положение о прохождении службы в органах внутренних дел", "Положение о милиции", "Закон о статусе судей" и некоторые другие. Характерной особенностью реформирования системы образования в России является ее достаточно широкое и всестороннее правовое обеспечение, основу которого составляют Федеральные законы об образовании, а также -- Постановление Правительства "Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования", правительственная программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996--2000 гг. (Раздел "Образование") и др. Определяющим правовым документом здесь является Закон Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятый Государственной Думой 19 июля 1996 г.

Сегодня мы видим, как модернизация системы образования России через ее законодательное обеспечение оказывает существенное императивное воздействие на всю жизнедеятельность высших учебных заведений МВД, интегрируя их в единое образовательное пространство российского общества и повышая требования к уровню и качеству подготовки кадров, обновляет и существенно дополняет их традиционное правовое положение. Наполняется новым, демократическим содержанием компетенция вузов МВД как субъектов образовательной деятельности, расширяется их гражданская правосубъектность по всей вертикали правовых связей. Наделяя вузы статусом юридического лица, законодатель, тем не менее, четко регламентирует все стороны и аспекты их жизнедеятельности. Впервые в России вводятся единый Государственный стандарт организации системы образования, единые образовательные стандарты по основным учебным дисциплинам, единый порядок учреждения, аттестации, лицензирования и аккредитации вузов. Предусматривается единая система контроля за соблюдением вузами требований образовательных стандартов, качеством подготовки специалистов.

Одновременно актуализируется необходимость всестороннего выявления, учета и использования вузами МВД в процессе образовательной и воспитательной деятельности особенностей профиля подготавливаемых ими специалистов и соответствующего ему правового положения слушателей, преподавателей и администрации. Криминогенная ситуация в стране жестко детерминирует эту насущную необходимость. При этом динамика и темпы адаптации вузов МВД к рыночным отношениям нуждаются в специальном исследовании с целью оптимизации соотношения между масштабами их платной деятельности и образовательными интересами, т.е. между уровнем общей гражданской правосубъектности и специальной правоспособности этих вузов как юридических лиц образовательных учреждений.

Государство исходит из признания образования одним из важнейших социальных институтов общества, главные функции которого заключаются в трансляции знаний, ценностей, норм и других компонентов культуры от поколения к поколению, освоении достижений науки и техники, а также в отборе и распределении людей по различным социальным стратам и позициям, в воспроизводстве и оптимизации социальной структуры общества. Обновление совершенствование системы образования в России --объективный, закономерный процесс, обусловленный потребностями реформации страны, общечеловеческими императивами мирового развития. Реформа образования-- это чрезвычайно сложный, многоуровневый и полифункциональный процесс, который затрагивает все сферы общественной жизни.

Главной целью дальнейшего развития образования в системе МВД России, исходя из этого, является удовлетворение потребности сотрудников в образовании, гармоничное развитие их личности, творческих способностей, повышение интеллектуального и культурного потенциала правоохранительных органов с соблюдением принципов равных стартовых условий.

Анализ существующей нормативной базы показывает, что основными направлениями государственно-правовой политики в области образования являются:

-- обеспечение общедоступного, в том числе, гарантированного бесплатного образования в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы образования;

-- создание экономической базы для выполнения Федеральных законов об образовании;

-- содействие развитию сети образовательных учреждений, различных организационно-правовых форм, в том числе, негосударственных:

-- введение и действие государственных образовательных стандартов, нормативов материально-технического и финансового обеспечения учреждений и организаций системы образования;

-- обеспечение единого образовательного и информационного пространства страны;

-- развитие программно-целевого механизма управления и финансирования образования на основе четкого определения компетенции участников образовательной деятельности на всех уровнях;

-- повышение самостоятельности учреждений и организаций системы образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной и финансово-хозяйственной деятельности.

Отсюда следует первый, принципиально важный для целей диссертационного исследования вывод: высшие учебные заведения МВД России и другие ведомственные вузы, как высшие профессиональные образовательные учреждения, интегрируются в единую федеральную систему образования со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями. Расширяется и углубляется их правосубъектность (наделение статусом юридического лица), наполняется новым содержанием компетенция, возрастает ответственность вузов за качество подготовки специалистов.

Следует обратить внимание на то, что, учитывая общенациональный характер и сложность процесса модернизации образования в России, законодатель разработал и учредил соответствующий (демократический) порядок государственного управления этим процессом, определив компетенцию всех его участников по всей вертикали заинтересованных субъектов образовательной деятельности. Четкие и ясные предписания законов о правах и обязанностях этих субъектов не ущемляют их правомочий как юридических лиц, а ориентируют на эффективную реализацию своей специальной правоспособности, своего целевого назначения, в условиях, когда рыночное саморегулирование общественных отношений не ведет автоматически к их гармонизации. Обеспечить ее может только активная управленческая деятельность государства.1

Очевидно, что разграничение компетенции в области образования между субъектами образовательной деятельности и управленческими структурами по всей вертикали правовых отношений, представляет собой инновационный, отвечающий императивам формирующегося в стране правового государства, подход к государственно-правовому регулированию общественных отношений в социокультурной (образовательной) сфере, не ведомственные инструкции и разовые распоряжения, а в системе законов и норм, регулирующих высшее образование в МВД, определяет ныне компетенцию вуза. На основе предусмотренных в них реквизитов разрабатывается его устав, определяющий всю его жизнедеятельность. Закон определяет порядок учреждения, аттестации, лицензирования, аккредитации вуза, критерии качества подготавливаемых специалистов, предусматривая академические свободы, в том числе и право на платную образовательную деятельность и т.д.

Путем законодательного установления правового статуса (компетенции) вуза МВД как субъекта образовательной деятельности, государство определяет лишь цель деятельности, основные задачи, средства и правомочия. Тем самым вуз освобождается от мелочной опеки, обретает реальную возможность свободно и самостоятельно решать все вопросы своей жизнедеятельности в рамках законности, определять приоритеты и перспективные направления в процессе подготовки научных кадров для системы МВД. Определяя компетенцию вуза, законодатель имплицитно учитывает его потенции (волю), умение (способность) и готовность действовать адекватно.

Основной смысл статусного государственно-правового управления в том и состоит, чтобы в организационно-правовых императивах очертить управляемому субъекту содержание и параметры минимальной, необходимой и ожидаемый от него деятельности. А все то, что сверх того вуз сможет сделать в интересах повышения качества подготавливаемых им специалистов и качества жизни коллектива, отнюдь не запрещается, а поощряется законом.

Подчеркивая существенное правовое значение для вуза МВД законодательной интеграции его в единое общероссийское образовательное пространство, следует в то же время учитывать особенности его правового положения, обусловленные ведомственной принадлежностью. Оставаясь образовательным учреждением, вуз МВД, как известно, входит в качестве структурного компонента в систему министерства внутренних дел Российской Федерации и, следовательно, при наличии определенных фактических обстоятельств, и в систему правоохранительных органов государства. В силу этого обстоятельства и особой специфики подготавливаемых кадров, вуз МВД России обладает признаками специальной образовательной структуры, со всеми вытекающими отсюда последствиями, затрагивающими административно-организационные, социальные, трудовые и иные отношения и формы их правового регулирования.

В этом своем качестве данный вуз имеет определенные социальные особенности по сравнению с другими вузами и дополнительные служебные обязанности, которые регулируются соответствующими федеральными и ведомственными нормативными актами, что находит свое отражение в "Положение о высшем учебном заведении МВД России", а также в Уставах этих вузов.

Заметим, что на практике еще не всегда бывает легко разграничить "чисто" образовательные и служебные приоритеты в конкретных ситуациях вуза и точно определить какими нормативными положениями в данном случае следует руководствоваться. Но это временное явление, которое преодолевается на основе совершенствования нормативной базы деятельности вузов МВД.

Исходя из всего сказанного очевидно, что главными задачами высших учебных заведений Министерства внутренних дел России являются:

-- удовлетворение потребностей органов внутренних дел Российской Федерации в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадрах высшей квалификации для системы профессиональной подготовки кадров МВД России;

-- организация и проведение фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований и иных научно-технических, опытно-конструкторских работ по основным направлениями правоохранительной деятельности органов внутренних дел, в том числе по проблемам образования;

-- переподготовка и повышение квалификации преподавателей и специалистов органов внутренних дел;

-- распространение правовых, гуманитарных и технических знаний среди личного состава органов внутренних дел, повышение его общеобразовательного и культурного уровня.

Эффективность осуществления названных задач во многом зависит от теоретического осмысления единства и взаимосвязи содержательных и правовых аспектов деятельности высших учебных заведений МВД как юридических лиц --субъектов образовательной деятельности в новых условиях конкретизации их статуса и компетенции. Сложность, известная противоречивость правового положения данных вузов обусловлены целым рядом причин, и, прежде всего неоднородностью социальных функций, включенностью в систему различных групп отношений: образовательных, административных, трудовых, хозяйственно-экономических, гражданско-правовых, которые регулируются различными отраслями права, обладающими своими специфическими методами правового воздействия. Сюда же следует отнести незавершенность процесса обновления и реформирования реального содержания этих отношений и их правового упорядочения. Нельзя не отметить и то, что масштабность и инновационность модернизации системы образования в России предполагает не только обновление ее правовой базы, но и синхронизацию подходов и методов правового регулирования в сфере образовательной деятельности.

Все эти вопросы все более актуализируются и требуют к себе соответствующего внимания, анализа особенностей работы по подготовке научных кадров в вузах МВД в контексте общих принципов и исторически сложившихся условий высшего и послевузовского образования в России.

Процесс совершенствования организационно-правовых принципов подготовки научных и научно-педагогических кадров для правоохранительных органов

Проблемы и перспективы формирования системы подготовки и переподготовки научных кадров для органов МВД

В России сложилась определенная и стройная система высшего образования. Эта система в общем и целом справляется с задачей подготовки кадров специалистов для всех областей хозяйственной, духовной и политической жизни общества, включая и деятельность правоохранительных органов. Сложившаяся система удовлетворяет потребности страны в научных, педагогических и других профессиональных кадрах, обеспечивает социальные гарантии молодых специалистов.

Однако сложившаяся в 50- начале 90 годов практика подготовки научно-педагогических кадров имела и ряд недостатков. Во-первых, развитие самой системы жестко регламентировалось ведомственными приказами. Во-вторых, подготовка специалистов не всегда учитывала интересы адъюнктов, его наклонности, потребности в удовлетворении образовательных запросов. И, наконец, будучи жестко регламентированным, образование было не способно к творческому саморазвитию, а значит, совершенствовалось в соответствии с уже сложившимися общественными потребностями, т.е. действовало не в режиме опережения потребностей науки и практики, а было обречено на отставание.

Так, в целом по стране сократилось количество кандидатских и докторских диссертаций, защищенных во всех вузах и академических заведениях. Численность лиц, утвержденных ВАК России в ученой степени доктора наук, в 1995 г. составила 2.8 тыс. чел., сократившись по сравнению с 1991 г. в 2.3 раза. Численность лиц, утвержденных в ученой степени кандидат наук за этот период снизилась в 2.5 раза, составив 11.6 тыс. чел. в 1995 г. Однако предварительные оценки за 1996 г. свидетельствуют о намечающемся изменении негативных тенденций. Пополнение российских кадров высшей научной квалификации за 1991--1995 гг. также сократилось: докторов наук -- в 1.8 раза, кандидатов наук -- в 1.6 раза. Но их доля в общей численности лиц, утвержденных в ученых степенях, существенно увеличилась: докторов наук -- с 60 до 71%, кандидатов наук -- с 76 до 89% . Соотношение численности новых докторов и кандидатов наук в 1991--1995 гг. в целом практически не изменилось (1 : 4.2 в 1995 г. по сравнению с 1 : 4.5 в 1991 г.), вместе с тем среди российских специалистов, утвержденных в ученых степенях, это соотношение возросло в пользу кандидатов наук (соответственно 1:1.52 и 1:1.43). Отмечается существенная отраслевая дифференциация этого показателя: от 1 : 23 в фармацевтике до 1 : 3 в геолого-минералогических и сельскохозяйственных науках.

Большая часть пополнения кадров высшей научной квалификации в 1995 г. представляла область естественных наук (примерно четверть); удельный вес таких областей науки, как технические, медицинские и общественные, составил примерно по 20%. На область гуманитарных наук приходилось 12%, сельскохозяйственных -- 5%. Максимальное сокращение пополнения новыми специалистами высшей научной квалификации претерпели за последние годы области естественных и технических наук, заметные потери понесли также медицинские и гуманитарные науки. Менее всего изменилась численность новых кадров высшей научной квалификации в областях общественных и сельскохозяйственных наук.

В 1995 г. более половины вновь утвержденных российских докторов наук работали в научных организациях, но их доля по сравнению с 1993 г. сократилась. Большинство из них представляли институты Российской академии наук, однако их численность всего за два года снизилась почти вдвое. На этом фоне в два раза возросла численность вновь утвержденных докторов наук, работающих в высших учебных заведениях, и в 1995 г. они составили пятую часть пополнения российских докторов наук. В высших учебных заведениях работали также более 40% вновь утвержденных российских кандидатов наук, доля которых по сравнению с 1993 г. заметно увеличилась. Численность кандидатов наук, работающих в научно-исследовательских институтах и конструкторских бюро, составила примерно четверть и за последние годы уменьшилась. Среди них половина работает в научных учреждениях РАН. Возрос интерес к получению ученых степеней у лиц, работающих в административных органах и коммерческих структурах; упал, особенно в отношении получения кандидатских степеней, у лиц, работающих на промышленных предприятиях.

С 1993 по 1995 гг. на 20% сократилось количество "работающих" докторских советов, т.е. тех, в которых проходили защиты диссертаций. Основным местом защиты кандидатских диссертаций в 1995 г. были вузы (около 70%) и научные организации (около 30%), в том числе более половины -- институты РАН. Количество защит диссертаций на промышленных предприятиях за это период уменьшилось более чем в 20 раз. В 1995 г. примерно половина вновь утвержденных докторов и кандидатов наук защитили диссертации в организациях Центрального экономического района (среди них подавляющее большинство -- в Москве).

Структура пополнения кадров высшей научной квалификации несколько изменилась в пользу женщин. Однако пока изменения коснулись только кандидатов наук, среди которых доля мужчин в 1995 г. составила 58%. Среди докторов наук доминируют мужчины -- 85%. За 1993--1995 гг. несколько увеличилась доля докторов наук в возрасте до 30 лет и кандидатов наук -- до 25 лет. Однако их средний возраст в целом практически не изменился и соответствует 48 и 35 годам. Молодые мужчины (до 30 лет) лидируют по абсолютным показателям в достижении ученых степеней. Однако женщины проявляют большую активность, особенно в отношении получения кандидатских степеней.

Период, прошедший после присуждения кандидатской степени, у лиц, утвержденных в ученой степени доктора наук в 1995 г., составил в среднем 16 лет, в то же время в 1993--1995 гг. отмечалось некоторое увеличение численности докторов наук, у которых этот период не превышал пяти лет. В 1995 г. основной формой работы, представленной к защите, у докторов наук были диссертации -- 84%. Количество научных докладов, представляемых к защите, после недавнего пика сократилось до 15%, а монографий -- до 1% . По профилю диссертации на соискание высшей ученой степени было опубликовано в среднем по 45 работ, по отраслям наук этот показатель варьирует от 27 до 62 публикаций. В 1995 г. подавляющее большинство докторов наук (89%) получили ученую степень в той же отрасли науки, в которой им ранее была присуждена ученая степень кандидата наук; исключение составляют "новые" отрасли, такие, как социологические и политические науки.

В 1993--1995 гг. произошло троекратное сокращение численности лиц из других стран СНГ, Балтии и государств дальнего зарубежья, утвержденных в ученых степенях ВАК России. Существенно изменилось представительство специалистов, получивших российские ученые степени: на страны СНГ в целом (без России) приходится более половины, 40% -- на страны дальнего зарубежья, на сотрудничество со странами Балтии практически сошло "на нет".

Подобная ситуация неприемлема в современных сложных, динамически развивающихся условиях, в сложной криминогенной обстановке, с учетом задач построения правового государства. Однако требование сразу изменить профессионально-образовательный мир, а затем построить новый не может быть приемлемо для высшей школы, особенно если идет речь о подготовки научно-практических работников в системе МВД РФ. Здесь возможен лишь эволюционный переход от сложившихся форм учебно-воспитательной и научно-педагогической деятельности к новым. Они чреваты снижением интеллектуального потенциала страны на длительный период. Вот почему наиболее приемлемой представляется идея дополнить существующие учебные программы новыми, построенными на основе многоуровневой системы подготовки и учитывающими мировой опыт и стандартизацию высшего профессионального образования.

Использование многоуровневой подготовки позволяет внести ряд существенных изменений в политику высшего и послевузовского образования в системе МВД РФ. Во-первых, изменить приоритеты, ориентировать подготовку научно-педагогических кадров МВД на гуманитаризацию их деятельности, исходя из приоритетов правового государства и прав личности; интегрировать российские вузы в мировую систему высшего образования; обеспечить непрерывность процесса подготовки научных кадров и преемственность его ступеней. Как было показано, многоуровневая система позволяет ликвидировать изъяны традиционной ведомственной вузовской системы, ибо она более выгодна и самому государству, и позволяет вовлечь в научную сферу лиц, прервавших образование на той или иной ступени, в соответствии с их образовательным уровнем. Поэтому государственно-правовая поддержка этой нарождающейся системы выгодна и самому государству и системе МВД. Оно призвано создавать условия для увеличения количества учебных в различных формах обучения, развития разнообразных систем обучения, не только не препятствовать, но и способствовать функционированию вузов негосударственных форм собственности при необходимом и строгом лицензировании их деятельности.

Таким образом, реализуются законодательные установки "Закона Российской Федерации об образовании" о направленности процесса обучения и воспитания в интересах личности, о гуманистическом характере образования.

Современный этап развития высшей школы во многом характеризуется как переходный. Высшее образование, унаследованное Российской Федерацией от бывшего СССР, в настоящее время претерпевает серьезные изменения. Данный процесс обусловлен не только проблемами, порожденными экономическим кризисом, но и во многом изменениями в общественном сознании, сменой социальных приоритетов, расширением деловых контактов с зарубежными странами, притоком в страну современного зарубежного оборудования и технологий и т.п.

Высшая школа бывшего СССР в 30--70-е гг. в основном справлялась с задачей подготовки научно-педагогических кадров. Вузы были организованы по принципу узкой специализации, что давало выпускникам возможность успешно трудиться в одной из отраслей хозяйства иногда всю жизнь. В условиях перехода к рыночным отношениям такое положение вряд ли возможно сохранить длительное время.

Высшие учебные заведения системы МВД сейчас переходят к многоуровневому высшему образованию. Основной упор делается на повышение образовательного стандарта. Образование становится главной ценностью, профессиональная подготовка опирается на высокий научно-теоретичский потенциал. Вместе с тем появляется возможность наряду с основным образованием развивать и дополнительное - изучение языков, овладение основами програмирования и т.д. Дополнительное образование, таким образом, существенно расширяет сферу образовательных и научно-педагогических возможностей для слушателей вузов МВД РФ.

Концепция многоуровневого высшего образования определяет возможности дополнительного образования сотрудников и адъюнктов МВД РФ. В интересах вуза необходимо обеспечить конкурентоспособность предлагаемых образовательно-профессиональных программ (ОПП) . Это возможно только за счет превышения вузовской ОПП над стандартной государственной, т.е. за счет дополнительных образовательно-профессиональных программ (ОПП вуза -- ОПП гос. + ОПП доп.). Очевидно, что дополнительные ОПП могут предлагаться в пределах стандартного срока обучения слушателя. Это дает возможность слушателям и адъюнктам, имеющим недостаточную подготовку, освоить государственную ОПП за счет увеличения времени работы над ней. Одним из результатов реформаторских процессов в вузе являются различия в первоначальной подготовке, оканчивающих учебные заведения различного уровня. Таким образом, может возникнуть потребность в "дообразовании" выпускников, избравших данный вуз для последующего обучения.

Дополнительное образование открывает также широкие возможности для притока капиталов в науку, оно может оказаться источником дополнительного финансирования образовательных программ, укрепляет связи вузов с экономикой, общественностью, с местными и муниципальными органами власти. Одной из проблем, стоящих перед российской высшей школой системы МВД, является ее приспособление к новым условиям, интеграция в мировую практику подготовки научно-педагогических кадров для системы МВД РФ.

Перспективным представляется дополнительное образование, которое постепенно начинает вводиться во многих вузах России. Оно дает вузам возможность быстро и адекватно реагировать на потребности рынка в специалистах определенного профиля, создавать широкие возможности для самореализации личности. конкурентоспособности профессионала. Так, перспективным представляется дополнительное непрофильное образование в адъюнктуре. Содержание непрофильного профессионального образования позволяет расширить спектр образовательных услуг с переходом к многоуровневой системе образования и определяется потребностями рынка труда. Непрофельное профессиональное образование может включать в себя подготовку по таким направлениям, как экономист, эксперт, переводчик и т.п. Для повышения конкурентоспособности специалиста целесообразно привлекать зарубежные технологии обучения и создавать собственные методики алгоритмического характера с использованием компьютерной техники. Эти и другие направления дополнительного образования предполагают получение адъюнктом второй специальности или дополнительной специализации по выбранным направлениям. Здесь необходимо учитывать уже имеющиеся знания и умения, актуализировать их, акцентировать внимание на практической работе, использовать информацию о требованиях к профессионалу (у нас и за рубежом) и о возможностях трудоустройства в системе МВД. Дополнительное непрофельное и профессиональное образование дает возможность приближения к мировым стандартам за счет соответствующих технологий, привлечения иностранных специалистов, заключения договоров с зарубежными правоохранительными органами и создания международных организаций по борьбе с преступностью, профилактике правонарушений. Организация обучения в условиях дополнительного образования должна, на наш взгляд, опираться на системный подход, что будет способствовать также комплексной подготовки работников правоохранительных органов к служебной деятельности.

Дополнительное образование при соответствующей организации является одним из перспективных направлений в развитии системы подготовки научных и научно-педагогических кадров высшей школы системы МВД.

Отказ от сложившихся стереотипов системы подготовки научных кадров предусматривает необходимость перехода от узкопрофессиональной унифицированной подготовки специалиста к широкому общекультурному и фундаментальному образованию ученого с учетом личностных возможностей и потребностей учащихся и дифференцированного социального заказа общества. Гуманистическая составляющая научной подготовки состоит в том, что человеку как носителю нравственно-правовых ценностей общества предоставляется возможность самореализоваться.

В вузах МВД РФ представляется необходимым активизировать работу научно-исследовательскихз и научно-аналитических отделов по выработке наиболее перспективных тем исследований, связанных с конкретными научно-практическими задачами, стоящими перед обществом. В первую очередь это могут быть комплексные социологические исследования различных видов преступности, анализ психологических параметров личности преступников, проблема наркомании и детской преступности, организованной преступности и т.п. Должны быть разработаны и реализованы комплексные планы научно-исследователськой работы. Их основой являются блоки и модули дисциплин, содержание которых объединено горизонтальными и вертикальными внутренними связями.

Предлагаемая нами концепция системы подготовки научных и научно-педагогических кадров направлена прежде всего на подготовку широко образованного сотрудника правоохранительных органов, который в быстро меняющихся социально-экономических условиях способен за короткий срок получить необходимую информацию в правовой, экономической, социально-политчиеской, психологической области и успешно реализовать ее. Полагаем, что формирование такого рода комплексной системы в вузах системы МВД позволит решить не только многие проблемы подготовки научных кадров, но и социальные проблемы личности.

Остановимся на этом вопросе подробнее. Если процесс организации научного творчества -- это прежде всего взаимодействие адъюнктов, то и основным "орудием" труда ученого становится он сам как личность, а не только как специалист, владеющий необходимыми знаниями и умениями. Человеческие качества, требовательность к самому себе и окружающим играют решающую роль в его деятельности и его профессиональных качествах. Результаты специальных исследований фиксируют изменения, происходящие в представлениях адъюнктов об авторитетном руководителе и об источниках этого авторитета: возросла значимость личностных свойств и уменьшился вклад "инструментальных" качеств, необходимых для деятельности руководителя. Аналогичная тенденция наблюдается и в изменении идеала руководителя С точки зрения самих руководителей указанные тенденции имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Отвечая на вопрос об объективных трудностях укрепления своего авторитета и решения других профессиональных задач, руководители научных подразделений нередко отмечают недостаток знаний по педагогике и психологии. Ниже мы приведем результаты некоторых психолого-педагогических исследований специфики деятельности преподавателя и требований к его личности, которые могут помочь в решении ряда профессиональных проблем в системе МВД России.

Цели педагогической деятельности в области подготовки научных кадров полифункциональны, поэтому педагогические задачи имеют комплексный характер по самой своей природе. Они не могут быть решены только средствами педагогики, психологии, правовой теории или с помощью методик преподавания конкретных наук, но предполагают своеобразный синтез знаний из различных областей. Этот синтез и должен совершить руководитель при выработке конкретных программ подготовки специалистов высокого уровня и позже, когда он анализирует степень их готовности к усвоению знаний, стимулирует и активизирует их научную деятельность, проводит диагностику того, что усвоено и т.п.

Основное содержание деятельности организатора научной работы в вузе МВД России включает выполнение нескольких функций -- обучающий, воспитательской, организаторской и исследовательской. Эти функции проявляются в единстве, хотя у многих руководителей одна из них доминирует над другими.

Наиболее специфично для сотрудника вуза сочетание педагогической и научной работы. Исследовательская работа обогащает внутренний мир преподавателя, развивает его творческий потенциал, повышает научный уровень занятий. В то же время педагогические цели часто побуждают к глубокому обобщению и систематизации материала, к более тщательному формулированию основных идей и выводов, к постановке уточняющих вопросов и даже порождению новых гипотез. Классический пример из истории науки: фундаментальное научное достижение Д.И. Менеделеева -- открытие принципа построения периодической системы элементов -- явилось результатом методических разработок ученого-педагога. Поэтому представляется целесообразным более активно привлекать адъюнктов к проведению семинарских занятий и к чтению лекцию под руководством опытных доцентов и профессоров.

Всех вузовских преподавателей можно условно разделить на три группы: 1) преподаватели с преобладанием педагогической направленности (примерно 2/5 от общего числа); 2) с преобладанием исследовательской направленности (примерно 1/5 и с одинаковой выраженностью педагогической и исследовательской направленности (немного более трети).

Большинство исследователей обсуждаемой проблемы считают педагогическую деятельность ведущей в определении профессионального мастерства преподавателя, хотя, не будучи подкрепленным научной работой, этот профессионализм быстро угасает. Именно влиянием исследовательской составляющей объясняется, по-видимому, более ранний срок достижения высших уровней профессионального мастерства преподавателя вузов (16--20 лет) по сравнению с учителями средних школ (21--25 лет).

Профессионализм преподавателя вуза в педагогической деятельности выражается в умении видеть и формулировать педагогические задачи на основе анализа педагогических ситуаций и находить оптимальные способы их решения. Заранее описать все многообразие ситуаций, решаемых педагогом в ходе работы со студентами невозможно. Принимать решения приходится каждый раз в новой ситуации, своеобразной и быстро меняющейся. Поэтому одной из важнейших характеристик педагогической деятельности является ее творческий характер.

Как и в любом виде творчества, в педагогической деятельности своеобразно сочетаются действия нормативные и эвристические, найденные в ходе собственного поиска. Для этого необходимы особые способности и длительный период для их становления и развития в ходе педагогической деятельности. Творческая индивидуальность педагога -- это высшая характеристика его деятельности и как всякое творчество она тесно связана с его личностью.

В структуре педагогических способностей и соответственно, педагогической деятельности выделяются следующие компоненты: гностический, конструктивный, организаторский и коммуникативный.

Гностический компонент -- это система знаний и умений преподавателя, составляющих основу его профессиональной деятельности, а также определенные свойства познавательной деятельности, влияющие на ее эффективность. К последним относятся умения строить и проверять гипотезы. К последним относятся умения строить и проверять гипотезы, быть чувствительным к противоречиям, критически оценивать полученные результаты. Система знаний включает мировоззренческий, общекультурный уровни и уровень специальных знаний.

Мировоззренческие знания тесно связаны с общей направленностью личности педагога, проявляющейся в устойчивой системе отношений к миру, труду, другим людям и к самому себе, а также в активности его жизненной позиции, в высоком уровне правовой культуры и в развитости правосознания. К общекультурным знаниям относятся знания в области искусства и литературы, осведомленность и умение ориентироваться в вопросах религии, права, политики, экономики и социальной жизни, экологических проблемах; наличие содержательных увлечений и хобби. Низкий уровень их развития ведет к односторонности личности и ограничивает возможности воспитания специалистов. Значение общекультурного компонента в наибольшей степени недооценивается современными преподавателями, что приводит к его существенному недоразвитию. Этот факт подтвержден во многих исследованиях.

Специальные знания включают знания предмета, а также знания по педагогике, психологии и методике преподавания. Предметные знания высоко ценятся самими преподавателями, их коллегами и, как правило, находятся на высоком уровне. Что касается знаний по педагогике, психологии и методике преподавания в высшей школе, то они представляют собой самое слабое звено в системе. И хотя большинство преподавателей отмечают недостаток у себя этих знаний, тем не менее только незначительное меньшинство занимается психолого-педагогическим образованием. Глубоким знаниям о средствах и закономерностях научного общения, психологических особенностях научного творчества, слабых и сильных сторонах собственной деятельности. Профессионально важных чертах своей личности только предстоит занять подобающее место в системе знаний ученого, работающего в вузе.

Важной составляющей гностического компонента педагогических способностей сотрудника МВД являются знания и умения, составляющие основу собственно познавательной деятельности, т.е. деятельности по приобретению новых знаний. Именно они составляют ядро гностического компонента педагогических способностей в том собственно психологическом смысле термина "способности", который мы раскрыли в параграфе. Исследователи констатируют в целом высокий уровень развития познавательных способностей у всех категорий преподавателей, независимо от возраста, стажа, должности. Факт этот внушает оптимизм, он позволяет надеться, что умение учиться поможет скорректировать в том числе и недостаточный уровень психолого-педагогического и общекультурного образования ученых и преподавателей ведомственных вузов.

Если гностические способности составляют основу деятельности преподавателя, то определяющими в достижении высокого уровня педагогического мастерства выступают конструктивные или проектировочные способности. Именно от них зависит эффективность использования всех других знаний, которые могут или остаться мертвым грузом, или активно включиться в обслуживание всех видов педагогической работы. Психологическим механизмом реализации этих способностей служит мысленное моделирование научно-образовательного процесса.

Проектировочные способности обеспечивают стратегическую направленность педагогической деятельности и проявляются в умении ориентироваться на конечную цель, решать актуальные задачи с учетом специализации молодых ученых, при планировании научной работы учитывать ее место в плане работы вуза и устанавливать необходимые взаимосвязи с другими научными дисциплинами. Такие способности развиваются лишь с возрастом и стажем, потому высокий уровень их сформированности наблюдается обычно у профессоров и доцентов, а низкий, как правило, -- у начинающих ученых и преподавателей.

Конструктивные способности обеспечивают реализацию тактических целей: структурирование курса, подбор конкретного содержания для отдельных разделов, выбор форм проведения занятий и т.п. Решать проблемы конструирования научно-образовательного процесса в вузе приходится ежедневно каждому педагогу-практику, а исследовать их -- каждому педагогу-ученому.

Организаторские способности служат не только организации собственно процесса научной деятельности, но и самоорганизации деятельности преподавателя и ученого в вузе. Долгое время им приписывалась подчиненная роль; условия подготовки специалистов в вузах традиционно оставались неизменными, а в организации учебной деятельности адъюнктов предпочтение отдавалось проверенным временем и хорошо освоенным формам и методам. Кстати, установлено, что организаторские способности, в отличие от гностических и конструктивных, снижаются с возрастом. В условиях изменения всей системы высшего образования на организаторские умения педагога ложится большая нагрузка, поэтому очень важной задачей становится омоложение преподавательского состава высшей школы.

На современном этапе возрастает роль и последнего компонента в структуре педагогической деятельности -- коммуникативного. От уровня развития коммуникативной способности и компетентности в общении зависит легкость установления контактов преподавателя со студентами и другими преподавателями, коллегами, включенными в научное сообщество своего города и страны, а также эффективность этого общения с точки зрения решения педагогических задач. При этом общение между адъюнктом и его научным руководителем не сводится только к передаче знаний, но выполняется также функцию эмоционального заражения, возбуждения интереса, побуждения к совместной деятельности и т.п.

Особенно важно подчеркнуть, что это общение служит не только прагматическим целям повышения эффективности научной деятельности, но и обладает ярко выраженной самоценностью. Это связано с тем, что у человека существует особая потребность в общении, и необходимость удовлетворения этой потребности может оказаться достаточным стимулом к общению даже без расчета на какой-нибудь познавательный или прагматический результат. Способность преподавателя удовлетворять не только познавательную потребность молодых ученых, но и потребность в личностном общении -- есть важная составляющая профессиональных способностей организатора научной деятельности.

Как отмечалось выше, общение играет важнейшую роль на самых ранних этапах зарождения личности и продолжает быть важнейшим условием ее развития на протяжении всей жизни. Отсюда ключевая роль общения наряду с совместной деятельностью (в которой оно также всегда занимает важнейшее место) в подготовке адъюнктов. Коммуникативные способности руководителей и их компетентность в общении особенно ценятся адъюнктами младших курсов, которые в большей степени в своих оценках научного руководителя на первое место ставят понимание адъюнктов руководителями.

Если дать общий перечень качеств, которые более всего ценят или отвергают современные адъюнкты в научном руководителе, то к числу первых относятся широкий кругозор, увлеченность предметом научного исследования и знание его, интерес к личности адъюнкта, уважение, терпимость, понимание, доброжелательность, справедливость; а к числу вторых -- низкий уровень культуры, невежество, нетерпимость, фальшь, унижение достоинства адъюнктов, высокомерие, жестокость, злость, агрессивность.

Становление в государстве системы образования МВД, включая специальную подготовку научных кадров, с точки зрения пространственно-временных параметров представляет собой исторически обусловленное изменение его социально-когнитивной структуры и в этом качестве являет одну из сущностных характеристик этой структуры. Основной оппозицией, в рамках которой функционирует система образования (транслирует и обеспечивает присвоение социально значимого опыта), является оппозиция "человек-социум" со всей своей сложнейшей диалектикой отношений. На наш взгляд, в интересующем нас аспекте центральное, основное отношение оппозиции "человек--социум" выражается формулой "Если развитие в целом порождает социальные системы, то историческое развитие самих социальных систем объективно ориентировано на человека". Эту формулу вполне можно принять в качестве ключа к поиску социально-правовых детерминант подготовки научных кадров.

Исторический прогресс, развитие социльно-правовой сферы предстают как процесс и результат объединения бесконечного множества деятельностей, представляющих собой целесообразное взаимодействие человека с окружающим его миром. Следовательно, всякая такая деятельность проистекает через соотнесение ее как социальным так и личностным целям, т.е. целесообразуется как с социокультурными программами общества (исторически обусловленные формы, способы, методы, методики, методологии, приемы, технологии, стандарты, нормы и т.д.), так и с личностно ориентированными, творческими программами. Оппозиция "Личностные программы -- социокультурные программы" представляет собой метаморфозу основной оппозиции "Человек--Социум". первый полюс оппозиции доминирует, очевидно, в анархическом обществе, второй -- в тоталитарном. Наличие объективных и субъективных детерминант в развитии науки и образования свидетельствует об их прямой зависимости от социально-экономических условий, где, как указывает С.П.Ломтев, общественная система определяет социальную среду, в которой живет, функцуионирует и развивается научная деятельность.

Все это означает, что дальнейший прогресс правовой сферы жизнедеятельности социума возможен лишь при условии осознанного внимания к личности. Не будет поэтому преувеличением сказать, что исторически детерминирована такая трансформация общественных потребностей к научной деятельности, когда в их структуре статус личностно ориентированных, творческих программ приближается к статусу социокультурных программ и даже получает известный приоритет. Основанием такого смещения "координаты исторического прогресса" является осознание личности как самоцели человеческой истории, ибо противное ведет к самым губительным последствиям на всех уровнях функционирования всех сфер социума, включая нравственные и правовые координаты.

Личностные образовательные программы как элемент научного творчества в процессе правовой социализации личности могут проектироваться только на базе комплексных программ подготовки адъюнктов. В то же время система подготовки научных кадров должна учитывать и динамический, вариативный элемент, выступающий (перед системой образования) как единство необходимости и возможности переключения человека в пределах его жизни с одной деятельности на другую. Такое переключение должны и могут происходить только на базе инвариантного. Оппозиция "инвариантное -- вариативное" детерминирует обязательное и эксклюзивное (факультативное, дополнительное и т.д.) в содержании образования на всех его этапах.

Модусами этой оппозиции в сфере высшего образования являются те части его содержания, которые определяют собственно образование и на его базе специальность, профессию. Это -- "внутренний" момент современного профессионального образования научного сотрудника в правоохранительных органах. Добавим сюда "внешний" момент: структура подготовки научного сотрудника должна быть адаптирована к возможности и необходимости "вычерчивания" человеком собственной образовательной траектории в образовательном пространстве. Следовательно, обязательно должны быть "точки ветвления", "точки возврата, разрыва", где собственно и происходит личностная корректировка образовательной траектории. Эти "точки вставления" неизбежно придают системе высшего профессионального образования многоуровневую структуру.

Думаем, что в практическом плане возникают и должны быть решены вопросы целеполагания, содержания, организационно-нормативного обеспечения образовательной деятельности вуза в условиях многоуровневого образования, включая его основные структурные единицы (кафедра, факультет, управление и т.д.). В Санкт-Петербургском университете МВД РФ активно ведутся теоретические разработки названных вопросов и их практическая реализация в условиях многоуровневого высшего юридического образования.

Если отвлечься от сложных экономических, политических, национальных и иных проблем, которые весьма негативно влияют на развитие образования и вузовской науки, социально-психологический климат в среде преподавателей и студентов, то актуальные проблемы дальнейшего совершенствования юридического образования и подготовки научно-педагогических кадров в системе МВД России нам видятся в следующем.

Представляется целесообразным создать специальный центр (возможно и на базе Санкт-Петербургского университета МВД РФ), который обстоятельно проанализировал бы имеющийся отечественный (дореволюционный и советский) и зарубежный опыт организации обучения студентов-юристов, систематизировал соответствующие знания и тем самым создал определенную базу научно-методических данных, которая содержала бы все самое ценное, прогрессивное, передовое, что накоплено в этой области в различных странах. Затем каждый вуз системы МВД, детализируя данную информацию применительно к конкретным условиям существования своего учебного заведения, начал бы строго индивидуально внедрять соответствующие достижения в учебный и воспитательный процесс, в сферу организации и проведения научно-исследовательской деятельности преподавателей и студентов, адъюнктов, соискателей и докторантов, повышения квалификации и профессионального мастерства ученого.

Так, например, в Англии, в Оксфордском университета, перед началом занятий профессор раздает аспирантам тезисы лекций, перечень нормативных актов и судебных прецедентов, список литературы, тексты казусов и пр.. которые необходимо изучить по данной теме. (Некоторые профессора раздают такие задания на весь цикл обучения по предмету). Это позволяет на аспирантских занятиях вести разговор с уже подготовленной, понимающей публикой. Аспиранты основное внимание на установочных лекциях уделяют не механическому конспектированию, а творческому осмыслению полученной информации, сопоставлению ее с уже имеющимися знаниями. Естественно, что активность аспирантов на лекциях, эффективность и качество лекционного процесса, а соответственно и научного творчества молодых ученых, неизмеримо возрастают в отличие от традиционной методики чтения лекций, принятой в наших вузах.

В плане совершенствования процесса работы с адъюнктами и соискателями на каждой кафедре по основным дисциплинам необходимо иметь фонд лекций (тезисов, магнитофонных записей и т.п.), с которыми они в любое время могли бы ознакомиться. Сейчас это весьма актуально и важно, поскольку устарела почти вся учебная и научно-теоретическая юридическая литература. Кроме того, многие адъюнкты-юристы, особенно старших курсов, вынуждены совмещать учебу с работой (причины этому известны) и в некоторых случаях по уважительным причинам не могут присутствовать на отдельных лекциях.

По каждому предмету желательно иметь краткие словари-справочники, которые бы отражали основные понятия, понятийные ряды и категории той или иной науки (теории), свободные от каких-либо идеологических догм, а также другие научно-методические пособия, облегчающие самостоятельную работу молодых ученых, развивающие их мышление и творческую активность. Все указанные выше научно- и учебно-методические разработки не обязательно печатать массовым тиражом. Это сейчас достаточно дорого. Можно размножить на ксероксе или иной множительной технике в расчете 1 экземпляр на 5 адъюнктов и на определенное время выдавать их в читальном зале библиотеки или на соответствующей кафедре.

В настоящее время издается значительный объем нормативно-законодательных актов. Поэтому нужно обратить особое внимание на работу с нормативно-правовым материалом, на выявление ошибок, противоречий и пробелов в законодательстве. Все это вырабатывает так необходимый юристам навык критического отношения к юридическим актам, серьезного и глубокого осмысления и разъяснения любых правовых предписаний.

Адъюнктов, особенно из числа тех, кто не имеет базового юридического образования, необходимо научить приемам сбора, учета и систематизации правовых актов. Тем самым у них всегда под рукой будет либо сама эта правовая информация, либо сведения о том, где ее найти. У адъюнктов появится навык научного обобщения правового материала, упорядочения необходимых им юридических знаний. Сформировавшийся навык повысит активность научного творчества, качество его результатов, поможет молодым ученым быстрее адаптироваться к условиям конкретной практической работы.

Указанные рекомендации с соответствующей корректировкой применимы и к анализу судебной и иной правоприменительной практики. Особое внимание здесь следует обратить на овладение молодыми учеными методикой обобщения материалов практики. В данном случае мы остановились лишь на некоторых общих и частных вопросах юридического образования и подготовки научных кадров системы МВД, которые не требуют каких-либо существенных финансовых и иных затрат, но способны в короткое время повысить эффективность и качество подготовки ученых-юристов в вузах МВД России.

Система высшего юридического образования в системе МВД России в общем и целом в состоянии выполнить свою основную задачу -- подготовки высококвалифицированных специалистов. Об этом свидетельствует высокий профессиональный и интеллектуальный уровень многих юристов, обладающих дипломами университетов и институтов. Основные причины этого: постоянное повышение требований к знаниям и способностям поступающих в юридические вузы, к зданиям и умениям студентов и выпускников и, как следствие, повышение уровня преподавательской и научно-исследовательской работы. Принимая в число студентов людей с хорошими способностями, юридические факультеты и институты системы МВД РФ готовят из них специалистов; из их числа которых стал формироваться кадровый состав преподавателей и ученых высокой квалификации. Соединение основательной научной подготовки с предоставляемыми дипломом юриста правами и возможностями, стимулирует процесс нравственно-правовой социализации личности, выражающийся, в частности, в высокой правовой культуре работников правоохранительных органов, в формировании профессионального правосознания, в соблюдении юристами законности, профессиональной и общечеловеческой этики.

Поэтому первым звеном в реформе высшего юридического образования должно быть дальнейшее совершенствование такой системы правил приема в университет или институт, которая обеспечила бы, с одной стороны, выявление и прием молодых людей с хорошими способностями (общими и гуманитарно-юридической направленности), с другой -- надежный заслон от посредственности. Единственным путем поступления в вуз должен быть конкурс способностей и знаний. Для выявления таких способностей одновременно с ужесточением условий конкурса, в том числе требований на вступительных экзаменах, необходимо ввести психологическое тестирование. Только в этом случае может быть обеспечено формирование кадрового состава ученых системы МВД из числа выпускников ведомственных вузов, готовых как к дальнейшей научно-педагогической деятельности, так и к применению полученных знаний в практике работы правоохранительных органов.

В качестве метода стимулирования научных исследований, их углубления и повышения эффективности практической отдачи представляется необходимой более глубокая специализация подготовки юристов. Система дифференциации обучения студентов старших курсов вузов МВД России по специализациям оказалась достаточно эффективной. Дифференцированное по специализациям обучение может быть реализовано даже в пределах факультета. По нашему мнению, на юридические факультеты вузов МВД РФ, адъюнктуры должна быть возложена функция подготовки специалистов узких специальностей, особенно в Санкт-Петербургском университете МВД России, так как эта функция отвечает идее углубленности университетского образования и не противоречит требованиям универсальности. Для осуществления этой идеи потребуется укрепление вузов МВД высококвалифицированными профессорами и доцентами-- учеными высокого класса путем приглашения их из ведущих университетов как России, так и стран Западной Европы, США и Канады.

Соответственно должны быть отчасти перестроены учебные планы всех юридических вузов системы МВД РФ и в первую очередь - адъюнктуры. В частности, на университетских факультетах они должны быть освобождены от некоторых неюридических учебных дисциплин и пополнены такими учебными дисциплинами, которые в совокупности с традиционными фундаментальными правовыми курсами обеспечивали бы высокого уровня профессиональную, интеллектуальную, психологическую и нравственную подготовку юристов широкого профиля в ходе подготовки к научной и преподавательской деятельности, а также для замещения должностей судей, прокуроров, адвокатов, следователей и т.д., включая руководящий состав МВД России.

Предложенная схема реконструкции системы высшего юридического образования будет фактически означать и переход ее на двухуровневую подготовку. По нашему мнению, переход на многоуровневую подготовку в отдельном вузе по схеме "общий специалист -- бакалавр -- магистр", о которой сейчас много говорят и пишут, в сфере высшего юридического образования еще не назрел.

При этом любая реформа высшего образования обязательно должна включать в себя крупное, реальное усиление социальной защиты преподавателей высших учебных заведений, которые в настоящее время принадлежат к числу наименее защищенных групп населения. Имеется в виду, прежде всего, достойная оплата труда, а также оптимальный уровень учебной нагрузки.

В последнее время возобновилась тенденция открытия новых юридических факультетов в университетах, а также всевозможных юридических колледжей и даже отделений в неюридических вузах. При этом открытие этих учебных заведений, как правило, не обеспечивается квалифицированными преподавательскими кадрами. Это создает новый канал наводнения страны "дипломодержателями" низкой профессиональной квалификации. Поэтому необходимо создать нормативно-правовые препятствия для регистрации учебных заведений, учредители которых не представят гарантий обеспечения их преподавателями достаточно высокого уровня, а также создать правовую базу для ограничения приема специалистов такого рода на службу в правоохранительные органы. К примеру, можно ввести их обязательную переаттестацию в ведущих вузах системы МВД.

Правовое регулирование и организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации научных работников в системе МВД России

Современные проблемы становления правового государства и гражданского общества в России на пороге третьего тысячелетия ставят задачи находить новые, адекватные запросу времени формы правового регулирования процессов подготовки научных кадров, как в области фундаментальной науки (право, психология, педагогика и т.д.), так и в отраслевой науке, в том числе в системе МВД. При этом следует использовать как дореволюционный отечественный, так и современный зарубежный опыт, дополняя его современными оригинальными научными разработками, исходя из конкретной ситуации, складывающейся на сегодняшней день в области подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД.

Предстоит вывести в ближайшие годы экономику на передовые рубежи науки и техники, сосредоточить усилия ученых на приоритетных направлениях научных исследований в области точных и гуманитарных наук (право, социология, психология, информатика). Ключевая роль в решении этих задач принадлежит интенсификации развития кадров науки -- основного элемента научного потенциала страны. Значение творческого характера научного труда как неотъемлемой характеристика научной деятельности обусловливает превращение проблемы комплексного развития и улучшения использования научно-педагогического потенциала государства в одну из наиболее актуальных и острых проблем совершенствования законодательных основ управления наукой.

В ближайшие годы предстоит улучшить анализ структуры научных кадров МВД по категориям персонала с учетом уровня квалификации и характера фактически выполняемой работы. В их составе может быть выделен основной (работники, занятые научной деятельностью и оказанием научно-технических услуг) и вспомогательный персонал (работники обслуживающих хозяйств). К основному персоналу следует относить специалистов с высшим образованием, выполняющих НИОКР (включая аспирантов); лиц с высшим (инженеры) и средним специальным образованием (техники), осуществляющих функции по непосредственному обслуживанию исследований; руководителей научных организаций. Большое значение имеет изучение распределения кадров по секторам науки (криминалистика, криминология, исправительно-трудовое право, социология права, обеспечения безопасности жизнедеятельности личности и т.д.), видам научных исследований (фундаментальным, прикладным, разработкам), их направлениям (с выделением приоритетных), отраслям наук, научным специальностям; переходу в перспективе к оценке численности работников науки в эквиваленте полной занятости. К научной работе принято относить занятия научными исследованиями, разработками, проектированием, преподаванием в вузах, аспирантуре, институтах повышения квалификация руководящих работников и специалистов. При этом выполняются работы разного характера, требующие разных свойств работников.

Для достижения более значительных результатов в научных исследованиях в разработках необходимо генерировать новые идеи и решения, т.е. создавать творческие результаты (изобретения, открытия, публикации, содержащие новые идеи и предложения, выступления с нами на конференциях, советах, заседаниях). Благодаря им создаются основные результаты научно-технического прогресса, необходимые для внедрения в практику МВД, особенно в сфере оперативно-розыскной деятельности, обеспечения пожарной безопасности, материально-технического обеспечения проведения профилактических мероприятий. Чтобы этого достигнуть, научным работникам необходимо обладать творческим мышлением. Сегодня требования к результатам технического проектирования по указанным направлениям в значительной мере девальвировались, в результате чего проектировщики обычно резко вынуждены генерировать новые идеи и решения, т.е. не занимаются творчеством. Ученые используют имеющиеся прежние проекты, стандарты, инструкции и "привязывают" проект к конкретным условиям. Их работа в основном рутинная и далеко не всегда имеет творческий характер.

Для подготовки научно-педагогических кадров в юридическом вузе профессорско-преподавательскому составу необходимо быстро усваивать новую информацию, компилировать существующую информацию и преподносить ее в виде, удобном для усвоения, запоминания и использования в будущей работе ученого, исследователя, проектировщика. Не всякий человек, называемый научным работником, одинаково пригоден для исследований, разработок, проектирования или преподавания. Нужна дифференциация научных работников по их способностям и подготовке к разным видам деятельности. Нужны серьезные изменения в оценке и расстановке научных кадров.

Вместо единого расплывчатого термина "научный работник" надо точнее называть специалистов, занимающихся разными видами деятельности, из-за чего к ним должны предъявляться разные профессиональные и психологические требования. Конкретизация терминов будет способствовать уточнению требований. Это могут быть, например: "исследователи", "разработчики", "проектировщики", "профессорско-преподавательский состав ИПК и вузов", "консультанты". При их подборе к ним предъявляются разные требования, различаются их характеристики и методы подготовки. Основные качества исследователей, разработчиков, проектировщиков и преподавателей имеют генетическую основу, которая может быть оценена с помощью психологического тестирования, и формируются в процессе воспитания дома, в школе, в вузе, аспирантуре и трудовой деятельности в процессе их правовой социализации. Вследствие наличия у людей разных сил и способностей надо осудить уравнительный подход к специалистам, занимающимся указанными видами деятельности. Вероятно, должны быть разные ученые звания и степени, разная зарплата. Только незначительная часть преподавателей способна эффективно вести научно-исследовательскую работу. Здесь очень важны научные основы отбора кадров на этапе их поступления в аспирантуру и докторантуру вузов системы МВД. Однако, до сих пор научная система отбора, анализа результатов предшествующей научной работы, тестирование в системе МВД не достаточно развита.

Отбор абитуриентов в вуз -- это начальный этап. Затем, после примерно третьего курса, надо разделить студентов в соответствии с результатами их повторного тестирования и проявленными успехами в обучении на исследователей, разработчиков, проектировщиков, преподавателей, производственников и др. В дальнейшем их обучение должно вестись раздельно. В дипломе надо указывать назначение выпускника.

Нуждается в совершенствовании подготовка аспирантов. При приеме в аспирантуру вступительные экзамены мало что дают. Отдельные обучающиеся не защищают диссертацию в срок, а то и вообще ее не защищают. Многие защитившие диссертацию оказываются практически "бесплодными" кандидатами, но получают право на повышенную зарплату. Отсюда завышенные притязания, приносящие вред обществу. надо прежде всего изменить порядок подбора аспирантов вместо того, чтобы неэффективно расходовать трудовые ресурсы специалистов и деньги. Для поступления в аспирантуру надо иметь соответствующие психологические данные, способности к избранной специальности, творческий ум, хорошие знания специальности, задел по диссертационной теме, знать иностранный язык, а не изучать его в аспирантуре. Применяемые вступительные экзамены позволяют лишь установить профессиональную подготовленность. А этого сегодня явно недостаточно. К сожалению, указанные здесь недостатки присущи и многим докторам наук. Например, многих из них слабо проявляют себя в научных исследованиях во время работы в качестве преподавателей вузов. Проиллюстрировать сказанное могут следующие цифры: в 1995 году в системе МВД поступило в очную и заочную адьюнктуру 370 человек, а закончило ее всего 100 человек. В 1996 году соответственно - 440 и 150 человек. В 1997 году 460 и 220 человек.

Очевидно, необходимо продумать систему мероприятий и предложить комплексную нормативно-правовую базу стимулирования процессов подготовки научно-педагогических кадров. Вероятно, ученую степень надо присуждать не только тем, кто уже достиг значительных результатов, но тем, кто подает большие надежды в науке. Но это возможно, если мы научимся правильно оценивать потенциальные возможности специалиста. Вряд ли нужен стаж работы для поступления в аспирантуру, так как стаж не всегда приносит пользу для формирования научного работника. Очень много времени уходит на прохождение всех административных инстанций, утверждающих защиту. Практика показывает, что эти задержки не избавляют структуры МВД от недостаточно подготовленных докторов и кандидатов наук.

В трудном состоянии находятся институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов. Опрос большого числа слушателей разных должностей в системе повышения квалификации сотрудников МВД показал, что на элементарные вопросы из области права и теории управления органами МВД правильные ответы составляют 15,2% от общего количества вопросов. Необходимо усиление программ в дифференциации обучения. С другой стороны, здесь нужны преподаватели, обладающие наиболее высоким уровнем знаний. Причем, они должны иметь опыт работы по преподаваемой специальности. Иногда преподавать в ФПК приходят люди без опыта прямо из аспирантуры вуза. Преподаватели должны вести исследования и печатать научные работы.

Именно учебный процесс на факультетах повышения квалификации (ФПК) и специальных факультетах повышения квалификации (ОФПК) является наиболее прямым, быстрым и активным способом внедрения нового. Он имеет многие преимущества перед другими методами и в первую очередь в возможности: массового привлечения заинтересованных в информации специалистов; организация передачи информации на наиболее целесообразном уровне, который может быть определен заранее в зависимости от масштаба внедрения научных идей, замыслов, технических новшеств и т.д., начиная от простого исполнителя до руководителя; активизация использования или внедрения в практику собственных или заимствованных достижений путем привлечения к учебному процессу авторов или наиболее компетентных специалистов; осуществления управляющих воздействий на процесс формирования квалификационного уровня кадров МВД РФ путем учета при аттестации научных и инженерно-технических работников результатов из обучения на ФПК и ОФПК.

Выступая в качестве связующего звена между наукой и практикой, подразделения системы повышения квалификации должны быть готовы к выполнению нетрадиционных на сегодняшний день функций по: сбору необходимого информационно-оперативного массива; фильтрация информационного массива по направлениям, обеспечивающим строгую целевую ориентацию специалистов, повышающих свою квалификацию; концентрация отфильтрованной информации в учебных планах и программах дисциплин с учетом профессиональной специфики различных категорий специалистов; распространения учебных планов и программ (а, следовательно, и сконцентрированной в них информации) среди потенциальных пользователей, что способствует привлечению их к процессу повышения своей квалификации.

В настоящее время профессиональные требования к специалистам МВД оформляются в виде моделей, которые являются своеобразным отражением исследуемого или создаваемого объекта. Модель по существу и становится той основой, на базе которой формируются учебный план и программы дисциплин, которые, в свою очередь. могут рассматриваться как разность между существующими и требуемым (или возможным) уровнем профессиональной информативности специалиста. И если механизм формирования моделей специалистов, работающих в серийном производстве, должны использовать в первую очередь информацию, характеризующую ближайшую перспективу изменений объекта деятельности, то для специалистов, занимающихся конструированием, проектированием, а также научных работников -- информацию, характеризующую перспективные вопросы, позволяющие видеть возможные направления и тенденции развития.

Функционирование подразделений системы переподготовки и повышения квалификации кадров науки на новых методологических основах -- это требование современного этапа развития народнохозяйственного комплекса. Система повышения квалификации научных кадров сможет успешно развиваться и удовлетворять информационные потребности только на основе четко сформулированной стратегии, базирующейся на фундаментальных открытых науки и генеральных направлениях развития практики.

Подготовка высококвалифицированных научных кадров в системе МВД в настоящее время осуществляется в сложных условиях одновременного воздействия на нее ряда факторов, характер действия которых зачастую не изучен. Представляется целесообразным создать в системе МВД специальное подразделение по общетеоретическому, методологическому, социологическому, психологическому и пр. обеспечению разработки основ научной политики министерства в области подготовки научно-педагогических кадров.

Обладание даром к научным исследованиям представляет собой нечастое явление, а совокупность носителей такого дара -- особое национальное богатство. Сразу же возникает следующая серия нерешенных вопросов: как выявить людей, наиболее способных к научной работе; в каком возрасте такое выявление возможно; как направить их в сферу науки и удержать там. По-видимому, поиск сотрудников МВД, способных к творческому научному труду, должен начинаться на весьма ранней стадии. Научная работа должна начинаться задолго до начала профессиональной работы в научном учреждении. Студенческий период представляет много возможностей. Следует по-новому взглянуть на вузовскую подготовку и видеть в ней не только наделения суммой знаний, но и полигон, где проявляют себя таланты и где их надежнее всего можно обнаружить. Будущий ученый должен выявляться по способности к решению научных задач, а не по сумме выученного материала. В этой связи интересным и ценным является опыт деятельности студенческих научных обществ (СНО), в которых под руководством опытных специалистов и видных ученых системы МВД слушатели и курсанты вузов овладевают навыками самостоятельной научной работы, стимулируется их интерес к исследованию, способность к самостоятельному мышлению, отстаивания своей точки зрения, формируется опыт внедрения научных разработок в практику. Показателен и результат такой работы: по итогам 1997 года более 70% лиц, поступивших в адъюнктуру Санкт-Петербургской академии МВД РФ, имели опыт работы в СНО.

Приток в условиях стабилизировавшейся численности должен поддерживать в нужных рамках возрастную структуру кадрового состава. К сожалению наша статистика не дает достаточных данных о происходящем старении научных коллективов, но что старение происходит -- известно и без статистики. Известно и то, что с годами снижается восприимчивость к новым идеям и профессиональная мобильность, появляется излишняя приверженность устоявшимся тематическим направлениям. В молодости исследователь свободен от устоявшихся догм, его интеллект гибок и восприимчив, соответственно повышается вероятность открытия. В то же время с годами приходит не только консерватизм, но и высокий должностной уровень, дающий право на участие в ученых советах, на оценку новых идей и изобретений, на участие в решении организационных вопросов и т.д. Все это указывает на необходимость усиления внимания к возрастному фактору при приеме в докторантуру, а также заочной подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД России.

Однако, возраст -- далеко не единственная составляющая общего качественного уровня. Поэтому правомерность использования возраста в качестве определяющего критерия при решении кадровых вопросов весьма сомнительна. для бюрократического подхода, конечно, соблазнительно иметь такой очевидный показатель, избавляющий от необходимости всесторонней оценки профессиональной пригодности. Но для дела возможен немалый ущерб из-за потери работников в угоду формальной установке. Наличие такого глубокого противоречия не может не вести к ошибкам и конфликтам. Проблема старения научных кадров нуждается в серьезных исследованиях. Приток талантливой молодежи должен предваряться соответствующим оттоком. До настоящего времени отток происходил естественным путем. Лишь в последнее время начали приниматься меры по его организации: введение возрастного ценза, задания по снижению численности и др. Все эти меры не складываются, однако, в целостный регуляционный механизм, который обеспечивал бы высвобождение наименее ценной части персонала, а не тех, от кого легче избавиться. Выработка такого механизма нуждается в специальных исследованиях, которых никто в системе МВД пока не ведет.

Наряду с тем, что вложено в научном работнике работнике системы МВД изначально, не меньшее значение имеют приобретаемые им достоинства: набор знаний, квалификация, опыт. Здесь мы снова сталкиваемся с неисследованными вопросами, прежде всего, таким -- нужно ли в системе подготовки кадров МВД единое высшее образование или же предпочтительнее готовить раздельно -- одних для будущей исследовательской работы, других -- для практической. Если ответ положителен, то -- когда начинать подготовку к научной работе. Пока исследовательская деятельность не стала массовой профессией, таких вопросов не возникало. Высшая школа готовила широкопрофильного специалиста, а подготовка из него научного работника возлагалась на адъюнктуру и аспирантуру юридических вузов.

Аспирантура была введена в конце 20-х годов и связывалась первоначально с весьма высокими требованиями: за два года аспирант должен был углубить теоретические знания по избранной специальности, получить экономическую подготовку. изучить два иностранных языка до степени, позволяющей свободно читать научно-техническую литературу. изучить постановку производства непосредственно на предприятиях, выполнить исследовательскую работу. Показательно, что к зачислению в аспирантуру допускались и лица, не имевшие законченного высшего образования, лишь бы они обладали требуемыми знаниями и склонностью к научной работе. Показательно. что к зачислению в аспирантуру допускались и лица, не имевшие законченного высшего образования, лишь бы они обладали требуемыми знаниями и склонностью к научной работе. Постепенно требования к учебной составляющей "размывались", зато возрастал относительный вес диссертационной работы. Из института, предназначенного для углубленной подготовки ученых-исследователей, аспирантура превратилась в должностную категорию; статус аспиранта мало чем отличается от статуса младшего научного сотрудника. Если же вуз будет осуществлять специальную подготовку исследователей и она будет начинаться на ранних стадиях (на первых курсах), то целесообразность существования аспирантуры вообще оказывается под сомнением.

Развития подготовки научных работников в вузах МВД России, видимо, потребует переосмыслить соотношение учебной и исследовательской нагрузок в ходе получения высшего образования. Какое бы внимание сейчас не уделялось студенческой научной работе, она остается подспорьем учебному процессу. Исследование осуществляется по ходу обучения. Однако современные тенденции ведут к утверждению встречного принципа -- обучаться по ходу исследования, приобретение знаний подчинить исследовательскому процессу.

Сейчас научная квалификация оценивается через наличие ученой степени. Устоявшийся порядок государственной аттестации позволяет давать не просто оценку квалификационного уровня, а официальную оценку, заверенную дипломом. Система присуждения ученых степеней, в своей основе не менявшаяся с 1934 г., сейчас, по-видимому, приближается к рубежу серьезных изменений. Под сомнение ставятся, во-первых, сами степени, во-вторых -- диссертационный путь к ним. Происходящая ломка затвердевших организационных форм. появление новых, таких, как всевозможные временные коллективы, центры научного творчества и другие, меняют значение ученой степени. Она все в меньшей мере служит сертификатом на право занятия определенной должности. Участие во временных коллективах определяется не степенью, а прямой оценкой качеств, необходимых для данной работы. В науке с ее творческим характером труда особенно велико значение личностного фактора сотрудника МВД. Массовость и плановость научной работы, особенно характерные для советского периода развития ведомственной науки, создавая организационные преимущества, вели в то же время к обезличиванию науки, для прогресса которой нужны именно личности, а не массовость. Однако активация личностного фактора опять-таки упирается в неисследованные вопросы: каков путь молодого специалиста в науку; какова шкала ценностей начинающего научного работника; насколько различаются личностные установки в фундаментальной и прикладной науке и т.д. Множество неясных вопросов связано с оплатой труда, которая должна быть и достаточно высокой, чтобы привлекать в науку и поощрять квалификационный рост, и достаточно дифференцированной, чтобы выступать оплатой по труду.

Нельзя сказать. чтобы исследования по этим вопросам совсем отсутствовали. За последние десятилетия выполнено множество науковедческих исследований, защищены диссертации по организации, экономике, социологии науки. Но эти исследования не сводятся в какую-либо систему и, что главное, не становятся основой решений. Из изложенного можно сделать вывод, что очень мало известны пути, по которым должен развиваться кадровый потенциал науки в системе МВД России. Думается настала необходимая потребность проведения продуманной, единой, целенаправленной программы исследований по всему комплексу вопросов подготовки научно-педагогических кадровой и взвешенной политики в сфере теоретической и прикладной науки.

Адъюнктура при высших учебных заведениях и научно-исследовательских учреждениях системы МВД является составной частью единой системы непрерывного образования в министерстве и основной формой планомерной подготовки научно-педагогических и научных кадров. Адъюнктура имеет своей целью углубление теоретической, специальной и профессиональной подготовки научно-педагогических и научных кадров, овладение методами и средствами научных исследований, умением самостоятельно на высоком уровне вести научную, педагогическую и воспитательную работу в органах МВД России.

В настоящее время в стране осуществляется коренная перестройка деятельности адъюнктуры, сущность которой в единстве образовательного и научно-исследовательского содержания в послевузовской подготовки. Конечной целью адъюнктуры должна стать подготовка специалиста-исследователя, формирование творческой личности ученого, способного самостоятельно решать поставленные задачи.

Современный ученый должен быть не только высококвалифицированным специалистом-профессионалом в своей области, но и эрудированным человеком, который владеет общей методологией научного поиска, знаниями, обеспечивающими эффективное решение научных проблем. В этих целях для адъюнктов вузов и НИИ МВД вводится изучение, с последующей сдачей экзаменов и зачетов, по педагогике и психологии, экономике, вычислительной технике и математическому моделированию. Кроме того, по решению советов вузов (НИИ) могут вводиться дополнительные дисциплины (фундаментальные, специальные, общеобразовательные и др.) в соответствии с профилем подготовки адъюнктуры. Положительный опыт в этой области уже имеется и продолжает развиваться в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД РФ.

Часто возникает вопрос: оправдан ли такой подход, целесообразно ли людей, уже получивших высшее образование, определенный практический опыт, полученный в рядах МВД, заставлять заниматься в аудиториях, представляется, что не только оправдан, но и необходим. Но практика показывает, что научно-педагогических кадров МВД , в отличие от ученых и специалистов других специальностей, вопросы компьютерной грамотности, умение руководить даже небольшими научными коллективами, самостоятельно решать сложные оперативные и техничские задачи еще остаются большой проблемой. Решить ее можно на основе продуманного и организованного обучения адъюнктов указанным предметом. Сугубо индивидуальное, в зависимости от уровня подготовки каждого адъюнкта, оно должно стать качественно новой ступенью в его образовании, а в сочетании с научно-исследовательской работой будет способствовать формированию высокоэрудированного современного научного работника.

Индивидуализация обучения -- один из важнейших факторов, определяющих новое содержание подготовки адъюнктов. В этой связи повышается роль научного руководства адъюнктами. Ученые советы вузов могут предоставлять право научного руководства адъюнктами и соискателями кандидатам наук. Это, безусловно, правильное решение с точки зрения расширения прав вузов. Вместе с тем подходить к этим вопросам следует ответственно, учитывая, что научное руководство должно осуществляться докторами наук, профессорами, обладающими не только научным опытом, но и опытом воспитательной работы.

По состоянию на 1996 год в вузах МВД работало более 300 докторов и более 1600 кандидатов наук. В целом доля лиц, имеющих ученую степень, состовляет около 40% от штатной численности научно-педагогических кадров вузов. средний возраст докторов наук -- 53 года, кандидатов -- 43 года.

Концепция единства образовательного и исследовательского содержания адъюнктов МВД РФ должна учитывать, что кадровое пополнение науки осуществляется тремя основными источниками: аспирантура ведущих вузов, аспирантура научно-исследовательских институтов и учреждений МВД РФ, адъюнктура отраслевых научно-исследовательских институтов МВД РФ. Подготовка научно-педагогических кадров в каждой из указанных систем имеет, безусловно, специфические черты. Адъюнкты вузов наряду с проведением научно-исследовательской работы проходят специальную практику, участвуют в научной жизни кафедр и подразделений вуза, что предполагает из дальнейшее использование на научно-исследовательской работе в вузе.

Подготовка адъюнктов в научно-исследовательских учреждениях и организациях МВД РФ нацелена на развитие фундаментальных и прикладных исследований в различных сферах науки, формирование ученых. Адъюнктура, отталкиваясь от производственной базы, решает конкретно научные проблемы, связанные совершенствованием и созданием новейших технологий, НиОКР по разработке новых изделий, т. е. готовит научные кадры для прикладных разработок в сисе МВД РФ. Если тематика научных исследований адъюнктов определяется направлениями научно-исследовательских НИР вузов, НИИ, то содержание образовательной части подготовки адъюнктов должно обязательно адаптироваться с учетом профиля их будущей деятельности в различных подразделениях МВД.

Переход к условиям рыночной экономики выдвигает проблему финансирования адъюнктуры. В решении этой проблемы видится два основных пути.

Первый путь -- подготовка научно-педагогических и научных кадров осуществляется госбюджетным способом. Любое государственное плановое задание, в том числе по подготовке научно-педагогических и научных кадров, должно обеспечиваться соответствующими ресурсами, в данном случае финансовыми. Министерствам и ведомствам, осуществляющим подготовку научно-педагогических и научных кадров, должны централизованно выделяться финансовые средства в соответствии с утвержденными плановыми показателями. Они должны включать все виды расходов на аспирантскую подготовку: эксперименты и пр.

Второй путь определяется условиями перехода вузов, НИИ, предприятий и организаций к деятельности в условиях рынка. Здесь отношения между структурами, направляющими адъюнктов на обучение и принимающими их, могут строиться на договорной основе, особенно там, где речь идет о разработки адъюнктами научного продукта, пользующегося спросом на рынке. Однако вызывает тревогу отсутствие нормативов на эти виды расходов, субъективность в составлении смет подготовки адъюнктов.

К сожалению, опыт деятельности адъюнктуры в новых условиях показывает, что еще не везде новое содержание подготовки адъюнктов находит должное понимание: часто сказывается консерватизм мышления, нежелание коренных изменений в обучении адъюнктов, отсутствие новых форм и методов их подготовки.

Важное место в организации научной деятельности в системе МВД РФ занимают вопросы целевой переподготовки и повышения квалификации научных кадров. Тенденции развития отечественной экономики, рост преступности в стране, изменение ее структуры, количесвтвенных и качественных показателей, усложняющиеся научные и технические задачи, стоящие перед структурными подразделениями МВД России, придают особое значение повышению квалификации и переподготовке научных кадров, как одному из важнейших факторов роста эффективности деятельности правоохранительных органов и решения социально-политических задач в условиях правового государства, когда объективная потребность во все более тесной связи науки с практикой деятельности подразделений обусловливает необходимость получения практических результатов в сжатые сроки. Именно на это и нацеливают различные категории научных, научно-педагогических и инженерно-технических работников практически все отраслевые системы стимулирования. В то же время практика показывает, что сама по себе система стимулирования научных разработок не решает проблемы интенсификации. Ведь даже высококвалифицированные научные работники и специалисты с большим опытом работы как в сфере науки, так и в подразделениях МВД РФ не имеют готовых ответов на все возникающие перед ними вопросы. В таких случаях они обычно стремятся ликвидировать обнаружившиеся проблемы в знаниях путем самоподготовки. Естественно, что их внимание приковано к информации, ориентированной, как правило, исключительно на текущее работы (задачи). И, как следствие, задачи перспективного развития и информация, которая в будущем могла бы обеспечить качественный скачок, остаются вне поля их зрения. Ориентация на решение исключительно текущих задач может обернуться многими негативными явлениями: неподготовленностью значительной части научных кадров к решению новых более сложных научно-исследовательских и практических задач, определяемых потребностями сдерживания роста преступности даже в рамках традиционных направлений; отсутствием профессионального динамизма, т.е. способности быстрого (в случае необходимости) перехода к новым направлениям научных исследований, работе по новым методикам и технологиям, использованию новых технических и специальных средств, приданных МВД; деформациями в системе управления наукой, которая начинает ориентироваться не на превышение высших мировых достижений в какой-либо целевой потребности общества, а на сложившиеся возможности состава научных кадров и специалистов.

Требования, предъявляемые к отбору и подготовке научных и научно-педагогических кадров МВД, повышению их квалификации, по-видимому, определяются общественными потребностями и внутринаучными факторами. К числу последних относится диалектика дифференциации и интеграции научного познания. Наряду с усиливающейся специализацией научному работнику МВД во все большей степени необходимы общенаучный кругозор, ориентация на общенаучные интеграционные процессы, оперативное знакомство с новыми достижениями в области юриспруденции. Механизмами, способствующими выработке таких качеств, являются междисциплинарная коллективность и профессиональная, функциональная, квалификационная и другие виды мобильности.

Как показали результаты конкретного социологического исследования, проведенного в Санкт-Петербургском университете МВД России, направленность мобильности у большинства опрошенных адъюнктов определяется возникновением и развитием новых научных направлений: 32% отметила, что перешла из традиционного научного направления в новое: 35% -- из одного нового направления в другое новое; 5% -- из нового направления в традиционное и 26% -- из одного традиционного в другое традиционное.. Однако лишь одна треть мобильных научных кадров пополнила новые научные направления, т. е. профессиональная мобильность лишь частично выполнила свою основную социальную функцию. Застойное, а в ряде направлений и кризисное состояние науки2 тормозило развитие новых научных направлений. В этой связи заслуживает специального изучения динамика кадров -- переход из одного нового научного направления в другое. Можно полагать, что эта подвижность в определенной степени выражала не необходимую, а избыточную мобильность, связанную с "неустроенностью в новом научном направлении". Не менее важно изучать, в какой мере совпадает передний край мировой и российской науки, удовлетворяют ли международным критериям новизны новые отечественные научные направления.

Наиболее распространенные причины научной переориентации, как показали результаты опроса, также связаны преимущественно с содержательными аспектами научной деятельности: каждый пятый (20%) отмечает, что это связано с возможностями подготовки диссертации, 18% опрошенных объясняют научную переориентацию логической последовательностью своей работы, 16% -- изменением тематического плана, 13% -- изменением собственных интересов, 11% -- распределением после вуза. Сравнение этих данных с материалами аналогичных исследований 80-х годов показывает возросшее значение внутринаучных социально-психологических, личностных факторов. Это подтверждается и анализом последствий профессиональной мобильности в системе МВД РФ. По результатам опроса изменение направления исследования особенно благоприятно влияет на научную квалификацию. Это отметили 63,0% опрошенных. В то время как благотворное влияние на другие факторы научной работы выражено в меньшей степени.

Важнейшие функции мобильности связаны с обеспечением постоянного притока свежих сил в науку, в том числе из сферы практической работы правоохранительных органов, и их профессионального роста. Особенно это касается молодежи. О неблагополучии в этой сфере свидетельствуют симптомы начавшегося падения престижа научного труда.

Система организации науки в основном пока остается жестко централизованной, ее структуры малоподвижны. В современных условиях должны создаваться гибкие структуры для тематической, функциональной, межинституциональной мобильности и региональной миграции, прежде всего в приоритетные научные направления, а также в регионы повышенной степени преступности, особо нуждающиеся в укреплении кадров МВД. Должны быть усилены стимулы для такого направления мобильности ученых как переход в новые научные направления, прежде всего для молодежи -- важнейшего источника пополнения и развития кадров новых научных направлений. Нельзя ориентироваться, как было в прошлые годы, исключительно на такой административный механизм переориентации как директивное изменение тематического плана подразделений. В процессе подготовки научно-педагогических кадров необходимо расширить реальные возможности ученых в изменении направления исследований, в создании лабораторий и проблемных групп по новейшим направлениям исследований. Вероятно, надо дополнительно стимулировать мобильность в новые научные направления, отвечающие потребностям МВД России.

Одна из основных функций профессиональной мобильности в науке -- коммуникационная. Она тесно связана с другими видами научных коммуникаций. Сложность современных исследований делает широкие вневедомственные, межрегиональные, международные контакты обязательным условием научной деятельности. По материалам социологических исследований, 24% научных и научно-педагогических работников вузов МВД РФ в процессе научной деятельности вообще не общается с коллегами из других городов, 81% не имеет контактов с зарубежными учеными, регулярными контактами (межрегиональными и международными) охвачена незначительная часть ученых.

В настоящее время, с одной стороны, прикладная наука в системе МВД и юридические вузы испытывают дефицит научных работников, имеющих практический опыт. С другой стороны, системе управления структурами МВД не хватает высококвалифицированных кадров. В этих условиях необходимо создать благоприятные условия для подготовки научных кадров, обеспечить систематическую взаимосвязь ученых с практиками органов МВД, создать правовые и финансовые возможности для длительных командировок в ведущие научные и информационные центры и школы в стране и за рубежом. Развитие юридического знания и отраслевых наук в системе МВД в условиях развития рыночной экономики, интернационализация и рост преступности, требуют нового мышления, новых форм управления научными кадрами, интенсификации и мобильности.

Задачи совершенствования правовой базы подготовки научных и научно-педагогических кадров для правоохранительных органов

В настоящее время в западных странах развитие науки и техники столь стремительно, что профессиональные знания всех специалистов ежегодно обесцениваются на 20--30 процентов. Не менее интенсивно и в России идет развитие всех отраслей знания, и особенно гуманитарных, это связано прежде всего с обеспечением прав и свобод человека и гражданина в современной России. Использование гарантированных государством основных прав и свобод личности, включая право на получение образования, служит наиболее ярким индикатором состояния и уровня развития гражданского общества и правовой государственности.

Интеграция России в мировое сообщество и конституционное признание принципа неотъемлемости основных прав и свобод человека позволило по-новому осмыслить и практические задачи правоохранительных органов и его сотрудников. В условиях демократизации общественной жизни, упрочения основ правового государства меры по укреплению режима законности должны быть в первую очередь направлены на возрастание морального потенциала права, этических основ законности и правовой культуры общества и особенно сотрудников правоохранительных органов. Право и законность - это явление не только политико-юридические, но и социально-этические. Правовая жизнь общества не может развиваться вне моральных категорий гуманизма и социальной справедливости, совести и чести, добра и человеческого достоинства, свободы и ответственности.

Одна из задач адъюнктуры и факультетов повышения квалификации заключается в том, чтобы научить будущего специалиста, сотрудника правоохранительных органов быстро адаптироваться в постоянно изменяющихся общественно-политических условиях, изменениях в законодательстве и новых нормативно-правовых нормах регламентирующих общественную жизнь, появлением поколений техники, технологий, пересматривать в течение короткого периода времени свои профессиональные знания с учетом отечественной и мировой практики, переоценивать складывавшиеся в течение многих лет стереотипы. Для этого надо создать в вузах МВД РФ, и особенно на ФПК инновационную технологию обучения, которая обеспечивала бы формирование у сотрудника МВД творческого подхода к делу, мобильность, и, конечно же, постоянно обновлять учебную литературу. В западно-европейских странах, библиотеки высших учебных заведений, как правило, обновляют учебную литературу через каждые два-три года1.Сегодня наша учебная литература не только недостаточна в количественном отношении, но и научный уровень ее в ряде случаев остается неудовлетворительным.

Закон "Об образовании" не исключает возможность самообразования, что особенно важно для сотрудников правоохранительных органов системы МВД РФ, и в будущем оно, безусловно, должно получить более широкое распространение, если для этого будут созданы реальные условия, одним из которых является подготовка серьезной методической и материально-технической базы, компьютеризация процесса познания, введение в обиход электронных учебников и других средств информатизации. И делать это надо несмотря на то, что выполнение данной задачи затруднено ограниченными финансовыми возможностями МВД, что, конечно же, не позволяет надлежащим образом организовать информационное пространство. Самообразование -- одно из важнейших и обязательных качеств ученого, поэтому воспитание его навыков, научение основам современных технологий научной работы (сбор материалов, работа с компьютером, овладение методиками социологического исследования и т.п.) -- это необходимая составляющая подготовки специалиста к профессиональной научной деятельности.

Создание компьютерных средств обучения по юридическим дисциплинам учебных планов различных специальностей, программно-аппаратных средств пользователей и технологий, разработка мультимедиа продуктов является, пожалуй, наиболее важным не только для оснащения учебного процесса адъюнктов и докторантов МВД РФ, но и для преодоления психологического барьера, инерции преподавателей, слушателей, их недоверчивого отношения к электронным средствам обучения.

Следует иметь в виду, что информатика и вычислительная техника совершенствуются весьма динамично. На протяжении жизни одного поколения людей сменилось четыре поколения средств вычислительной техники, в практику входит пятая, обладающая более высокими интеллектуальными способностями.

Южнокорейские инженеры уже разработали компактный компьютер-тетрадь с двойной совместимостью операционных систем. Американская корпорация IВМ разработала модель робота-архивариуса, способного работать с информацией, записанной на пленках. Да и в количественном отношении число компьютеров увеличивается в геометрической прогрессии. Если в 1965 г. на тысячу человек населения США приходилось 0,1 компьютера, а персональных не было вообще, то, в 1995 г. на каждую тысячу жителей США приходиться около четырехсот тысяч компьютеров. 2 У нас сегодня, безусловно, количество компьютеров в процессе обучения и персональных компьютеров значительно меньше, тем не менее компьютеризация всего образования прочно входит в повседневную жизнь.

Возрождение гуманистических целей развития общества, его демократизация, переход к рыночной экономике требуют адекватного реформирования системы подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД РФ, призванной создать условия для формирования среды понимания и активного содействия позитивным изменениям в жизни России, обеспечить правовое сопровождение происходящим в ней социально-экономическим реформам.

Реформы вызваны необходимостью повышения социальной защищенности и благосостояния граждан России через формирование условий, в которых естественно и свободно развивались бы творческие и профессиональные способности каждого человека. Система подготовки научных и научно-педагогических кадров в системе МВД РФ может и должна помочь всем сотрудникам правоохранителных органов, стремящихся к овладению навыками научной работы. Для этого реформирование должно пройти через все звенья системы образования: структуру и содержание образовательных и профессиональных программ, систему образовательных учреждений и органов управления образованием.

Основные направления реформы организации научной работы в системе высшего образования МВД России можно сформулировать следующим образом: создание многообразия типов высшего образования по срокам и уровням подготовки, формам обучения, выдаваемым дипломам; децентрализация и демократизация управления высшей школой, предоставление действительной самостоятельности вузам, их региональным объединениям в решении стоящих перед ними задач; расширение прав и сферы компетенции ученых советов вузов; совершенствование нормативной регламентации деятельности научных подразделений вузов; рационализация организационных структур вузов; совершенствование и модернизация системы материальных и моральных стимулов ученых; усиление роли централизованного планирования и координации научных исследований; расширение научных контактов с учеными и специалистами институтов и вузов; усиление контроля за выполнением индивидуальных планов молодых ученых; организация систематической помощи молодым ученым в преодолении трудностей при публикации научных работ; повышение роли научного руководителя в научно-исследовательской и педагогической деятельности молодого ученого; улучшение организации внедрения научных достижений в практической деятельности структурных подразделений МВД России.

На наш взгляд, конкретизировать пути выполнения этих целей можно, обратившись к зарубежному опыту. Опыт длительного эволюционного развития высшей школы на Западе, где этот процесс формировался одновременно с развитием рыночной экономики, бурным обновлением технологий и широким международным сотрудничеством в области образования, представляется нам весьма позитивным, и отдельные ее элементы могут быть использованы в нашей практике. Полезность изучения западного опыта диктуется целым рядом обстоятельств, необходимостью определить те основные организационные меры, без осуществления которых трудно ожидать каких-либо заметных перемен на пути реформ12 .

Опыт вузов в Великобритании, США, Германии, Франции по осуществлению юридического образования и подготовки научно-педагогических кадров, в том числе и в рамках правоохранительных органов этих государств, тщательно изучала группа наших специалистов во главе с начальником Санкт-Петербургского университета МВД России, Заслуженным деятелем науки Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором, академиком В.П.Сальниковым. Была проанализирована система подготовки специалистов в западных государствах, в результате чего нашими специалистами были сделаны следующий вывод: отдельные элементы этой системы могут быть нами использованы при формировании такой системы высшего образования, которая была бы способна эффективно развиваться в условиях рыночной экономики; эффективность подготовки научных кадров напрямую связана с рациональной организацией всей многоуровневой системой высшего образования в юридическом вузе; для повышения уровня профессорско-преподавательского состава вузов системы МВД необходимо систематическое проведение аттестации и тестирования сотрудников, занятых в сфере научной деятельности. Вопрос о возможностях использования тестирования в процессе подготовки научных кадров и особенно при отборе лиц, проявивших склонность к научной работе, представляется весьма важным и перспективным, поэтому остановимся на нем подробнее.

Тестирование как метод измерения личных характеристик, знаний, умений и навыков испытуемого насчитывает уже более ста лет. В 1864 г. в школах Великобритании Дж.Фишер впервые применил этот метод для проверки знаний учащихся. В 1911 г. немецкий психолог В. Штерн предложил пользоваться для определения результатов тестирования коэффициентами интеллектуальности, введенными французским ученым А. Бине, которые, по его мнению, помогали бы установлению степени умственного развития человека, определению уровня имеющихся у него знаний. Учитывая довольно широкое применение этого метода во многих странах, он может быть использовался для целей психологической диагностики и профессионального отбора для установления психофизиологических возможностей человека для работы в органах МВД, выполнения связанных с этим служебных обязанностей, включая и научную работу.

Составленный в начале ХХ в. американским психологом профессором Э.Торндайком первый стандартизированный педагогический тест использовался в школах России в 20-х годах, но не получил широкого развития, а с 1936 г. вообще был исключен из педагогической практики. Лишь в начале 80-х годов у нас возобновился интерес к институту тестирования в педагогике. В настоящее время в связи с введением многоуровневой подготовки специалистов об этом говорится все настойчивее .

В сборнике научных трудов, изданном Мордовским университетом, в статье Г. Т. Гортаевой и Г.А. Шмановой предлагается в период вступительных экзаменов проводить тестирование на качественную предрасположенность абитуриента, в частности к педагогической деятельности. Результаты исследования рекомендуется учитывать наряду с оценками вступительных экзаменов . Некоторые специалисты считают, что тесты оценивают не творческие способности, а лишь уровень знаний и навыков испытуемого, умение оперировать ими3 . С этим в определенной мере можно согласиться.

Представляет интерес опыт использования рейтинговой системы при определении потенциальных возможностей лиц, поступающий в адъюнктуру, разработанный специалистами Санкт-Петербургского университета МВД России, хотя не все тесты раскрывают в полной мере творческие способности человека, они дают важную информацию, позволяющую прогнозировать успешность обучения в очной адъюнктуре. Руководство Санкт-Петербургского университета МВД России пытается в общем плане решить эту задачу в рамках выполнения программы информатизации высшей школы с помощью государственных информационных технологий тестирования приобретаемых знаний, создания федеральной системы тестирования и сертификации, разработки научных основ, методов, средств и тестов для аттестации и сертификации знаний абитуриентов, студентов, а также квалификации специалистов с высшим образованием.

Современное тестирование -- это, как правило, информационная технология, объединяющая технические и программные возможности, а также традиционные способы методического обеспечения учебного процесса для контроля уровня знаний. Достоинство такой технологии в объективности, единой интерпретации успехов и неуспехов, исключении в значительной степени субъективного фактора при контроле уровня знаний.

Технология подобных работ должна быть адаптирована к предметным областям знаний и различным видам профессиональной деятельности сотрудника МВД, включать в себя систему автоматизированного тестирования.

До настоящего времени федеральные центры тестирования и сертификации знаний отсутствуют, хотя работы в этом направлении ведутся не первый год научно-исследовательскими подразделениями вузов МВД. В этих целях необходимо принять меры к объединению научных коллективов для создания на отечественной научной базе системы тестирования и сертификации, которая обеспечила бы новое качество образования -- конкурентоспособность знаний, получаемых в России, на международном уровне. В целом выполнение этой задачи позволит полностью замкнуть технологическую цепочку обучение - тестирование -- сертификация -- получение информации как обратной связи в целях повышения эффективности и качества приобретенных знаний в процессе получения образования и за его пределами. При решении вопросов, связанных с реформированием высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров в системе МВД, необходимо обеспечить не только объективную оценку уровня подготовки в том или ином вузе, но и целесообразность функционирования самого вуза. В рамках одного города, не говоря о республике, крае или области, возникает нередко многократное дублирование вузами направлений

Возвращаясь к вопросу об опыте западных государств в подготовке научных кадров, отметим, что доступ к профессиональной научной деятельности в этих странах открывает получение степени магистра. Для этого необходимо обучаться по программе, ориентированной на специализированную практическую деятельность в различных областях. Лицо, имеющее степень бакалавра, обычно обучается на магистра два года и в ряде случаев обязано представить диссертацию. Степень магистра дает право на поступление на работу, например, преподавателем колледжа. Следующий уровень обучения -- докторантура. Он предполагает специализированное обучение и самостоятельность в научных исследованиях по избранной области знаний. Бакалавр, желающий получить степень доктора, проходит обучение и ведет научные исследования, как правило, не менее 5 лет.

Наиболее престижными из вузов являются университеты, ориентированные на аспирантскую подготовку (магистров, докторов, дипломированных инженеров) и представляющие собой многоуровневые учебные заведения. В основном из их выпускников формируется кадровый состав научных работников системы МВД этих государств и других правоохранительных органов. Они условно дифференцируются по группам.

В первую группу входят исследовательские университеты 1-го и 2-го разряда и многоотраслевые университеты, присваивающие степень доктора. Вторую группу составляют многоотраслевые университеты и колледжи, которые ведут подготовку по гуманитарным, естественным наукам и техническим специальностям. Они присваивают степени бакалавра и магистра, а некоторые и доктора наук. Разрядность вуза определяется количеством профилирующих специальностей, по которым ведется подготовка, и объемом контингента студентов. Из сказанного видно, что в странах Запада высшее образование можно получить в разноплановых типах учебных заведений различного уровня. Разница лишь в содержании программ и времени обучения. Кроме того, есть различия и в праве поступления после окончания этих учебных заведений на тот или иной курс университета. Следует отметить еще одну особенность: в некоторые вузы возможно поступление без законченного среднего образования (без диплома об окончании старшей средней школы). Особенно это характерно для американской системы образования: в каждом штате имеется экзаменационный центр, в котором взрослый человек вправе сдать экзамен на диплом, эквивалентный диплому об окончании старшей средней школы.

Такова общая картина образовательной системы стран Запада, некоторые элементы которой, как уже отмечено выше, мы могли бы использовать в своей практике организации научной работы в системе МВД, и прежде всего при построении многоуровневого высшего образования.

В настоящее время в Западной Европе функционируют сотни университетских центров и академий, в их составе институты (для обучения одному предмету), высшие школы (для многопредметной профессиональной подготовки), лаборатории (для проведения исследований), которые готовят кадры для системы МВД западных государств и предоставляют научное обеспечение их деятельности. Они дают аспирантам и молодым ученым богатый выбор долгосрочных и краткосрочных программ обучения, в итоге которых выдаются государственные дипломы (имеющие одинаковую ценность вне зависимости от уровня высшего учебного заведения и его ведомственной принадлежности) или университетские дипломы. Долгосрочные программы университетского обучения организованы по циклам последовательного ступенчатого обучения. К первому циклу доступ имеют бакалавры, которым по окончании двух лет обучения выдается диплом, подтверждающий общее или специальное университетское образование. В некоторых случаях, чтобы удовлетворить потребности региона, в конце первого цикла может выдаваться университетский диплом.

В университетах организована специальная система подготовки к научно-исследовательской работе. В ходе ее выпускники получают специальный дополнительный диплом, который необходим для подготовки диссертации и открывает путь к исследовательской работе. Можно продолжать образование по краткосрочной программе в течение двух лет после получения звания бакалавра. Перевод на второй курс утверждается заведующим кафедрой после совещания с преподавательским составом. При неудовлетворительных результатах учащийся может быть отчислен и не допущен к повторному обучению. В случае исключения дается консультация по профориентации.

Сегодня мы не можем стоять в стороне от тех широкомасштабных инновационных и интеграционных процессов, которые наблюдаются в европейской высшей школе в связи с созданием единого экономического сообщества, динамикой работы правоохранительных органов, усилением взаимодействия правоохранительных структур разных государств. Необходимо тщательно изучить единую программу подготовки специалистов высшей квалификации сотрудников МВД, которая разрабатывается в странах Западной Европы и США, а также разработку вопросов эквивалентности, признания периодов обучения, дипломов, ученых степеней и званий, определенных международными правовыми актами, в частности соответствующей всемирной конвенцией. Необходимо глубокое реформирование системы образования и подготовки научных кадров МВД и других правоохранительных органов в связи с развитием в стране рыночных отношений, необходимостью вхождения в мировые рынки образования и труда, использованием своих знаний людьми, получившими соответствующую квалификацию в наших вузах системы МВД. Необходимо соучаствовать в образовании мирового "социума правовой культуры", к чему стремятся сейчас все страны, открывая свои границы для сотрудничества. Наше участие в этом процессе невозможно без выравнивания образовательных и исследовательских стандартов, унификации университетских дипломов и степеней.

Решение всех этих сложных задачи связано с реформированием высшего образования в контексте тех преобразований, которые происходят в системе МВД в процессе построения правового государства. Это прежде всего демократизация, гуманизация и гуманитаризация, единство федеральных и региональных интересов, интеграция высшего образования, науки и практической работы МВД -- все то, что в основном должно способствовать формированию творчески мыслящего, конкурентоспособного специалиста.

Сегодня отлаживается механизм взаимодействия органов МВД, системы управления с ведомственными вузами с целью обеспечения защиты их интересов, препятствования попыткам возродить командно-административные методы управления. Министерство внутренних дел берет на себя функции определения стратегии развития высшего образования, подготовки научных кадров для работы в структурах МВД, его приоритетов, проведение крупных образовательных экспериментов, формирование международного авторитета вновь созданного Санкт-Петербургского университета МВД России, а также осуществляет организационную работу по выполнению Положения "О подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образовании в Российской Федерации" в соответствии с приказом министра общего и профессионального образования Российской Федерации от 27.03.1998 г. N 814.

В основу концепции реформирования должны быть положены следующие принципы: создание условий для обеспечения конституционных прав граждан на получение высшего образования; учет и согласование интересов личности и институтов государственной власти в области высшего юридического и профессионального образования; приоритетность образования, в том числе высшего, в государственной политике России; академическая автономия вузов, в том числе и вузов системы МВД, при усилении их ответственности за результаты деятельности; постепенный переход к преимущественно университетской системе высшего образования с сохранением сильных специализированных вузов МВД; создание и развитие региональных систем вузов МВД. Все это должно обеспечить эволюционное преобразование сложившейся системы в принципиально новое состояние, в полной мере отвечающее условиям развития демократического общества.

Полагаем, что реформирование высшего образования и подготовки научных кадров в системе МВД может быть осуществлено в два этапа. На первом этапе должны создаваться предпосылки и условия для структурной перестройки, тесно связанной с развитием страны; нормативно-правовая база, адекватная целям и задачам реформирования и развития высшего образования в системе МВД. Второй этап будет характеризоваться системным развитием структурных изменений на основе новой законодательной базы, накопленного опыта и целевых программ подготовки научных кадров МВД. Стратегические цели программы развития высшего образования МВД должны быть развернуты в систему приоритетных задач и основных средств их решения, осуществлена детальная проработка конкретных путей и методов реформирования основных сфер деятельности вузов МВД.

На основании наших прогнозных расчетов можно сделать вывод о том, что в ближайшие десять лет за счет средств государственного бюджета и при нынешних темпах подготовки высококвалифицированных ученых ( В 1990-1996 гг. в вузах МВД России завершено 1 434 диссертационных исследования, в том числе 214-(14,9%) на соискание ученой степени доктора наук, 1220 ( 85,1%) - кандидата наук) может быть обеспечена реализация потребности МВД в научных кадрах (кандидатов и докторов наук) в размерах, необходимых для кадрового обеспечения его деятельности. В связи с этим повышающийся спрос в структурных подразделениях МВД на подготовку кадров, имеющих ученую степень, равно как и защита высшей школы МВД от общего кризисного состояния, в значительной мере будет зависеть от развития многоканальной системы финансирования, привлечения внебюджетных средств, усиления активности всех возможных инвесторов. Особенное интересна и перспективна практика подготовки специалистов высшей квалификации на коммерческой основе, внедренная в Санкт-Петербургском университете МВД России академиком В.П.Сальниковым, и уже давшая заметные позитивные результаты.

Меры по реформированию процесса получения высшего образования не могут не повлечь за собой существенного изменения в распределении потока молодежи по учебным заведениям МВД разного уровня, повышения значения конкурсного отбора абитуриентов, требований к качеству подготовки специалистов.

Целесообразность введения многоуровневой подготовки специалистов в современную систему высшего образования России была впервые рассмотрена на заседании коллегии Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию в мае 1991 г. при обсуждении плана мероприятий по выполнению постановления Совета Министров РСФСР N 119 от 23 февраля 1991 г., которым было утверждено Временное положение, регламентирующее деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров.

Именно этим постановлением определена компетенция государственного органа управления высшим образованием, связанная с введением многоуровневой системы7 . Для практической отработки всех вопросов и в порядке эксперимента переход на новую систему был разрешен Ростовскому университету, Московскому институту тонкой химической технологии, Самарскому архитектурно-строительному и Томскому политехническому институтам8 . Итоги работы этих вузов подведены в постановлении Комитета по высшей школе от 13 марта 1992 г. N 13 "О введении многоуровневой структуры высшего образования в Российской Федерации". Тогда же было принято решение о предоставлении права многоуровневой подготовки специалистов еще одной группе вузов. К началу 1992/93 учебного года такая система была введена в 52 вузах, в том числе в 14 университетах и 36 технических институтах, находившихся в ведении Комитета.

В правовом отношении многоуровневая система подготовки специалистов была затем закреплена в Законе РФ "Об образовании". В статьях 20--25 этого закона говорится: Профессиональные образовательные программы реализуются в профессиональных образовательных учреждениях, в том числе специальных. Профессиональные образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию, реализуют указанные образовательные программы с целью подготовки работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, и уровням образования, установленным настоящим Законом.

Государственный образовательный стандарт среднего (полного) общего образования реализуется в рамках образовательных программ начального или среднего профессионального образования с учетом профиля получаемого профессионального образования. Наличие любого другого профессионального образования не может служить основанием для отказа в приеме в профессиональное образовательное учреждение. Профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы, группы работ.

Высшее профессиональное образование в вузах МВД имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего специального образования, полученного в системе МВД. Лица, имеющие начальное или среднее специальное образование соответствующего профиля, проявившие склонность к научной работе, могут получать высшее профессиональное образование по сокращенной ускоренной программе в режиме экстерната.

Послевузовское специальное образование в вузах МВД предоставляет сотрудникам правоохранительных органов возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования в адъюнктуре и докторантуре, создаваемых при образовательных учреждениях высшего образования и научных учреждениях системы МВД. При этом подготовка адъюнктов предусматривает реализацию специальных образовательных и научно-исследовательских программ, направленных на подготовку научно-педагогических кадров высшей квалификации из числа сотрудников МВД, имеющих полное высшее образование, путем расширения их общего и юридического образования и углубленной профессиональной подготовки до уровня, позволяющего выполнить научную работу на соискание ученой степени кандидата наук.

В условиях современной интеграции по всем направлениям правоохарнительной деятельности (что является действенным ответом на растущую интернализацию преступности) представляется настоятельно необходимым рассмотреть вопрос об организации Международного центра по изучению и профилактике преступности на базе Санкт-Петербургского университета МВД России с привлечением как отечественных, так и зарубежных специалистов и ученых. Центр должен будет способствовать выполнению крупномасштабных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ международного уровня в области юридического образования, специальных наук, обеспечивающих деятельность правоохранительных органов, и профилактической деятельности. Интерес к созданию научного учреждения такой направленности проявляют многие вузы и структурные подразделения МВД Финляндии, Великобритании, Швеции, Германии, Италии, Франции, Австрии, Нидерландов и других государств, что является еще одним свидетельством высокого авторитета Санкт-Петербургского университета МВД России.

В условиях повышения уровня самостоятельности регионов по-иному строится и научно-исследовательская работа в вузах МВД. Осуществляется переход от разрозненной тематики исследований к формированию целостных, регионально направленных секторов юридической, социологической, психологической науки с разделением тематики между отдельными учебными заведениями в целях осуществления программ исследований, ведущих к быстрому реагированию на изменения в системе региональной преступности.

В этих целях развиваются различные формы интеграции образовательно-научной деятельности вузов и структурных подраздлений МВД. Региональные научно-образовательные системы являются новой и наиболее перспективной территориальной формой интеграции науки, образования и работы подразделений МВД РФ, направленной на интегрирование научных учреждений высших учебных МВД в правовое и социально-экономическое пространство региона. Именно на этом пути возможно в короткие сроки получать необходимую информацию и данные о состоянии и динамике преступности в регионах, а также вести обучение и профессиональную подготовку научных кадров МВД для освоения новых методов контроля над преступностью.

Можно сказать, что вузовская наука выходит из кризиса не за счет отдельных коллективов или групп ученых, которые нашли нишу на отечественном или зарубежных рынках, а в результате серьезного реформирования системы, позволяющей научным кадрам налаживать сотрудничество с инновационной сферой, активно участвовать в преподавательской деятельности, тесно взаимодействовать со структурными подразделениями МВД и других правоохранительных органов. Для эффективной реализации государственной, научной и научно-технической политики необходимо провести оперативную работу по совершенствованию правовых, нормативных, экономических и организационных механизмов, подготовить пакет законодательных актов, регулирующих деятельность государственных и негосударственных организационных структур в сфере разработки, производства и сбыта научной продукции, имея в виду выход ее на внешний рынок. Делать это надо с учетом существующей в развитых странах правовой базы, регламентирующей деятельность в промышленной сфере, передачу и закупку "know-how", а также защищающей интеллектуальную собственность. Необходимо также осуществить мероприятия по совершенствованию и гармонизации законодательных систем, действующих в правовом пространстве России, с международными законами и нормами. Соответствующие задачи определены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. N 1261, которым утверждена Межведомственная программа мер по регулированию миграции научных и научно-технических кадров. Программа носит долгосрочный характер и предусматривает разработку законодательных и иных нормативных актов, направленны на защиту научного и научно-технического потенциала России, сведение к минимуму негативных последствий для экономики, науки, образования и культуры страны от выезда ученых за рубеж и перехода их в другие сферы деятельности через создание благоприятных социально-экономических, организационных, материально-технических условий труда и жизни ученых, их эффективного участия в международном научном процессе.

В феврале 1995 г. в Санкт-Петербурге состоялось собрание деятелей науки и культуры, на котором обсуждался ряд вопросов, в том числе положение, сложившееся в фундаментальной науке. Было, в частности, предложено:

-- финансировать наиболее выдающиеся научные достижения, основывающиеся на сделанных в научных школах открытиях, новых эффектах, фундаментальных основах новейших технологий, через специальные программы. Это позволит сохранить и приумножить научные ценности, которые уже есть и получили высокую оценку в России и за рубежом;

-- целевым образом профинансировать приобретение библиотеками зарубежных периодических изданий и книг.

В срочном порядке обязать все издательства, как государственные, так и частные, обеспечивать ведущие библиотеки обязательным экземпляром издаваемых публикаций;

-- в законодательном порядке должен быть назван минимальный процент государственного бюджета, выделяемый на содержание фундаментальной науки;

-- научные учреждения, организации и предприятия, обслуживающие фундаментальную науку, следует освободить от всех налогов, сборов, пошлин, в том числе и на средства, полученные в результате международного сотрудничества;

-- стимулировать создание фондов поддержки фундаментальной науки, освобождая (частично или полностью) предприятия и организации всех форм собственности от налогообложения части прибыли, направленной на финансирование фундаментальной науки;

-- для сохранения исторических объектов, находящихся в критическом состоянии и имеющих первостепенное значение для России (архивы, библиотеки, коллекции, музеи, здания), необходимо выделить целевые средства из государственного бюджета. Специальная комиссия должна определить перечень таких объектов.

Ряд из этих предложений уже реализуется на практике как на федеральном уровне, так и в деятельности отдельных структурных подразделений системы высшего образования, в частности -- в работе Санкт-Петербургского университета МВД России.

Вузовская наука -- постоянно меняющийся, прогрессирующий организм, в нем сохраняется все лучшее, что накоплено предшествующими поколениями, и вместе с тем наука постоянно устремлена вперед, в будущее, ради которого живут, трудятся и совершенствуются научные сотрудники, преподаватели и слушатели, все те, кто принимает активное участие в научной работе. Энтузиазм молодых и опыт крупных ученых -- эта та среда, которая позволяет высшей школе динамично развиваться. В этом соединении и есть главная причина успеха важнейших вузовских дел, начинаний и свершений. Идти в ногу со временем, в чем-то опережать его - это те основные черты высшей школы системы МВД, которые были заложены уже в самом начале, при создании первого в стране университета МВД -- Санкт-Петербургского университета МВД России.

ГЛАВА 4

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЕГО ЗНАЧЕНИЕ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Методология исторического анализа в правовом исследовании
государственной власти и самоуправления

Теория права и государства познает и изучает свой предмет посредством методов, которые были сформированы в процессе его исторического постижения. На каждом новом этапе развития общества, государства и права достигался и новый уровень их познания. "Первоначально методы познания не выделялись из процесса восприятия мира и общества философией как целостным представлением о вселенной и ее основных частях. Они выступали скорее в виде своеобразных моделей постановки проблем и образцов их решений, вытекающих из философской системы. В них можно увидеть прообраз того, что впоследствии получило в науковедении название парадигмы". Так, античное мышление, для которого характерен целостный взгляд на мир, оказало влияние на формирование представления о государстве и праве как о двух органически связанных моментах общественного целого. Средневековая государственно-правовая мысль оставила в наследство логический инструментарий с его важнейшими методами - дедукцией и индукцией, анализом и синтезом.

Но лишь в эпоху Нового времени, когда правоведение выходит из-под контроля религиозного сознания и институтов церкви, начинают выделяться специфические научные методы познания, которые активно берет на вооружение государственно-правовая мысль.

Среди них - дескриптивный метод, качественный и количественный анализ, метод классификации государственно-правовых явлений, метод сравнительного правоведения и ряд других. В качестве специфических средств юриспруденции начинают практиковаться юридико-аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация, разработка вопросов законодательства и его применения, юридической техники и т.п. Однако эта методология еще была еще несовершенна, так как развивалась в рамках умозрительной философии, ориентированной на понимание государства, общества, политики и права как изолированных, неизменных сущностей. Этот способ понимания нашел яркое воплощение в учении о вечном естественном законе, определяющем принципы права (Фома Аквинский, Гоббс, Локк, Томазий и др.). Право, в таком случае, могло трактоваться только как некая вне истории существующая идея, которую нужно открыть и воплотить в совокупности писаных законов.

Исторический подход к пониманию природы права начинает складываться к XVIII в. прежде всего как реакция на теорию естественного права. Формирование и укрепление воззрений на общество как сложную систему (Дж.Вико, И.Г.Гердер), развивающуюся во времени по своим внутренним законам, не могло оставить в стороне и правоведение. Так, уже великий немецкий ученый Г.В.Лейбниц, который был юристом по образованию, а в значительной мере и по роду своей общественной деятельности, выдвинул требование, чтобы изучению права предшествовало ознакомление с его историческим становлением. Это требование аргументировалось указанием на то, что право изменяется во времени, зависит от характера и уровня развития народов, а следовательно, имеет исторические корни. Понимание необходимости исторического подхода к изучению государственно-правовых явлений высказывали выдающийся французский мыслитель Ш.Мотескье и достаточно известный в свое время немецкий правовед Юстус Мезер.

Впервые исторический метод стали систематически применять к анализу правовых явлений представители так называемой Геттингенской школы права, складывающейся во второй половине XVIII столетия. Крупнейшим представителем этой школы принято считать немецкого ученого-правоведа Густава Гуго. Именно он первый указывает на необходимость включения в состав юридической науки самостоятельного раздела, посвященного истории права. На это обращает внимание В.С.Нерсесянц. Он отмечает, что юриспруденция, по замыслу Гуго, должна состоять из трех частей: юридической догматики, философии права (философии позитивного права) и истории права. Философия права и история права должны, по мнению немецкого юриста, составлять "разумную основу научного познания права". Хотя Гуго и находился под определенным влиянием идей Канта, однако он по существу отвергал основные идеи кантовского метафизического учения о праве. Философия позитивного права и историчность права в его трактовке носили антирационалистический, позитивистский характер и были направлены против естественно-правовых идей разумного права. Его концепция историчности права отвергала разумность как истории, так и права.

Эти недостатки преодолеваются, хотя и не окончательно, в XIX веке, когда историческая школа права пережила период своего расцвета. Ее подъем связан с именем Ф.К. Савиньи, испытавшим определенное влияние идей великого немецкого философа Ф.В.Шеллинга.

Савиньи рассматривал историю как не просто важный, а как единственный источник знаний о праве. В этом можно видеть абсолютизацию исторического метода, определенное преувеличение его значения. Что, впрочем, можно расценивать как реакцию на господствовавший в науке рационалистический способ мышления, делавший упор на открытие вечных истин исключительно силой разума.

Согласно воззрениям Савиньи, право является столь же неотъемлемой характерной чертой каждого конкретного народа, как его язык или антропологические особенности, формируясь при этом еще на самом раннем этапе истории народа. Право черпает свою жизненную силу из народного духа. Основные особенности исторического развития людей, по мнению сторонников рассматриваемого направления, находят свое выражение в народном духе. Поэтому проявления народного духа и являются правом, их необходимо тщательно улавливать и закреплять в виде юридических формул.

Таким образом, право всегда носит национальный характер. Оно развивается естественно, подобно некой природной силе: "дух народа" обнаруживает себя в его правосознании и правотворчестве. При этом оказывается, что "законодатель есть не более, как выразитель народного духа, а обычай - лишь форма его распознавания". Вот как комментирует эту основную мысль немецкого правоведа современный историк права: "Право исключает все факторы случайного или произвольного происхождения, Оно обитает в сознании внутренней необходимости. Оно развивается вместе с данным народом и умирает, когда народ теряет свою национальную аутентичность. Оно развивается сначала благодаря обычаям и народным верованиям, а затем юриспруденции. Таким образом, оно развивается не произвольной волей законодателя, а внутренней, безмолвно действующей силой. Следовательно, право не сотворяется, а обнаруживается".

Хотя Савиньи неоднократно и утверждал, что не только дух народа, но и личность являются субъектами правотворчества, все же его учение о народном духе как основном субъекте осталось практически без изменений. Можно выдвинуть ряд возражений и указать на серьезные затруднения, вытекающие из теории Савиньи. Во-первых, в истории часто имеет место заимствование правовых норм одними народами у других, что предполагает существование объективно обусловленных норм. Во-вторых, абсолютизация исторического метода исключает возможность объективной оценки принимаемых норм и законов. В-третьих, эта абсолютизация фактически исключает творческое начало в правотворчестве, оправдывая пассивную позицию законодателя, основанную на его невмешательстве в объективное правотворчество "народного духа". А в области правоприменения она, наоборот, открывает дорогу для произвольных действий, оправдываемых ссылкой на непознанные правовые нормы, рожденные в недрах "народного духа". Возможны и другие замечания, вполне очевидные для современников.

Последующие усилия представителей исторической школы права были направлены на то, чтобы как-то смягчить негативные последствия абсолютизация исторического подхода к праву. Наиболее удачной попыткой нам представляется чрезвычайно содержательная работа немецкого юриста Р.Иеринга "Цель в праве", которая и до настоящего времени не потеряла своего значения.

Оценивая вклад Р.Иеринга в разработку исторического метода изучения права, П.И.Новгородцев отмечал: "Историческое воззрение Иеринга было реакцией против идеи невмешательства, занимавшей центральное место среди первоначальных положений исторической школы... Савиньи подчеркивает в идее развития непрерывность, зависимость последующих эпох от предыдущих; Иеринг - изменчивость и текучесть, смену старого новым... Постепенно Иеринг отказывается от идеи непроизвольного происхождения права из народного духа" .

Несмотря на все недостатки учения исторической школы его сторонники много сделали для того, чтобы обосновать необходимость исторического анализа в правовом исследовании и внедрить эту идею в сознание ученых-юристов. В России последователем исторической школы был такой выдающийся юрист, как К.А.Неволин, который с 1829 по 1832 год изучал право в Берлинском университете под руководством К. Савиньи. В работе "История российских гражданских законов" (1851) К.А.Неволин продолжал традиции исторической школы Савиньи, хотя и испытал значительное влияние историзма Г.В.Ф.Гегеля. Можно сказать, что определенное влияние исторической школы испытали такие ученые-юристы, как Н.Н.Алексеев, Н.М.Коркунов, Е.В.Спекторский, Е.Н.Трубецкой, Г.Ф.Шершеневич и др. Попытку дополнить исторический подход к праву поиском этико-онтологических его оснований предпринимали В.С.Соловьев, Б.Н. Чичерин, И.В. Михайловский и др.

Вообще следует отметить, что в России исторический метод применялся самым широким образом как в научных исследованиях, так и в преподавании правовых дисциплин, причем вне зависимости от прямого влияния немецкой исторической школы права. Причину этой характерной особенности русской правовой науки можно, как нам кажется, найти в том, что на территории Российской Империи действовало несколько правовых систем. Кстати, особенно сильно отразилось на характере местного самоуправления в различных регионах страны. Не случайно, что авторы наиболее фундаментальных работ по правовым основам местного самоуправления и практическим задачам его строительства, такие как Б.Веселовский, В.Лешков, Н.Коркунов, П.Новгородцев, Б.Чичерин непременно обращаются к историческому опыту России, делая эти исследования основой для логического анализа возникающих в связи с этим проблем.

Решить задачу единства исторического и логического методов в то время оказалось возможным, развивая исторический метод как метод сравнительно-исторический, получивший в настоящее время признание как метод исторической компаративистики. Объектом изучения в русской исторической компаративистике выступало в большинстве случаев право развитых западных государств. Применительно к проблемам самоуправления, в частности, трактовался исторический опыт Германии и особенно Англии, исторический анализ которых сопоставлялся, с одной стороны, с историческим опытом России, с другой - использовался для решения конкретных задач разработки правовой базы отечественного самоуправления.

Думаем, что основная причина активности сравнительно-исторического правоведения в России заключалась в стремлении прогрессивно мыслящих русских юристов модернизировать русское право, отмеченное многими чертами феодализма. Как справедливо заметил известный русский юрист, представитель позитивистского направления в юридической науке Г.Ф.Шершеневич, Россия, вынужденная догонять Западную Европу, должна была ознакомиться со всем тем, что делалось на Западе, в том числе и в правовой области.

Исторический метод широко применялся для сравнительного изучения истории законодательства славянских народов. Активными сторонниками юридического славяноведения (исследования истории русского права в неразрывной связи с правом славянских народов) явились В.М.Влади-мирский-Буданов, Н.П.Загоскин, Ф.Ф.Зигель, Н.Д.Иванищев, А.Н.Филип-пов и др. Несколько меньшее развитие получило сравнительное правоведение, связанное с изучением истории права в связи с византийскими источниками права.

Значительный вклад в разработку методологии историко-правового анализа внес М.М.Ковалевский, который при этом отнюдь не ограничивался вопросами методологического плана. Например, значительная часть научной и преподавательской деятельности М.М.Ковалевского была посвящена популяризации наследия основателей сравнительно-истори-ческого изучения права. Он открыл спецкурс по сравнительной истории права в Московском университете в 1878 году. М.М.Ковалевский видел широкие возможности методологии историко-правового анализа в разных сферах исследования юридической науки: в установлении неизвестных исторических памятников правового развития общества; в установлении причин сходства между правовыми системами разных времен; в научном объяснении причин возникновения "того или другого учреждения в истории изучаемого права", в изучении не только всемирно-исторического права, но и истории права "какого-нибудь определенного народа"; в установлении различных стадий развития права. Работы Ковалевского, построенные на основе исторической методологии, были посвящены вопросам общинного самоуправления, обычному праву, а также обширным разработкам из области истории политических идей и учреждений. Разработки М.М.Ковалевского по проблемам методологии исторического анализа в правовом исследовании не потеряли своей научной значимости вплоть до наших дней.

В отечественной юридической науке советского периода исторический метод был признан одним из важнейших методов правовой науки. При этом он основывался на общих принципах исторического материализма. Известно, что исторический метод применялся основоположниками исторического и диалектического материализма К.Марксом и Ф.Энгельсом прежде всего для установления понятий государства и права. В.И.Ленин сопоставлял различные исторические факты и явления, причем считал, что они должны быть по возможности глубоко и точно изучены и представлять собой, по отношению друг к другу, различные моменты развития.

Обращение к историко-юридическому опыту, накопленному правовой наукой в процессе становления и развития ее методологического аппарата, должно быть направлено на выявление его значения и возможностей использования в конкретной исторической обстановке нашего времени, условиях построения правового государства.

В этом смысле изучение истории становления и применения метода исторического анализа переплетается с творческим развитием методологии диалектико-материалистического познания государственно-правовых явлений, которая, на наш взгляд, имеет непреходящее значение. Недостаточная осведомленность об опыте применения исторического метода в юридической науке, забвение этого опыта, причем как дореволюционных, так и советских ученых-правоведов, приводит подчас к неверной оценке исторических предпосылок правового строительства и его перспектив.

В настоящее время исторические исследования еще сравнительно редко связываются с конкретным анализом государственно-правовых явлений. Не отработана в достаточной мере методика конкретных историко-сравнительных правовых исследований. В силу этого методология сравнительно-исторического правоведения носит в большей мере дедуктивный, чем индуктивный характер.

Накопление собственного историко-юридического опыта значительно расширяет объективные основания применения отечественным правоведением методологии исторического анализа. С этим связано и возросшее внимание к теории исторического и сравнительно-исторического методов, своеобразной метатеории, где сравнительно-исторический метод предстает как объект изучения с точки зрения его потенциальных возможностей, социальной направленности, задач и соотношения с другими частно-научными методами и т.п. Теория сравнительно-исторического правоведения может также строиться на основе обобщения опыта, полученного юридической компаративистикой за время ее существования. Сравнительная история права складывается из теоретико-методологических установок и суммы конкретных историко-сравнительных исследований, преследующих как научно-познавательную, так и практическо-прикладную цель. Этот аспект проблемы применения методологии исторического анализа к познанию правовых явлений мы также будем иметь в виду при осуществлении нашего исследования.

Широкое применение методологии исторического анализа в юридических исследованиях неизбежно приводит к накоплению значительного методологического и эмпирического материалов, требующих своего обобщения. Разработка общей теории сравнительно-исторического метода может строиться, на наш взгляд, на основе обобщения опыта, полученного юридической компаративистикой. В связи с этим встает ряд проблем, возникающих при взаимодействии таких научных дисциплин, как сравнительное правоведение и история права. В целом они сходны и в случае обращения сравнительного правоведения к истории права, и при использовании историей права сравнительных методов исследований. С точки зрения сравнительного правоведения основополагающим принципом является использование историко-юридических исследований при сравнении правовых институтов или даже целых правовых систем.

Так, юридическая компаративистика основана не только на изучении положений действующего законодательства, но и истории его развития, при этом между сравнительным правоведением и историко-правовыми исследованиями возникает тесная взаимозависимость. Другим важным аспектом корреляции этих наук является использование сравнительного метода в рамках истории права. Представители любой юридической науки заинтересованы в проведении сравнительных исследований. Это обстоятельство, в первую очередь, касается истории и теории права, так как любой историк и теоретик права, проводя исследования, постоянно обращается к сравнениям. Работы русских юристов, посвященные проблемам местного самоуправления, показывают это со всей убедительностью.

Очевидно, что закономерности эволюции законодательства того или иного государства, его институтов общественного самоуправления, можно понять только в сравнении с законодательствами и опытом других государств, на фоне их взаимосвязи и взаимного влияния. Такой подход позволяет прийти к более взвешенным оценкам исторических событий, выявить тенденции их развития, а также механизмы эволюции. Благодаря использованию сравнительного метода можно выявить комплекс факторов, влияющих на правовую эволюцию (социальная структура, экономические условия, воздействие иных правовых систем и др.), а также показать воздействие собственного законодательства на другие правовые системы.

Важно отметить, что сравнительный метод в изучении государства и права возник как метод по преимуществу сравнительно-исторический. При этом в сравнительном методе некоторые авторы предлагают выделить две основные ветви: синхронический метод, когда сравниваются два или более объекта одновременно, и диахронический метод, когда один прослеживается эволюция объекта во времени, то есть он рассматривается в развитии. На сегодняшний день сравнительно-исторический метод в правоведении применяется не только в чисто исторических дисциплинах, где он составляет основу методологии (в истории государства и права России, истории правовых и политических учений и т.п.), но и в отраслевых дисциплинах права. В последнем случае он имеет не только познавательное, но и сугубо практическое значение, так как, изучая теорию государства и права, или историю отрасли права, или историю какого-либо правового института, мы устанавливаем общие законы и тенденции их развития, Зная которые, можно сформулировать обоснованные предложения по совершенствованию действующего законодательства, принципов деятельности государственных органов и институтов общественного самоуправления. Лишь изучая право в его развитии, в его взаимосвязи и взаимодействии с материальными и духовными сторонами жизни общества, можно адекватно понять сущность права и его отдельных институтов и норм.

Впрочем, взаимоотношения сравнительного правоведения с историей права не являются столь гармоничными, как это могло бы показаться на основе вполне очевидной необходимости их тесного взаимодействия.

Дело в том, что сравнительное правоведение предусматривает сравнение различных правовых систем, существующих одновременно, т.е. синхронно, а не возникающих диахронно. Следовательно, с этой точки зрения, сравнительное правоведение изучает правовые системы, существующие одновременно в какой-то ограниченный исторический период, в то время как история права - правовые системы, развивающиеся во времени. Поэтому теория права и государства, опирающаяся и на опыт сравнительного правоведения и на опыт истории права, обязана учитывать особенности этих научных подходов. В данной работе это будет особенно важно при обобщении результатов сравнения организации местного самоуправления в различных регионах России в разные периоды ее истории и при дальнейшей трансформации этого опыта применительно к современным условиям.

В целом различается несколько видов историко-правового сравнения: простое сопоставление как основа всякого углубленного сравнительно-исторического исследования; сравнение историко-типологическое, объясняющее сходство генетически не связанных явлений сходными условиями общественного развития; сравнение историко-генетическое, рассматривающее сходные явления как результат их генетического родства; сравнение, устанавливающее общность, возникшую как результат взаимовлияния и взаимодействия. Разумеется, четкие границы между этими видами метода исторического анализа можно провести самое большее в абстракции, но отнюдь не в действительности, поскольку они глубоко взаимосвязаны.

Следует отметить, что историко-типологическое сравнение, как и все другие виды сравнения имеет свою объективную основу. Она состоит в том, что в государственно-правовом развитии, с одной стороны, различаются, а с другой, тесно взаимосвязаны единичное, особенное и общее. Поэтому важной задачей в познании государственно-правовых явлений, в раскрытии их сущности становится выявление того общего, что присуще многообразию тех или иных сочетаний индивидуального, единичного. Что касается историко-генетического сравнения, то заметим, что оно относится к числу наиболее распространенных в историко-правовых исследованиях. Суть его состоит в последовательном раскрытии свойств, функций и изменений изучаемой реальности в процессе ее исторического движения, что позволяет в наибольшей мере приблизиться к воспроизведению реальной истории объекта. Этот объект отражается в наиболее конкретной форме. При этом познание его идет от единичного к общему. По своей логической природе историко-генетическое сравнение является аналитически-индуктивным, а по форме выражения информации об исследуемой реальности - описательным. Такого рода историко-генетическое сравнение позволяет показать причинно-следственные связи и закономерности исторического развития в их непосредственности, а исторические события, личности, институты охарактеризовать в их индивидуальности и образности.

Правильное применение сравнительно-исторического метода и его различных форм, как, впрочем, и всякого другого метода, предполагает соблюдение ряда методологических требований. Прежде всего сравнение должно основываться на конкретных фактах, которые отражают существенные признаки явлений, а не их формальное сходство. При этом необходимо учитывать и общий характер исторических эпох, в которых протекали сравниваемые исторические события, стадии развития, и типологическую суть государственно-правовых явлений.

Заметим, что сравнивать можно государственно-правовые явления и однотипные, и разнотипные, находящиеся как на одних и тех же, так и на разных стадиях развития. Но тогда в одном случае сущность будет раскрываться на основе выделения сходств, а в другом - различий. Соблюдение указанных условий историко-правовых сравнений предполагает последовательное проведение принципа историзма в исследовании.

Исследователь обращающийсяя к сравнительно-историческому методу, должен постоянно помнить об определенной ограниченности этого метода, а также ряд трудностей, связанных с его применением. Дело в том, что в целом этот метод не направлен на раскрытие рассматриваемой реальности. Посредством его познается прежде всего коренная сущность реальности во всем ее многообразии, а не конкретная специфика. Вызывает сложность и применение сравнительно-исторического метода при изучении конкретной динамики государственно-правовых явлений и процессов.

Резюмируя сказанное, отметим, что методология исторического анализа, применяемая в области права, обладает широкими познавательными возможностями, имеет мощный аксеологический и праксеологический потенциал. Она позволяет глубоко раскрыть сущность исследуемых государственно-правовых явлений даже в тех случаях, когда она неочевидна. Тем самым она позволяет на основе имеющихся фактов выявлять, с одной стороны, общее и повторяющееся, необходимое и закономерное, а с другой - качественно отличное, заполняя пробелы в теоретическом построении. Далее. Историческая методология дает возможность выходить за пределы изучаемых государственно-правовых явлений и на основе аналогий приходить к широким историческим обобщениям и параллелям. Это особенно важно в такой переломный период развития, как тот, который проходит сегодня наша страна. Кроме того, историческая методология допускает, и даже предполагает, применение других обще- и частнонаучных методов исследования, поскольку ни один из научных методов не действует изолированно, но всегда лишь во взаимодействии с другими методами. Также следует иметь в виду, что творчество правоведа, выбор методологии, цели исследования имеют многофакторную детерминацию, в конечном итоге обусловленную социальными факторами. "Социальна сама психология творческого труда", - отмечает Д.И.Луковская.

Полагаем, что сказанное может вполне подтвердить тезис о большой перспективности исторического и сравнительно-исторических методов для юридической науки. Среди современных отечественных юристов, выступающих за активное применение методов исторического анализа в правовом исследовании, прежде всего можно назвать имена В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, А.И.Косарева, В.Н.Кудрявцева, Д.И.Луковской, Л.С.Ма-мута, В.С.Нерсесянца, В.А.Туманова, В.П.Сальникова, Л.И.Спиридонова, Л.С. Явича и др. При этом названные ученые задают в своих работах широкий общегуманитарный контекст исследования. Так, к примеру, академик В.П.Сальников ставит вопрос о соотношении онтологических, этических, религиозных и исторических предпосылок права. Профессор Л.И.Спиридонов усматривает необходимость исторического подхода в общих особенностях диалогического метода мышления, составляющего характерную черту современного научного метода. Здесь отношение познающего субъекта к изучаемому обществу как к другому субъекту заставляет перейти к диалогу с ним. Включение диалога "человек - общество" в пространство исследования правовых отношений указывает как на общую гуманизацию научных знаний, так и на активную жизненную позицию ученого-юриста.

В современной юридической науке угол зрения в историческом анализе задан пониманием специфики законов развития общества, которые могли проявиться только после выделения общества из природы. Эту специфику можно понять, лишь раскрыв содержание понятие культуры. Взятое в широком смысле, это понятие охватывает все материальные и духовные достижения цивилизации. В более узком значении говорят о культуре конкретного общества или же о национальной культуре. "Культура образует необходимую предпосылку и обязательную составляющую общества и всех его институтов, включая государство и право".

Важнейший путь к постижению культуры народа - изучение его истории. Поэтому, если мы хотим понять и научно обосновать принципы нормотворчества и правоприменения относительно конкретных социальных предпосылок, включая правовую культуру народа, нам необходимо обратиться к истории его культуры, включая историю государственно-правовых институтов, историю правосознания и национальной правовой культуры.

Рассматривая вопрос о правовой основе местного самоуправления, выдающийся русский юрист середины прошлого века, специалист в области полицейского права В.Н.Лешков указывал на тесную связь государственного и общественного устройства народа с его историей: "Сильно ошибаются те, кто думает, что можно произвольно установить форму и быт семьи в народе или по временной игре фантазии определить жизнь в общине, или, хотя бы поголовно подачею голосов, порешить то и другое государственное устройство. Общий дух народа, высказывающийся в его истории, один тут распоряжается и господствует".

Эти слова русского ученого-юриста особенно значимы для наших дней, когда идет активный поиск эффективных форм общественного и государственного устройства. У местного самоуправления, как будет показано ниже, глубокие корни, которые мы не можем игнорировать. Вместе с тем понятна утопичность идеи реставрации его дореволюционных форм в чистом виде. Задача законодателей видится в том, чтобы найти разумный компромисс традиций и новаций в местном самоуправлении.

Что же касается использования опыта местного самоуправления западных стран, то, как нам кажется, общемировые рецепты часто не дают в России ожидаемого результата. Причина этого состоит именно в специфике русской культуры, в психологических, религиозных и других особенностях многочисленных народов, населяющих нашу страну. Поэтому нам, видимо, придется не использовать западный опыт местного самоуправления с учетом российской специфики, а наоборот - разрабатывать отечественную концепцию местного самоуправления с учетом мирового опыта. Это тем более важно, что как указано в ст. 131 Конституции Российской Федерации, "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".

Однако для того, чтобы правильно оценить, каким должно быть местное самоуправление в современной России и какой должна быть его правовая основа, необходимо критически, с учетом требований и возможностей современной методологии исторического анализа, исследовать опыт российской государственности и общественного устройства по данному вопросу. Именно при изучении местного самоуправления наиболее важное значение имеет исторический метод, посредством которого рассматривается развитие элементов и институтов местного самоуправления на протяжении конкретных исторических периодов и выявляются специфические черты, присущие данным элементам в уже сложившихся развитых государственных и общественных системах.

Но прежде чем перейти к решению этой задачи, постараемся выделить основные проблемы, связанные с современными вопросами местного самоуправления.

Государственная власть и местное самоуправление
в их соотношении

Местное самоуправление выступает как один из основополагающих принципов осуществления власти в обществе и государстве. Наряду с принципом разделения властей он определяет систему управления современного правового государства. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народом принадлежащей ему власти (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Право гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления, автономность последнего по отношению к государственным органам являются необходимыми чертами демократического общества. В таком качестве они признаны всеми государствами - членами Совета Европы, который 15 июля 1990 года принял "Европейскую хартию местного самоуправления". Местное самоуправление - это прежде всего право граждан данной территории на самостоятельное заведование местными делами, это также форма, способ осуществления и организации населением власти на местах. Европейская хартия местного самоуправления определяет это понятие как "право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".

Можно привести целый ряд определений местного самоуправления. Известные отечественные правоведы О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев дают следующее определение: "Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти". "Ибо местное самоуправление - продолжают указанные авторы, - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации".

В отечественной литературе местное самоуправление рассматривается как обязательный элемент основ конституционного строя, как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как форма народовластия, как объективный элемент демократии. В.В.Пылин отмечает: "Суть местного самоуправления как одной из форм народовластия - в праве населения, образующего местное сообщество, самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы местного значения". Понятие народовластия связывают с понятием местного самоуправления А.В. Лагуткин и Ю.А. Дмитриев, поэтому их определение нам представляется наиболее емким: "Под местным самоуправлением следует понимать одну из форм народовластия, представляющую инициативную деятельность местных сообществ... осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и решения вопросов местной жизни, под свою ответственность в пределах определенной территории".

Самостоятельным звеном системы местного самоуправления может быть признано территориальное общественное самоуправление, которое подробно рассмотрели в своей статье В.Т.Прохоров и В.С.Кашо и дали ему развернутое определение: "Территориальное общественное самоуправление - это общественная представительная форма местного самоуправления, образуемая населением микротерритории (микрорайона, жилищного комплекса, иной части административно-теорриториальных единиц, а также села, поселка), для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных нормативных актов, с использованием собственных и привлеченных материальных и финансовых ресурсов". С этим определением мы также можем согласиться, поскольку оно содержательно правильно и позволяет в общей форме охарактеризовать роль отдельного самостоятельного звена системы местного самоуправления (территориального общественного самоуправления), дает возможность отличить его от других органов и организаций, общественных объединений граждан, выделить его задачи и цели, и тем самым вносит вклад в более конкретное определение понятия местного самоуправления.

Под самоуправлением в широком смысле слова отечественная государственно-правовая наука понимает комплексный правовой институт каждый из составных частей которого имеет собственное содержание.

Начнем с самого высокого уровня обобщения на стыке правовой и философской наук, когда под самоуправлением понимается вид социального управления. В этом качестве самоуправление анализировал Ю.А. Тихомиров. Очевидно, что речь в данном случае идет о соотношении управления и самоуправления. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, мы имеем не две системы: управляющую и управляемую, а одну самоуправляемую. Продолжая рассуждения на эту тему, нетрудно прийти к следующим заключения. Во-первых, степень развития самоуправления в данном качестве будет зависеть от степени развития демократии в обществе. Чем более демократичным оно будет, тем более широко в нем будут развиты самоуправленческие начала. Очевидно, что развитие таких самоуправленческих начал, помимо демократии, требует еще определенного весьма продолжительного времени. Как и любой другой социальный институт, оно требует формирования устойчивых навыков, привычки, накопления жизненного опыта. Этот опыт, как показывает практика, может накапливаться несколькими поколениями людей.

Во-вторых, рассматривая самоуправление как всеобщее свойство любого человеческого общества и любой формы объединения граждан, можно заметить, что оно предполагает во всех случаях наличие только одной системы, исключающей или максимально ограничивающей воздействие на нее со стороны другой управляющей системы. Переводя эти рассуждения в плоскость местного самоуправления, это означает установление ограничений на вмешательство государственной власти в дела местного самоуправления. Форма и степень этого ограничения, в свою очередь, определяется уровнем развития демократии в конкретном обществе и государстве.

Следующем институтом, раскрывающим смысл понятия самоуправления, выступает институт самоуправления народа. Содержание этого института было предметом внимания многих отечественных ученых-юристов, но наиболее подробно эти вопросы изложены в монографии Ю.И. Скуратова. В частности, он определяет самоуправление как "качест-во, свойство народа и других социальных общностей, их способность управлять своими собственными делами". Таким образом, самоуправление народа является таким институтом, в котором субъектом управления выступает весь народ, то есть все население страны, а его политическим представителем выступает совокупность совершеннолетних граждан, обладающих активным избирательным правом. Поскольку, как отмечалось выше, особенностью любой самоуправляющейся системы является наличие только одной системы, обладающей управленческими полномочиями и являющейся объектом управления, можно заключить, что в институте самоуправления народа народ одновременно выступает и субъектом и объектом управления.

Поскольку субъектом самоуправления народа выступает сам народ, то этот институт самоуправления можно рассматривать как способ осуществления власти, источником которой является многонациональный народ Российской Федерации, что соответствует смыслу части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Следовательно, прежде чем переходить к анализу следующего института самоуправления, необходимо отграничить понятие "самоуправление народа" от близкого по смыслу понятия "демократия".

Основной признак, который позволяет отличить органы местного самоуправления от органов местного управления - выборность, а не предмет ведения. Кстати, это находит свое подтверждения и в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 хартии: "1. Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. 2. Это право осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущих иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними".

Но выборность органов - не единственный критерий, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов, а также отсутствием в системе местного самоуправления иерархических отношений (система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие).

Таким образом, можно с полным правом сказать, что форма, структура и возможный уровень развития местного самоуправления определяются мерой развития личности, общества и государства в их взаимном отношении. Заметим, что проблемы формирования местного самоуправления и определения стоящих перед ним задач в известной степени зависят и от того, насколько развиты гражданские качества личности, прямо или косвенно участвующей в деятельности по самоуправлению территориального образования, и не в меньшей степени от того, каков уровень ее правовой культуры и правосознания. Не менее важно и то, как местное самоуправление соотносится с общественными и государственными институтами, какое место занимает среди них.

Не случайно еще в прошлом веке в юридической науке сложилось два основных подхода к трактовке понятия местного самоуправления, обусловивших и два типа теории местного самоуправления: "общественную" и "государственную". Более ранней является общественная теория. Ее представители видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу, населению того или иного несуверенного территориального образования возможности самому определять свои общественные интересы. При этом за правительственными органами оставалось только ведение чисто государственных дел. Общественная теория исходила, таким образом, из противоположности местного общества - государству, общественных интересов - интересам политическим. В связи с этим выдвигалось требование четко разграничить сферы интересов общества и государства.

Идеи государственной теории местного самоуправления были впервые систематически изложены в 1869 г. в книге известного в прошлом веке немецкого правоведа Лоренца Штейна "Власть, приводящаяся в исполнение" (особенно во второй ее части "Самоуправление и его правовая система"). С этой точки зрения в самоуправлении видели прежде всего результат возложения на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В рамках данной теории местное самоуправление предполагает не противопоставление общества и государства, а своего рода призыв общества на "госу-дарственную службу". В дальнейшем эта теория была развита Рудольфом Гнейстом.

В общем виде можно сказать, что, если согласно общественной теории местное самоуправление представляет собой осуществление обществом своих собственных интересов, то согласно государственной теории - это осуществление государственных интересов. В России сторонниками государственной теории местного самоуправления были А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Н.И.Лазаревский, а также Н.М.Коркунов.

С точки зрения современной юридической науки и ее учения о правовом государстве и гражданском обществе обе рассмотренные теории соотношения местного самоуправления и государства представляются односторонними. Необходимо выявление более глубоких, диалектических взаимосвязей между ними.

Во многом опередил свое время и предвосхитил современный сбалансированный подход к данному вопросу один из крупнейших русских теоретиков права прошлого века Б.Н.Чичерин. Остановимся на его концепции более подробно.

В прошлом веке Б.Н.Чичерина обычно считали сторонником государственной концепции местного самоуправления. Нам, однако, представляется, что это все же была несколько односторонняя оценка. И дело, конечно же, не только в его позиции гражданина, практически возглавлявшего орган местного самоуправления. Скорее дело в том, что Чичерин, превосходно владея современной ему диалектической методологией, сумел в конкретных исторических условиях Российского государства всесторонне оценить отношение местного самоуправления к общественному укладу и к государственному устройству. Иными словами, он сумел вскрыть их внутреннюю диалектику.

Б.Н.Чичерин до конца жизни стоял на точке зрения различения государства и гражданского общества как двух разных союзов, из которых первый "представляет общество как единое целое, а другой заключает в себе совокупность частных отношений между членами", причем первый "управляется публичным, второй - частным правом". "Общество, - полагала Б.Н.Чичерин, - есть совокупность частных отношений между людьми, подчиненными общей политической власти", и оно лишь постольку называется гражданским, поскольку управляется нормами частного права.

В пределах гражданского общества складывается сфера проявления личных инициатив, в которой люди юридически равноправны и обладают равенством возможностей. На первый план выходят частноправовые интересы, отношения и индивидуальная воля частного собственника. Существование гражданского общества, в котором гарантировано равенство людей перед законом, создает условия для предпринимательства и увеличивает степень свободы личности, в том числе и гарантированной посредством правовых норм. Принципом жизни гражданского общества являются договорные отношения между людьми, предполагающие невмешательство государства в их частную жизнь, пока она не представляет угрозы для государственности и общества.

Государство, в концепции Чичерина, оказывалось высшим этапом развития общества, поскольку все духовные начала человека - разум, воля, чувства - находят свое проявление в государственной жизни. Однако вместо старой системы, основанной на "равновесии государственных сил", требуется новая система, основанная на "равновесии народных сил", но для этого "надобно, чтобы каждой народности предоставлено было право располагать своею судьбою по собственному изволению, или образуя самостоятельное государство или примыкая к тому отечеству, с которым оно связано своими чувствами и интересами". Согласно Чичерину, правовое разделение сфер гражданского общества и государства создает необходимое равновесие в отношениях между личностью и обществом, гражданином и государством, способствует либерализму государства, с одной стороны, и воспитанию правовой культуры личности, с другой. При этом, ученый полагал, именно опыт участия населения в деятельности местного самоуправления способствовал развитию правовой культуры русского народа. "Местное самоуправление, - писал он, - служит школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку".

Политическим идеалом Чичерина было такое централизованное государство, которое призвано сдерживать противоборствующие стороны и частные силы при пропорциональном равенстве согласно способностям и заслугам лиц. В таком государстве право задает меру, регулирует взаимные обязанности личности и государства, тем самым не позволяя проявиться, с одной стороны, анархическим устремлениям человека, а с другой - деспотизму государства. В основании общественного здания, каким его видел русский ученый, лежат неотъемлемые права личности. Например, право действовать по своему усмотрению, не нарушая чужих прав, право свободного перемещения, свобода труда, мысли, совести и частной собственности, а также принцип неприкосновенности личности, являющийся фундаментом личной свободы. Важное место среди этих прав, выделенных выдающимся ученым-юристом, было право на участие в непосредственном решении местных проблем, то есть право на участие в местном самоуправлении.

Все эти права личности, в том числе право на участие в самоуправлении, рассматривались Чичериным в единстве с обязанностями перед законом, обществом и другими людьми. Если же государственное единство не могло быть установлено согласием граждан, тогда власть должна была сама осуществить объединение и упорядочение общественных сил. Отсюда - право и обязанность государства по установлению, упорядочению и урегулированию местного самоуправления. Основной принцип правовой науки, полагал Чичерин, можно выразить следующими словами: чем менее единства в обществе, тем сосредоточеннее должна быть власть, и чем больше единства, тем легче она может быть разделена. При этом данный принцип соотношения государственной власти и общества должен быть обоснован только в совокупности наиболее общих принципов, норм, непосредственно вытекающих из абсолютной идеи права, как "рациональная сущность", исторически реализуемая в зависимости от нравственного сознания общества.

Таким общим принципом при решении выделенной ранее проблемы выступало диалектическое единство и противоречие местного и центрального управления. Исходя из этого, "основное политическое правило" Б.Н.Чичерин видел в том, что местное управление должно органично согласовываться с центральным. Государство требует единства действий не только во внешних, но и во внутренних делах. При этом внешнее единство, учил русский мыслитель, зависит от внутреннего, на котором и "основана вся сила государства". Внутреннее же единство состоит не только в установлении общей политической связи и в подчинении всех частей общему закону и единой власти, а, прежде всего, в "общености интересов". Только это образует из государства "цельное тело", "организм народной жизни". Чисто политическое единство дает только форму, которая может совокуплять в себе самые разнородные части, согласие же частей с целым устанавливается управлением общими внутренними интересами, то есть тем, что русский правовед называл единством административным.

Чичерин убедительно показал, что в этой области также должны присутствовать также начала свободы. Таким образом, система административного управления не должна быть искусственным механизмом, насильственно наложенным на страну и подводящим все под один уровень. Отдельные местности, настаивал он, имеют свои собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но местные интересы находятся в тесной связи с общими. Область или община не составляет оторванной части государственного тела - это живой член, находящийся во взаимодействии с другими. Отсюда следует, что самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений; оно должно согласовываться с деятельностью центральных органов государства и во многих отношениях подчиняться последним, так же, как части подчинены целому. По мнению Чичерина, только это может сообщить государственной жизни надлежащую гармонию и единство.

Чичерин выступал последовательным сторонником сильного централизованного государства, которое не должно поглощаться региональными и местными органами. "Только полное развитие местного самоуправления, - писала он, - с уничтожением всякой централизации, ведет к тому, что правительство лишается средств действовать в областях". Однако, отстаивая либеральные идеалы, выдающийся русский ученый-юрист вместе с тем горячо поддерживал идею развития местного самоуправления в России. Диалектическая мера соотношения "силы власти" центральных органов государства и полномочий органов местного самоуправления определяется конкретным типом государственного устройства: в республике оно иное, чем в монархической державе. Точно определить это соотношение можно лишь опираясь на исторический опыт, с учетом исторических традиций, которые необходимо тщательно изучать.

Суммируя сказанное, отметим, что дихотомия "государство - общество" в определении сущности местного самоуправления, которая столь резко обозначилась в XIX в., в наше время может быть если не снята полностью, то значительно сглажена в процессе развития правового государства и укрепления основ гражданского общества в стране при ведущей, определяющей роли личности в этом процессе.

Правовое государство можно определить как правовую форму организации и деятельности публичной политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина. К числу принципиально важных отличительных признаков правового государства относятся: признание и защита прав и свобод человека и гражданина, верховенство правового закона, организация и функционирование суверенной государственной власти на основе принципа разделения властей.

Как известно, правовое государство не может возникнуть без определенных предпосылок. Одной из самых важных среди них является соответствующая зрелость личности и общества, которое в этом случае принято именовать гражданским обществом. Не случайно теория гражданского общества развивалась именно в тех общественных учениях, в которых ставился вопрос о правовом обеспечении развития личности, о личности как исходной предпосылке государственного строительства, о правовом государстве (Гоббс, Локк, Руссо, Кант, Чичерин, Новгородцев и др.). "Рассматриваемая в первом приближении и в самом общем виде идея правового государства в том и состоит, - отмечает Ю.И.Гревцов, - чтобы обеспечить реальность свободы личности, ее самостоятельности посредством признания юридической природы таких притязаний индивида".

Правовое государство и гражданское общество - глубоко взаимосвязанные социально-правовые феномены. Именно гражданское общество составляет социальную основу правового государства. В свою очередь, только в рамках правового государства гражданское общество может гармонично развивать свои отношения с каждой отдельной личностью и с другими составляющими его социальными элементами. Именно через систему институтов гражданского общества и характерных для него общественных связей, создаются необходимые условия для реализации каждой личностью своих творческих, трудовых возможностей, обеспечивается плюрализм мнений, личные права и свободы. Это важно иметь в виду в условиях современной России, когда переход от тоталитарных методов управления к правовой государственности связан с резкой переоценкой социальной роли государства, с отказом от приоритета обезличенного производства над социально-эко-номическими, политическими и духовными интересами граждан, в идеале - каждой конкретной личности. Не случайно Конституция Российской Федерации в ст. 18 провозгласила, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Вместе с тем развитие гражданского общества и правового государства предполагает в качестве своего важнейшего условия становление соответствующего субъекта права, каковым может быть только личность, активно использующая свою праводееспособность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная их адекватно реализовать в системе конкретных общественных отношений. Для этого необходим выбор современных, соответствующих принципам правового государства методов осуществления государством своих властных функций, а гражданским обществом - функций своего самоуправления, а также их теоретическое исследование и правовая оценка.

Местное самоуправление, при всей его самостоятельности, нельзя полностью изолировать от государственных органов, поскольку, во-первых, реальные возможности органов местного самоуправления на практике оказываются гораздо уже, чем органов государства, во-вторых, государство может иметь на данной территории свои интересы, выражающие общенародный интерес, который может противоречить интересу населения данной территории. В таком случае государство будет обеспечивать защиту своих интересов силами собственных органов.

В целом взаимоотношение органов местного самоуправления с государством определяется структурой полномочий, соответствующих тому или иному уровню местного самоуправления. Мы предлагаем выделить следующие важнейшие группы полномочий органов местного самоуправления: полномочия в области формирования органов власти и управления и определения структуры и компетенции органов местного самоуправления; решение вопросов административно-территориального деления; полномочия в области социального развития территории; полномочия в области развития культуры и искусства; а также полномочия в области охраны общественного порядка, профилактики правонарушений и борьбы с ними. Обозначим наиболее значимые, на наш взгляд, проблемы, связанные со спецификой некоторых выделенных нами групп.

Как известно, граждане, проживающие в пределах конкретной административной единицы, обладают конституционным правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Понятно, что реализация этого права невозможна без выдвижения кандидатов в выборные органы на собраниях граждан по месту жительства. Следовательно, местное сообщество имеет право выдвижения кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления и участия в иных формах в предвыборной компании. Действующее законодательство о местном самоуправлении не содержит норм, в необходимой мере регулирующих данное правомочие. С одной стороны, это правильно, поскольку избирательное законодательство - предмет специального регулирования, осуществляемого при помощи отраслевого законодательства. С другой стороны, такое законодательство в России в современных условиях отсутствует. В результате комплексное правовое регулирование местного самоуправления оказывается невозможным.

Существенными представляются и проблемы, возникающие во взаимоотношении органов местного самоуправления и государства в области экономики и финансов. Как известно, в настоящее время существует целый ряд программ приватизации государственной и муниципальной собственности. Если в отношении первого вида собственности целевое государственное программирование процесса приватизации нельзя не признать разумным, то в отношении объектов муниципальной собственности с этим вряд ли можно согласиться. Создается противоречивая ситуация: с одной стороны, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, с другой - государственные органы определяют судьбу материальной основы местного самоуправления. Именно здесь, как нам кажется, должны быть найдены формы разумного сочетания интересов государства, местного сообщества и производителя, поскольку сосредоточение внимания на защите интересов одной из сторон может отрицательно отразиться на интересах двух других, а в конечном итоге - на интересах конкретного человека, личности и гражданина. При этом должны последовательно соблюдаться требования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., ст. 6 которого предусматривает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними.

Особое место занимает роль органов местного самоуправления в области развития культуры и искусства. Ее реализация обеспечивает осуществление целого ряда функций, возложенных на местное самоуправление, в том числе и функцию профилактики правонарушений. Полномочия органов местного самоуправления в области развития культуры различны в зависимости от того, на каком этапе они реализуются. Очевидно, что на этапе создания произведения культуры они сводятся к обеспечению для творческих коллективов нормальных условий работы, как с экономической, так и с организационной стороны. На этапе же предоставления гражданам возможности пользоваться достижениями культуры и искусства функции органов местного самоуправления усложняются. Здесь необходима помощь государства прежде всего в создании инфраструктуры учреждений культуры. Поскольку этот вопрос чрезвычайно важен и сложен, он должен получить самостоятельную правовую базу.

Областью, в которой наиболее четко проявляются различия компетенции государственных органов и органов местного самоуправления, и в то же время наиболее остро встают проблемы, связанные с их взаимоотношением, является обеспечение общественного порядка. Поскольку общественный порядок - это институт, требующий установления единообразных требований ко всем гражданам государства, его законодательное оформление осуществляется органами государственной власти, они же устанавливают и правовую ответственность за его нарушение виновными лицами. Мы полагаем, что сферой взаимной компетенции, а в ряде случаев - исключительной компетенции местного самоуправления (в четком разграничении и состоит в данном случае основная юридическая проблема) является организационная деятельность, направленная на профилактику и предупреждение правонарушений, а также на формирование органов, способных осуществлять превентивную деятельность, а в необходимых случаях - деятельность по пресечению правонарушений. Именно здесь, однако, особенно важен государственный контроль за деятельностью такого рода формирований и органов местного самоуправления, осуществляемой в этом направлении.

Для решения этих, а также других важных практических проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления необходимо разработать надежную правовую базу этого взаимоотношения, что требует создания соответствующей научной концепции в рамках теории права и государства.

Подводя итог всему сказанному, дадим общую правовую оценку вопроса о соотношении государства и местного самоуправления, опираясь на выделенные нами выше общие исторические и методологические предпосылки исследования. Прежде всего, можно отметить, что хотя самоуправляющиеся местные территориальные объединения подконтрольны государству, они являются особыми субъектами прав, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения, имеющие в отношении к нему права и обязанности. Местные территориальные объединения, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, не служат только лишь органами государства. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как нам представляется, эта конституционная норма должна быть определена более конкретно.

К сожалению, в целом ряде указов Президента Российской Федерации, и особенно постановлений Правительства Российской Федерации, органы местного самоуправления расцениваются, по существу, как органы местной власти и наделяются слишком широкими государственными полномочиями, не предусмотренными действующим законодательством о местном самоуправлении, а нередко и вступающими в противоречие с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В числе таких документов назовем указы Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" N 310 от 23 марта 1995 года, "Об установлении общероссийского дня библиотек" N 539 от 27 мая 1995 года; постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о воинском учете" N 292 от 22 марта 1995 года, "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций" N 738 от 24 июля 1995 года; распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1995 года N 1581-р "О создании Российского союза местных властей территориальными органами самоуправления", в которых даются прямые предписания органам местного самоуправления, никак не подкрепленные финансово и материально. Можно было бы назвать и ряд других подобных постановлений и указов, появление которых свидетельствует о том, что понимание принципиального различия сути государственной власти и местного самоуправления, подлинное осознание самостоятельности органов местного самоуправления еще не стало постоянным элементом правовой культуры даже на самом высоком уровне государственной власти.

Самостоятельность самоуправляющихся местных территориальных объединений выражается прежде всего в том, что они (как и отдельные граждане) могут иметь свои особые гражданские права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные отношения. Эта имущественная правоспособность местных территориальных образований придает им самостоятельность в отношении к государству, но сама по себе еще не устанавливает самоуправления. Представляется, что субъектами самоуправления независимые местные территориальные объединения становятся лишь в той мере, в какой государство возлагает на них осуществление части своих функций, т.е. функций государственного управления (ст. 132. Конституции Российской Федерации).

Но это означает, что получаемое территориальными образованиями право самоуправления является вместе с тем и их обязанностью как перед государством, так и перед обществом. Органы местного самоуправления обязаны выполнять возложенные на них государством функции и нести ответственность как перед государством, так и перед избирателями.

Все это, однако, не превращает органы местного самоуправления в простые органы государства, вполне подчиненные его воле и интересам. Местные органы самоуправления в отличие от государственных учреждений создаются не только для осуществления функций государственного управления, но могут иметь и имеют свои особые интересы, отличающиеся от общих интересов государства. Между интересами государства и местного самоуправления возможны противоречия, приводящие к необходимости их разрешения на основе юридических норм. Именно поэтому отношения государства и органов местного самоуправления получают характер юридических отношений.

Н.М.Коркунов, анализируя отношение местного самоуправления и государственной власти, отмечал, что органы местного самоуправления осуществляют свои функции не по собственному усмотрению, а лишь будучи уполномоченными на то государством. Эти органы осуществляют право власти по поручению государства, как часть его прав. С позиций сегодняшнего дня такой подход позволяет обосновать допустимость контроля со стороны государства не только в отношении законности деятельности органов местного самоуправления, т.е. в отношении границ, установленных законом, но и в отношении содержания этой деятельности. Государство следит не только за тем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили за пределы предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции управления и пользовались в полной мере предоставленной им властью в интересах и населения в целом, и отдельного человека и гражданина, обеспечивая, как это установлено Конституцией Российской Федерации, его права и свободы.

Здесь можно провести весьма важное различие между правовым положением органов местного самоуправления и органов государственного управления субъектов Российской Федерации, входящих в состав федеративного государства и предусмотренных его конституцией. Оно состоит в том, что последние в пределах своей компетенции, установленных федеральной Конституцией (ст. 65), действуют вполне самостоятельно: сами определяют цели своей деятельности, сами расширяют или суживают в этих пределах круг своей деятельности. "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (Конституция Российской Федерации, ст. 73). Соответственно, объект осуществления федеральным центром своих властных функций в отношении этих государственных образований уже, чем в отношении органов местного самоуправления.

"Противостояние сепаратизму, - отмечает Н.И.Матузов, - нахождение разумного баланса интересов между центром и регионами, сохранение целостности России, недопущение расползания ее частей на "самостийные" анклавы... - наиболее важные и неотложные задачи, которые остро стоят сегодня перед нашим многострадальным Отечеством". Объективные условия современного этапа политического и социально-экономического развития нашей страны (незавершенность государственно-правовой реформы, отсутствие сложившейся структуры органов местного самоуправления, стабильной нормативной базы их формирования, неустойчивая политическая и экономическая ситуация в стране, сравнительно невысокий уровень правовой культуры населения) не позволяют выработать законченную концепцию распределения компетенции между центром и регионами, между государством и органами местного самоуправления, не позволяют разработать такую схему взаимоотношения между ними и государством, которая бы в оптимальной мере отвечала как интересам местного населения, так и интересам всего народа Российской Федерации. Такая концепция возможна лишь на основе систематического изучения и обобщения исторического опыта развития местного самоуправления и государственности народами России. В ходе нашего дальнейшего исследования мы постараемся внести свой вклад в решение этой масштабной задачи, стоящей перед современной правовой наукой.

Местное самоуправление в традиции русской государственности

В предшествующих параграфах мы показали необходимость обращения к истории местного самоуправления, складывавшегося в рамках отечественной традиции. Это обусловлено как соображениями теоретико-методологического порядка (необходимость включения исторического подхода в систему методологических принципов правовой науки), так и практической необходимостью в условиях строительства демократического правового государства опираться на опыт традиций национального правотворчества в области местного самоуправления. На протяжении многих лет эти традиции зачастую просто игнорировались, вытеснялись под предлогом обеспечения классового подхода к государственности. Полностью игнорировалось, что отдельные институты и принципы демократической государственности имеют общечеловеческий характер и заслуживают пристального изучения. По сути, в недавнем прошлом ученых интересовали в основном революционные традиции, да и те изучались только в просветительском плане.

Вместе с тем местное самоуправление имеет глубокие историческое корни в российском обществе. Конечно, в условиях самодержавия оно ограничивалось абсолютизмом центральной монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбы народа несомненны. Это хорошо понимали выдающиеся русские правоведы, обращавшиеся к вопросам истории местного самоуправления в России. Здесь могут быть названы имена И.С.Андреевского, А.И.Васильчикова, М.Б.Горенберга, И.И. Дитятина, А.А.Кизеветтера и др. В числе современных авторов назовем Г.А.Алексейченко, Л.В.Гильченко, С.А.Егорова, И.А.Исаева, Н.В.Пос-тового и др.

Уже в X-XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые "землями" и "волостями", которые, как показывают последние научные исследования, имели значительную степень самоуправления.

Достоверно о его структуре и функциях известно немного, но очевидно, что в нем находили зримое выражение принципы родовой демократии. Эта ранняя модель самоуправления основывалась на двух началах: территориально-хозяйственной родовой общности. Данный момент важен для понимания генезиса и специфики общинного самоуправления в более позднее время. В период формирования Древнерусского государства, и особенно в период феодальной раздробленности, взаимодействие этих двух начал предопределяло специфику формирования традиций самоуправления в различных землях.

Государственно-политический строй древних русских княжеств сочетал в себе монархическое начало в лице князя и его дружины и демократическое начало в лице народного собрания, веча и избираемых им должностных лиц. Это взаимодействие двух властных начал, как характерная черта российской политической системы, проходит через всю тысячелетнюю историю нашего государства. Именно такое взаимодействие позволило в домонгольский период русской истории избежать абсолютизации княжеской власти.

Вече, опиравшееся на народное ополчение, на свои выборные структуры, противостояло монархическим устремлениям князей. "Во главе управления княжеством, - отмечает А.А.Кизеветтер, - стоит князь, который, осев на русской равнине, продолжает в пределах этой равнины постоянно перемещаться из области в область, со стола на стол. Но наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города. На вече могут прийти все свободные горожане. Вечевые решения имеют полновластную законодательную силу... При этом все, что мог князь, могло и вече, и наоборот". Характерный факт сообщает Н.М.Карамзин, описывая вече в Киеве 1146 года. Оно добивалось от князей Святослава и Игоря клятвы в том, что те будут исполнять обязанности по защите киевского населения. А когда те нарушили клятву, то жестоко поплатились за это.

В основательном исследовании Н.В.Постового рассматриваются основы местного самоуправления в эпоху X - XV вв. При этом выделяются основы: территориальная, производственная и т.д. Территориальной основой местного общинного самоуправления названы младшие города, пригороды, селения, волости, погосты. Городами тогда назывались те главные крупные общины, к которым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды. Города имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором. Сельские общества Руси делились на села и починки, а несколько сел и починков, состоявших друг с другом в связи, составляли новые центры, подчиненные городам, и назывались волостями.

Согласно интересному наблюдению Н.В.Постового, административное деление определял производственный фактор: община основывалась в основном на производстве, она сама создавала себе материальную основу и, естественно, имела обособленное имущество, которым самостоятельно распоряжалась. Местное самоуправление в условиях вертикального соподчинения города, пригородов, погостов и селений держалось на собственности, принадлежащей всей общине. Исходя из этого, автор делает вывод, актуализирующий в современных условиях опыт местного самоуправления средневековой Руси: "...наличие местного самоуправление зависит от развитости сети средних и малых производственных единиц. Например, чтобы реализовать идею местного самоуправление в России в настоящее время, необходимо создать на ее территории значительное количество средних и мелких предприятий, обеспечивающих потребности всех граждан".

Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках. Внешняя торговля этих феодальных республик обеспечивала прочное положение торгово-промышленных кругов (в торгово-ростовщических операциях активно участвовало и новгородское боярство), для которых была выгодна децентрализация, максимально демократическая модель организации власти. Они поддерживали власть, которая могла бы обеспечить приоритет местного экономического интереса над общеполитическими, общегосударственными интересами, выразительницей которых в принципе выступала княжеская власть.

С этой оговоркой мы можем согласиться с мнением С.А.Егорова, что "республиканская государственность Новгорода и Пскова есть стихийная историческая форма демократии, причем не стихийной, спонтанной, а достаточно упорядоченной нормами обычного права-"пошлины". Своеобразие этой формы состоит в вечевом устройстве власти, в непосредственном участии населения в ее осуществлении".

Административное устройство Новгорода и Пскова было достаточно своеобразным. В административном отношении Псков делился на шесть концов, или районов. Концы подразделялись на улицы. Остальная территория Псковской земли делилась на 12 пригородов. Пригороды подчинялись кончанским органам власти. К каждому концу прикреплялось по два пригорода. Пограничная территория Пскова делилась на так называемые губы или округа, которые в свою очередь подразделялись на волости. Волости делились на села и деревени.

Уставная грамота Всеволода, данная церкви Святого Иоанна Предтечи на Опоках, свидетельствует, что Новгород состоял из нескольких общин, составлявших приходы, улицы и концы, которые имели своих старост, особых для людей и купцов и тысяцкого, особых для черных людей на весь Новгород. Каждый пригород новгородский делился на присуды, присуды - на погосты, которые состояли из нескольких селений, имевших в погосте свой суд и управу.

Вечевая система самоуправления имела вертикальную структуру. В Новгороде и Пскове существовало общегородское вече, которое постановляло новые законы, выбирало и судило городских должностных лиц, решало вопросы войны и мира и другие важнейшие вопросы. Отдельные части города, т.е. стороны, улицы и концы, созывали свои вечевые собрания или сходы. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту. "Не только конец, но и улица имела значение самобытной корпорации, - писал выдающийся историк прошлого века Н.И.Костомаров. - Жители улицы носили название уличан, имели свое управление, выбирали своих улицких старост и являлись в общественных делах как члены сознательно признаваемого общества". Органы управления концов, улиц и сотен вели свое делопроизводство, имели свои печати и, таким образом, могли выступать как самостоятельные и достаточно оформившиеся органы власти. Поэтому Новгород можно было рассматривать как своеобразный союз всех городских концов.

Городское вече было высшим органом власти. Оно заключало договоры с князем, тем самым как бы приглашая его на службу. В.О.Ключевский, подробно разбиравший структуру и механизм функционирования веча, писал: "... политический центр тяжести в Новгороде должен был с княжеского двора переместиться на вечевую площадь, в среду местного общества". Политико-правовой основой общественного самоуправления в Новгородской и Псковской республиках был принцип равенства всех свободных граждан, участвовавших в работе веча. Вот что писал об этом Н.И.Костомаров: "Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди имели право быть на вече деятельными членами. Цензов не существовало. Масса всего народа, в том числе и черного, имела верховную власть".

Можно согласиться с суждением С.А.Егорова о том, что такие черты политического устройства Новгорода, как выборность должностных лиц, вечевой порядок их смещения, характеризуют его государственность как демократическую и правовую. Эта мысль обосновывается анализом социальной базы основных ветвей выборной власти в вечевой республике. Городское вече избирало трех высших руководителей республики, а именно: посадника, тысяцкого и архиепископа. Втроем они сосредоточивали в своих руках все нити управления. Посадник руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем занимался вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и боярским советом, представлял республику во внешних сношениях. Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение. Архиепископ был хранителем государственной казны и, разумеется, возглавлял церковную иерархию. Хотя каждый из этих правителей имел свою сферу управления, все же некоторые вопросы требовали их взаимного участия. Посадник считался высшим должностным лицом в республике, но ни тысяцкий, ни архиепископ не находились у него в подчинении. Каждому из них тот или другой образ действий могло приписывать только вече. Но и последнее в такого рода установках было ограничено, поскольку формы деятельности и круг полномочий этих должностных лиц определялись исторической традицией, нормами обычного права. Никто из главных правителей республики не мог узурпировать полномочия другого и сосредоточить в своих руках всю полноту исполнительной власти. За каждым из них стояли реальные общественные силы: за посадником - боярство, за тысяцким - черный народ, за владыкой - духовенство и материально зависимые от церкви слои населения.

Заметим, что хотя за вечем оставалось последнее слово в государственных делах, его реальное влияние все же было значительно ограничено тем, что решения на вече принимались не большинством голосов, а единогласно. При отсутствии единогласия вечевое собрание нередко завершалось без достижения какого-либо определенного результата, а порою оно кончалось общей смутой и побоищем. Кроме того, взаимоотношение веча и княжеской власти носили не юридический, а фактический характер, что также не способствовало высокой эффективности местного самоуправления. Необходимость в местных органах сильной княжеской власти в этих условиях была вполне очевидна, особенно там, где речь шла о местных общинах, не имевших таких богатых политических и правовых традиций, как в Новгороде или Пскове.

Поэтому, садясь за княжеский стол, князь рассылал по отдельным пригородам княжества своих "мужей", т.е. членов своей дружины, которые в качестве областных правителей носили название посадников. Посадник "кормился" от своей должности так же, как и сам князь "кормился" от своего княжения. В состав такого "кормления" прежде всего входило: получение "кормов", т.е. установленных выплат, которые местное население периодически вносило в определенные сроки местным агентам княжеской власти; собирание "пошлин", т.е. специальных оплат каждого отдельного правительственного агента теми лицами, которыми непосредственно управлял данный посадник. Таким образом, функции представителя княжеского правления на местах в основном сводились к наблюдению за правильным поступлением поборов с населения. Удовлетворение же потребности общества в укреплении и охране внутреннего порядка, в благоустройстве городов и селений могло осуществляться преимущественно только частными средствами самого населения.

Уже древнейший юридический памятник России "Русская Правда" содержит немало черт, указывающих на важную роль, которую играло самоуправление населения в деле удовлетворения неотложных потребностей своего общежития даже там, где преобладающей была власть не веча, а князя. Например, решение такой задачи, как розыск преступника, сбор улик против него, было делом частного обвинителя и стоящей за ним общины, а не княжеской власти. "Многие вопросы местного управления проходили мимо местных правительственных органов и при их разрешении и направлении деятельность публичной власти заменялась деятельностью частных общественных союзов". Но, как нам кажется, было бы ошибочно видеть в этом широкое развитие общественного самоуправления, поскольку правомерно действующие органы общественного самоуправления должны функционировать в постоянном взаимодействии с органами государственной власти в рамках четкого юридического разграничения их полномочий. То, что общественное самоуправление зачастую брало на себя решение тех задач, которые позже стали относиться почти исключительно к сфере государственных полномочий, говорит только о неразвитом состоянии тогдашней русской государственности.

Древнерусская государственность, возникшая в Приднепровье в X-XI столетиях, получила особую форму в северо-восточных областях, где складывается ядро будущей великорусской народности. Причем это относится как к вечевой демократии, о которой мы говорили выше, так и к княжеской власти. Именно там утверждается удельный порядок, при котором в XII - XIII вв. для князя его княжество, созданное им самим или полученное от отца, становится уделом всей его жизни. Система приднепровских княжеств Киевской Руси основывалась на идее политического объединения под властью киевского князя. Система северо-восточных уделов представляла собой, напротив, группу совершенно обособленных друг от друга княжеств, каждое из которых самостоятельно возникло и самостоятельно развивалось под властью особой княжеской линии.

Теперь вместо князей-кормленщиков появились князья-вотчинники, вместо очередного перехода князей со стола на стол - наследственное обладание своими княжествами, вместо княжьих волостей старого типа - уделы. Основа социального состава удельного княжества Северо-Восточной Руси слагалась из землевладельцев - князей и бояр, из земледельцев - крестьян, а также из посаженных на землю холопов. Из них только князь был прочно и неразрывно связан со своим уделом, а все прочие (кроме холопов) всегда могли беспрепятственно перейти в другой удел, к другому князю. Таким образом, общество типичного удельного княжества XIII - XIV вв. отличалось малой оседлостью, отсутствием прочных связей с данным княжеством, легкой изменчивостью своего внутреннего состава. Эти условия не представляли возможности для организации крепко сплоченных и самостоятельных местных общественных союзов.

Говоря об устройстве управления в удельной Руси, отметим, что задача организации местного управления упрощалась для княжеского правительства широким развитием так называемых "иммунитетов". В данном случае иммунитет означал изъятие субъекта из подчиненности общей администрации, общей подсудности и общего налогообложения. Боярин-вотчинник обыкновенно получал от князя жалованную грамоту, которая давала ему права самостоятельной административно-судебной власти в пределах его вотчинного владения. Вотчинник сам делался судьей для населения своей вотчины. "Наместники наши и их тиуны не судят тех людей ни в чем, а судят свои люди боярин сам или кому прикажет", - читаем в выдаваемых жалованных грамотах. Вотчинник сам собирает дань со своих людей и пересылает ее в казну князю в тех случаях, когда они не освобождаются грамотой вообще от всех княжеских поборов. Таковы были отличительные черты русских иммунитетов удельной эпохи.

Благодаря существованию этих иммунитетов значительная часть территории княжества, почти все боярские вотчины, а также монастырские земли управлялись посредством самих владельцев. Все остальные части княжества управлялись по старинной системе кормления. Разница состояла в том, что заведование кормленным округом теперь принимали на себя княжеские вольные слуги по своим договорам с князем.

Собирание удельной Руси Москвой, начавшееся с первых лет четырнадцатого столетия и почти уже закончившееся к исходу пятнадцатого века, долгое время не сопровождалось изменениями тех внутренних административных и общественных порядков, которые существовали в бывших княжествах. Долгое время сохраняли прежнюю силу и описанные выше порядки управления в самостоятельных уделах. Русь превращалась мало-помалу в один громадный удел княжеского дома. Лишь победив большую часть удельных князей, преемники Калиты приступили к реформированию, которому подверглась и система местного самоуправления.

С конца XIV в. московские князья начинают выдавать для отдельных административных округов так называемые Уставные грамоты, в которых определялись максимальные нормы кормленных сборов. Сбор кормов запрещалось теперь производить непосредственно кормленщикам и их подручным тиунам. Сборщиками стали выборные от населения сотские. Принимаются и другие меры, направленные на ограничение злоупотребления кормленщиков. Происходит ограничение власти, судебно-администра-тивной компетенции кормленщиков. Это сужение начиналось с двух сторон: сверху и снизу.

С одной стороны, расширяется круг дел, изъятых из компетенции областной кормленной администрации. Такие дела теперь должны были направляться на решение в Москву. С другой стороны, самостоятельность кормленщиков ограничивалась раздвигавшею свои рамки самодеятельностью местных общественных союзов. Уже издавна на суде наместников и "волостелей" присутствовали сотские и "добрые люди" - члены местного общества. Они не участвовали в судопроизводстве. Их показания были нужны, когда дело по жалобе на судью поступало в высшую инстанцию. Теперь, в пятнадцатом столетии, эти "добрые люди", приглашавшиеся раньше отдельно для каждого процесса, заменяются постоянной выборной должностью целовальников. Они обязательно присутствуют на суде наместника или волостеля для контроля над правильностью судебного протокола. Им была предоставлена и некоторая распорядительная власть, которая ограничивала компетенцию кормленщиков.

Шестнадцатый век составляет важную эпоху в истории развития местного самоуправления на Руси. Старинная система "кормлений" заменяется специальными органами самоуправления, к которым относятся губные и земские учреждения. Так, княжеская областная администрация заменяется системой выборных земских органов. "Княжи мужи" уступают месно "излюбленным людям" - старостам и целовальникам.

Стоит отметить, что само по себе участие мирских, земских людей в делах местного самоуправления не было в XVI столетии для России чем-то необычным. Необычное заключалось лишь в том положении, какое заняли теперь эти земские представители по отношении к другим органам управления. С самых начальных моментов российской государственной жизни земское самоуправление в сфере провинциального управления составляло необходимую часть в системе государственного и общественного управления России. То же самое имело место и в отношении городов. По словам Д.Д.Семенова, "в домосковский период русской истории, вся городская община, все члены ее, без различия их имущественного состояния, все "большие, средние и молодшие" люди имели право на участие в самоуправлении".

Но вплоть до XVI столетия эта существенная сторона российского административного устройства не была нормирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение несовершенства княжеской администрации. Народ вел свои дела, руководствуясь обычаем, вырабатывая на практике формы общественного устройства, не закрепленные никакими законами. Собирались мирские сходки, появлялись выборные старосты, входили в жизнь определенные приемы раскладки и собирания поборов, которыми нужно было "убла-готворить" княжеских посадников, правила охраны общественного спокойствия, задержания и искоренения "лихих людей". Со временем все более выяснялась необходимость ввести эти возникшие на почве народного обычая учреждения в круг признанных законом общественных институтов.

К XVI столетию интересы местных обществ в некоторой мере совпали с правительственными преобразовательными планами, в результате чего стала возможна достаточно глубокая реформа местного управления. Сущность ее сводилась к тому, что должности наместников и волостелей были упразднены, а народный институт "излюбленных голов" и старост был признан государственным институтом и приспособлен к общему механизму государственного управления. Поводом к осуществлению реформы послужили настоятельные заявления самих местных обществ. Московское правительство открыто признавало, что реформы производятся по желанию и замыслу самого населения. От тридцатых годов шестнадцатого столетия дошли до нас самые ранние грамоты, которыми одна часть компетенции кормленщиков, а именно полицейские функции, передавалась в некоторых местностях выборным людям - губным старостам и целовальникам.

Склоняясь на "докуку великую" местных миров, Иван IV в 1555 году повсеместно отменил кормления, заменив их "земскими старостами" и при них целовальниками. Они должны были раскладывать, собирать и доставлять в Москву все государственные доходы, а также выполнять судебные функции. "Полномочия земских властей, - специально подчеркивают О.В.Кутафин и В.И.Фадеев, - распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть".

Итак, к концу XVI столетия мирские выборные органы сосредоточивают в своих руках все полномочия местного самоуправления, в том числе и полномочия, входившие в те времена в круг государственных задач, а именно: сбор податей, полицейские функции и суд. Выборы в эти органы носили всесословный характер, но выбранным мог быть только какой-либо представитель боярской знати. От участия в формировании и работе земских учреждений было совершенно отстранено сословие "служилых людей". Только посадские люди на своих посадах и волостные крестьяне в своих волостях выбирали земских старост.

В губных учреждениях участие служилого сословия было ограничено тем, что выбирать в губные старосты можно было только так называемых "боярских детей", отставленных от службы по старости или состоянию здоровья. Кроме того, мирской выбор был своего рода коллективной порукой избирательной группы за выбираемого человека (в случае упущения со стороны губного старосты местные жители должны были отвечать за это упущение своим имуществом). Нередки были случаи, когда правительство, забраковав выбранного миром человека, само назначало голову. Таким образом, возникшие в XVI веке выборные органы местного управления не могли сделаться исходной точкой для развития истинного общественного самоуправления.

При выборе земских старост избиратели должны были выбирать людей, обязанных удовлетворять насущные местные потребности, а также в срок собирать и привозить оброк. На практике преимущественное значение чаще всего получала вторая обязанность. Старосты отвечали за свои действия не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью и таким образом приближались по своему положению к государственным чиновникам. Можно сказать, что местные общественные союзы XVI в. были призваны к участию в управлении лишь в качестве помощника центральной бюрократии.

Значение органов местного самоуправления еще более усилилось в XVII в. Значительным явлением этого времени в сфере местного управления явилось учреждение должности городского воеводы. Воевода - главный руководитель администрации, компетенция которого распространялась на дела всего уезда. Воевода выступал уже не как представитель земской, а как представитель приказной, центральной власти, поскольку назначался на свой пост московским приказом. Он не мог принадлежать к местному обществу, так как запрещалось определять воеводу в те города, где у него были поместья и вотчины. Как агент центральной власти воевода нес ответственность только перед ней. Каждый воевода перед отправлением на должность получал из московского приказа так называемый "наказ", т.е. инструкцию, в которой перечислялись его обязанности. "Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вотчинной системы".

Отметим, что способы контроля правительства за деятельностью воеводы были весьма несовершенны. Главным способом "контроля" было ограничение срока воеводства, чаще всего тремя годами. При этом сменившее лицо должно было донести в Москву о найденных упущениях. Но ни эта, ни какие другие меры не могли сдержать злоупотреблений новой административной единицы, отодвинувшей на задний план сложившиеся формы местного самоуправления. Население терпело от воевод вымогательство взяток, нередко сопровождавшееся побоями и другими притеснениями. Значительное количество казенных доходов попадало к воеводам. При этом выборные мирские старосты оказались полностью подчинены местному воеводе. Поскольку суд перешел в ведение воевод, земские старосты лишились своей судебной компетенции, а также других не менее важных полномочий.

В ведении земских старост остались лишь вопросы, связанные с тягловой повинностью, раскладка и сбор податей, функции местной полиции. Но и в решении этих вопросов земские старосты семнадцатого столетия не имели в себе полной самостоятельности, поскольку воевода мог входить во все подробности внутренних дел земских общин, распоряжался и командовал всеми сторонами местной жизни как посадского, так и уездного населения.

Стоит отметить, что и в конце XVII в. существовала одна область управления, которая нередко исключалась из компетенции воеводы. Это были "губные" дела. Губные старосты оставались и при воеводах, становясь вместо них во главе всего уездного управления. Впрочем, сама должность губного старосты в течение семнадцатого столетия быстро бюрократизировалась. Все чаще выборы губного старосты заменялись приказными назначениями.

Таким образом,В XVII в. отмечен нарастающей бюрократизацией государственного и общественного управления и ослаблением основ самоуправления в России. Но особенно крупные шаги в своем развитии сделала бюрократизация в эпоху Петра I, когда в России начинала складываться абсолютная монархия.

Следует особо остановиться на реформах Петра I в области местного управления и самоуправления, тем более, что он поставил систему местного самоуправления на новую основу, вводя ее формы, по преимуществу заимствованные у Запада (Германия, Швеция, Франция), а не опираясь на местные традиции, как это было до него.

Историческое значение реформ Петра Великого достаточно велико. "Петровские реформы затронули практически все население России. Даже казаки, столетиями жившие по принципу самоуправления, оказались под систематическим контролем царской администрации". При этом петровские реформы коснулись всех важнейших сторон российской жизни, в том числе и организации местного самоуправления. Известно, что к развитию начал местного самоуправления Петр I стремился постоянно и на протяжении всей своей реформаторской деятельности.

Оценивая петровские реформы, следует отметить, что наиболее глубокие социально-экономические последствия имело полное закрепощение крестьян и окончательное превращение дворян в служилое сословие, зависящее исключительно от воли государя. При этом петровским мерам предшествовало так называемое "второе издание крепостничества" в ряде стран Центральной Европы и прежде всего - в Германии (к востоку от Эльбы). Новое крепостничество было гораздо тяжелее для крестьян, чем средневековое. Иными были и его экономические предпосылки: оно отражало потребности не натурального (как в средние века), а товарного производства в связи с растущим спросом на хлеб в странах Западной Европы, где интенсивно развивалась капиталистическая (по преимуществу городская) экономика.

Для нашего исследования представляется существенным то, что петровские реформы прежде всего коснулись системы государственного управления, развитие которой было направлено великим преобразователем к укреплению основ абсолютизма, действенности органов и механизмов государственного управления, централизации всей его системы. Общеевропейский опыт был положен в основу образования губерний и принципов губернского управления, структуры центральной власти во главе с Сенатом. Значительные изменения произошли и в организации исполнительной власти, представленной прежде всего коллегиями (Берг-коллегия, Коммерц-коллегия и т.д.) .

Говоря об особенностях формирования Петром I органов местного самоуправления, нужно отметить, что этот процесс был во многом связан с историей присоединения к России Лифляндии. Поэтому в контексте исследования следует особо коснуться вопроса о взаимовлиянии российских реформ, с одной стороны, и преобразований во вновь присоединенных землях, в которых в экономической, политической и культурной области доминировал, как известно, немецкий менталитет, - с другой.

Лифляндия была присоединена к России в ходе Северной войны. Развернувшийся при Петре I процесс реформирования России коснулся и лифляндских земель, населенных немцами. Е.Л.Назаров в своей статье "Реформы XVII века в Лифляндии и переход Прибалтики под власть Российской империи" подробно анализирует и сравнивает между собой российские реформы в Лифляндии, шведские реформы (владычество Швеции в этих землях предшествовало российскому) и тот отпечаток, который наложили на них обычаи немецкого рыцарства. В ходе своих преобразований Петр I восстановил привилегии остзейского дворянства, ограниченные шведами (первоначально в его планы входило присоединение этих древних русских земель на общих правах с другими губерниями, но местное дворянство потребовало сохранения своих особых привилегий). В этом ярко высветился общий феодальный характер реформ начала XVII в.

Вместе с тем лифляндский опыт оказал обратное влияние на процесс русского государственного строительства нового типа. Речь идет об опыте земского самоуправления. Автор рассматриваемой публикации утверждает, что земское самоуправление в Европе (кроме Англии) достигло наивысшего развития именно в Лифляндии. "Организация самоуправления в Прибалтике послужила образцом для русского правительства", чему как раз и должно было служить создание (с учетом указанного выше немецкого опыта) института городской Ратуши, позднее - Главного магистрата и городских магистратов.

Первая административная реформа Петра непосредственно примыкала к нововведениям XVII в. Впрочем, следует согласиться с профессором И.А.Исаевым, что для 1699 - 1710 гг. характерны лишь частичные преобразования в области местного самоуправления.

Петр I стянул прежние уезды в восемь громадных административных округов, названных губерниями. Во главе каждого такого округа был поставлен губернатор, который напрямую назначался царем и сосредоточивал в своих руках все управление губернии. Такая перемена была вызвана прежде всего потребностью в лучшей организации военной обороны. Создавая регулярную армию, Петр I решил распределить ее отдельными частями по губернским округам с тем, чтобы каждая часть содержалась за счет сборов с населения соответствующей губернии, в пределах которой она будет расквартирована. Губерния представляла собой, таким образом, военно-финансовый округ. Губернатор подобно разрядному воеводе был прежде всего военным и финансовым чиновником губернии. В его ведение были включены также суд и полиция.

Однако, учреждая губернии, Петр I сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальные и избирательные начала. При губернаторе был образован совет "ландратов". Ландраты должны были избираться местным дворянством из собственной среды. Решение дел в совете ландратов производилось большинством голосов. Эта выборная коллегия должна была ограничивать власть губернатора, которому предписывалось обсуждать и решать вопросы общегубернского управления совместно с ландратами.

Один из крупнейших юристов прошлого века А.Д.Градовский в своей работе "Курс русского государственного права" так оценивает институт ландратов: "Петр I хотел найти средство ограничить власть воевод. С 1702 года начинается новая организация областных учреждений - воеводского и губернаторского. Им придаются ландраты и ландратские коллегии, но не иначе, как из местных дворян".

Вскоре положение ландратов было изменено. Губернии были разделены на второстепенные административные округа - "доли". Ландраты, по закону по-прежнему остававшиеся выборными, были сделаны начальниками и этих долей. Однако и после этой перемены участие ландратов в общегубернском управлении не прекратилось. Прежний, постоянный, состав ландратов при губернаторе был заменен, во-первых, малым комитетом из очередных ландратов и, во-вторых, ежегодным временным ландратским съездом.

Петр I впервые вводил с учреждением ландратуры принцип равноправного соучастия в делах местного управления как чиновников-губернаторов, назначенных центральным правительством, так и избранных представителей местного общества, хотя бы ограниченного одним высшим слоем - дворянством.

Ландратура, учрежденная Петром, просуществовала только пять лет. В этот краткий промежуток своего существования действительное положение ландратуры существенно отличалось от предписанного на бумаге. На деле петровские ландраты никогда не были по-настоящему выборными органами. В первоначальном указе об учреждении ландратов еще ничего не было сказано о выборах, когда же через девять месяцев вышел указ о превращении ландратской должности в выборную, все вакансии были уже заняты. А затем, через два года, новый указ отменил выборность ландратов. Поэтому самые важные и характерные черты ландратской коллегии, сближавшие ее, хотя бы по форме, с органом местного самоуправления, не были осуществлены на практике. Как по содержанию своей деятельности, так и по составу они оказались чисто бюрократическими учреждениями.

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе. Принцип коллегиального управления был перемещен из губерний в центр. ландратские коллегии в губерниях были упразднены. Вслед за этим учреждались центральные коллегии, которые имели чисто бюрократическое устройство. Губернии были поделены на провинции, провинции, в свою очередь, - на дистрикты. Во главе провинций были поставлены воеводы - чиновники, почти независимые от губернатора. Это хорошо отражает перечень прав и полномочий, данный в документе от января 1719 г., носившем название "Инструкция или наказ воеводам". В дистриктах назначались земские комиссары. Таким образом, все областное управление было построено на принципе единоличной власти чиновников. Возможности местного самоуправления в рамках традиционных институтов допетровской Руси были сведены к минимуму.

С 1724 года началось взымание с населения нового налога - подушной подати. Организация сбора этого налога потребовала формирования нового служебного персонала. Под давлением этой потребности Петр счел возможным возложить сбор подушной подати на "души земства". Теперь в дистриктах появляются земские комиссары, избираемые местным дворянским обществом сроком на один год. В их обязанность прежде всего входил сбор подушной подати. По истечении года комиссары должны были давать отчет в своих служебных действиях съезду своих избирателей. При этом съезду было даже предоставлено право судить комиссара за служебные упущения и присуждать его к штрафу без обращения к местной администрации.

Институт земских комиссаров являлся второй, после ландратуры, попыткой петровского законодательства предусмотреть в местном самоуправлении самодеятельность местного общества. Но в конце концов выборным комиссарам предстояла та же участь, что и ландратам. В 1721 г. закончилась Северная война и военное руководство расположенных в губерниях полков заняло важное место в общем строе местного управления. Земский комиссар постепенно превращается в сборщика подушной подати, подчиненного полковнику.

Отдельно следует коснуться вопроса об организации управления торгово-промышленного населения городов, в котором присутствовали элементы местного самоуправления. Первая попытка внедрить в городское управление начала местного самоуправления была предпринята еще в 1699 году, когда в Москве по немецкому образцу была организована Бурмистерская палата или Ратуша, являвшаяся выборным органом. Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства, прежде всего в деле поступления в казну прямых налогов и выработки общих условий промышленности и торговли города.

В дальнейшем и в других городах учреждались ратуши и магистраты - выборные коллегиальные присутствия, ведавшие общим управлением в посаде, т.е. среди торгового и промышленного населения города, а также судом, народным образованием, полицией. При этом суд был отделен от администрации, а именно: губернаторы и воеводы были не вправе вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение его решений. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы выбирались на посадских сходах. Однако, выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы на деле поступали в полное распоряжение правительственной власти, полностью зависели от нее. Поэтому все описанные учреждения быстро бюрократизировались. Поскольку они не опирались на местные традиции самоуправления, то их жизнеспособность оказалась весьма ограниченной. В условиях усиливавшейся бюрократизации общественной жизни задачи местного управления могли оперативно решаться без участия в нем сил местного общества. Это явилось одной из главных причин, почему Петру не удалось разрешить во всей полноте субъективно привлекательную для него задачу развития местного самоуправления.

При преемниках Петра I магистраты упраздняются и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы. Хотя в городах и уездах еще сохраняются некоторые выборные должности, они все же находятся в полном подчинении у воевод. Видимо, можно согласиться с мнением Н.В.Постового, что Петр I, начав свои реформы с создания условий для участия населения в местном управлении, парадоксальным образом завершил их максимальной бюрократизацией управления и отдалением от него местного населения.

Анализируя причины неудачи развития местного самоуправления при Петре, следует еще раз вернуться к вопросу о влиянии немецкого опыта на формирование системы государственного управления, самоуправления, а также государственного контроля за органами местного самоуправления. Обратимся к материалам статьи историка С.Е.Шестакова "Формирование института гражданских фискалов в России в первой трети XVIII века". В ней убедительно показано, что для успешного осуществления реформ требовалось прежде всего переломить сложившуюся на Руси практику лихоимства и злоупотреблений в традиционных институтах государственного управления и местного самоуправления, практику, идущую от старомосковских традиций местничества и кормлений. Прежде всего этого требовали серьезнейшие финансовые проблемы, с которыми столкнулся Петр I в начале своих преобразований. "Посещение Западной Европы в 1697-98 гг. помогло Петру I увидеть новые пути решения старых проблем". Внимание будущего императора привлек развитый в Европе (но более всего в Пруссии и в Швеции) институт фискального сыска, сочетавший в себе надзирательные и прокурорские функции. Окончательно новый политический институт был утвержден Указами 2 и 5 марта 1711 г. Его реальное внедрение в жизнь было связано с именем барона Гюйгенса, состоявшего на русской службе. В 1713 г. он предложил использовать в России для организации государственного надзора за органами управления и самоуправления прусскую модель с некоторым французским оттенком. В результате немецкая система фискалата была почти без изменений перенесена на русскую почву, вплоть до заимствования инструкций и наименований должностей ("обер-фискал", "кригс-фискал" и т.п.). Лишь очень постепенно "... взятая Петром шведско-прусская модель фискалата изменялась под действием русских обстоятельств". В целом автор отмеченной статьи считает, что данный опыт был малоудачен: бюрократическая система отторгала саму идею независимого государственного контроля. В числе причин неудачи петровского нововведения С.Е.Шестаков не последнее место отводит устойчивости русских местнических традиций: "В немецких одеждах по-прежнему сидел старо-московский кормленщик". (Заметим также, что почти столь же прямым заимствованием немецкого опыта, какой мы видели в сфере фискального контроля, является и знаменитая "Табель о рангах", принятая в 1722 г., многие положения Воинского устава 1716 г., а также других образцов петровского законодательства. Думаем, что не совсем удачный опыт организации государственного контроля связан с тем, что зарубежный опыт был механически перенесен на российскую почву, без учета сложившихся здесь традиций организации местного самоуправления и контроля за ним.

Оценивая опыт петровских реформ в области местного управления и самоуправления, можно согласиться с мнением, что "для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю эпоху Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ".

Новая капитальная реформа местного управления, хотя бы в какой-то мере развивавшая начала самоуправления, была предпринята лишь в последней четверти XVIII века при Екатерине II. Ее начинания определили общий строй местного управления на весь последующий период дореформенной истории России, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Преобразовательный план был изложен в изданных в 1775 г. "Учрежде-ниях для управления губерний Всероссийской империи", в Жалованной Грамоте городам 1785 г. и в ряде других документов.

"Учреждениями для управления губерний Всероссийской империи" был введен принцип децентрализации управления. Россия была разделена на наместничества и наместник наделался властью полного хозяина вверенного ему административного округа. Вместе с функцией общего надзора за ходом всего управления в пределах наместничества наместнику была передана и часть законодательной инициативы. Наместник имел право созывать соединенное присутствие губернского правления и всех губернских палат для обсуждения недостатков вновь издаваемых законов. Представления об этом направлялись в Сенат. Параллельно планировалось осуществить разукрупнение губерний и увеличить их число вдвое.

Одновременно с учреждением наместничества были децентрализованы прежние петровские коллегии, так что губернские палаты, возникшие при Екатерине II, представляли собой департаменты прежних центральных коллегий, как бы разнесенные по губерниям. Под направляющим руководством наместника была установлена система местных учреждений: губернские палаты и уездные учреждения. Как в губернии, так и в уезде были последовательно проведены начала разделения компетенции администрации и суда, а также начала коллегиальности. При этом палаты были учреждениями всесословными по кругу подведомственных им дел и лиц. Уездные инстанции были выборными. Выборные уездные суды строились на сословном начале. Например, уездный суд состоял из дворян и разбирал преступления и иски лиц дворянского звания, магистрат являлся судом купеческим, нижняя земская расправа была судом для однодворцев и свободных крестьян.

"Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" 1775 г. выдвигали еще один принцип, новый для русской жизни того времени - принцип объединенной деятельности всех классов местного общества в деле местного самоуправления. В "Учреждениях о губерниях", в главе XXVI, этот принцип сводился к тому, что в двух учреждениях - в земском суде и в совестном суде - все свободные классы местного общества (дворяне, купцы и свободные крестьяне) одновременно имели по два выборных представителя от каждого сословия, которые призывались поочередно к участию совместно с председателем (избираемым только из дворян) лишь в пределах своего сословия. Таким образом, принцип сословного разделения не был в этом случае до конца преодолен.

Более широкое применение принцип всесословности нашел в екатерининском Городовом положении 1785 г., впервые установившем в русском городе всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, ограниченного, впрочем, имущественным цензом. Это "общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, в задачи которой входило заведование городским хозяйством, а также попечение о благосостоянии населения города. Для решения последней задачи формировался совестный суд и приказ общественного призрения.

Совестный суд должен был гарантировать разрешение судебных дел без каких-либо условных формальностей. В целом суд носил характер примирительного суда - рассматривал гражданские иски, а также специального суда, когда рассматривал дела о преступлении малолетних, умалишенных и дела о колдовстве. В Положении отмечалось, что "Правила совестного суда во всех случаях должны быть: 1) человеколюбие вообще, 2) почтение к особе ближнего, яко человеку, 3) отвращение от угнетения или притеснения человечества". Совестный суд, по мысли законодателя, являлся своеобразным оплотом против судебного и административного произвола, "могилой ябеды", как любила говорить Екатерина II. Задачей приказа общественного призрения являлось "насаждение" в провинции всякого рода просветительных и филантропических учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен и т.п.

К сожалению, сотрудничество царского бюрократического аппарата и выборных органов в деле местного управления и самоуправления привело тогда не столько к ограничению влияния бюрократии, сколько к бюрократизации самих выборных органов. Поэтому действительного местного самоуправления создать не удалось. Как отмечал Н.М.Коркунов, характеризуя екатерининские реформы, "применение выборного начала не приводило к установлению местного самоуправления, так как лица, назначавшиеся на должности по выбору сословий, ставились в полную зависимость от правительственной власти, были призваны служить не представителями общественных интересов, а исполнителями правительственных предначертаний".

Сближения сословий в ходе организации городского самоуправления также не намечалось. Сословная организация городского самоуправления сохранялась вплоть до введения в действие Городового Положения 1870 г. Н.М.Коркунов указывал на то, что недостатки сословной организации сказывались постоянно вплоть до эпохи реформ Александра II.

Говоря о причинах малоуспешности екатерининских реформ в области местного управления, прежде всего отметим, что земские учреждения оказались фактически парализованы тяготевшей над ними единоличной властью наместника. Но важнее всего было то, что из круга действия этих учреждений устранялась огромная масса населения - крепостное крестьянство. Думаем, что оба эти недостатка имеют единый источник - господство крепостнического произвола во всех сферах жизни общества. Закрепощение крестьянской массы, в свою очередь, препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права.

Крепостнические нравы, пропитавшие собой всю общественную атмосферу, поддерживали тот бюрократический произвол, по вине которого парализовывались все попытки внедрения форм местного самоуправления в общественную практику, в том числе и в ходе преобразований в политико-правовой сфере в первой половине XIX в. Лишь с уничтожением крепостного права и кардинальными экономическими, социальными, правовыми реформами в России была создана развитая правовая база местного самоуправления, а также общественные условия для его развития. Хотя непоследовательность реформ Александра II и его преемников, а также длительное время сохранявшиеся пережитки крепостничества, в значительной мере деформировали этот процесс, все же в области местного самоуправления в пореформенной России были достигнуты весьма значительные результаты и накоплен определенный опыт организации общественного самоуправления.

ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
(вторая половина XIX - начало XX вв.)

Самоуправление в сельских общинах

К середине XIX в. в России, которая в политическом и правовом отношении продолжала оставаться страной полуфеодальной, назрели все основные предпосылки для буржуазных реформ. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства. Помещичьи хозяйства все активнее включались в рыночный оборот и те из помещиков, кто не мог приспособиться к новым экономическим условиям, теряли свои земли, попадавшие в заклад. Довольно быстрыми темпами развивалась промышленность. Этот процесс особенно сильно стимулировала Крымская война. Она же показала неэффективность экономической, социальной и правовой системы России. Кризисная ситуация наиболее ярко проявилась в нарастании числа крестьянских бунтов и развитии революционного движения, пик которого пришелся на 1859 - 1861 гг. К середине XIX в. система общественного управления в России практически полностью не соответствовала уровню социально-экономического развития страны. Необходимость реформирования в области экономической, социальной, культурной жизни осознавалась как просвещенной частью российского общества, так и руководством страны.

Реформы, открывшие путь для развития рыночной капиталистической экономики в России и частичной демократизации системы государственного управления, были начаты Манифестом от 19 февраля 1861 г. В Манифесте было объявлено об освобождении двадцати двух миллионов населения России от крепостной зависимости. Россия была и продолжала оставаться по преимуществу аграрной, а следовательно, крестьянской страной. Поэтому от экономического и социального положения крестьянства прямо или косвенно зависели все стороны общественной и экономической жизни страны. Тем более важно, что вместе с определениями экономических условий освобождения крестьян Манифест устанавливал и важнейшие нормы их взаимоотношения с государством, которые включали в себя не только элементы государственного управления, но и местного самоуправления.

В разделе втором Общего Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. в качестве субъектов местного самоуправления крестьян определяются сельская община ("сельское общество") и волость (глава 1). "Сельское общество", говорилось в Положении, образуется из крестьян, проживающих на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения, либо из нескольких мелких, ближайших друг к другу селений. Важнейшим признаком их принадлежности к общине была общность хозяйственной деятельности. Таким образом, к общине относились населенные пункты, пользующиеся сообща всеми земельными угодьями или некоторыми из них, или же имеющими другие общие хозяйственные выгоды.

"Волости" образуются из состоящих в одном уезде, по возможности, смежных сельских обществ. Наименьшее число лиц для волости составляло около трехсот "ревизских мужского пола душ", а наибольшее - около двух тысяч. Реально в волости в среднем проживало около двадцати тысяч человек. Однако волостное деление не устраняло общины как основной единицы сельского самоуправления. В Положении специально оговаривалось (глава 1, п. 2.), что при объединении в волости "сельские общества не раздробляются".

Важной особенностью реформы сельского самоуправления было то, что при образовании волости принималось во внимание существовавшее разделение на церковные приходы, поскольку приход традиционно выступал на Руси формой местного самоуправления и был своеобразной школой. Кроме того, правительство надеялось путем сочетания новых форм самоуправления с традициями церковной жизни внести духовную составляющую в организационную жизнь общин. Этот факт весьма мало оценен и изучен в отечественной историчской и юридической литературе, хотя заслуживает серьезного внимания.

Глубокий смысл видится в том, что при разработке системы самоуправления освобожденных от крепостной зависимости крестьян, основным субъектом самоуправления была названа община. Тем самым сохранялась преемственность с традицией общинного самоуправления, "мира", которая уходила в глубь веков, в эпоху доклассового, по сути дела первобытнообщинного строя. Вместе с тем в ходе реформ эта форма общественной самоорганизации как бы получала новый общественный статус. Самоуправление общины вводилось в четкие юридические рамки, что не могло не способствовать ее развитию и повышению правовой культуры основной массы народа Российской империи.

Как в период подготовки реформы, так и на протяжении всей истории пореформенной России крестьянская община вызывала самые противоречивые мнения и оценки. Западники видели в ней средство закабаления крестьянства и анахронизм общественного развития. Славянофилы, напротив, связывали с ней особый путь развития России, определенный ее самобытностью, тесно связанный с глубинной сутью русской православной церкви. Народники даже обнаруживали в ней зародыш социалистического будущего. Такова, к примеру, была позиция Н.Г.Чернышевского, наиболее последовательно изложенная им в работе "Критика философских предубеждений против общинного землевладения" (1858).

Неоднозначное отношение к общине объясняется не только различиями политических позиций авторов, но и действительно противоречивой ролью, которую община исполняла в жизни общества. Однако ее большой потенциал в области общественного самоуправления не отрицался практически никем. А.И.Герцен, характеризуя сельскую общину, писал в 1851 г.: "Русская сельская община существует с незапамятного времени и довольно схожие формы ее можно найти у всех славянских племен... Сельская община представляет собой, так сказать, общественную единицу, нравственную личность, государству никогда не следовало посягать на нее; община является собственником, облагаемым объектом; она ответственна за всех и за каждого в отдельности, а потому автономна во всем, что касается ее внутренних дел". Как ни удивительно, взгляд социалиста Герцена на русскую общину вполне соответствует тональности и содержанию правительственных документов, подготовленных в процессе реформ шестидесятых годов прошлого века. Вместе с тем общинная форма самоорганизации крестьян не была специфически русским явлением, хотя в России она, конечно же, имела множество весьма своеобразных черт. Интересно отметить, что значение общины как субъекта самоуправления высоко ценили также и западные правоведы. Так, крупнейший теоретик местного самоуправления прошлого века Лоренц Штейн писал: "... общинный строй есть зерно всякого самоуправления..., и народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, а административно рабским народом; ...общинный строй есть масштаб внутренней свободы народа".

Опыт, накопленный в ходе попыток реальной интеграции "мира" в систему общественного управления и самоуправления империи, нашел отражение в работах дореволюционных юристов, историков, публицистов В.М.Вороновского, Н.М.Коркунова, А.И.Кошелева, И.П.Купчинова, Н.И.Лазаревского, Н.М.Цытовича и др. Из числа современных авторов можно назвать Г.А.Алексейченко, С.А.Егорова, И.А.Исаева, О.В.Кута-фина, Н.В.Постового, В.И.Фадеева и др. Однако не будет ошибкой сказать, что в современной юридической литературе вопрос о правовых основах самоуправления сельских общин дореволюционной России изучен недостаточно.

Конечно, самоуправление крестьян, его правовая база, да и сама община значительно изменялись в течение нескольких пореформенных десятилетий. По мере развития капитализма они приобретали новые качества и функции, а старые уходили в прошлое. Примером может служить функция общины как своего рода формы круговой поруки в период сразу после реформ, когда в течение определенного времени (для большей части сельского населения оно окончилось в 1883 г.) крестьяне оставались обособленным в правовом отношении сословием, так называемыми "временнообязан-ными". В это время уйти из общины можно было, лишь выплатив половину оставшегося долга за земельный участок, и при гарантии, что другую половину выплатит община. Не останавливаясь специально на эволюции законодательства в той или иной период исторического развития крестьянского самоуправления выделим и проанализируем общие принципы его организации.

Важнейшим источником по этому вопросу являются правовые документы прошлого. Программным документом, бесспорно, выступает Манифест от 19 февраля 1861 г. и Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, о которых упоминалось. В дальнейшем основное содержание Положения конкретизировалось и видоизменялось в зависимости от конкретных общественных условий и общего политического курса царского правительства. Одним из важнейших документов является Положение о сельском состоянии 1902 г. Однако правовые основы, заложенные Манифестом от 19 февраля 1861 г., оставались практически без изменений.

Согласно российскому законодательству общественное управление сельских общин включало в себя два основных элемента: 1) сельские и селенные сходы и 2) сельский староста. Кроме того, общинам разрешалась в зависимости от местных нужд назначать особых сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых сторожей, сельских писарей и т.п. (глава вторая, ст. 56).

Община могла состоять из жителей одного села (тогда сельский и селенный сход автоматически совпадали) или из нескольких сел, поселков, хуторов и т.д. Тогда жители каждого такого населенного пункта для решения своих дел имели селенные сходы, общие же дела решались на сельском сходе. В компетенцию селенного схода входили: раскладка податей между домохозяевами данного селения; решение вопроса об изъятии земли у неисправных налогоплательщиков своего селения; прием в общину новых членов с правом на землю и ряд других вопросов.

Важнейшим распорядительным органом был сельский сход. На него замыкались также функции, которые выполняло самоуправление сельских общин. В их числе были исполнительные и даже судебные функции: "... крестьяне на волостных, сельских и селенных сходах имеют право совещаться о своих нуждах, постановлять приговоры, обязательные для всех членов схода, кроме того, управляться через своих выборных людей и судиться в своем собственном крестьянском суде".

В Положении 1902 г. четко определялся состав сельского схода: "Сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и, кроме того, из всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. Не воспрещается домохозяину, в случае отлучки, болезни и вообще невозможности лично явиться на сход, присылать вместо себя кого-либо из членов своего семейства; с дворов же многотягольных дозволяется присылать на сход двух или более крестьян, если сие согласно с местным обычаем".

Содержание понятия "домохозяин" также определялось юридически достаточно четко. Основная его характеристика как члена сельского схода состояла в том, что домохозяин был старшим членом семьи, пользующимся землей. Таким образом, при определении юридического статуса субъекта правоотношения в сельской общине вводилось понятие семьи и понятие владения землей. Поэтому в юридическом плане домовладелец - член общины и участник сельского схода выступал не просто как частное лицо, но как носитель важнейших функций члена гражданского общества, одними из базовых организующих начал которого являются, как известно, семья и владение. Включение человека в круг семейных отношений, тем более связанных с выполнением им своей производственной и социальной функций, является необходимой предпосылкой и критерием социализации личности. В свою очередь владение землей свидетельствует о том, что человек имеет важнейшие предпосылки становления в качестве свободной личности (хотя бы в тенденции). Ведь именно как свободная личность он является субъектом правоотношений.

Эти положения могут рассматриваться как аксиомы европейской правовой мысли, начиная с эпохи Нового времени. На значение собственности для становления человека свободной личностью указывал Б.Н.Чичерин: "Сво-боден тот, кто способен стоять на собственных ногах, отдельно от других и кто затем, по собственной инициативе, а не в силу внешних для него связей соединяется с другими, кто в состоянии отделиться от других и стоять на своих собственных ногах".

При этом закон не лишал права участия в сходе остальных полноправных членов общины, не являвшихся домохозяевами. К участию в сходах не допускались только те крестьяне, которые состояли под следствием или судом по преступлениям или проступкам, влекущим за собою потерю права, или же отданные под надзор общества по решению судебной инстанции. Последние, однако, лишались права голоса временно, на срок от одного года до четырех лет.

Согласно российскому законодательству сфера полномочий сельского схода была достаточно широка. Она включала: выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; замещение должностей сотских и десятских уездной полиции; удаление из крестьянских общин тех его членов, которые могут угрожать благополучию и безопасности общины; ведение дел о разделе сельской общины на два или несколько сельских обществ; временное устранение крестьян от участия в сходах (сроком не более трех лет); увольнение членов общины и прием в нее; назначение опекунов и попечителей; разрешение семейных разделов имущества; совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении нетрудоспособных и обучение грамоте; назначение сборов на мирские расходы; распределение лежащих на крестьянах сборов и повинностей; учет избранных должностных лиц и назначение им жалованья; принятие мер по предупреждению и взысканию недоборов и недоимок; ведение дел по рекрутской повинности; назначение ссуд и всякого рода вспомоществований из общественных сельских магазинов; а также решение некоторых других вопросов (статья 62 Положения 1902 г.). Одной из важнейших и наиболее ответственных функций схода нам представляется ведение дел по общинному пользованию мирской землей: передел земель, наложение и снятие тягловых повинностей, раздел общинных земель на постоянные участки и т.п. Законность решения сельского схода также была обусловлена целым рядом требований Положения.

Как Манифестом 1861 г., так и последующими документами устанавливались юридические гарантии экономической независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, лугов, пастбищ, правом сбора мирских, денежных и хлебных сборов, назначения натуральных повинностей, распоряжения общественными средствами для удовлетворения внутренних потребностей общины. Уже статья 178 Манифеста содержала все необходимые на этот счет указания: "Крестьянские общества могут, смотря по надобности и своим средствам установить мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян".

Наряду с правами общины законодательство предусматривало и внушительный круг ее обязанностей. Можно выделить обязанности общины перед государством, помещиками и по организации самой мирской жизни. К последним относилось внутреннее управление развитием сел, осуществление мероприятий по преодолению заразных болезней, пожаров, наводнений и других бедствий, устройство сельских запасных магазинов, оказание помощи престарелым, больным, сиротам, содержание караулов в деревне и на проселочных дорогах, содержание межевых знаков, проточных вод на общинной территории. К этому добавлялась система мер взыскующего характера, которая предоставлялась сельской общине по отношению к неисправным плательщикам. И в Манифесте 1861 г., и в Положении 1902 г. все указанные располагались в порядке нарастания строгости наказания, но они при этом не вторгались в сферу судебных и государственных органов.

Непосредственным исполнителем решений сельского схода был сельский староста, наделенный немалыми властными полномочиями как по общественным, так и по административно-полицейским делам. Согласно Положению, сельский староста созывал и распускал сельский сход и отвечал за соблюдение на нем порядка; готовил и предлагал на рассмотрение схода дела; непосредственно приводил в исполнение приговоры сельского схода, распоряжения волостного управления и мировых учреждений; наблюдал за целостностью меж и межевых знаков; отвечал за организацию охраны общественного порядка, за безопасность лиц и имущества, осуществлял паспортный контроль. Решения сельского схода, принятые в отсутствие старосты, считались незаконными.

За проступки, не представлявшие общественной опасности, сельский староста мог подвергать виновных назначению на общественные работы сроком до двух дней, денежному взысканию (до одного рубля) или аресту, также на срок до двух дней. Вместе с этим закон накладывал на самого старосту обязанность выполнения всех законных требований мирового посредника, судебного следователя, земской полиции, а также всех установленных властей по предметам их ведомства.

Функции волостного управления были несколько уже, чем сельского. Прежде всего волостное управление занималось вопросами исполнения повинностей, возложенных на крестьян, включая рекрутскую повинность, надзором за сельскими должностными лицами, а также помощью местной полиции. Кроме этого в его ведении был ряд других вопросов, относящихся к кругу хозяйственных и общественных дел волости. Органами волостного управления были, соответственно: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, избранных по одному от десяти дворов от каждой общины. Сход избирал волостного старшину, который возглавлял волостное правление, являвшееся совещательным органом. В волостное правление входили сельские старосты всех общин, относящихся к данной волости.

Волостной старшина в своей работе прежде всего исполнял законные решения волостного схода, а также требования земских начальников и представителей государственной власти - судебных следователей и полиции. Он выступал как своего рода исполнительный орган "всех установленных властей" которые в пределах своих полномочий возлагали на него возможные поручения. Волостной старшина созывал и распускал волостной сход, выносил на сход дела, подлежащие рассмотрению, наблюдал за исполнением старостами и другими должностными лицами волости своих обязанностей, заведовал волостными мирскими суммами и мирским имуществом, наблюдал за содержанием дорог и мостов в волости и т.п. В целом круг его обязанностей соответствовал кругу обязанностей сельского старосты при различии масштаба ответственности.

Институт сотских и десятских был создан для того, чтобы сельское местное самоуправление могло участвовать в работе по укреплению правопорядка. Но фактически он был низшим органом полиции и состоял в полном распоряжении становых приставов и урядников.

Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворявшие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян. С этим была связана та особенность самоуправления местных общин, которую Л.В.Гильченко определяет как его самый большой недостаток. А именно: сохранение сословного принципа формирования. При этом органы общественного самоуправления крестьян находились под двойным контролем: со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.

Сельские и волостные сходы вместе с создаваемыми ими исполнительными органами были достаточно гибкими и вместе с тем полномочными формами местного самоуправления. При этом недостаточно высокий уровень правовой культуры крестьян потребовал ввести более жесткий правовой и административный контроль за деятельностью крестьянских общин. Были установлены более жесткие нормы составления и оформления приговоров сельских сходов. Это казалось и такихт важнейших вопросов как, например, семейно-имущественные разделы. Их порядок регулировался Законом "О порядке разрешения семейных разделов в сельских обществах, в которых существует общинное пользование мирскою полевою землею" от 18 марта 1886 г.. В дальнейшем были приняты меры к тому, чтобы не ограничивая прав самоуправления крестьян, учредить постоянный, близкий общине и достаточно твердый надзор.

В императорском Указе "О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи" от 12 июля 1889 г. эта задача была сформулирована следующим образом: "В постоянном попечении о благе Нашего отечества, Мы обратили внимание на затруднения, представляющиеся правильному развитию благосостояния в среде сельских жителей Империи. Одна из главных причин этого неблагоприятного явления заключается в отсутствии близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях". Роль такого рода "близкой к народу твердой правительственной власти" был призван сыграть институт земских участковых начальников, осуществлявший государственный надзор за крестьянскими учреждениями. Положение о земском начальнике было введено в 1889 г. Позднее оно было пересмотрено и в 1902 г. было принято новое Положение.

Можно сказать, что эта власть действительно была близка к народу, так как земский начальник по закону должен был жить в пределах одной из волостей, входящих в его участок, и был обязан все просьбы, как словесные, так и письменные, принимать в любое время. Кроме того, земский начальник был обязан заранее оповещать население, в какие дни он принимает крестьян в других местах участка, например, в волостных правлениях. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали как представители и судебных, и административных инстанций. Положение также установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

Согласно Положению о земском начальнике 1902 г. ему принадлежал надзор за всеми крестьянскими установлениями его участка (статья 23), право рассмотрения всех без исключения приговоров, составляемых крестьянами его участка (статья 30). Эти приговоры он мог оставлять в силе, если был с ними согласен, но мог и приостанавливать исполнение их до рассмотрения дела уездным судом, если находил, что приговор составлен в противоречие с законом, или невыгоден для общества, или нарушает права отдельного крестьянина (статья 31). Земскому начальнику были подчинены все должностные лица крестьянского самоуправления, начиная с волостного старшины и кончая ночным сторожем, на которых он мог своей властью наложить административные взыскания (статьи 28, 58). Земскому начальнику также принадлежал надзор за мирскими капиталами, опекою, хозяйственным благоустройством и даже нравственностью крестьянства (статья 40). Отсюда вытекало право земского начальника вызывать к себе любого крестьянина своего участка для проведения соответствующего разбирательства или беседы с ним. На крестьянина, не повинующегося его законным требованиям, земский начальник мог наложить без суда немедленное взыскание (статья 57): для крестьян арест до трех дней и денежный штраф, для должностных лиц сельского и волостного самоуправления - арест до семи дней и штраф.

Таким образом, с введением института земских начальников усилился правительственный контроль за крестьянским самоуправлением, а права последнего были значительно ограничены. Должностные лица самоуправления, сходы сельские, селенные и волостные, волостной суд, волостное правление, опека, мирские капиталы, хранилища хлебных запасов, дела общественного призрения - все это подчинялось постоянному надзору представителя государственной власти.

Вместе с тем уровень самостоятельности органов крестьянского самоуправления оставался довольно высоким, особенно в решении хозяйственных вопросов. Система самоуправления сельского и волостного уровня была достаточно гибкой, имевшей солидную правовую базу, открывавшей возможности для реализации крестьянами своих общественных и хозяйственных потребностей.

Обобщая сказанное, подчеркнем, что сельский мир, община являлись и органом хозяйствования, особенно во всем, что касалось земли, и органом управления в местных территориальных рамках. Оба эти аспекта ее деятельности тесно взаимосвязаны, но и в значительной мере самостоятельны. Здесь можно выделить следующую закономерность. Функция хозяйствования, тесно связанная с экономикой всего общества, при переходе к капиталистическому рынку ограничивалась, свертывалась почти до полного исчезновения. Это был естественный процесс, о нем писал еще Г.В.Плеханов, анализируя воздействие капитализма на общину. Функция же местного самоуправления, связанная с социально-политической стороной жизни, напротив, уреплялась. Поэтому ее ликвидация была искусственной и насильственной мерой.

Потребность в совершенствовании системы крестьянского самоуправления на пути его дальнейшей демократизации, расширения прав крестьян, выбора более мягких форм контроля со стороны государства осознавалась как представителями либеральной общественности страны, так и самими крестьянами.

Весьма перспективной представлялась идея, неоднократно высказывавшаяся дореволюционными юристами, исследовавшими формы местного самоуправления в России, о необходимости соединения сельской и земской форм самоуправления. При этом приводились следующие аргументы: единственный возможный путь к построению действительно эффективного местного самоуправления - это устройство своего производства, приближенного к нуждам людей, сельское самоуправление именно потому эффективно, что опирается на сельскохозяйственное производство и связано с решением его задач (Г.И.Шрейдер); общеуездные земские органы слишком далеки от конкретных нужд населения и уездные власти подчас решают вопросы вопреки интересам населения, шаблонно (М.К.Лемке, В.Гессен); в качестве первой земской хозяйственной единицы предлагалось признать сельское общество, что могло бы поднять его нравственный и экономический уровень (А.П.Смирнов). Данную точку зрения поддерживали и некоторые губернские комитеты по делам местного управления. Так, тверской комитет доказывал, что основной ячейкой крестьянского самоуправления должно быть деревенское общество. Члены рязанского комитета, возражая против учреждения крестьянских волостей, утверждали, что с образованием из крестьян особого ведомства исчезнет их самостоятельность в решении местных проблем. Другие комитеты предлагали разделить уезд на волости, округа, приходы, органами власти в которых являлись бы собрания или сходы, состоящие из всех дворян-землевладельцев, землевладельцев других сословий с определенным цензом и из выборных от крестьянских обществ.

Решение актуальной задачи соединения сельской и земской форм самоуправления большинством ученых-юристов виделось в преобразовании системы сельского и волостного самоуправления в своеобразную мелкую земскую единицу, включенную в систему губернского земства. "Необходимо создание мелкой земской единицы, преобразованной из крестьянской волости, безсословной, самоуправляющейся, поставленной к уездному земству в отношения, аналогичные отношениям уездного земства к губернскому, а также имеющей органы земской полиции". Однако царское правительство, опасаясь создания единой системы земства - от селения до общероссийской земской организации, не стремилось к такого рода реформам, которые могли усилить земство и создать в его лице конкурента (хотя бы чисто номинально) государственно-административной системе управления. Хотя П.А.Столыпин и включил в свою программу будущих реформ образование безсословной самоуправляющейся волости в качестве мелкой земской единицы, его трагическая гибель сняла этот вопрос с повестки дня вплоть до февральской революции.

Несколько иной вариант реформирования местного самоуправления предлагал вместе с некоторыми другими юристами и общественными деятелями Н.М.Коркунов, видевший его не на пути слияния земства и сельской общины в мелкие земские единицы, а за счет расширения самой сельской общины. В связи с этим он писал: "В коренных областях России нет всесословной сельской общины, и потому основной единицей местного самоуправления является уезд. В этом кроется весьма существенный недостаток нашего местного управления. Уезд слишком крупная территориальная единица, и потому отсутствие всесословной общины или волости лишает наше самоуправление необходимой для него основы. И в печати, и в правительственных сферах не раз уже возбуждался вопрос о необходимости организации всесословной волости. Но до сих пор это остается одним только предположением". В таком подходе видится признание высокой степени продуктивности форм самоуправления сельских общин, которые можно было бы сделать основой общегубернской, а в перспективе, может быть, и общероссийской, системы самоуправления.

Как показывает исследование, система самоуправления сельских общин, сочетавшая традиции русского крестьянства и правовые принципы, оказалась, несмотря на все свои недостатки, достаточно эффективной, причем даже более эффективной и жизнеспособной, чем городское или земское самоуправление. "Самоуправление присуще было в большей степени сельской местности, т.е. на сравнительно небольших, компактных территориях, где люди могли свободно собираться и решать свои задачи. Здесь была развита коллективная, общинная форма производства, объединяющая людей по интересам... В сельской местности население было в большей степени склонно к конкретным делам и менее политизировано. Люди занимались производством, промыслом, рукоделием и т.д. То есть здесь преобладал экономический, хозяйственный интерес над политическим. Правительству было выгодно, чтобы люди в большей мере вникали в проблемы хозяйства, нежели политики. Может быть это и стало причиной преимущества введения самоуправления в селах. В городах в большей мере проявлялась среда для политизации общества. Поэтому в наибольшей части России самоуправление не вводилось".

На жизнеспособность общинной формы самоуправления указывает уже то, что это была единственная форма дореволюционного местного самоуправления, которая пережила Октябрьскую революцию. Больше того, "... в послеоктябрьский период происходит поразительное возрождение мира. Велика его роль в конфискации и переделе помещичьих земель. А в нэповское время это очень действенный и деятельный институт самоуправления, рядом с которым сельсовет нечто вроде Золушки". Пусть такое мнение западного исследователя и является некоторым преувеличением, оно показывает, что сельская община господствовала в решении местных проблем и во влиянии на крестьянство.

Тому имеются и документальные доказательства. Так, в Земельном кодексе 1922 г. подчеркивалось, что "... органы земельного общества руководствуются настоящим кодексом ..., а также принятым уставом и приговорами общества и местными обычаями, если последние не противоречат закону". В 1926 г. в СССР насчитывалось триста пятьдесят тысяч сельских общин, в которых состояло 90% всех крестьян. В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили "Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях", по которому сельский сход признавался высшим органом власти в деревне, а сельсоветы должны были докладывать на них о своей деятельности. Правда, при этом повышались распорядительные функции сельских советов, усиливалось их политическое начало.

Проведенные В.Я.Осокиной подсчеты показали, что количество сельских сходов в 1925 - 1927 гг. преобладало над количеством заседаний сельсоветов. Причем решались на них наиболее важные местные вопросы. Авторитет сельсоветов был довольно незначительным во многом из-за их финансовой несостоятельности. Доходы же земельных обществ, напротив, были немалыми. Они составлялись из средств самообложения, арендной платы от сдачи земель и пастбищ, доходов от общественных предприятий и промыслов, кооперативных ссуд и других источников. Большая часть собираемых средств использовалось на различные общественные нужды.

Положение стало существенно меняться лишь с августа 1927 г., когда ЦИК и СНК РСФСР приняли закон "О самообложении" и административным путем нарушили финансово-экономическое положение сельского общества. Вслед за этим административным давлением, без учета мнений крестьянского населения, партийно-государственные структуры власти стали вытеснять сельский сход из жизни деревни, последовательно ограничивая у него и даже ликвидируя те или иные управленческие функции.

Сельское общинное самоуправление, связанное с многовековой традицией русского народа, вовсе не исчерпало своего потенциала, равно как не утартили своего значения и формы организации самоуправления на селе, сложившиеся в пореформенной России. Формы, традиции, а также правовую базу самоуправления сельских общин сегодня следует внимательно изучать и анализировать, выделяя все ценное и отбрасывая отжившее, архаическое.

Сказанное можно вполне отнести также к формам и правовой базе городского и земского самоуправления, которые мы рассмотрим и проанализируем в следующем параграфе.

Земское самоуправление в России и государственная власть

Реформы местного самоуправления, начатые в середине прошлого века, были направлены на развитие основ рыночной экономики капиталистического типа и на частичную децентрализацию управления, необходимую для успешного проведения экономических реформ. 1 января 1864 г. в европейской России были введены земские учреждения, что было вызвано всей совокупностью условий политической и экономической жизни. После крушения крепостной зависимости крестьян возник вопрос о замене существовавших административных и земских присутствий новыми. "Если управление останется по-прежнему, то помещичьи крестьяне должны неминуемо подпасть под необузданный произвол чиновников" - суммирует общие настроения А.А.Кизеветтер в своей книге "Местное самоуправление".

Именно эту цель преследовали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы, ставшие продолжением реформационного процесса, начало которому было положено освобождением крестьян. Земская и городская реформы подняли на новый уровень процесс развития местного самоуправления в России. Известный юрист и социолог М.М.Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия была вынуждена подчиниться.

Первое земское Положение было составлено П.А.Валуевым, проект которого и рассматривался в Государственном Совете. Этот проект является ядром Земских Положений 1864 и 1890 годов. П.А.Валуеву, по мнению видного правоведа М.И.Свешникова, пришлось проделать грандиозную работу, введя органы местного управления на началах, совершенно не известных русской жизни, единственной подмогой министру служили труды податной комиссии, разрабатывавшей отдел о земских повинностях.

Формально земство существует как объединяющее все сословия целое с 1 января 1864 г. Целенаправленная организация земских учреждений была начата в феврале 1865 г. и продолжалась около двух лет. Введение Положения о земских учреждениях в жизнь было возложено на временные уездные комиссии, которые состояли из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновника от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

На протяжении полувека, вплоть до 1917 г., видоизменяясь и совершенствуясь в результате частичного реформирования, действовала в России земская и городская системы самоуправления, основы которых были заложены при Александре II. В результате был накоплен и критически осмыслен русскими учеными и публицистами весьма значительный опыт местного самоуправления.

Литература, в которой в юридических, исторических, социологических и др. аспектах ставился вопрос о земстве и земской реформе в процессе развития российского местного самоуправления, весьма обширна. Выделяются написанные в разное время и отражающие различные этапы в становлении земского местного самоуправления работы И.Е.Андреевского, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Б.В.Дейнеко, В.Н.Лешкова, К.Ф.Одарченко, В.Н.Трутовского, Б.Н.Чичерина, С.А.Шипова-Шуль-ца. Наиболее фундаментальными следует признать работы Б.Б.Веселов-ского. Важным источником для анализа земского самоуправления с правовой точки зрения являются работы, содержащие собрание нормативных документов, а также систематизацию юридической литературы по данной теме. К этой теме неоднократно обращались современные ученые, хотя, уровень обобщения и осмысления исторического опыта российского местного самоуправления на сегодняшний день совершенно не соответствует стоящим перед наукой требованиям, связанным с задачами практического строительства общественного управления и самоуправления.

Поэтому оценка земства как формы местного самоуправления с позиции науки о праве и государстве остается актуальной задачей.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались органы местного самоуправления: выборные земские собрания (губернские и уездные) - распорядительные органы и избираемые ими соответствующие земские управы - исполнительные органы. Губернские и уездные собрания собирались ежегодно по одному разу: уездные - не позже сентября, губернские - не позже декабря. Кроме того, в систему земских органов входили избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав уездных гласных. При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправный представитель земства губернии или уезда. Они могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договора, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства.

В целом реформы 1864 г. заложили в лице земства основы достаточно органичной и жизнеспособной, при всех ее недостатках, формы местного самоуправления. Немаловажной причиной этого было то, что реформы осуществлялись не на пустом месте, а опирались на многовековой опыт самоуправления в России. На это указывал видный в прошлом публицист и ученый-правовед К.Одарченко: "Не следует думать, что земство на Руси появилось только в 1864 г.: история земщины русской, как и сама история Руси, насчитывает тысячелетие. Земская реформа 1864 г. была только воскрешением старой земщины, развитие и органический рост которой были неестественно прерваны вторжением чуждых славянской культуре элементов, сперва татарского, а затем - немецкого, завершившихся в XVII и XVIII веках крепостным правом". Чтобы сделать свое утверждение более убедительным, К.Одарченко приводит оценку реформ в области самоуправления старообрядцами, чей консерватизм был всем известен: "В твоих новизнах слышится старина", - писали старообрядцы императору Александру II, выражая этими словами великое значение его реформ как сочетания традиций и прогресса".

Отметим важнейшие правовые особенности земской формы организации местного самоуправления.

С целым рядом оговорок, можно сказать, что земство имело в России всесословный характер. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Государственный Совет отверг предложение П.А.Валуева о преимуществах дворян-землевладель-цев и указал на совершенно одинаковую заинтересованность в местных делах как дворян, так и недворян, владеющих земельными участками. "На съездах землевладельцев,- указывалось в протоколе Совета, - дворяне будут составлять почти почти повсеместно преобладающий элемент по своему положению и образованию и не нуждаются для занятия первого места в преимуществах по цензу". Однако существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, который, впрочем, не распространялся на выборных от общин.

Избирать и быть избранным в земские органы могли только собственники, причем собственность определенных размеров (земельная или иная) должна была находиться только на территории данного уезда. Выборы проводились по трем куриям - землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ - на трех уездных съездах (ст. 14. Положения о губернских и земских учреждениях 1864 г.). По куриям выборы проводились раздельно. От первых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия лица моложе двадцати пяти лет; лица, судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоящие под судом и следствием; признанные несостоятельными; исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И.Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было неодинаковым. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять до пяти порядков. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных. Если на съезде количество избирателей превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Распределение гласных по губерниям вполне оправдало ожидания Государственного Совета о преобладании дворянства. В 22 губерниях избранные гласные имели такой сословный состав, сохранившийся вплоть до 1890 года:

дворян 42,5% 44,9%

крестьян 38,5% 37,4%

духовенства 1% 0,5%

прочих 18% 17,2%

Уездное земское собрание формировалось из гласных, посылаемых от съезда уездных землевладельцев, съезда городских избирателей и съезда выборных от сельских обществ. В избирательном съезде уездных землевладельцев право голоса имели лица, владеющие участком земли определенного размера, причем размер земли различался не только по губерниям, но и по уездам. Так, например, в Олонецкой губернии он был не менее 175 десятин, а в уездах Вологодской он доходил до 800 десятин, в Харьковской колебался от 200 до 520 десятин. В собрании уездных землевладельцев принимали участие владельцы имуществ, стоимость которых оценивалась в 15 тыс.руб., или годовой оборот которых был 6 тыс.руб., а также все юридические лица (просветительские, благотворительные, торговые и промышленные компании), владеющие имуществом по установленному цензу, и уполномоченные церковнослужители, если обладали церковной землей того размера, который устанавливался в данном уезде согласно Положению.

Число гласных в уездном земском собрании от землевладельцев было различным (в зависимости от уезда): от 2 до 40. Число гласных от крестьян также было различно: от 4 до 40. От сельских обществ избирались гласные на крестьянских съездах, которые созывались вначале мировыми посредниками, а затем мировыми судьями. На эти съезды посылались представители, назначаемые волостными сходами, причем не менее одного на каждое сельское общество. От городских обществ в уездное земское собрание избирались лица из числа имеющих права голоса, а именно: 1) имеющих купеческое свидетельство; 2) владельцев фабрик и других торгово-промышленных заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс.руб.; 3) домовладельцев, платящих оценочный налог от 500 руб. в небольших городах и от 3000 руб. в больших городах; 4) юридические лица, обладающие цензом. Общее число гласных в отдельных уездах было различным: от 10 до 100. Причем число гласных от землевладельцев в 318 уездах колебалось почти от половины до четверти всего числа гласных. Остальная часть гласных распределялась между сельскими обществами и городами.

Земские учреждения согласно Положению 1864 г., образуются для заведованиями делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда (ст.1). Ст.2 Положения определяла, в чем состоят эти пользы и нужды. В соответствии с Положением 1864 года на земство возлагалось осуществление функций обязательных и необязательных. К числу обязательных относились малопривлекательные в глазах местного населения обязанности: содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность; устройство и ремонт больших дорог; содержание мировых посредников и судей. Наряду с вышеуказанными функциями, к ведению земских учреждений Положение относило продовольственную помощь населению, содержание городских больниц и богаделен, ремонт мостов и дорог, страхование сельскохозяйственных построек от пожаров.

Лишь после обсуждения проекта Положения на заседании Государственного Совета к компетенции земств были отнесены полномочия, не названные в нем: проведение работ по оказанию врачебной помощи населению; организация народного образования в части найма помещений для школ, их отопления, обеспечения учебниками и другими учебными материалами, содержания учителей; проведение работ по созданию ветеринарной службы, по содействию сельскому хозяйству, устройству дорог и почтовой связи. Согласно приложению к ст.108 Положения о земских учреждениях земства работают на основании сметы, утвержденной собранием, в которой кратко перечислены земские потребности губернии или уезда и источники их удовлетворения. При этом земские потребности разделяются на обязательные, подлежащие внесению в смету по закону, и необязательные, вносимые в сметы по усмотрению земских учреждений.

Перечень обязательных потребностей и их размеры определялись Уставами: земских повинностей, народного продовольствия, общественного призрения, строительным, путей сообщения и Положением о взаимном земском страховании строений. Положение 1864 года также предоставляло земствам право облагать жителей налогами для покрытия расходов, причем земские сборы значительно превышали государственные. Например, в Пошехонском уезде подушный земской сбор составлял "2 рубля в год, а подушный государственный сбор - 58 копеек с души. Государственный земельный налог составлял 2 копейки с десятины, а уездный земской сбор падал на надел в 5,5 десятин и составлял 48 и 1/3 копеек в год".

Не удивительно, что при первой же попытке самостоятельно решить проблемы финансового обеспечения путем усиления обложения фабрик, заводов и других промышленно-торговых заведений земства были закрыты, а дела переданы в старые присутственные места. Немаловажную роль при этом сыграло и то, что органы земского самоуправления, созданные реформой 1864 года, не имели статуса государственных органов, а наряду с акционерными и другими общественными организациями признавались учреждениями частными, что создало возможность лишить их необходимых властных полномочий.

Земские учреждения функционировали вне системы государственных органов и в нее не включались. Служба в них считалась общественной обязанностью, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. Оплата их труда производилась из земских средств. Следовательно, и административно, и финансово земские органы были отделены от государственных. В статье 6 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. отмечалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей".

Для обеспечения возможности надзора правительственной власти за деятельностью земства все постановления земских собраний предписывалось без промедления сообщать губернатору (ст. 98 Положения 1864 г.). Губернатору, а также министру внутренних дел Положение 1864 г. предоставляло право приостанавливать действие всякого постановления земского собрания, если он сочтет его противоречащим законам или "общим государственным пользам" (ст. 9). Последняя формулировка была наиболее туманной и открывала дорогу для произвола царских чиновников. Губернатор мог воспользоваться этим своим правом в течение семи дней, министр - в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания. Аннулировав постановление собрания, губернатор или министр должны были сообщать об этом управе. Рассмотрев дело вторично, земское собрание сообщало свое окончательное решение губернатору или министру, а если те не соглашались с заключением собрания, представляли дело на рассмотрение Сената.

Это право протеста применялось по всем постановлениям земских собраний без исключения. Однако, кроме этого, в статьях 90 и 92 Положения 1864 г. были перечислены дела, по которым постановления земских собраний требовали утверждения губернатора или министра. Для такого утверждения был установлен определенный порядок: для губернаторского - семидневный, для министерского - двухмесячный. Если в этот срок отзыв решений земских собраний не следовал, то они считались утвержденными. Отказ в утверждении со стороны губернатора или министра должен был быть обязательно мотивированным, и если мотивировка не представлялась земскому собранию при вторичном рассмотрении дела убедительной, то дело направлялось в Сенат. Кроме того, земским учреждениям было предоставлено право подавать жалобы в Сенат на распоряжения губернатора или высших административных властей, относящиеся к ведению земства.

Итак, в случае конфликта с губернатором или губернским присутствием органы местного самоуправления имели право обжаловать спорное решение государственных властей в Сенате, что в дореволюционной России не считалось редкостью. По мнению Н.М.Коркунова, "такая постановка правительственного надзора за деятельностью земских учреждений обеспечивала им полную самостоятельность. Даже относительно тех постановлений, для которых требовалось правительственное утверждение, администрации не был предоставлен решительный голос, если земское собрание настаивало на своем постановлении, утвердить которое затруднялась администрация, судьею между ними являлся Сенат, и притом в положении истца являлся орган правительственной власти, на нем лежала обязанность доказать незаконность или противоречие общим государственным пользам постановления земского собрания".

История взаимоотношения земства с государственной властью свидетельствует о возраставшем с конца шестидесятых годов стремлении правительства усилить контроль за земскими органами. Так, в январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливались и ограничения в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем зачастую игнорировались мнения земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права "обла-гать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны".

Подобные циркуляры подготовили почву для появления закона "Об изменении редакции ст. 9 и 11 Временных правил для земских учреждений, касательно обложения торговли и промышленными сборами на земские повинности" от 21 ноября 1866 г., который значительно ограничил деятельность земских собраний. 13 июня 1867 г. был издан закон "О порядке производства дел в земских, дворянских и городских, общественных и сословных собраниях". Он еще более стеснял земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должны были теперь проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот закон значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции. Ученый и публицист М.А.Альт-шуллер отмечал, что "С 1866 г. сфера власти земских учреждений начинает ограничиваться; впервые законом 21 ноября 1866 г. с его ограничительным правом земских сборов с торгово-промышленных предприятий был нанесен сильнейший удар праву самообложения и всей деятельности земских учреждений".

В результате по вопросу о контроле правительственных органов за земством между Положением 1864 г. и последующими правовыми документами имелось очень значительное различие. Положение 1890 года, которое с некоторыми изменениями действовало и в последующие десятилетия, значительно расширило круг задач государственного надзора и ужесточило его формы.

Если раньше государственные органы должны были контролировать деятельность земств лишь в отношении соблюдения ими законности и непротиворечия "общим государственным пользам", а в определении местных интересов земству была предоставлена полная самостоятельность, то согласно статье 87 Положения 1890 г. от правительственных органов требовалось уже следить и за тем, чтобы постановления земского собрания не нарушали интересов местного населения.

Хотя перечень дел, требующих утверждения губернатором или министром внутренних дел, ограничивался вопросами, указанными в статьях 82 и 83 Положения, сам порядок утверждения изменился. Во-первых, ни для губернатора. ни для министерского утверждения Положение уже не устанавливало никакого срока. Постановления, требующие утверждения, не приводились в исполнение вплоть до получения утверждения (статья 81). Во-вторых, в случае отказа в утверждении дело нельзя было представлять ни на вторичное обсуждение земского собрания, ни на рассмотрение Сенатом. Постановления, которые губернатор не считал возможным утвердить, передавались им на рассмотрение в губернское по земским делам присутствие.

Губернские по земским и городским делам присутствия являлись специальными органоми государственного надзора за земскими органами самоуправления. Присутствия рассматривали вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и др. В состав присутствия входили губернатор, являвшийся его председателем, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и один член, избираемый губернским собранием из членов управы или гласных. Присутствия рассматривали вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и др. При рассмотрении дела, касающегося ведомств, не имеющих представителей в присутствии, на заседание приглашался с правом голоса начальник местного управления этого ведомства или лицо, специально уполномоченное для этого министром
(ст. 9). Решения принимались большинством голосов, а при равенстве голосов губернатор имел право на дополнительный голос. Если губернатор не соглашался с решением большинства членов присутствия, он должен был передать дело на рассмотрение министру внутренних дел (ст. 12), который и принимал окончательное решение, в ряде случаев согласуя его с другими министрами (ст. 84, 85).

Согласно Положению 1890 г. право приостановки тех постановлений земских собраний, которые не подлежали утверждению, сохранялось только за губернатором (по Положению 1864 г. это право имел также министр внутренних дел). Однако срок, в течение которого он мог осуществлять это право, был удвоен. Формальным поводом к приостановке постановления собрания могли служить как его незаконность, определявшаяся как несоответствие законам, нарушение круга ведомства, пределов компетенции или порядка действий земских учреждений, так и нецелесообразность, т.е. несоответствие "общим государственным пользам" или "явное нарушение интересов местного населения" (ст. 87). К последнему могло, на пример, относиться повышение управой размеров земского обложения населения, по сравнению с размерами, определенными земским собранием. Характерным было разделение компетенции высших государственных органов в разрешении вопросов по приостановке губернатором решений земских собраний: окончательное решение об отмене незаконных постановлений относилось к ведению Сената, а нецелесообразных - Государственного Совета и комитета министров.

Различен был и порядок прохождения дел по приостановленным постановлениям, по мотивам незаконности и нецелесообразности. В первом случае постановления передавались губернатором в месячный срок на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если губернатор соглашался с заключением большинства, то оно подлежало исполнению (ст. 88). Однако земское собрание могло направить жалобу в Сенат. Жалоба передавалась земской управой губернатору, который, в свою очередь, передавал ее министру. Последний был обязан в трехмесячный срок подготовить заключение по документу и внести его для рассмотрения в Сенате (ст. 89). Если же губернатор был не согласен с решением большинства членов губернского по земским делам присутствия, то он мог сам (через министра) направить это дело для окончательного рассмотрения в Сенате
(ст. 12).

Постановления, приостановленные как нецелесообразные, губернатор предлагал для обсуждения на первом очередном губернском собрании
(ст. 90). Постановления губернских собраний, признанные губернатором нецелесообразными, направлялись им министру внутренних дел с заключением губернского по земским делам присутствия (ст. 91). Министр мог разрешить исполнение опротестованного губернатором постановления или, уведомив о том губернатора, передать его на рассмотрение соответственно в Государственный Совет или в комитет министров (ст. 93).

Говоря о характере изменений во взаимоотношнии земства и государственной власти в период шестидесятых - девяностых годов прошлого века, следует затронуть вопрос о дискуссиях, развернувшихся в то время по этому вопросу. Теоретическую предпосылку разногласий составляли различия общественной и государственной концепций самоуправления, которые кратко рассмотрены во втором параграфе первой главы нашей работы.

Можно выделить два основных направления политико-правовой мысли по вопросу об изменении существовавшего положения местного самоуправления.

Представители первого направления признавали основным недостатком российского самоуправления положение земских и городских учреждений как "государства в государстве" и настаивали на "возвращении правительству", то есть на полном подчинении органов самоуправления правительственной власти. Возглавляли данное направление ученые и публицисты, группировавшиеся вокруг газеты "Московские ведомости". Они утверждали, что содержание земских учреждений слишком дорого. Известный ученый-юрист А.Д.Градовский восставал против "огульного" распространения земских учреждений, граф Д.Толстой, после получения портфеля министра внутренних дел, стал фактическим лидером антиземского движения.

Представители второго направления (к ним можно отнести большинство российских ученых-государствоведов, а именно И.И.Попова, М.И.Альтшуллера, Н.Н.Виноградского, П.И.Лященко и др.) признавали необходимость расширения области самоуправления, включения земских учреждений в ряд государственных органов на условии объединения в руках земства всей власти в уезде и губернии, что сделало бы ненужным все многочисленные присутствия с их армией чиновничества.

В условиях, когда теоретически местное самоуправление признавалось формой государственного управления, а на практике отрицался государственный характер земского и городского самоуправления, российские ученые ставили себе задачей доказать необходимость признания прав органов самоуправления самостоятельно проводить в жизнь свои распоряжения. А такое право, по мнению большинства ученых, органы местного самоуправления могли получить только в случае признания за ними государственного характера.

Сторонники государственной теории самоуправления обосновывали свою точку зрения, обобщая данные российской практики местного самоуправления. Их аргументы сводились к трем основным группам.

Во-первых, необходимо наличие у органов самоуправления собственной принудительной власти. Государство может выделить в пользу административно-территориальных единиц разных названий и размеров многочисленные сферы, которыми оно не считает нужным управлять через своих чиновников. Но если органы самоуправления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия по такому исполнению, то это будет означать полное отсутствие самоуправления.

Во-вторых, все задачи, осуществление которых предоставлялось органам местного самоуправления, по своему содержанию ничем не отличались от местных задач государственного управления. Если государство возлагало на какой-либо территориальный союз исполнение каких бы то ни было задач, то это означало лишь то, что этот союз справится с данной задачей лучше непосредственных органов государства, а вовсе не то, что раскладка налогов, строительство дорог, санитарные мероприятия или народное образование являются вопросами, в правильной постановке которых заинтересованы лишь различного рода местные союзы и не заинтересовано государство.

В-третьих, сторонники государственной теории самоуправления не признавали различия между собственными делами общины и делами, препорученными ей государством в качестве основания признания негосударственного характера самоуправления. Препорученные" местному самоуправлению дела, не являлись результатом делегирования им права, а были лишь результатом делегирования осуществления права, принадлежащему государству. Так, например, Б.Э.Нольде, крупнейший представитель государственной теории самоуправления, указывал, что, если "препоручение права" не определять как "делегирование осуществления права", то "пришлось бы сказать, что весь смысл русской земской реформы заключался в том, что внезапно бесследно провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государства".

Следовательно, согласно этой точке зрения, функции органов самоуправления по природе своей не отличаются от функций государственного (местного) управления, и поэтому распределение дел между органами государственного управления и органами самоуправления не имеет своим основанием различия в природе этих дел.

Согласно теории самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц (одна из разновидностей государственной теории) назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что указанным авторам не удалось провести четкую границу между государственным управлением и местным самоуправлением. Большинство сторонников государственной теории самоуправления склонялось к мнению, что необходимо рассматривать органы местного самоуправления как субъекты исполнительной власти в системе разделения властей, что позволило бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории и выхолащивания из них властные начала.

Самостоятельность органов самоуправления в основном зависит не от теоретических конструкций включения их в систему органов государственной власти или исключения их из этой системы, а от признания за ними собственных властных полномочий при контроле государства лишь за законностью их действий. Наиболее четко данное положение зафиксировано в статье Н.И.Лазаревского "Самоуправление": "...существуют дела, в которых органы самоуправления подчинены более строгому надзору министерств и зависящих от них органов местной администрации, - эти дела называются делами препорученными; те же дела, где закон признает возможность установить менее стеснительные формы надзора, составляют "собственные" дела общин и других самоуправляющихся единиц".

Представители второго направления, настаивали на расширении компетенции местного самоуправления. Например, М.А.Корф, принимавший непосредственное участие в создании Положения 1864 года, анализируя действие первой земской реформы, пришел к выводу что земским учреждениям необходимо предоставить право издавать обязательные для местных жителей постановления, изъять при этом слово "хозяйственные" при определении дел, подведомственных местному самоуправлению, предоставить земскому самоуправлению самостоятельную исполнительную власть.

Данные дискуссии по поводу практики местного самоуправления во многом способствовали подготовке Положения 1890 г. Дело в том, что при разработке закона 1864 г., о чем свидетельствуют документы, относящиеся к деятельности Комиссии о губернских и уездных учреждениях, в частности "Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления" (1859), не было собственно деления функций управления на специфические общественные, местные и государственные. Принцип чисто хозяйственной роли будущих земских учреждений стал основанием для оригинального правового положения, когда земства оказались наделенными довольно значительной распорядительной властью, но были лишены права осуществлять самостоятельно свои постановления, вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Поэтому придание Положением 1890 г. деятельности земских управ характера государственной службы призвано было обеспечить земским учреждениям "государственное значение" и расширить властные функции земств.

Императорский Указ 12 июня 1890 г. признавал, что деятельность земских учреждений принесла пользу населению и ставил своей задачей такое их преобразование, которое ввело бы их в круг государственных учреждений "дабы учреждения эти в предоставленном им круге деятельности и должном единении с другими правительственными установлениями, с вящим успехом исполняли порученное им важное государственное дело, согласно видам и намерениям их Основателя и Нашим".

Вопрос степени самостоятельности органов местного самоуправления несомненно был одним из важнейших в ходе реформ. Если по Положению 1864 г. правительственная власть в лице министра внутренних дел и губернатора осуществляла контроль только за законностью действий земских учреждений, то Положение 1890 г. установило личную зависимость членов земских управ от губернатора, а также надзор не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности земских учреждений. Это фактически свело на нет самостоятельность органов самоуправления, так как обязательному утверждению губернатора подлежало большинство постановлений земских собраний. По новому Положению не только председатели, но и члены Управы и другие выборные учреждались губернатором или министром. Министру внутренних дел была дана власть в некоторых случаях замещать эти должности по своему усмотрению. Как указывал И.И.Попов, новое Положение усилило зависимость земства от администрации, предоставив губернатору право надзора не только за законностью, но и за правильностью действий земских учреждений и не на основании каких-либо законных указаний, а исключительно на почве усмотрения. Губернатору было предоставлено право ревизии земских управ и всех подведомственных учреждений.

Новое Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. было направлено на усекновение реформ 1860-х годов. Изменение процедуры выбора в земства преследовало цель усилить в земских учреждениях влияние наиболее благонадежной части общества - дворян. Помимо этого, оно довело до крайних пределов опеку администрации, при этом постановления земств, выходящие за пределы "польз и нужд" уезда или губернии не имели своего дальнейшего развития. Как отмечает А.Савельев, новый закон 12 июня 1890 г., признав за основное правило "необходимость объединить земские учреждения с другими правительственными органами", вводит лиц, служащих по земству в круг местной официальной администрации. Служба гласных признается повинностью (ст.89), за неисполнение которой определяется известное наказание (ст. 1446 Уложения о наказнии). Председатель и члены управы считаются состоящими на государственной службе и получают чины, причем первый из них может быть выбран лишь из лиц, имеющих право на вступление в государственную службу (ст. 117, 124).

Очередная попытка ослабления земских учреждений была предпринята 12 июня 1900 г. в Примерных правилах об установлении предельного земского обложения, которыми запрещалось устанавливать смету более чем на 3%, по сравнению с предшествующим годом. Вопреки законодательным установлениям, ограничивающим возможности самофинансирования земств, что, собственно, является основой существования и деятельности органов местного самоуправления, сметы земских учреждений неуклонно возрастали. А также заметно возрастали и земские расходы. Если в 1890 г. они составили 48 млн. рублей, в 1895 - 66 млн. рублей, то в 1900 - уже 88 млн. рублей. Земские расходы делились на обязательные и необязательные, так как земство получало в свое распоряжение часть местного государственного налога, поэтому государство считало себя вправе указывать земству обязательные статьи расходов. Поэтому все дела, находящиеся в ведении земских учреждений, могли бы быть поделены на две категории в соответствии со степенью власти, предоставленной органам земского самоуправления: 1) предметы ведения, по которым земство могло принимать решения самостоятельно (право "заведования", "устройства" и "содержания") и 2) предметы ведения, по которым земству принадлежало право лишь содействовать "правительственной деятельности" (право "уча-стия в попечении", "воспособления" и т.п.). В обоих случаях земские учреждения не имели права непосредственного принуждения частных лиц.

Хотя Положение 1890 г. было в целом результатом контрреформационной политики Александра III и ограничивало земство в его правах по сравнению с Положением 1864 г., оно имело и некоторые прогрессивные стороны, например, в таком важном вопросе как право частного лица на обжалование действий земских учреждений. Положение 1864 г. не рассматривало специально этого вопроса. Положение же 1890 г. предоставляло частному лицу право гражданского иска (ст. 127) и специально оговаривало порядок обжалования в случае нарушения земским учреждением прав частного лица (ст. 128 -131).

Подводя предварительный итог исследованию вопроса об отношении земского самоуправления и государственной власти, отметим, что в России государственный контроль за деятельностью земств был предусмотрен законодательно. Он осуществлялся по линии Министерства внутренних дел. Кроме того, существовал судебный контроль за органами земской системы. Ряд важнейших положений земских собраний и утвержденная ими смета должны были получить одобрение министра внутренних дел (для губернского уровня) или губернатора (для уездного уровня). Эти постановления, как правило, касались только вопросов, связанных с развитием страны в целом: местных путей сообщения, расквартирования воинских подразделений, торговли, пошлин и т.п. Губернатору предоставлялось право надзора за деятельностью земских учреждений в целом, Сенату - право разбора споров губернатора с земскими собраниями и жалоб на них частных лиц и учреждений. При этом задача государственного контроля виделась в надзоре за соблюдением законности и общей целесообразности, а не в защите прав частных лиц. В целом контроль государства за земскими учреждениями носил нормативный характер и не сковывал самостоятельную деятельность земств. При этом широко была распространена форма самоконтроля в виде регулярного информирования общественности о деятельности органов земского самоуправления.

Подконтрольное и ограниченное в средствах положение земств, конечно, ослабляло их властные функции. Однако, как нам представляется, эффективность местного самоуправления обеспечивается не столько характером связи с той или иной государственной системой управления, сколько общим характером самого государства. В демократическом государстве даже при самом тесном взаимодействии с государственными структурами и под их контролем система местного самоуправления может оказаться эффективной, в автократическом (даже при формальной отделенности от них) местное самоуправление не может быть в полной мере успешным. Сильной стороной земств было наличие у них значительных полномочий в решении широкого круга местных проблем. Характерно, что не являясь государственной структурой, они были наделены правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами, что в целом положительно оценивалось дореволюционными юристами.

Эти полномочия земства закреплялись в ст. 2. Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., новое Положение оставило их в общем и целом без изменений. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание зданий и путей сообщения, из числа содержащихся за счет земств; меры по обеспечению народного продовольстия, социальной помощи, в том числе по преодолению нищенства, поддержки церквей, развития местной торговли, промышленности, почтовой службы, управления делами взаимного земского страхования, правопорядка; участие, преимущественно хозяйственное, в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы; представления и ходатайства о земских нуждах и т.п. Этот далеко не полный перечень показывает, сколь многообразной и ответственной была деятельность земских органов местного самоуправления. В ряде случаев ученые признавали ее малопродуктивной (скажем, в сфере продовольственной политики). Однако по большинству направлений, например в области здравоохранения, городского и дорожного хозяйства, статистики и др., она оказалась весьма эффективной.

Важной особенностью земства было его введение только на двух уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низших уровнях (волость, селение), ни на общероссийском уровне. Именно на этом основании противники земства называли его "зданием без фундамента и крыши", лишним элементом в системе российского управления и самоуправления. Так, уже упоминавшийся нами Б.В.Дейнеко, выступал за распространение земства до уровня волости. Сходную позицию занял и Б.Б.Веселовский. Исторический опыт показывает, что с такими оценками вряд ли можно согласиться. На уровне волости или селения функции, аналогичные земским, исполняли сельские общины, как то было показано в предыдущем параграфе. Что касается общегосударственного земского органа, то его создание, скорее всего, пришло бы в противоречие с назначением земства как органа местного самоуправления.

Следующей важной особенностью российского земского самоуправления являлось наличие у него солидной финансово-экономической базы. И губернские, и уездные земские органы имели свой бюджет, много работали над его укреплением. Доходы земства состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Суммы при этом собирались достаточно значительные. Если же они не могли покрыть расходов, то устанавливались дополнительные сборы, представлявшие собой, по сути, форму финансового самообложения населения.

Думаем, что в целом можно высказать утверждение, что деятельность земств носила ярко выраженный социальный характер: средства социально обеспеченных групп направлялись на поддержание малоимущих, способствовали экономическому и общественному развитию данной местности, повышению общей и правовой культуры населения. Перераспределение средств, осуществляемое в ходе деятельности земств, способствовало социально-политической стабилизации общества в масштабах губерний и уездов, хотя в конечном итоге и не смогло эффективно противостоять напору дестабилизирующих факторов в общественной жизни, приведших к обострению классовой борьбы. Функционирование земств было официально прекращено Декретом СНК в конце 1917 г., а в течение 1918 года были фактически упразднены земские учреждения всех уровней. Однако их практический опыт является до сих пор одним из ценнейших политико-правовых приобретений России. То же самое можно сказать и о городском самоуправлении в пореформенной России.

* 3. Становление городского самоуправления в пореформенной
России и его взаимодействие с государственной властью

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г., в которое неоднократно вносились изменения, однако общие принципы его организация, соответствовавшие принципам земского самоуправления оставались без изменения. Реформы городского самоуправления анализировались в трудах дореволюционных юристов И.Е.Андреевского, А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, И.И.Ди-тятина, Н.М.Коркунова, М.И.Свешникова, Д.Д.Семенова, А.П.Маркова, П.А.Муллова, К.А.Пажитова, Б.Н.Чичерина и др. В наше время к вопросам истории городского самоуправления в пореформенной России обращались И.В.Дойников, Б.В.Златоустовский, О.В.Кутафин, Э.А.Павлю-ченко, Н.В.Постовой, В.И.Фадеев. Наиболее полным исследованием вопроса остается докторская диссертация В.А.Нардовой "Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в." (Л., 1985).

На подготовку и принятие Городового положения 1870 г. потребовалось целых два года. Это свидетельствует о его серьезной подготовке, но также и о консерватизме высшего государственного руководства. С 1862 по 1864 г. осуществлялись подготовительные работы к разработке проекта положения: шел сбор статистических данных о городском управлении и хозяйстве России, с привлечением ведущих юристов изучался и обобщался опыт самоуправления в европейских государствах, прежде всего в Англии, обсуждались вопросы реформы и в публичной печати. Были созданы специальные комиссии для изучения условий и перспектив реформы в большинстве городов страны. Непосредственная разработка проектов и их обсуждение в государственных инстанциях начались в 1864 г., когда Министерство внутренних дел представило первый проект на основе подготовленных материалов. Проект трижды перерабатывался, пока, наконец, 11 мая 1870 г. не был рассмотрен и одобрен на общем собрании Государственного Совета (к рассмотрению привлекались городские головы Санкт-Петербурга и Москвы, представители важнейших департаментов правительства). После утверждения Городового положения императором Александром II 16 июня 1870 г. оно вступило в силу.

В соответствии с Городовым положением органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы и городскую управу как исполнительный орган городского самоуправления, которые избирались сроком на четыре года. Городовое положение 1870 г. отвергло сословный принцип представительства, но сохранило имущественный ценз. А именно: в основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу (податный ценз). Вводилась трехразрядная избирательная система, по которой все избиратели вносились в общий избирательный список по нисходящей сумме платимых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наиболее богатые слои населения, во второй - люди среднего достатка, в третий - основная масса плательщиков. В состав городской думы в обязательном порядке входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Общее число избираемых гласных в зависимости от величины города колебалось от 30 до 72 (в Москве их было 180, в Санкт-Петербурге - 250).

В.А.Нардова отмечает, что правительство, вынужденное пойти на предоставление городскому общественному управлению известной самостоятельности в решении хозяйственных вопросов и независимости от местного административно-полицейского аппарата, при подготовке городской реформы проявляло особую озабоченность в вопросе о социальном составе дум. Поэтому на всех этапах разработки Городового положения первостепенное значение придавалось именно закону об избирательных правах, от которого зависел круг избирателей и в значительной мере оказывался предопределенным состав избранных в органы городского самоуправления. Правительство, вынужденное считаться с возрастающей силой городской буржуазии, в то же время стремилось несколько ослабить ее влияние в органах городского общественного управления, растворить в массе избирателей, не принадлежащих к торгово-промышленным слоям населения города, предоставить последним некоторые льготы для участия в выборах. При этом наибольшую заинтересованность правительство проявляло в привлечении к городскому самоуправлению представителей дворянского сословия. Министерство внутренних дел, непосредственно занимавшееся подготовкой и реализацией реформы городского самоуправления, придавало большое значение выяснению соотношения в составе как избирателей, так и гласных между лицами, принадлежавшими к буржуазным слоям городского населения и теми, кто торгово-промышленной деятельностью не занимался. Это было учтено при разработке Хозяйственным департаментом Министерства внутренних дел специальных форм для составления отчетности об итогах городских выборов. В них запрашивались сведения о числе горожан, получивших права по роду уплаченных налогов (с подразделением на разряды), о количестве избирателей, принявших участие в выборах, и о составе городских дум и управ. Эти данные были обобщены и проанализированы В.А.Нардовой. Они свидетельствуют о том, что по избирательному закону 1870 г. право участия в выборах в органы городского самоуправления получила незначительная часть населения. На первых выборах средний процент избирателей по 46 городам составил всего 5,6%, по самым крупным (с населением более 50 тысяч жителей) - лишь 4,4%. Однако за отрезок времени между выборами на первое и четвертое четырехлетия количество избирателей в большинстве городов несколько увеличилось.

Можно отметить и низкую социальную активность избирателей. Так, на первые выборы в 7 городах явилось от 20 до 34%, а в 18 - от 10 до 20% и в 15 - менее 10% избирателей. В дальнейшем в большинстве городов процент участия в выборах еще более снизился. При этом во всех без исключения городах торгово-промышленный элемент проявлял относительно больший интерес к выборам. В результате, по итоговым данным о сословном составе городских дум в четвертом четырехлетии по 40 городам, 33,2% гласных составили дворянство, духовенство и разночинцы; 53,7 % - купечество; 13,1 % - мещане, ремесленники и крестьяне. При этом примерно пятая часть гласных-дворян занималась торгово-промышленной деятельностью.

Сформированная в результате всесословных городских выборов городская дума избирала, в свою очередь, городскую управу, в состав которой входил городской голова, также избиравшийся думой, и от двух до шести постоянных членов. При этом избранными могли быть не только гласные, но и любой из числа тех лиц, которые имели право участия в выборах. Устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания, допускавшееся в состав управы, - оно не могло превышать одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться особые исполнительные комиссии. В соответствии с Городовым положением городская дума могла проводить не менее четырех и не более двадцати четырех заседаний в год. Городская управа была подотчетна городской думе.

Компетенция и круг задач органов городского самоуправления примерно соответствовали основным направлениям деятельности земства. В целом он раскрывается в первой главе Городового положения. К хозяйственным вопросам, подлежавшим ведению органов городского самоуправления, относились прежде всего попечение о местной торговле и промышленности, внешнее благоустройство городов, попечение об устранении недостатков продовольствия, устройство рынков и базаров, предотвращение пожаров и т.п. В социальной области городское самоуправление занималось вопросами здравоохранения, попечения о народном образовании, участие в заведовании взаимным страхованием, заведования благотворительными учреждениями, пресечением нищенства, попечением о строительстве церквей, устройстве общественных библиотек, музеев, театров и т.п.

Как и земство, городское самоуправление контролировалось государственными инстанциями. Отметим, что система государственного контроля первоначально была достаточно либеральной. Надзор за органами городского самоуправления принадлежал непосредственно губернатору. Однако утверждению губернатором подлежали лишь наиболее важные дела, например, финансовые. Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались в утверждении государственными инстанциями. На губернатора возлагался в основном лишь надзор за законностью действий органов городского самоуправления. При этом все постановления дум должны были в обязательном порядке представляться губернатору (ст. 76 Городового положения 1892 г.), который мог в двухнедельный срок приостановить их исполнение, если посчитает их незаконными или нецелесообразными (ст. 83). Вопросы о незаконности думских постановлений решались аналогично вопросам по земскому управлению, а именно: губернским присутствием и Сенатом.

Городские головы, избираемые думой, также утверждались представителями государственной власти: городские головы губернских городов - непосредственно министром, головы других городов - губернатором.

Основной инстанцией, которая работала с жалобами на деятельность городского самоуправления, было губернское по городским делам присутствие. В состав присутствия входили губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Решения губернского по городским делам присутствия немедленно приводились в действие, хотя и подлежали обжалованию в Сенате.

По Городовому положению городской глава, являвшийся не только председателем исполнительного органа - управы, но и распорядительного - думы, был наделен достаточно широкими полномочиями. Городовое положение в той его части, которая касалась прав и обязанностей городских голов, опиралась на закон 13 июня 1867 г. Его смысл состоял в усилении роли и значения председателей собраний при одновременном увеличении их ответственности. Предоставляя городским головам весьма значительную власть, правительство придавало большое значение персональному подбору кандидатов на этот пост. Положение предусматривало утверждение городских голов правительственной властью. Кроме соблюдения формальных требований для избранных решающее значение при утверждении придавалось политической благонадежности. Первый случай неутверждения городского головы (применительно к внутренним русским губерниям) при отсутствии формальных нарушений закона относится к 1879 г., когда Министерство внутренних дел отказалось утвердить городским головой Нижнего Новгорода губернского секретаря Рагозина "как лицо политически неблагонадежное", так как в прошлом он состоял под надзором полиции. В дальнейшем последовал еще целый ряд неутверждений городских голов по формальным признакам как со стороны Министерства, так и со стороны губернских властей. Правовым основанием для этого служила ст. 92 Городового Положения, согласно которой предоставленное администрации право утверждать в должности глав городского самоуправления не могла сводиться к одной лишь проверке соблюдения формальных оснований для избрания. Статья ничем не ограничивала администрацию и не предписывала ей никаких условий, которыми она должна была бы руководствоваться. Это открывало возможности как для содержательного вхождения в суть дела, так и для административного произвола. В ряде случаев думы стремились обжаловать в Сенате факты неутверждения руководящих лиц городского общественного управления. Иногда эти действия оставались успешно, но с середины восьмидесятых годов прошлого века, царская администрация все более и более стремилась усилить свой контроль над процессом формирования руководящих органов местного самоуправления. Интересный анализ этого вопроса на основе документов Министерства внутренних дел осуществила В.А.Нардова.

В 1883 г. сенатским определением было отменено распоряжение Санкт-Петербургского губернатора, не утвердившего городским головой г. Шлиссельбурга Г.Н.Флоридова на том основании, что личные качества избранного не соответствовали должности. Первоначально решение Сената не вызвало возражений со стороны Министерства внутренних дел. Но аналогичное определение, вынесенное Сенатом год спустя, вызвало решительные возражения и энергичное противодействие со стороны Министерства внутренних дел. Его позиция в отношении права администрации по своему усмотрению отказывать в утверждении лиц, избранных органами местного самоуправления, наиболее полно изложена в отзыве товарища министра внутренних дел В.К.Плеве (20 июня 1885 г.) на проекты сенатских определений по делам И.Мельникова (Царицынская дума) и С.Амбарданова (Кизлярская дума). На основании ст. 92 Городового положения, В.К.Плеве поставил вопрос о пересмотре Сенатом этих дел о неутверждении выборов на должности местных городских голов. Обжалованные дела оставались нерешенными до 1893 г., когда они были закрыты в связи с вступлением в силу нового Городового положения. Отзыв В.К.Плеве являлся своего рода программным документом, свидетельствовавшим о том, что Министерство внутренних дел заняло позицию более основательного контроля органов местного самоуправления. Позиция Министерства внутренних дел была, однако, лишь частным проявлением нового курса по отношению к общественному самоуправлению, который был провозглашен в докладе Императору министра внутренних дел Д.А.Толстого. Хотя разъяснения по делу Г.Н.Флоридова продолжали сохранять юридическую силу, так как они не были пересмотрены после поступления в Сенат жалоб аналогичного характера, не получивших законного завершения, однако, как свидетельствуют факты, Министерство внутренних дел с ними не считалось. С середины восьмидесятых годов с его санкции последовала целая серия отказов в утверждении избранных думами голов и смещений лиц, занимавших этот пост. А с начала девяностых годов губернаторы перестали даже запрашивать Министерство внутренних дел относительно возможности отклонения той или иной кандидатуры, а лишь доводили до его сведения факты неутверждения.

В целом оценивая принципы взаимодействия городского самоуправления и государства, заложенные в Положении 1870 г., можно полностью согласиться с оценкой Л.В.Гильченко, что "при всех своих недостатках Положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед, по сравнению как с предшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление в конце XIX - начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906 - 1917 г".

С позиций сегодняшнего дня можно отметить, что особенность законодательства России по местному самоуправлению того времени, позволяющая правоохранительным органам отклонять кандидатуру выборного главы органа самоуправления, хотя и вела к некоторому ограничению прав избирателей, тем не менее, в ряде случаев была целесообразна. Особенно это значимо для наших дней, когда проникновение криминальных элементов в органы местного самоуправления становится вполне реальным. Необходимо разработать надежный правовой механизм контроля со стороны правоохранительных органов за процессом формирования органов местного самоуправления, при этом следует опираться на демократические традиции, имевшиеся в дореволюционных органах местного самоуправления и на опыт, положительный или отрицательный, их взаимодействия с государством.

Со второй половины восьмидесятых годов стала утверждаться практика правительственного назначения на должность городских голов. Если новая установка Министерства внутренних дел в вопросе о праве губернатора отказывать в утверждении городского головы, формально не вступала в противоречие с Городовым положением, а лишь предполагала иное толкование закона, то практика назначения представляла собой ни что иное, как нарушение коренных прав Городового положения.

Явления как первого, так и второго рода стали возможны в обстановке подготовки земской и городской контрреформ, направленных на бюрократизацию органов общественного управления, ослабление их роли и значения. Эти контрреформы нашли свое выражение в новом Городовом положении, утвержденном 11 июня 1892 г.. Положение 1892 г. определяло общий строй городского самоуправления и в последующие десятилетия российской дореволюционной истории.

Прежде всего, отметим, что по сравнению с Городовым Положением 1870 г. были в значительной мере сокращены права городского населения. А именно: податный ценз заменялся имущественным, число избирателей и гласных сокращалось, предусматривалось усиление мер правительственного контроля над органами городского самоуправления. По Городовому положению 1892 г. избирательные права были предоставлены только крупным плательщикам городских налогов, домовладельцам, владения которых были оценены не менее 3 тысяч рублей, и купцам первой гильдии, платившим налог в размере не менее 500 рублей в год. При столь высоком избирательном цензе число избирателей сильно сократилось. Кроме того, по Положению 1890 г. избирательных прав были лишены духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. В итоге, если в 1889 г. в Москве имели право участвовать в выборах 23 тысячи человек, т.е. 2,7 % всего населения, то в 1892 г. число избирателей сократилось более чем втрое, т.е. до 6 тысяч человек, что составило 0,5 % всего столичного населения. В 1898 г. этот процент снизился до 0,03%. Упразднялись и сельские избирательные съезды. Гласные стали назначаться непосредственно губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Взамен выборного принципа формирования управ вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех ее членов. При этом земские собрания лишались права обжаловать неутверждение той или иной кандидатуры.

В условиях усиления правительственного контроля над органами городского самоуправления ни одно постановление городской думы не могло быть приведено в исполнение без санкции губернатора или министра внутренних дел. Тем самым городское общественное самоуправление фактически стало выступать как одно из губернских учреждений, входя в систему государственных установлений.

Заметим, что вносятся некоторые коррективы и в сам порядок контроля государственных органов за деятельностью городского и земского самоуправления. А именно: учреждается единое губернское по земским и городским делам присутствие. При обсуждении в присутствии дел городского общественного самоуправления в состав присутствия, взамен члена по выбору губернского земского собрания, стал входить член, выбираемый думой губернского города из числа ее гласных (ст. 12 Положения 1892 г.). В Санкт-Петербурге, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи и Севастополе, а также в тех губерниях и областях, где не были введены земские учреждения, организовывались особые по городским делам присутствия.

Особое место в жизни империи занимала столица - Санкт-Петербург. Поэтому изучение процесса утверждения в Санкт-Петербурге системы городского самоуправления требует специального анализа. Отметим лишь, что политическое и практическое значение Санкт-Петербурга подтверждается выделением его из состава губернии и предоставлением ему особого статуса - градоначальства, то есть усилением местной администрации в полицейском отношении. Но Петербург как столица Российского государства имел и другие особенности. В городе были сосредоточены высшие государственные учреждения, проживали высокопоставленные государственные лица и видные общественные деятели, а также уровень правовой культуры столичного общества был значительно выше, чем в провинциальных городах, что само по себе вынуждало градоначальство строить взаимоотношения с органами городского самоуправления корректно, строго на законных основаниях. Отдельное место в системе управления Санкт-Петербурга занимало особое по городским делам присутствие, о чем мы говорили выше. Это был коллегиальный орган, состоящий из представителей местного и государственных учреждений. Присутствие являлось тем звеном местного управления, которое вносило равновесие, снимало противоречия между местным самоуправлением и влиянием центральной государственной власти, расположенной в столице империи.

Кроме того, законодательство предусматривало различия между крупными и мелкими городами по вопросу о порядке взаимодействия городского самоуправления и государственной власти, детали которого мы считаем излишним рассматривать в данном исследовании. Заметим лишь, что ряд видных юристов того времени видел здесь определенную несправедливость, проявленную по отношению к малым городам, для устранения которой предлагалось даже организовать специальный совет по земским и городским делам при комитете министров.

В отношении к государственной власти городское общественное самоуправление имело несколько больше прав, чем земство. Так, в Городовом Положении 1892 г. сохранялось постановление Положения 1870 г., о том, что "в случае наложения на город неустановленных законом податей, тягостей или служб, а равно других, относящихся до города неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений, городское общественное управление может обращаться к губернатору для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка; если же ходатайство сим путем не может быть удовлетворено, а равно в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей, городскому управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в Сенат. Срок для принесения таких жалоб полагается трехмесячный" (стю 10). Как отмечалось, в аналогичных случаях земские органы должны были подавать апелляцию в Сенат через губернатора и министра внутренних дел.

Современные правоведы отмечают также и положительные моменты, привнесенные Положением 1890 г. А именно: расширение круга лиц, подлежащих избранию в председатели, члены управ, так что ими теперь могли быть не только гласные, но и все лица, имеющие избирательный ценз; увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

Однако в целом реформы 1890 - 1892 гг. отбросили устройство городского самоуправления назад, внося в систему, установленную Положением 1870 г., недемократические коррективы. Тем не менее, общие принципы городского самоуправления все же оставались неизменными, и сам объективный ход событий, который диктовался потребностями развивающегося капитализма, сделал практически невозможным осуществление первоначального плана правительства существенно ограничить демократические начала в законодательстве о городском самоуправлении. В последующем и в правительственных кругах, и в избиравшейся с 1905 г. Государственной Думе неоднократно поднимался вопрос о совершенствовании системы местного самоуправления в России. Были даже внесены некоторые изменения в действующее законодательство о местном самоуправлении: Закон от 2 февраля 1904 г., Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г., Указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г. и ряд аналогичных документов.

Последнюю в дореволюционной России попытку реформы местного самоуправления в целях его демократизации предприняло Временное Правительство. В статье Л.В.Гильченко кратко рассматривается его деятельность в этом направлении с 26 марта по 26 сентября 1917 г. Готовящаяся реформа должна была охватить следующую группу вопросов:

1) Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.

2) Создание поселкового самоуправления, которое в целом напоминало прежнее городское устройство, но в несколько упрощенном виде.

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими городами и земствами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.

Хотя эти реформы готовились без учета социально-политической обстановки в стране и им не было суждено осуществиться, все же созданная для них правовая база может быть признана историческим национальным достоянием. Полувековой опыт разработки российскими законодателями и правоведами новой для России отрасли права - муниципального права - не должен остаться без внимания при подготовке правовой базы современной системы самоуправления.

В целом, оценивая сложившуюся в пореформенной России систему городского и земского самоуправления, можно отметить, что по своему характеру оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребности капиталистического развития страны. В его основу были положены принципы всесословности представительства, имущественного ценза, характерные в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделения распорядительной и исполнительной власти. Выработанная в условиях самодержавно-бюрократического строя, реформа самоуправления не могла не носить противоречивого характера. Компетенция органов самоуправления была сведена почти исключительно к сфере чисто хозяйственной деятельности, и хотя в этой области земским и городским учреждениям была предоставлена значительная доля самостоятельности, их реальные возможности оказывались здесь достаточно узкими, прежде всего, в силу бюджетных ограничений. Значение городских и земских учреждений существенно принижалось и отсутствием у них собственных органов принудительной власти. С правовой точки зрения серьезный недостаток нормотворческой базы местного самоуправления заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Об этом может свидетельствовать совмещение обязанностей председателя в думе и в управе, предоставление последней права опротестовать постановления распорядительного органа.

Главные недостатки Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городового Положения 1870 г. во многом определили условия деятельности и развитие городского и земского общественного самоуправления. Однако мы должны признать, что положительным моментом реформы городского самоуправления 1870 г. и земского самоуправления 1864 г. была их серьезная подготовка по правовым и социальным вопросам, что ограничило эффективность действий правительства в начале девяностых годов, направленных на контрреформу местного самоуправления. Правовое обеспечение самоуправления было таково, что позволяло правительству проводить нужную ему социальную политику.

Конечно, конкретное содержание этой политики, как и сами принципы самоуправления, имело смысл лишь для условий дореволюционной России и потому сохраняют чисто историческое значение. Однако опыт сочетания правовых и социальных механизмом, четкое обозначение приоритетов социальной политики при разработке реформ местного самоуправления представляется ценным, особенно сейчас, когда инструментарий современной социологии позволяет обеспечить надежный социологический фундамент реформы местного самоуправления, ее реализации и деятельности самих органов самоуправления.

При разработке основ местного самоуправления в современных условиях необходимо органичное сочетание правовых и социологических методов, четкое определение приоритетов стратегии социально-экономического развития данного города или региона.

Военная служба как особая форма местного самоуправления
в системе казачества

Изучая опыт местного самоуправления в дореволюционной России, следует иметь в виду многообразие форм самоуправления, общую сложность ее политической системы. Одной из наиболее интересных форм организации самоуправления в регионах России было самоуправление казачества, имеющее свои глубокие корни и богатые традиции, уходящие в глубь веков истории нашей страны. В современных условиях всестороннего реформирования экономической и политической структуры России, поиска современных форм национальной идентичности, история и традиции казачества оказались в центре общественного интереса.

Сложности перехода от одной формы собственности к другой на фоне усиления политической борьбы, социал